BVerwG Beschluss vom 09.12.1998 - 6 P 6.97 | TVöD Office Professional | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mitbestimmung bei Änderungskündigungen zur individualvertraglichen Vereinbarung des BAT-Ost bei fehlender Tarifbindung. Zustimmungsverweigerung wegen fehlender vorgängiger Mitbestimmung bei der Aufstellung neuer Entlohnungsgrundsätze bei Änderungskündigungen. Verhältnis der generalklauselartigen Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten zum folgenden Beispielskatalog mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen in § 74 Abs. 1 HePersVG. keine vom Beispielskatalog vollständig losgelöste Mitbestimmung in allen sozialen Angelegenheiten nach hessischem Personalvertretungsrecht. § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG als umfassendes Beteiligungsrecht in allen Fragen der Lohngestaltung. materielle und formelle Arbeitsbedingungen. Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen durch Änderung von Verteilungsgrundsätzen. Mitbestimmung bei Änderung von Verteilungsgrundsätzen nur bei Regelungsspielräumen. keine Mitbestimmung bei Fehlen rechtlicher oder tatsächlicher Möglichkeiten zu alternativen Entscheidungen

Leitsatz (amtlich)

1. Der Personalrat darf im Falle beabsichtigter Änderungskündigungen diesen jedenfalls dann wegen fehlender Mitbestimmung in Fragen der Lohngestaltung die Zustimmung verweigern, wenn ein Vorrang dieses weiteren Mitbestimmungverfahrens besteht.

2. Nicht ausdrücklich im Beispielskatalog des § 74 Abs. 1 HePersVG genannte mitbestimmungspflichtige Maßnahmen unterliegen – trotz der generalsklauselartigen Fassung der Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten nach hessischem Personalvertretungsrecht – der Mitbestimmung nur dann, wenn sie in ihren Auswirkungen auf die Dienststelle und die Beschäftigten den geregelten Maßnahmen in etwa gleichkommen.

3. § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG ist als ein umfassendes Beteiligungsrecht in allen Fragen der Lohngestaltung ohne eine Beschränkung auf formelle Arbeitsbedingungen zu verstehen. An der Unterscheidung von materiellen und formellen Arbeitsbedingungen zum Zweck einer von den tatbestandlichen Voraussetzungen gelösten Begrenzung der Mitbestimmung hält der Senat nicht fest (Abweichung von den Beschlüssen vom 20. März 1980 – BVerwG 6 P 72.73 und vom 23. Dezember 1982 – BVerwG 6 P 19.80).

4. Die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen durch Änderung von Verteilungsgrundsätzen unterliegt nur dann der Mitbestimmung, wenn für eine anderweitige Verteilung Regelungsspielräume bestehen. Diese fehlen, wenn der Arbeitgeber rechtlich oder tatsächlich keine Möglichkeit zu einer anderen Entscheidung hat.

Normenkette

HePersVG § 74 Abs. 1, 1 Nrn. 13, 9, § 77 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. i, § 113 Abs. 2 S. 2, § 71 Abs. 2 S. 7; BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 4; BetrVG § 87 Abs. 1 Nrn. 10-11, § 77 Abs. 3

Verfahrensgang

VG Frankfurt am Main (Entscheidung vom 28.04.1997; Aktenzeichen 23 L 6/97 (V))

Tenor

Die Sprungrechtsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 8.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

Es war darüber zu befinden, zu welchen Fragen ein nicht tarifgebundenes Forschungsinstitut mit Hauptssitz in Frankfurt/Main, das in seiner Außenstelle Berlin (Beitrittsgebiet) für die dort beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durch Änderungskündigungen die Anwendung des BAT-Ost durchsetzen will, den Personalrat zu beteiligen hat.

Antragsteller ist der Vorstand des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung mit Sitz in Frankfurt am Main. Dieses ist eine rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts und unterliegt keinerlei Tarifbindung. Die Stiftung betreibt seit dem 1. Januar 1991 die Bibliothek für bildungsgeschichtliche Forschung im früheren Ostteil von Berlin. In den teilweise im Dezember 1991, teilweise im Januar 1992 und in einem Fall im Januar 1993 abgeschlossenen Arbeitsverträgen mit den dort Beschäftigten ist geregelt, das Arbeitsverhältnis bestimme sich nach dem Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) und den diesen ergänzenden, ändernden oder ersetzenden Tarifverträgen in der für den Arbeitgeber geltenden Fassung; außerdem fänden die für den Arbeitgeber jeweils geltenden sonstigen Tarifverträge Anwendung. Jeweils individuell ist in den im übrigen formularmäßig vorgedruckten Arbeitsverträgen die Eingruppierung durch die Angabe der Vergütungsgruppe entsprechend der Anlage 1 des BAT vorgenommen; außerdem findet sich in einer Reihe von Verträgen der ergänzende Passus, daß der Vertrag unter dem auflösenden Vorbehalt der endgültigen Bewilligung des Stellenplanes durch die Zuwendungsgeber stehe.

Der Antragsteller strebt als Arbeitgeber an, für die in der Außenstelle Berlin noch ca. fünfzehn betroffenen Mitarbeiter – mit Ausnahme der drei Personalratsmitglieder und einer namentlich genannten Angestellten (Frau B.) – durch Änderungskündigung die Anwendung des BAT-Ost durchzusetzen. Durchgesetzt werden sollen damit die teilweise ungünstigeren Bedingungen des BAT-Ost u.a. im Bereich der Arbeitszeit sowie die Anwendung des für den Bereich des BAT-Ost geltenden Vergütungstarifvertrages. Mit Schreiben vom 12. April 1996 beantragte der Direktor des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF, im folgenden: Institut) beim Personalrat der Außenstelle Berlin dessen Zustimmung zu ordentlichen Änderungskündigungen von damals noch insgesamt 25 namentlich genannten Mitarbeitern der Außenstelle Berlin. Anlaß für diese Maßnahme war, daß am 7./8. Januar 1993 die Mitgliederversammlung der Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) entschieden hatte, daß der BAT-Ost auch dann für aus dem Beitrittsgebiet stammende Angestellte gelte, wenn deren Arbeitsverhältnis im Beitrittsgebiet begründet worden, unabhängig davon, ob der Arbeitsplatz die Außenstelle einer „West-”Einrichtung sei. Der Versuch, bereits im Jahre 1993 die Änderungskündigungen gerichtlich durchzusetzen, war zunächst aus im wesentlichen formalen Gründen gescheitert (vgl. Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. – 23 L 11/94 (V) – vom 3. November 1994 und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – 22 TL 628/95 – vom 28. September 1995).

Zu den – erneuten – Änderungskündigungen vom 12. April 1996 verweigerte der Personalrat fristgerecht seine Zustimmung unter Hinweis darauf, daß betriebsbedingte Gründe nicht anzunehmen seien, und die Änderungskündigungen zu einer krassen Ungleichbehandlung im Betrieb führten. In dem folgenden Stufenverfahren konnten zwischen dem Antragsteller und dem beteiligten Gesamtpersonalrat keine Einigung erzielt werden. Die daraufhin angerufene Einigungsstelle verweigerte mit Beschluß vom 14. Februar 1997 die beantragte Zustimmung zu den Änderungskündigungen. Sie hielt die Änderungskündigungen für nicht erforderlich, weil die Anwendung des BAT (West) sich als eine übertarifliche Leistung darstelle, von der der Antragsteller sich jederzeit ohne Kündigung lossagen könne. Jedenfalls seien die beabsichtigten Änderungskündigungen nicht rechtmäßig, weil sie zu einer ungleichen Behandlung derjenigen Angestellten führten, die nicht als Personalratsmitglieder nach dem Kündigungsschutzgesetz von den Änderungskündigungen ausgenommen seien.

Daraufhin leitete der Antragsteller im März 1997 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein mit dem Antrag, den Beschluß der Einigungsstelle aufzuheben, bzw. hilfsweise, ihn für unwirksam zu erklären. Zur Begründung hat er geltend gemacht, die Annahme der Einigungsstelle, daß eine schlichte Abkehr von der weiteren Gewährung übertariflicher Zahlungen genüge, sei unrichtig. Denn in den Arbeitsverträgen sei ausdrücklich die Anwendung des BAT (West) vereinbart worden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei schon deshalb nicht verletzt, weil der besondere Schutz von Personalratsmitgliedern sich auf andere Beschäftigte nicht auswirken könne; die Differenzierung beruhe vielmehr auf einem sachlichen Grund. Im übrigen sei das Institut auf Leistungen von Drittmittelgebern angewiesen. Diese dürften nicht durch übertarifliche Zahlungen gefährdet werden.

Der beteiligte Gesamtpersonalrat hat demgegenüber darauf verwiesen, daß im Jahre 1991/1992 Dienststelle und Personalrat übereinstimmend der Auffassung gewesen seien, daß das Sitzland des Instituts, Hessen, maßgebend und daher der BAT (West) anzuwenden sei. Dieser sei auch im Haushaltsplan zu Grunde gelegt worden.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluß vom 28. April 1997 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Einigungsstellenbeschluß treffe zu, wenn auch nur im Ergebnis. Das vom Arbeitgeber gewählte Verfahren sei mit § 74 Abs. 1 HePersVG nicht zu vereinbaren. Der BAT-Ost enthalte allgemeine Arbeitsbedingungen. Deshalb hätten Antragsteller und zuständiger Personalrat sich im Rahmen des § 74 Abs. 1 HePersVG über die in der Außenstelle Berlin künftig maßgebenden Arbeitsbedingungen einigen müssen, bevor sie auch zum Inhalt der Arbeitsverträge durch individualrechtliche Maßnahmen wie die Änderungskündigungen hätten gemacht werden dürfen. Ohne vorherige Mitbestimmung sei die Kündigung nicht zulässig. Wesentlich sei, daß das Institut (DIPF) keinerlei Tarifbindung unterliege. Deshalb gelte der für die Beschäftigten der Außenstelle Berlin zunächst angewandte BAT und neuerdings der für neu eingestellte Beschäftigte geltende BAT-Ost nur kraft einzelvertraglicher Vereinbarung. Damit stelle sich das Begehren des Antragstellers, über Änderungskündigungen in der Außenstelle Berlin für nahezu alle Angestellten einseitig die Anwendung des BAT-Ost durchzusetzen, als eine Maßnahme dar, die mit individualrechtlichen Mitteln ein bestimmtes Niveau von allgemeinen Arbeitsbedingungen, wie es üblicherweise in einem Tarifvertrag kollektivrechtlich geregelt werde, durchsetzen solle. Angesichts dieses vom Arbeitgeber selbst geschaffenen kollektiven Bezugs seiner Änderungskündigungen hätte dieser das Verständigungsverfahren des § 74 Abs. 1 HePersVG durchführen müssen.

§ 74 Abs. 1 HePersVG erfasse nicht nur die formellen, sondern auch die materiellen Arbeitsbedingungen. Dabei seien die im Katalog dieser Bestimmung aufgeführten Tatbestände nur von beispielhafter Bedeutung und nicht abschließend gemeint. Ein Eingehen auf einzelne Tatbestände erübrige sich deshalb. Materielle und formelle Arbeitsbedingungen seien nach hessischem Personalvertretungsrecht nur im Wege des gegenseitigen Konsenses zu regeln. Der ausdrücklich angeordnete Haushaltsvorbehalt (§ 71 Abs. 2 Satz 7 HePersVG) stelle dabei eine materiell wirkende Grenze dar; Arbeitsbedingungen, die mit dem Haushaltsplan und den entsprechend bereitgestellten Mitteln nicht vereinbar seien, könnten somit auch im Wege des Einigungsstellenverfahrens der Dienststelle nicht aufgezwungen werden. Damit seien die Belange der öffentlichen Verwaltung hinreichend berücksichtigt. Dem Mitbestimmungsverfahren nach § 74 Abs. 1 HePersVG könne sich die Dienststelle nicht mit dem Argument entziehen, es sei ihr anerkannter und stets praktizierter Grundsatz, das für den öffentlichen Dienst geltende Tarifrecht anzuwenden. Dem widerspreche, daß im Institut in den Jahren 1991, 1992, auch noch 1993 und 1995 durch entsprechende individualrechtliche Vereinbarungen in der Außenstelle Berlin der BAT (West) ausdrücklich zum Inhalt von Arbeitsverträgen gemacht worden sei. Vorliegend wolle der Arbeitgeber eine Änderung von Arbeitsbedingungen dadurch herbeiführen, daß ein anderes tarifliches Bezugssystem anstelle des bisher angewandten zum Inhalt der Arbeitsverträge gemacht werden solle. Daher müsse das Verfahren der §§ 69 ff. HePersVG eingehalten werden. Ohne Tarifbindung sei es in den genannten Grenzen der freien Entscheidung des Arbeitgebers überlassen, welches tarifliche Bezugssystem er wähle. Die fehlende Bindung des Arbeitgebers ergebe sich hier auch daraus, daß die Personalausgaben im Haushaltsplan des Instituts als Summe veranschlagt seien, ergänzt durch einen Stellenplan, der lediglich Vergütungsgruppen benenne, ohne aber einen Zusatz in Richtung auf den BAT (West) oder BAT-Ost zu enthalten. Folglich gehe es bei den Personalausgaben um eine verteilungsfähige Summe, ohne daß über die Vergütungsgruppen hinaus haushaltsrechtlich irgendein Verteilungsmaßstab zur Verfügung stünde oder bindend wäre. Haushaltsrechtlich sei hier vorstellbar, daß die gegenüber dem BAT (West) eingekürzten Personalausgabemittel auf alle Beschäftigten gleichermaßen mit entsprechenden Kürzungen verteilt würden, anstatt die Kürzungen einseitig nur den Mitarbeitern der Außenstelle Berlin, und dort auch nicht allen, wie z.B. nicht der Angestellten B. – nach Absicht des Antragstellers –, aufzubürden. Auch wegen solcher unterschiedlichen Möglichkeiten bedürfe es eines kollektiven Interessenabgleichs im Rahmen eines Mitbestimmungsverfahrens.

Ohne Belang sei, ob die Vereinbarung des BAT (West) mit der Angestellten B. unter gleichzeitiger Reduzierung ihrer Arbeitszeit im Jahre 1995 durch besondere Umstände wie die entsprechende Bereitstellung von Mitteln durch den Förderungsgeber ausreichend gerechtfertigt gewesen sei, um diese Angestellte trotz des Beschäftigungsortes in der Außenstelle Berlin auf Dauer mit dem BAT (West) zu versehen. Auf einen Verstoß gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrund (§ 61 Abs. 1 HePersVG) komme es nicht mehr an.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrechtsbeschwerde rügt der Antragsteller die Verletzung von § 74 Abs. 1 HePersVG und macht zur Begründung im wesentlichen geltend: Es treffe zu, daß die von der Einigungsstelle angeführten Gründe die Versagung der Zustimmung zu den beabsichtigten Änderungskündigungen nicht rechtfertigten. Unzutreffend sei aber auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Mitbestimmungsrechts aus § 74 Abs. 1 HePersVG. Es müsse an der Unterscheidung zwischen formellen und materiellen Arbeitsbedingungen festgehalten werden. Materielle Arbeitsbedingungen seien nur dann mitbestimmungspflichtig, wenn sie ausdrücklich im Katalog des § 74 Abs. 1 HePersVG aufgeführt seien. Dieser Katalog betreffe nahezu ausschließlich formelle Arbeitsbedingungen. Nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG sei jedenfalls nur die Art und Weise, wie die Entlohnung durchgeführt werden solle, nicht hingegen die Lohnhöhe als materielle Arbeitbedingung mitbestimmungspflichtig. Dies folge auch aus der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Die Ausweitung der Mitbestimmungspflicht auf materielle Arbeitsbedingungen vermöge auch deshalb nicht zu überzeugen, weil das Verwaltungsgericht die Rechtsnatur der Katalogbeispiele verkannt habe. So sei § 74 Abs. 1 HePersVG zwar keine abschließende Regelung, jedoch heiße dies nicht, daß einzelne Katalogtatbestände über ihren Regelungsbereich hinaus einer erweiternden Auslegung zugänglich seien. Sie hätten nicht nur erläuternden Charakter, sondern ihnen liege die Regelungsabsicht zugrunde, daß die von ihnen nicht angesprochenen Tatbestände der Mitbestimmung entzogen seien. § 74 Abs. 1 HePersVG stelle keine Generalklausel dar. Es treffe nicht zu, daß bei Fehlen eines Tarifvertrages die betriebsinterne Mitbestimmung kollektive Interessen der Beschäftigten wahren solle. § 113 Abs. 2 Satz 2 HePersVG belege, daß die Tarifautonomie vorgehen solle. Dieser Vorschrift sei zu entnehmen, daß bei tarifüblichen Regelungen, wie den streitgegenständlichen Arbeitsbedingungen, der Personalrat nicht nur keine Dienstvereinbarungen schließen dürfe, sondern er als Personalrat überhaupt nicht zuständig sei. Aber auch, wenn man von einer Mitbestimmungspflichtigkeit materieller Arbeitsbedingungen ausgehen wollte, stünden jedenfalls keine „Entlohnungsgrundsätze” im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG in Rede. Der maßgebliche Entlohnungsgrundsatz, nämlich die tarifgerechte Bezahlung, solle gerade unverändert bleiben. Auch dürfe nach § 77 Abs. 1 Nr. 2 i HePersVG die Zustimmungsverweigerung zu Änderungskündigungen nicht wegen eigener Mitbestimmungsrechte des Personalrats, sondern allein aus Gründen des Individualschutzes der jeweils betroffenen Mitarbeiter versagt werden. Die gegenläufige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei hier nicht einschlägig. Im übrigen sei die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung verfassungswidrig. Sie eröffne dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei einer Entscheidung, die wegen ihrer Auswirkung auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sei.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 28. April 1997 und den Beschluß der Einigungsstelle des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung vom 14. Februar 1997 aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, daß der Beschluß der Einigungsstelle des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung vom 14. Februar 1997 unwirksam ist.

Der Beteiligte beantragt,

die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angegriffenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde ist unbegründet.

1. Die vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluß wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Sprungrechtsbeschwerde ist zulässig (§ 111 Abs. 3 HePersVG, § 96 a ArbGG). Die nach § 96 a Abs. 1 Satz 1 ArbGG erforderliche Zustimmung des Beteiligten liegt vor. Diese Erklärung unterliegt nicht dem Anwaltszwang (vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. März 1990 – BVerwG 6 P 34.87 – PersR 1990, 179, 180).

Die Einigungsstelle, deren Beschluß im vorliegenden Verfahren angefochten wird, war an dem Verfahren nicht zu beteiligen (vgl. VGH Kassel, Beschluß vom 18. März 1993, PersR 1994, 123 m.w.N.). Denn nach § 71 Abs. 1 Satz 1 HePersVG wird die Einigungsstelle nur von Fall zu Fall gebildet; sie stellt demnach keine Dauereinrichtung dar. Ihre Existenz endet nach dem Hessischen Personalvertretungsrecht mit dem Abschluß ihrer Tätigkeit, regelmäßig mit der Zustellung des von ihr gefaßten Beschlusses nach § 71 Abs. 3 Satz 1 HePersVG.

2. Die Sprungrechtsbeschwerde ist jedoch nicht begründet. Der angefochtene Beschluß beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 111 Abs. 3 HePersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend den zulässigen Antrag auf Aufhebung des Beschlusses der Einigungsstelle vom 14. Februar 1997 als unbegründet abgelehnt. Die Einigungsstelle war – wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen hat – aus rechtlichen Gründen gehindert, die Zustimmung des Beteiligten zu den ordentlichen Änderungskündigungen der Angestellten in der Außenstelle Berlin zu ersetzen. Das Institut durfte nämlich vom Personalrat die Zustimmung zu den Änderungskündigungen, die zum Zwecke der individualrechtlichen Vereinbarung des BAT-Ost mit den jeweiligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Außenstelle Berlin beabsichtigt sind, nicht verlangen, ohne nicht mindestens gleichzeitig auch ein Mitbestimmungsverfahren nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG einzuleiten. Entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung geht es hierbei aber nicht pauschal um ein Mitbestimmungsverfahren „in sozialen Angelegenheiten”, also allgemein um eine Mitbestimmung „nach § 74 Abs. 1 HePersVG”. Das Verwaltungsgericht hat hier § 74 Abs. 1 HePersVG unzutreffend angewandt. Dennoch ist seine Entscheidung im Ergebnis richtig, da der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG erfüllt war und der Personalrat wegen der fehlenden Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens auch die Zustimmung zu den Änderungskündigungen aus Rechtsgründen verweigern durfte.

2.1 Der Personalrat war – entgegen der Auffassung des Antragstellers – hier bei den nach § 77 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. i HePersVG der personellen Mitbestimmung unterliegenden Änderungskündigungen befugt, auch kollektivrechtliche Zustimmungsverweigerungsgründe, wie die fehlende Mitbestimmung bei der Einführung unterschiedlicher Lohnsysteme für die Hauptstelle des Instituts in Frankfurt a.M. und der Außenstelle in Berlin-Friedrichshain geltend zu machen.

Dies ergibt sich bereits daraus, daß das hessische Personalvertretungsrecht den Personalrat in den Zustimmungsverweigerungsgründen nicht beschränkt. Vielmehr erlaubt es dem Personalrat im Grundsatz eine umfassende Kontrolle mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. September 1995 – BVerwG 6 P 41.93 – BVerwGE 99, 201, 203 f. = Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 5 = PersR 1996, 24). Allerdings müssen sich die von der Personalvertretung angeführten Zustimmungsverweigerungsgründe dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand zuordnen lassen. Dies ist hier indessen auch der Fall. Von der Beantwortung der Frage, wie das um den Ansatz des BAT-Ost für die Beschäftigten der Außenstelle Berlin geänderte Budget für Lohn- und Gehaltskosten durch neue Entlohnungsgrundsätze innerhalb der Gesamtdienststelle zu verteilen ist, wie dies der Antragsteller beabsichtigt, hängt schließlich ab, wer von den auszusprechenden Änderungskündigungen letztlich betroffen ist und ob diese sozial gerechtfertigt sind. Hieraus ergibt sich auf Grund der besonderen Konstellation des Falles ein sachnotwendiger Vorrang der Mitbestimmung bei der Lohngestaltung, im Verhältnis zur Mitbestimmung bei den Änderungskündigungen. Dies erfordert es hier, das Mitbestimmungsrecht aus § 77 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. i HePersVG nicht auf Zustimmungsverweigerungsgründe zu begrenzen, die sich aus dem zu begründenden oder zu ändernden Individualrechtsverhältnis ergeben (vgl. zum Einwand der unterbliebenen Mitbestimmung beim Absehen von dieser vorgängigen Ausschreibung im Verfahren der Mitbestimmung bei der Einstellung auch BVerwG, Beschluß vom 29. Januar 1996 – BVerwG 6 P 38.93 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 93).

Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts steht dazu nicht in Widerspruch. Betriebverfassungsrechtlich besteht die entscheidend andere Ausgangslage, daß Änderungskündigungen selbst nicht mitbestimmungspflichtig sind, sondern dem Betriebsrat nur ein Anhörungsrecht zusteht. Um dieses Anhörungsrecht nicht zu einem faktischen Mitbestimmungsrecht aufzuwerten, hat das BAG entschieden, daß die Wirksamkeit der Änderungskündigung nicht von einer vorhergehenden kollektivrechtlichen Regelung zur Lohngestaltung abhängt, jedenfalls dann nicht, wenn insoweit ein logischer Vorrang nicht besteht (vgl. BAG, Urteile vom 30. September 1993 – BAG 2 AZR 283/93 – BAGE 74, 291 = BB 1994, 426 und vom 17. Juni 1998 – BAG 2 AZR 336/97 – NZA 98, 1225, 1227 ff. = DB 1998, 2170 unter ausdrücklicher Abweichung von dem Urteil des früher zuständigen 1. Senats vom 31. Januar 1984 – BAG 1 AZR 174/81 – BAGE 45, 91). Für derartige Fälle folgert das Bundesarbeitsgericht kündigungsschutzrechtlich, daß eine nicht mitbestimmte, aber sozial gerechtfertigte Änderung der Vertragsbedingungen nicht unwirksam ist, sondern vom Arbeitgeber lediglich individualrechtlich nicht durchgesetzt werden kann, solange die Mitbestimmung in Fragen der Lohngestaltung nicht durchgeführt ist (vgl. insb. Leitsatz 2 der Entscheidung vom 17. Juni 1998, a.a.O. und BAG, Urteil vom 8. Juni 1995 – BAG 2 AZR 739/94 – in juris veröffentlicht). Die Frage, ob sich der Betriebsrat bei seiner Anhörung zur beabsichtigten Änderungskündigung auf das Fehlen der kollektivrechtlichen Regelung mit Erfolg hätte berufen können, war dabei in diesen Kündigungsprozessen vom Bundesarbeitsgericht weder zu stellen noch zu beantworten.

Die hier vertretene Auffassung wird ansonsten durch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu vergleichbaren Fallgestaltungen gestützt. Der Beschluß des Bundesarbeitsgericht vom 27. Januar 1987 (BAG 1 ABR 66/85 – BAGE 54, 147) betrifft den Fall, daß der Betriebsrat einer Zustimmungspflichtigen – und nicht nur anhörungsbedürftigen – individualrechtlichen Maßnahme (Eingruppierung) nicht zustimmte, weil die Vergütungsgruppenordnung, nach der eingruppiert werden sollte, ohne seine erforderliche Mitbestimmung zustande gekommen war. Das Bundesarbeitsgericht geht dort – also in einer dem vorliegenden Fall rechtlich und tatsächlich durchaus bis zu einem gewissen Grade entsprechenden Konstellation – davon aus, daß die Unterlassung der Mitbestimmung bei der Einführung einer neuen Vergütungsordnung in Gestalt des Absenkungserlasses einen auch im Rahmen der personalen Mitbestimmung geltend zu machenden Verstoß gegen das Gesetz im Sinne von § 99 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG bedeute (vgl. BAGE 54, 147, 158 ff.).

2.2 Entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung kann sich die Mitbestimmungsbefugnis des Personalrats hier aber nicht bereits aus dem Auffangtatbestand im Satzeingang des § 74 Abs. 1 HePersVG ergeben. Auch die sich aus § 74 Abs. 1 HePersVG ergebende umfassende Zuständigkeit des Personalrats in sozialen Angelegenheiten erlaubt es nicht, auf die Subsumtion unter einen Tatbestand des Beispielskatalogs zu verzichten oder einen von den Inhalten des Beispielskatalogs losgelösten Tatbestand neu zu bilden. Der Beispielskatalog des § 74 Abs. 1 HePersVG hat die wesentliche Funktion, daß aus ihm auf den Begriffsinhalt der als Oberbegriff genannten „sozialen Angelegenheiten” geschlossen werden kann. Auf der einen Seite wird hiermit die begrifflich nicht eindeutige Abgrenzung der sozialen von den personellen und organisatorischen Angelegenheiten verdeutlicht. Auf der anderen Seite begrenzt der Beispielskatalog – wenn auch zurückhaltend – die Mitbestimmung des Personalrats in sozialen Angelegenheiten. Nicht ausdrücklich genannte Maßnahmen sollen der Mitbestimmung nur dann unterliegen, wenn sie in ihren Auswirkungen auf die Dienststelle und die Beschäftigten den geregelten Maßnahmen in etwa gleichkommen (vgl. zur Allzuständigkeit nach Bremischem Personalvertretungsrecht BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1987 – BVerwG 6 P 13.85 – Buchholz 251.3 § 66 BrPersVG Nr. 1 = PersR 1988, 17; OVG Bremen, Beschluß vom 4. November 1963, ZBR 1964, 281). Die hiervon abweichende Auffassung des Verwaltungsgerichts ist fehlerhaft. Dieser Rechtsfehler wirkt sich indessen nicht weiter aus. Denn die Einführung des BAT-Ost mit seiner vom BAT (West) abweichenden Vergütungsordnung des BAT-Ost für die Außenstelle Berlin erfüllt den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG (vgl. dazu unten 2.4), so daß das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend entschieden hat.

2.3 Einer Mitbestimmung steht hier weder ein Tarifvorrang nach § 74 Abs. 1 HePersVG noch die sog. Tarifüblichkeit nach § 113 Abs. 2 HePersVG entgegen.

2.3.1 § 74 Abs. 1 Einleitungshalbsatz HePersVG regelt, daß ein Mitbestimmungrecht nur besteht, „soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Tarif erfolgt”. Die Vergütung der Angestellten des Instituts ist indessen weder gesetzlich noch tariflich geregelt. Denn das Institut unterliegt keinerlei Tarifbindung, auch nicht der durch Mitgliedschaft in einem entsprechenden Arbeitgeberverband; es ist weder Mitglied der Vereinigung kommunaler Arbeitgeberverbände noch der Tarifgemeinschaft deutscher Länder. Ebensowenig wurde der BAT-Ost als Haustarifvertrag vereinbart. Der BAT war mit den Beschäftigten vielmehr jeweils individualvertraglich vereinbart worden. Dies hat das Verwaltungsgericht festgestellt und steht bei den Beteiligten auch nicht im Streit.

Der Antragsteller hat vorinstanzlich vorgetragen, daß öffentlich-rechtliche Zuwendungsgeber dem Institut zur Auflage machten, seine Angestellten nach dem jeweils geltenden öffentlichen Tarifrecht zu vergüten. Dies kann, trotz fehlender Feststellungen des Verwaltungsgerichts, als wahr unterstellt werden. Entsprechende Auflagen öffentlich-rechtlicher Zuwendungsgeber können aber nicht einer das Mitbestimmungrecht ausschließenden gesetzlichen Regelung gleichgestellt werden. Derartige Auflagen stellen sich regelmäßig als Ausfluß des Grundsatzes in § 7 BHO – der sich vergleichbar in allen Landeshaushaltsordnungen findet – dar, wonach bei der Ausführung des Haushaltsplanes die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind. Es soll ausgeschlossen werden, daß Angestellte des Zuwendungsempfängers mit öffentlichen Mitteln besser vergütet werden als tarifgebundene Angestellte des öffentlichen Dienstes. Solche Auflagen dienen aber nicht dem Vollzug einer anwendbaren gesetzlichen oder tariflichen Regelung, die eine nach § 74 Abs. 1 HePersVG mitbestimmungspflichtige Angelegenheit selbst abschließend geregelt hat. Sie können den Anwendungsbereich des BAT nicht erweitern und vermögen daher Mitbestimmungsrechte bei der Änderung der Entlohnungsgrundsätze nicht auszuschließen (vgl. schon BAG, Beschluß vom 27. Januar 1987 – BAG 1 ABR 66/85 – BAGE 54, 147, 161 ff.).

2.3.2 Auch ist die Mitbestimmung hier entgegen der Meinung des Antragstellers nicht auf Grund von § 113 Abs. 2 Satz 2 HePersVG unzulässig. Wie der Senat bereits in einer früheren Entscheidung zu dem insoweit gleichlautenden § 79 Abs. 2 BaWüPersVG ausgeführt hat, werden nur Dienstvereinbarungen bei Tarifüblichkeit ausgeschlossen, nicht aber die Mitbestimmungsrechte außerhalb von Dienstvereinbarungen. Damit soll vor allem sichergestellt werden, daß die Personalvertretung durch den Abschluß von Dienstvereinbarungen nicht in die Tarifautonomie eingreifen kann. Das Mitbestimmungsrecht ist von dieser Sperre nicht betroffen (vgl. Beschluß vom 23. Dezember 1982 – BVerwG 6 P 19.80 – Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 3).

2.4 Die Einführung des BAT-Ost allein für die Beschäftigten der Außenstelle Berlin-Friedrichshain bedeutet hinsichtlich der damit verbundenen Geltung des Vergütungstarifvertrages zum BAT-Ost (derzeit geltende Fassung: Vergütungstarifvertrag Nr. 5 zum BAT-Ost für den Bereich des Bundes und für den Bereich der Tarifgemeinschaft deutscher Länder vom 5. Mai 1998) die Anwendung neuer Verteilungsgrundsätze für das gesamte Institut und unterfällt daher dem Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG. Dieses ist – wie auch die im wesentlichen wortgleichen Vorschriften des § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG und des § 87 Abs. 1 Nr. 10 und 11 BetrVG – als ein umfassendes Beteiligungsrecht in allen einer generellen Regelung zugänglichen Fragen der Lohngestaltung zu verstehen, ohne daß es darauf ankäme, ob es sich insoweit um formelle oder materielle Arbeitsbedingungen handelt. Das Mitbestimmungsrecht bezieht sich aber nicht auf den Dotierungsrahmen, also die Gesamthöhe der auszuzahlenden Vergütungen.

2.4.1 Das vom Personalrat geltend gemachte Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Einführung des BAT-Ost bezog sich ausdrücklich auch auf das damit verbundene Auseinanderfallen der Vergütungsregelung innerhalb der Dienststelle. Der Sache nach trifft dieser Anknüpfungspunkt zu. Die Vergütung nach BAT und BAT-Ost unterscheidet sich insbesondere dadurch, daß im BAT-Ost in zeitlich gestufter Form jeweils steigende Prozentsätze des BAT bei den Grundvergütungen bzw. Gesamtvergütungen – bei jeweils gleichen Vergütungsgruppen – vereinbart sind: Vom 1. Mai 1992 an betrugen die Entgelte in den neuen Bundesländern 70 v.H., ab 1. Dezember 1992 74 v.H., ab 1. Juli 1993 80 v.H., ab 1. Oktober 1994 82 v.H., ab 1. Oktober 1995 84 v.H. und ab 1. September 1997 85 v.H. der vergleichbaren Beträge in den alten Bundesländern. Ab September 1998 betragen die Entgelte 86,5 v.H. der Beträge in den alten Bundesländern (s. § 2 Abs. 1 Vergütungstarifvertrag Nr. 5 zum BAT-Ost vom 5. Mai 1998 – vgl. auch Dassau, Einführung zur dtv-Textausgabe BAT-Ost, 8. Aufl. 1998, S. XIII f.).

2.4.2 § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG gewährt ein umfassendes Beteiligungsrecht in allen Fragen der Lohngestaltung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. Juli 1979 – BVerwG 6 P 44.78 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 11 = ZBR 1980, 157). Er unterscheidet sich nach Inhalt und Regelungsziel nicht von § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG und § 87 Abs. 1 Nr. 10 und 11 BetrVG und muß sich deshalb in seiner Auslegung an ihnen orientieren. Darauf weist bereits der in allen drei Vorschriften im wesentlichen gleiche Wortlaut hin. § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG unterscheidet sich allerdings in zweierlei Hinsicht von den bundesrechtlichen Vorbildern: Das Wort „insbesondere” steht nicht im konkreten Mitbestimmungstatbestand selbst, sondern im Satzeingang der Gesamtregelung über die Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten. Auch fehlt der Oberbegriff „Lohngestaltung”. Der Mitbestimmungstatbestand erscheint daher auf den ersten Blick vom Wortlaut her weniger offen. Indessen folgen aus diesen Besonderheiten keine für den vorliegenden Zusammenhang bedeutsamen Regelungsunterschiede.

So ergibt sich aus dem Fehlen des Wortes Lohngestaltung nicht, daß nach dem Hessischen Personalvertretungsrecht die Mitbestimmung bei der „Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung” tatbestandlich enger ist als die bundesrechtliche Mitbestimmung in „Fragen der Lohngestaltung”. Denn es ist nicht ersichtlich, daß die „Fragen der Lohngestaltung” einen Inhalt hätten, der über die „Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, die Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung” hinausginge; die Fragen der Lohngestaltung stellen vielmehr einen diese letztgenannten Elemente zusammenfassenden Oberbegriff dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG handelt es sich bei Entlohnungsgrundsätzen um das System, nach dem das Arbeitsentgelt bemessen werden soll, und seine Ausformung, mit Ausnahme der Lohnhöhe. Unter Entlohnungsmethode wird die Art und Weise der Durchführung des gewählten Entlohnungssystems verstanden. Insgesamt geht es dabei um die Strukturformen des Entgelts einschließlich ihrer näheren Vollziehungsformen, also um die abstrakt-generellen Grundsätze zur Entgeltfindung (vgl. insb, Beschluß vom 22. Januar 1980 – BAG 1 ABR 48/77 – BAGE 32, 350, 362 m.w.N.; s.a. BVerwG, Beschluß vom 20. März 1980 – BVerwG 6 P 72.78 – BVerwGE 60, 93, 96 = Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 16). Es ist nichts dafür ersichtlich, daß das hessische Personalvertretungsrecht in Fragen der Lohngestaltung hinter der betriebsverfassungsrechtlichen Regelung des § 87 Abs. 1 Nr. 10 und 11 BetrVG – dem der § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG nachgebildet ist – oder dem Bundespersonalvertretungsgesetz hat zurückbleiben wollen. Schon seine Entstehungsgeschichte, auf die das Verwaltungsgericht ausführlich eingeht, gibt keinen Anhalt dafür, daß das hessische Personalvertretungsrecht die Mitbestimmung in Fragen der Lohngestaltung hat einengen wollen. Im Gegenteil: Das Wort „insbesondere” im Satzeingang der Vorschrift macht die Absicht deutlich, die Gesamtregelung über die Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten Richtung einer Generalklausel zu öffnen, deren Anwendungsbereich allerdings – wie bereits dargelegt – im Sinne einer funktionsgerechten Erweiterung des Beispielkatalogs beschränkt ist. Von daher erscheint eine Auslegung des konkreten Mitbestimmungstatbestandes des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG, die hinter dem Gehalt der bundesrechtlichen Regelung zurückbliebe, verfehlt.

Bei der Frage, welche unterschiedlichen Vergütungsordnungen in einer Dienststelle nach welchem Verteilungsmaßstab gelten sollen, geht es sowohl um materielle als auch formelle Arbeitsbedingungen. Bei den Arbeitsentgelten selbst handelt es sich regelmäßig um materielle Arbeitsbedingungen. Entlohnungsgrundsätze und -methoden zielen in ihrer Gesamtheit darauf ab, ein abstrakt-generelles System materieller Arbeitsbedingungen herzustellen. Die Mitbestimmung bei Entlohnungsgrundsätzen und -methoden berührt deshalb regelmäßig – je nach Fallkonstellation mit unterschiedlicher Intensitat – auch die materiellen Arbeitsbedingungen, Auf die genaue und häufig kaum mögliche Abgrenzung der materiellen von den formellen Arbeitsbedungungen kommt es dabei nicht an. Denn es läßt sich an der bisherigen Rechtsprechung nicht festhalten, wonach materielle Dienst- und Arbeitsbedingungen, die die Bestimmung von Leistung und Gegenleistung und alles, was damit im Zusammenhang steht, betreffen, von vornherein der Mitbestimmung entzogen sind (vgl. etwa Beschlüsse vom 20. März 1980 – BVerwG 6 P 72.78 – BVerwGE 60, 93, 96 f. = Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 16; 23. Dezember 1982 – BVerwG 6 P 19.80 – Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 3 = PersV 1983, 506). Auch im Hinblick darauf, daß der § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG – der sich, wie dargelegt, inhaltlich nicht von § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG unterscheidet – der betriebsverfassungsrechtlichen Regelung des § 87 Abs. 1 Nrn. 10, 11 BetrVG nachgebildet ist (s. bereits BVerwG), Beschluß vom 6. Februar 1987 (BVerwG 6 P 8.84 – BVerwGE 75, 365 = Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 14 = PersV 1987, 428), schließt sich der Senat nunmehr der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts an, soweit diese nicht nur zu der betriebsverfassungsrechtlichen Regelung, sondern auch zu § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG die begriffliche Unterscheidung von materiellen und formellen Arbeitsbedingungen aufgegeben hat (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 13. März 1973 – BAG 1 ABR 16/72 – BAGE 25, 93, 99; vom 12. Juni 1975 – BAG 3 ABR 13/74 – BAGE 27, 194, 200 f.; Großer Senat, Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134, 140; s.a. Fitting/Kaiser/Heither/Engels, BetrVG, 19. Aufl. 1998, § 87 Rn. 20). Dieses hat etwa in ständiger Rechtsprechung die Aufstellung oder Änderung einer Vergütungsgruppenordnung – also der abstrakt-generellen Regelung einer materiellen Arbeitsbedingung – als mitbestimmungspflichtig angesehen, wenn kein Tarifvertrag besteht oder dieser etwa wegen Kündigung ausgelaufen ist und nur noch nachwirkt (vgl. Entscheidungen vom 22. Januar 1980 – BAG 1 ABR 48/77 – BAGE 32, 350 = NJW 1981, 75; 31. Januar 1984 – BAG 1 AZR 174/81 – BAGE 45, 91 = NZA 1984, 167; 27. Januar 1987 – BAG 1 ABR 66/85 – BAGE 54, 147 = NZA 1987, 489; 7. September 1988 – BAG 4 ABR 32/88 – BAGE 59, 276 = NZA 1989, 857; 8. August 1989 – BAG 1 ABR 62/88 – BAGE 62, 322 = NZA 1990, 322 f.; 30. Januar 1990 – BAG 1 ABR 98/88 – BAGE 64, 94 – NZA 1990, 493 f.; 21. August 1990 – BAG 1 ABR 72/89 – NZA 1991, 434, 435 f.; 27. Oktober 1992 – BAG 1 ABR 17/92 – AP Nr. 61 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung = NZA 1993, 561; vgl. a. Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134 = NZA 1992, 749, 755; Urteil vom 3. August 1982 – BAG 3 AZR 1219/79 – BAGE 39, 277 = NJW 1983, 2519 f.).

Die aus der Zeit vor den Novellierungen des Betriebsverfasungsgesetzes (1972) und des Bundespersonalvertretungsgesetzes (1975) stammende Unterscheidung zwischen formellen und materiellen Arbeitsbedingungen findet in den späteren Fassungen der genannten Gesetze und auch im Hessischen Personalvertretungsgesetz keine Stütze und ist ersichtlich nicht geeignet, über die Auslegung des jeweils konkreten Mitbestimmungstatbestandes hinaus zu klaren tatbestandlichen Abgrenzungen zu führen (vgl. aus der personalvertretungsrechtlichen Literatur die Kritik bei Cecior, Dietz, Vallendar, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Std. 1998, § 72 Rn. 387 m.w.N.). Wortlaut und Schutzzweck der Mitbestimmung in Fragen der Lohngestaltung gebieten eine solche Unterscheidung nicht. Der große Senat des Bundesarbeitsgerichts hat dies zutreffend unter Hinweis auf die wesentliche Übereinstimmung von Wortlaut und Regelungsgehalt des § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG und des § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG betont. An dieser Übereinstimmung hat § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG teil. Nach ihrem Schutzzweck soll diese Vorschrift – wie auch § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG und § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG – die innerbetriebliche Lohngerechtigkeit gewährleisten und den Arbeitnehmer vor einer einseitig an dem Interesse des Arbeitgebers – hier der Träger des Instituts – orientierten Lohngestaltung schützen; es geht dabei um die Angemessenheit und Durchsichtigkeit des innerbetrieblichen Lohngefüges (stRspr des BAG, vgl. Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134, 158; zuletzt Beschluß vom 16. Juni 1998 – BAG 1 ABR 67/97 – AP Nr. 92 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung = NZA 1998, 1185). Diesem Schutzzweck könnte eine Begrenzung der Mitbestimmung auf lediglich formelle Arbeitsbedingungen nicht gerecht werden.

2.4.3 Soll – wie hier – für einen Teil der Beschäftigten in einer Dienststelle mit mehreren Standorten abhängig vom Standort, wenn auch mit Ausnahmen, eine unterschiedliche – hier: geringere – Vergütung eingeführt werden, so liegt darin in mehrfacher Hinsicht die Aufstellung neuer Verteilungsgrundsätze, die sich als Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen im Sinne von § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG darstellt.

Allerdings bezieht sich das Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG nicht darauf, daß innerhalb der Dienststelle für Vergütungen insgesamt nur ein um die beabsichtigte Entsprechung zum BAT-Ost verringertes Vergütungsvolumen zur Verfügung stehen soll. Denn die Mitbestimmung an kollektiven Regelungen im Sinne von § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG erfaßt nicht – ebensowenig wie die nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG oder nach § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG – die „Lohnhöhe”, d.h. bei kollektiver Betrachtung nicht die Summe aller betroffenen Vergütungen, den sog. Dotierungsrahmen (stRspr von BVerwG und BAG, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Juli 1979 – BVerwG 6 P 44.78 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 11 = ZBR 1980, 157; 15. November 1995 – BVerwG 6 P 53.93 – Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 4 = PersR 1996, 155; BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134, 138 m.w.N.). Sie besteht lediglich an abstrakt-generellen Regelungen, die als Verteilungsgrundsätze allerdings mittelbar auch die individuelle Lohnhöhe beeinflussen können.

Hier geht es um die Änderung der Verteilungsgrundsätze und nicht um die Lohnhöhe bzw. den Dotierungsrahmen. Bisheriger Verteilungsgrundsatz war, daß alle Beschäftigten – unabhängig davon, ob in Frankfurt/Main oder Berlin tätig – nach einer einheitlichen Vergütungsordnung, dem BAT (West), vergütet wurden. Nunmehr sollen zwei neue Verteilungsgrundsätze gelten und mittels der noch auszusprechenden Änderungskündigungen durchgesetzt werden: Es ist jetzt eine gespaltene Vergütungsordnung vorgesehen. Nur für die Außenstelle Berlin – und nicht auch für die Hauptstelle Frankfurt/Main – soll der Vergütungstarifvertrag zum BAT-Ost angewandt werden. Hinsichtlich der Beschäftigten der Außenstelle will sich der Arbeitgeber außerdem weitere Differenzierungen vorbehalten: Ist ein Zuwendungsgeber bereit, entsprechende Mittel zur Verfügung zu stellen – wie bei der Angestellten B. –, so soll auch bei einem Beschäftigten in der Außenstelle Berlin die vertragliche Vereinbarung einer Vergütung nach dem BAT (West) möglich bleiben, Hinsichtlich der drei Personalratsmitglieder der Außenstelle Berlin ist die Einbeziehung in einen einheitlichen Verteilungsmaßstab – sei es für die gesamte Dienststelle, sei es auch nur für die Außenstelle Berlin – bislang offenbar nicht einmal versucht worden; dies wäre trotz des Kündigungsschutzes der Personalratsmitglieder jedenfalls erwägenswert und nicht von vornherein ausgeschlossen, nämlich durch das Angebot, die Arbeitsverträge einvernehmlich auf BAT-Ost oder auf einen einheitlichen Ansatz umzustellen, der sich bei Anwendung eines einheitlichen Verteilungsmaßstabes innerhalb des herabgesetzten Dotierungsrahmens der gesamten Dienststelle oder aber der Außenstelle ergäbe.

Um eine Änderung der Verteilungsgrundsätze ginge es allenfalls dann nicht, wenn nur eine vollständige und gleichmäßige prozentuale Herabsetzung der Vergütungen vorgesehen wäre (vgl. BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134, 168 ff.). Derartiges ist hier indessen nicht vorgesehen. Dies bestimmt sich nämlich aus der Perspektive des gesamten Instituts und nicht nur aus der der Außenstelle. Die Gesamtperspektive ist schon deshalb zugrunde zu legen, weil die Außenstelle Berlin nach den vorinstanzlichen Feststellungen weiterhin über keinen eigenen Sach- und Personalhaushalt verfügt; ebenso liegt die Personalverwaltung – und damit auch die Festlegung der Entlohnungsgrundsätze – zentral bei der Leitung des Gesamtinstituts. Aber auch bei isolierter Betrachtung der Verhältnisse in der Außenstelle kann – wie dargelegt – von einer vollständigen und gleichmäßigen Herabsetzung keine Rede sein.

2.4.4 Mitbestimmungspflichtig ist nur eine abstraktgenerelle Regelung. Dies ergibt sich daraus, daß Gegenstand der Mitbestimmung (Entlohnungs-)Grundsätze und (Entlohnungs-)Methoden sind. Schutzzweck und immanente Grenze dieser Mitbestimmung ist daher (wie oben zu 2.4.2 a.E. bereits dargelegt) im Interesse der Lohngerechtigkeit, also unter einem überindividuellen Gesichtspunkt, zu vermeiden, daß die berechtigten Interessen der Beschäftigten infolge einer einseitig an den Interessen der Dienststelle orientierten Lohngestaltung nicht hinreichend berücksichtigt werden (vgl. auch BVerwGE 75, 365, 370). Die erforderliche abstrakt-generelle Regelung ist hier in der Struktur-Entscheidung des Instituts zu sehen, für die Außenstelle, also eine nach objektiven Gesichtspunkten allgemein und umfassend bestimmte Gruppe von Beschäftigten, mit bestimmten Ausnahmen ein von der übrigen Dienststelle abweichendes Vergütungssystem einzuführen. Die individualvertragliche Änderungskündigung ist dabei jeweils nur eine Folge dieser kollektiv wirkenden Vor-Entscheidung, die Beschäftigten der Außenstelle Berlin – mit den genannten Ausnahmen – der Herrschaft des Gesamtregelwerks BAT-Ost zu unterstellen.

2.4.5 Die Änderung von Verteilungsgrundsätzen unterliegt nur dann der Mitbestimmung, wenn für eine anderweitige Verteil ung ein Regelungsspielraum besteht (vgl. BAG, Urteil vom 25. Juli 1996 – BAG 6 AZR 179/95 – BAGE 83, 338, 346). Wenn der Arbeitgeber rechtlich oder tatsächlich keine Möglichkeit zu einer anderen Entscheidung hat, bleibt für ein Mitbestimmungsrecht bei der Änderung der Entlohnungsgrundsätze kein Raum (vgl. BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1991 – BAG GS 2/90 – BAGE 69, 134, 158 ff.).

Hier ist das Institut nicht auf die genannten Verteilungsgrundsätze festgelegt. Da sein Haushaltsplan die Personalausgaben als Summe veranschlagt und auch der Stellenplan lediglich die – für den BAT und den BAT-Ost gleichen – Vergütungsgruppen benennt, ohne einen Teil von ihnen dem BAT-Ost zuzuordnen, unterliegt das Institut in dieser Hinsicht keiner Bindung, die seine freie Entscheidung hindert. Ein Regelungsspielraum, der immerhin gewisse Lösungsalternativen erkennen läßt, besteht – wie bereits erwähnt wurde – beispielsweise darin, daß die gegenüber dem BAT (West) einzukürzenden Personalausgabemittel auf alle Beschäftigten gleichermaßen mit entsprechenden Kürzungen verteilt werden könnten, anstatt diese Kürzungen nur den Mitarbeitern der Außenstelle Berlin zuzuordnen. Das Verwaltungsgericht erwägt dies im Hinblick darauf, daß der Institutshaushalt als eigenen Verteilungsmaßstab nur die Vergütungsgruppen vorgibt, mit Recht. Eine weitere Entscheidungsalternative könnte in der Möglichkeit gesehen werden, den drei Personalratsmitgliedern der Außenstelle Berlin das Angebot zu unterbreiten, zu einer einvernehmlichen Änderung ihrer Arbeitsverträge zu gelangen; es besteht kein Anlaß, die damit von ihnen erwarteten freiwilligen Handlungen arbeitsvertraglicher Solidarität von vornherein als nicht wirklichkeitsnah zu verwerfen, wenn das so ersparte Volumen unter allen Betroffenen der Dienststelle (bzw. der Außenstelle) verteilt werden soll (vgl. auch BAG NZA 1998, 1225, 1229 a.E.).

Entgegen der Auffassung des Personalrats kann sich dieser allerdings nicht auf die Alternative berufen, es bei der bisherigen Vergütung aller Beschäftigten nach dem BAT (West) zu belassen. Dies gilt unabhängig davon, ob die nach den Feststellungen des Verwaltungsgericht im Haushaltsplan des Instituts als Summe veranschlagten Personalausgaben bereits im Hinblick auf die beabsichtigte Änderung der Arbeitsverträge tatsächlich gekürzt worden sind oder dies durch Haushaltsvermerke für den Vollzug der geplanten Vertragsänderungen vorbereitet ist oder der Haushaltsplan bislang im Personalbereich unverändert geblieben ist. Die Entscheidung des Instituts, für die Außenstelle Berlin, den Vergütungstarifvertrag zum BAT-Ost einzuführen, beinhaltet nämlich die Entscheidung, den Dotierungsrahmen, also die Gesamtsumme der Personalausgaben herabzusetzen. Diese Entscheidung des Instituts aber unterliegt nicht der Mitbestimmung (vgl. oben II. 2.4.3). Daß die Ausübung des Mitbestimmungsrechts aus § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG mindestens die im Haushaltsplan veranschlagte Summe der Personalausgaben zu beachten hat und nicht auf deren Ausweitung abzielen darf, folgt im übrigen auch aus dem Haushaltsvorbehalt des § 71 Abs. 2 Satz 7 HePersVG.

2.4.6 Gegen ein derart verstandenes Mitbestimmungsrecht in Fragen der Lohngestaltung bestehen – entgegen der Rechtsbeschwerde – von Verfassungs wegen, etwa unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips, keine Bedenken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 37, 71) gestattet das Demokratieprinzip eine weitreichende Mitwirkung der Beschäftigten bei der Regelung von Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren. Hierzu rechnet das Bundesverfassungsgericht soziale Angelegenheiten, wie sie in § 75 Abs. 2 BPersVG umschrieben sind, und etwa den in § 75 Abs. 3 (ausgenommen die Nrn. 10, 14, 17) BPersVG umschriebenen Kreis innerdienstlicher Angelegenheiten. Dementsprechend ist hierzu auch das Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG zu zählen.

Auch § 104 Satz 3 BPersVG bedeutet entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde hier keine Grenze der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auslegung des § 74 Abs. 1 HePersVG. § 104 BPersVG gehört zu den Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung, Danach dürfen Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil von Regierungsgewalt sind, nicht den parlamentarisch verantwortlichen Stellen entzogen werden. Hierum geht es aber bei den sich angesichts der Bindung an die haushaltsplanerischen Vorgaben nur innerdienstlich sich auswirkenden Arbeitsbedingungen offenkundig nicht (§ 71 Abs. 2 Satz 7 HePersVG).

2.5 Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung erweist sich damit im Ergebnis bereits deshalb als richtig, weil die beabsichtigte Einführung des BAT-Ost hier den Mitbestimmungstabestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HePersVG auslöst. Ob weitere Mitbestimmungrechte nach § 74 Abs. 1 HePersVG – wie etwa § 74 Abs. 1 Nr. 9 hinsichtlich der nach BAT-Ost veränderten Dienstdauer – vorliegen, bedarf somit keiner Entscheidung.

3. Die Sprungrechtsbeschwerde ist hinsichtlich des hilfsweise erhobenen Antrags auf Feststellung, daß der Beschluß der Einigungsstelle vom 14. Februar 1997 unwirksam sei, unbegründet. Ein Nichtigkeitsgrund ist nicht ersichtlich. Die Begründung der Einigungsstellenentscheidung mag zwar unter dem einen oder anderen Gesichtspunkt fehlerhaft sein. Angesichts der obigen Ausführungen zum Hauptantrag kann aber von schwerwiegenden und offenkundigen Mängeln, die gar zur Nichtigkeit führten, keine Rede sein. Vielmehr erweist sich die Entscheidung der Einigungsstelle im Ergebnis nicht einmal als rechtsfehlerhaft.

4. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verb, mit § 8 Abs. 2 Satz 2 BRAGO, Der Streit um eine personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung ist eine nichtvermögensrechtliche Streitigkeit; deshalb ist bei der Festsetzung des Gegenstandswertes die mit den Änderungskündigungen beabsichtigte jährliche Einsparung nicht maßgeblich. Auch der Umstand, daß die Mitbestimmung mehrere Änderungskündigungen betrifft, gibt keine Veranlassung, den Gegenstandswert höher als den Regelwert festzusetzen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. November 1976 – BVerwG 7 P 3.76 – Buchholz 360 § 13 GKG Nr. 3; 22. Februar 1989 – BVerwG 6 P 3.86 – Buchholz 251.5 § 64 HePersVG Nr. 8: insoweit indessen nicht veröffentlicht).