BVerwG Beschluss vom 15.11.1995 - 6 P 53.93 | TVöD Office Professional | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mitbestimmung bei Einstellung: Zustimmungsverweigerung wegen Anwendung des BMT-G statt des BMT-G-O

Leitsatz (redaktionell)

Die Verweigerung der Zustimmung zu einer Einstellung darf ein Personalrat nicht damit begründen, daß der Arbeitsvertrag auf der Grundlage der Manteltariflichen Vorschriften für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe - BMT-G - anstelle des BMT-G-O abgeschlossen werden müsse. Ein solcher Zustimmungsverweigerungsgrund liegt offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes.

Normenkette

BMT-G; BMT-G-O § 1 Abs. 1; PersVG BE § 87 Nr. 1; PersVG BE 1974 § 87 Nr. 1; PersVG BE § 72 Abs. 1 Nr. 2; PersVG BE 1974 § 72 Abs. 1 Nr. 2

Verfahrensgang

VG Berlin (Entscheidung vom 06.09.1993; Aktenzeichen FK (Bln) -A- 1.93)

Gründe

Die Beteiligten streiten darum, ob das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Einstellung auch die Frage umfaßt, ob das Tarifwerk West in Gestalt der Manteltariflichen Vorschriften für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G) anstelle des den Arbeitsverträgen zugrunde gelegten Tarifwerkes Ost (BMT-G-O) anzuwenden ist.

Im Oktober 1992 bat der beteiligte Dienststellenleiter der Hauptverwaltung der Berliner Verkehrs-Betriebe (BVG) den Antragsteller, den Gesamtpersonalrat der BVG, mit mehreren Schreiben, der Einstellung von Arbeitern zuzustimmen. Die betroffenen Arbeiter sollten nach dem Tarifvertrag zur Anpassung des Tarifrechts - Manteltarifliche Vorschriften für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe - (BMT-G-O) eingestellt werden, da ihre Arbeitsplätze in Berlin (Ost) sein sollten.

Der Antragsteller verweigerte die Zustimmung. Zur Begründung führte er an, daß bei einer Einstellung nach der Fusion der Berliner Verkehrsbetriebe (BVB) und der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) nun die für die alten Bundesländer geltenden Manteltariflichen Vorschriften für Arbeit gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G) angewendet werden dürften. Diese Zustimmungsverweigerung sah der Beteiligte als unbeachtlich an. Er nahm die Einstellungen auf der Basis des BMT-G-O vor.

Daraufhin hat der Antragsteller mit Schreiben vom 5. Januar 1993 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt war, Einstellungen ohne die Durchführung des Einigungsverfahrens zu vollziehen, wenn die Zustimmungsverweigerung damit begründet wurde, daß bei der Einstellung das BMT-G anzuwenden gewesen wäre.

Mit Beschluß vom 6. September 1993 hat das Verwaltungsgericht den Antrag als unbegründet abgewiesen und die Sprungrechtsbeschwerde zugelassen. Es ist von einer unbeachtlichen, offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes "Einstellung" liegenden Zustimmungsverweigerung ausgegangen. Die Verweigerung mit der Begründung, daß die Einstellungen nicht auf der Grundlage des BMT-G-O hätten erfolgen dürfen, sei durch den Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 1 BlnPersVG nicht mehr gedeckt. Es komme allein ein Mitbestimmungsrecht bei der Eingruppierung in Betracht. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats sei hierbei beschränkt auf die formelle Seite der Lohnfindung. Die materielle Seite der Lohngestaltung, nämlich die Frage, welche Höhe des Arbeitsentgeltes sich aus der Eingruppierung in eine bestimmte Lohngruppe ergebe, sei von dem Mitbestimmungsrecht nicht umfaßt. Die Lohngestaltung diene nämlich weder unmittelbar noch mittelbar der Ermittlung der Lohnhöhe. Die Frage, welcher Tarifvertrag auf einen Beschäftigten anzuwenden sei, könne hiernach bei der Einstellung gemäß § 87 Nr. 1 BlnPersVG nur dann von Bedeutung sein, wenn sich daraus eine unterschiedliche Zuordnung der Tätigkeitsmerkmale zu den Lohngruppen, also eine unterschiedliche Eingruppierung, ergebe. Das sei jedoch vorliegend nicht der Fall. Denn für Arbeiter, die dem BMT-G unterlägen, gälten identische Zuordnungsmerkmale wie für Arbeiter, auf die der BMT-G-O anzuwenden sei. Die Tarifverträge hätten unterschiedliche Auswirkungen allein hinsichtlich der materiellen Seite der Lohngestaltung, nämlich hinsichtlich der Lohnhöhe. Ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ergebe sich auch nicht aus der allgemeinen Überwachungsaufgabe nach § 72 Abs. 1 Nr. 2 BlnPersVG. Die dort normierte Aufgabe gehöre nicht zum eigentlichen Beteiligungsverfahren im Personalvertretungsrecht.

Die hiergegen eingelegte Sprungrechtsbeschwerde begründet der Antragsteller wie folgt: Der geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund liege nicht offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes "Einstellung". Der Beteiligte habe verkannt, daß zumindest die neu begründeten Arbeitsverhältnisse nach dem Zusammenschluß von BVG und BVB ihre rechtliche Verwurzelung nicht mehr im Beitrittsgebiet nach dem Einigungsvertrag hätten. Das Verwaltungsgericht habe den Inhalt der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers verkannt. Es sei keine fehlerhafte Eingruppierung gerügt worden. Vielmehr gehe es um Fragen der Eingliederung der neuen Dienstkräfte. Unstreitig fände im Geltungsbereich beider Tarifverträge dieselbe Vergütungsordnung Anwendung. Gerügt worden sei aber die fehlerhafte Anwendung des Manteltarifvertrages verbunden mit dem Vergütungstarifvertrag. Dieser Zustimmungsverweigerungsgrund orientiere sich auf der einen Seite an § 72 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG und beziehe sich auf den Tatbestand der Eingliederung der Dienstkräfte. Auf der anderen Seite orientiere er sich an § 71 Abs. 1 BlnPersVG, wonach darüber zu wachen sei, daß alle Dienstkräfte nach Recht und Billigkeit zu behandeln seien. Hierbei gehe es um eine Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß es nur darauf ankomme, ob der geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes "Einstellung" liege, nicht aber, ob er schlüssig ein Mitbestimmungsrecht begründe. Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. September 1993 zu ändern und festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, Einstellungen ohne die Durchführung des Einigungsverfahrens zu vollziehen, wenn die Zustimmungsverweigerung damit begründet wird, daß bei der Einstellung der BMT-G anzuwenden ist.

Der Beteiligte, der die Zurückverweisung der Rechtsbeschwerde beantragt, verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren. Wie das Verwaltungsgericht hält er den Grund für die geltend gemachte Verweigerung der Zustimmung für unbeachtlich. Der Mitbestimmungstatbestand der Einstellung erfasse nicht die Aufstellung und die Ausgestaltung des vom öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber verwendeten Entgeltsystems. Lohnhöhe und Lohnpolitik seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung, sondern der Tarifpolitik.

II.

Die nach § 91 Abs. 2 BlnPersVG in Verbindung mit § 96 a ArbGG statthafte Sprungrechtsbeschwerde ist zulässig. Das Feststellungsinteresse für einen Antrag, der auf die hinter dem Anlaß gebenden Fall stehende allgemeine Rechtsfrage abhebend, ist vorhanden. Die Manteltariflichen Vorschriften für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G-O) werden weiterhin im Lande Berlin und damit auch bei der BVG angewandt. Gemäß dem Gesetz zur Angleichung der Einkommensverhältnisse im öffentlichen Dienst Berlins - EinkommAnG - vom 7. Juli 1994 (GVBl Bln 1994, 225) wird es erst ab 1. Oktober 1996 keinen Unterschied in den Lohnhöhen zwischen dem Ost- und dem Westteil der Stadt mehr geben. Derzeit - ab 1. November 1995 - beträgt der "Ost-Lohn" prozentual 94 % des "West- Lohnes". Dementsprechend können vergleichbare Streitigkeiten mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft noch auftreten.

Die Sprungrechtsbeschwerde ist indessen nicht begründet. Der geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund liegt außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes "Einstellung" (§ 87 Nr. 1 BlnPersVG).

Der vom Antragsteller geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund "Anwendung des Tarifvertrages BMT-G anstelle des Tarifvertrages BMT-G- O" hat entgegen der Auffassung des Antragstellers mit der Frage, ob und wie einzustellende Arbeitnehmer im Sinne des Personalvertretungsrechts in den Betrieb eingegliedert werden, nichts zu tun. Der Mitbestimmungstatbestand "Einstellung" betrifft nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Eingliederung eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle, die im Regelfall mit der Begründung eines Rechtsverhältnisses (Beamtenverhältnis, Arbeitsverhältnis) verbunden ist (vgl. BVerwGE 50, 176 ≪180≫; 68, 30 ≪32 f.≫; 82, 288 ≪291 ff.≫; BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1983 - BVerwG 6 P 29.79 - Buchholz 238.35 § 60 HePersVG Nr. 4 und vom 25. August 1988 - BVerwG 6 P 36.85 - Buchholz 251.5 § 64 HePersVG Nr. 6 = PersR 1988, 298 ff.). Der Personalrat kann bei der Einstellung allein auf die Modalitäten der Eingliederung einwirken, falls er berechtigte Gründe hat. Das mit der Einstellung in aller Regel zu begründende Beschäftigungsverhältnis ist hingegen nicht Gegenstand der Mitbestimmung, und zwar weder hinsichtlich der Art (Beamten- oder Arbeitsverhältnis) noch in bezug auf seinen (durch einzelvertragliche Abreden näher festzulegenden) Inhalt. Das Beamtenverhältnis ist schon infolge seiner gesetzlichen Regelung einer Mitbestimmung nicht zugänglich. Der Arbeitsvertrag hingegen unterliegt, soweit nicht Rechtsvorschriften oder tarifliche Regelungen seinen Inhalt unmittelbar festlegen oder doch vorherbestimmen, der Vereinbarung der Vertragsparteien. Deren Gestaltungsfreiheit soll durch Mitbestimmung nicht eingeengt werden. Denn sie bietet grundsätzlich Raum für eine Abstimmung der gegenseitigen Interessen, so wie sie sich im Einzelfall darstellen.

Die Einstellung in ihrer Gesamtheit bildet einen einheitlichen Tatbestand, der sich - mit einer Ausnahme - regelmäßig nicht ohne schwerwiegende Folgen für die Privatautonomie in weitere Mitbestimmungsfälle zergliedern läßt. Eine Ausnahme bildet lediglich die durch das Interesse der Einheitlichkeit des Tarifgefüges gerechtfertigte Eingruppierung (vgl. BVerwGE 50, 176 ≪181 a.E.≫). Insoweit handelt es sich aber nicht um eine in der Vertragsfreiheit wurzelnde vertragliche Vereinbarung. Der Anspruch auf entsprechende Eingruppierung ergibt sich vielmehr unmittelbar aus dem Tarifvertrag (vgl. BVerwGE 50, 186 ≪189≫; BAGE 49, 180 ≪194 f.≫). Im Bundespersonalvertretungsgesetz und in einigen Landespersonalvertretungsgesetzen ist die "Eingruppierung" inzwischen ein eigener Mitbestimmungstatbestand geworden. Das Berliner Personalvertretungsgesetz sieht hingegen nur die Höher- und Herabgruppierung als eigene Mitbestimmungstatbestände neben der Einstellung (§ 87 Nrn. 4 und 6 BlnPersG) vor. Die Eingruppierung als solche bleibt deshalb im Berliner Personalvertretungsrecht eine (nicht ausdrücklich genannte) Modalität der Einstellung.

Die Frage der Anwendung des einen oder des anderen Tarifvertrages hat mit der Eingliederung des Arbeitnehmers in die Dienststelle offenkundig nichts zu tun. Der Antragsteller kann sich für seine gegenteilige Auffassung nicht auf die §§ 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 Nr. 2 BlnPersVG stützen. Diese Vorschriften übertragen dem Personalrat lediglich auch außerhalb einer förmlichen Beteiligung wahrzunehmende allgemeine Aufgaben wie die, darüber zu wachen, daß die Dienstkräfte nach Recht und Billigkeit behandelt werden und daß die für sie geltenden Tarifverträge durchgeführt werden. Diese allgemeinen Überwachungsaufgaben vermögen Inhalt und Reichweite eines Mitbestimmungstatbestandes nicht zu erweitern und damit auch nicht außerhalb des spezifischen Schutzzwecks der Mitbestimmung liegenden Erwägungen, mögen sie auch sonst berechtigt sein, die Qualität beachtlicher Zustimmungsverweigerungsgründe zu vermitteln. Im Hinblick darauf, daß das Berliner Personalvertretungsrecht Gründe für eine Verweigerung der Zustimmung nicht selbst formuliert, mögen die allgemeinen Aufgaben des Personalrats zwar im Einzelfall bei der Bestimmung des Umfangs eines Mitbestimmungstatbestandes mit heranzuziehen sein; sie führen aber nicht dazu, den andererseits feststehenden Schutzbereich eines Mitbestimmungstatbestandes zu erweitern. Zutreffend hat deshalb das Verwaltungsgericht allein Fragen der "Eingruppierung" als maßgeblichen Gegenstand des Mitbestimmungsrechts erachtet. Ihm ist darin zuzustimmen, daß die Frage, welcher von zwei Tarifverträgen anzuwenden ist, offensichtlich außerhalb dieses Mitbestimmungstatbestandes liegt.

Die Mitbestimmung bei der Einstellung unter dem Gesichtspunkt der Eingruppierung soll dem Personalrat Gelegenheit geben, auf die Wahrung des Tarifgefüges i n n e r h a l b der Dienststelle und i n n e r h a l b des dort angewendeten Entgeltsystems zu achten sowie zur Wahrung des Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse aller Beschäftigten in der Dienststelle, insbesondere aber auch der betroffenen Arbeitnehmer, soll verhindert werden, daß durch eine unsachliche Beurteilung im Rahmen bestehender Auslegungsspielräume einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere dagegen benachteiligt werden. Nicht hingegen soll dem Personalrat die Möglichkeit eröffnet werden, auf den Inhalt des Arbeitsvertrages oder gar auf die Tarifgestaltung Einfluß zu nehmen. Derartige Zielsetzungen liegen offensichtlich außerhalb des Schutzzweckes der Mitbestimmung. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 14. Juni 1995 (- BVerwG 6 P 43.93 - ZfPR 1995, 156 ff. = ZTR 1995, 425 ff.) ausgeführt hat, schließen die genannten dienststellenbezogenen Aufgaben nicht ein, im Mitbestimmungsverfahren die Rechtmäßigkeit eines überregionalen Entgeltsystems der öffentlich- rechtlichen Arbeitgeber unter Berufung auf den arbeitsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz in seiner Gesamtheit in Frage zu stellen. Anders als bei Fragen, die eine Bewertung der am einzelnen Arbeitsplatz zu verrichtenden Tätigkeiten betreffen, fehlt es den Personalvertretungen hier auch an der besonderen Sachnähe, auf der ihre Kompetenz zur Mitbeurteilung im Mitbestimmungsverfahren sonst beruht. Es reicht daher aus, wenn die das System in seiner Gesamtheit in Frage stellende Überprüfung der Rechtmäßigkeit oder Anwendbarkeit derart übergreifender Entgeltsysteme den für den Individualrechtsschutz zuständigen Arbeitsgerichten vorbehalten bleibt. Ein ergänzender kollektiver Schutz auf Dienststellenebene würde ohne eine besondere Beurteilungskompetenz der Personalvertretungen seinen Sinn verlieren.

Nach diesen Grundsätzen kann der Antragsteller im vorliegenden Fall mit seinem Feststellungsbegehren nicht durchdringen. Soweit von der Maßnahme gewerkschaftlich organisierte Arbeitnehmer betroffen sind und bei ihnen die Tarifautomatik greift, will der Antragsteller auch nach eigenem Vortrag nicht die Eingruppierung anhand der die dienstliche Verrichtung charakterisierenden Tätigkeitsmerkmale korrigieren, sondern seine Vorstellungen zu einer Grundsatzfrage des Geltungsbereichs des BMT-G außerhalb des Individualrechtsschutzes durchsetzen. Er will somit letztlich in die Tarifgestaltung als solche eingreifen. Bei dieser Grundsatzfrage handelt es sich um eine abstrakte, über den Bereich der Dienststelle weit hinausgreifende Rechtsfrage, die einerseits im Individualrechtsschutz geklärt zu werden pflegt und für deren Beantwortung andererseits der Personalrat keine sachnahe Beurteilungskompetenz besitzt. Spezifische Fragen der Gleichbehandlung durch dienststellenintern wirksame Maßnahmen, die sich allein i n n e r h a l b der Dienststelle stellen, werden hier nicht berührt. Soweit es sich hingegen um nicht organisierte Arbeitnehmer handelt, liefe die Zustimmungsverweigerung darauf hinaus, den Inhalt des Arbeitsvertrages mit seiner Bezugnahme auf den BMT-G-O abzuändern, was allein den Tarifparteien vorbehalten ist.

Die Frage, ob der vom Antragsteller geltend gemachte Grund für die Verweigerung der Zustimmung in diesem konkreten Fall o f f e n s i c h t l i c h außerhalb seines Rechts auf Mitbestimmung lag, stellt sich in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht mehr. Nach dem geänderten Antrag geht es nicht um die rechtliche Würdigung der konkreten Zustimmungsverweigerung des Antragstellers im Jahre 1992. Maßgeblich ist vielmehr, daß es sich bei dem zu beurteilenden Feststellungsbegehren um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage für in der Zukunft möglicherweise auftretende Fälle vergleichbarer Art handelt. Dementsprechend ist es für die Entscheidung des Senats unerheblich, ob im Herbst 1992 die Unbeachtlichkeit des geltend gemachten Grundes zur Verweigerung der Zustimmung, anders als heute, vielleicht nicht offensichtlich war. Aus der Sicht des Antragstellers - das sei ergänzend bemerkt - wäre für den damaligen Zeitpunkt immerhin zu berücksichtigen gewesen, daß die Geltung zweier unterschiedlicher Tarifverträge innerhalb einer Stadt und im Arbeitsgebiet eines öffentlichen Betriebes neu und ohne Vorbild war. Inzwischen läßt sich aber der genannten Rechtsprechung des Senats, insbesondere seinem Beschluß vom 14. Juni 1995 (- BVerwG 6 P 43.93 - a.a.O.), mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, daß die Frage, welcher Tarifvertrag anzuwenden ist, mit der Eingliederung der zur Einstellung vorgesehenen Person und ihrer Eingruppierung unmittelbar nichts zu tun hat. Insoweit kann es auch nicht darauf ankommen, ob in Einzelfällen Arbeitnehmer aus Gründen der Gleichbehandlung individualrechtliche Ansprüche auf Entlohnung nach dem BMT-G-O erlangt hätten. Die Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts vom 24. Februar 1994 (6 AZR 968/93, 6 AZR 14/94, 6 AZR 588/93 - nur letztere veröffentlicht in: AP Nr. 1 zu § 1 BAT-O = PersR 1994, 535 f. = ZTR 1994, 461 = NZA 1995, 133 f.) ergänzen diesen Befund. Nach ihnen ist entscheidend für den räumlichen Geltungsbereich der Tarifwerke Ost wie des BAT-O und des BMT-G-O der Ort, an dem das Arbeitsverhältnis begründet ist (vgl. § 1 Abs. 1 BMT-G-O). Im Beitrittsgebiet ist dieses begründet, wenn es einen Bezug zu diesem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet aufweist und dieser Bezug gegenwärtig noch besteht. Wird ein Arbeitnehmer für eine Tätigkeit im Beitrittsgebiet eingestellt und wird er auf unbestimmte Zeit dort beschäftigt, so ist dieser Bezug gegeben. Auf Ort und Zeitpunkt des Arbeitsvertragsschlusses, den Wohnort des Arbeitnehmers und darauf, ob die Beschäftigungsdienststelle ihren Sitz im Beitrittsgebiet hat, kommt es danach nicht an. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist es also unerheblich, daß nach der Vereinigung von BVB und BVG der Geschäftssitz des vereinigten Betriebes in West-Berlin liegt.