Entscheidungsstichwort (Thema)
Initiativrecht des Personalrats. Mitbestimmung bei personellen Einzelmaßnahmen
Leitsatz (amtlich)
Das Initiativrecht nach § 66 Abs. 4 NWPersVG berechtigt den Personalrat auch, beim Dienststellenleiter personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zu beantragen.
Normenkette
NWPersVG § 66
Verfahrensgang
Tenor
Der Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Oktober 2000 sowie der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 21. September 1998 werden aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass der Antragsteller berechtigt ist, im Wege des Initiativrechts die unbefristete Einstellung namentlich benannter – bereits befristet angestellter – Lehrerinnen und Lehrer zu beantragen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Mit Schreiben vom 4. und 25. Juni 1997 forderte der Antragsteller den Beteiligten auf, fünf namentlich benannten Lehrkräften, die aufgrund befristeter Arbeitsverträge als Erziehungsurlaubsvertretungen tätig waren, für das Schuljahr 1997/98 ein Einstellungsangebot zu unterbreiten. Zur Begründung führte er an, die Lehrkräfte erfüllten die ministeriell festgelegten Bedingungen für eine bevorzugte Berücksichtigung bei der Einstellung. Die Initiativanträge lehnte der Beteiligte mit Schreiben vom 2. Juli und 9. September 1997 als unzulässig ab mit der Begründung, das Initiativrecht des Personalrats könne sich nur auf konkrete Einstellungsvorlagen beziehen. Inzwischen sind alle fünf Lehrkräfte unbefristet eingestellt.
Den auf Verletzung seines Initiativrechts gerichteten Feststellungsantrag des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Die unbefristete Einstellung von bisher befristet Beschäftigten gehöre zwar zu den mitbestimmungspflichtigen Sachverhalten und könne damit grundsätzlich auch Gegenstand eines Initiativantrages sein. In solchen Fällen berechtigte das Initiativrecht indes grundsätzlich allein zu der allgemeinen Initiative, bereits haushaltsrechtlich vorhandene Stellen durch die unbefristete Einstellung bereits befristet angestellter Beschäftigter zu besetzen. Ein Initiativrecht, das auf die Wahrnehmung personalvertretungsrechtlich nicht schutzwürdiger Interessen einzelner Beschäftigter ziele oder einer im personalpolitischen Ermessen der Dienststelle stehenden Entscheidung vorgreife, stehe dem Personalrat dagegen nicht zu. Im Übrigen setze ein Initiativantrag, der auf die Einstellung von Beschäftigten ziele, voraus, dass die haushaltsrechtlichen Vorgaben für die Einstellung bereits erfüllt und nicht erst noch zu schaffen seien. Diese in der Rechtsprechung bereits anerkannten Grundsätze beanspruchten auch nach der Neuregelung des § 66 Abs. 4 NWPersVG durch das Änderungsgesetz vom 27. September 1994 weiterhin Geltung.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde vor: Nach der Gesetzesneufassung beziehe sich das Initiativrecht des Personalrats ausdrücklich auch auf Maßnahmen, die einzelne Beschäftigte beträfen. Der Gesetzgeber habe damit auf die restriktive Auslegung in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts reagieren wollen, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergebe. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht, weil das durch einen Initiativantrag des Personalrats eingeleitete Mitbestimmungsverfahren eine Entscheidungskompetenz der Einigungsstelle nicht vorsehe. Die Zulassung eines Initiativrechts zu Gunsten einzelner Beschäftigter führe nicht zu einer inhaltlichen Erweiterung der gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse des Personalrats. Denn dieser könne auch bei einer von der Dienststelle beabsichtigten mitbestimmungspflichtigen personellen Maßnahme die Zustimmung mit der Begründung verweigern, andere Beschäftigte würden dadurch benachteiligt. Ob haushaltsrechtliche Vorgaben der vom Personalrat begehrten Maßnahme entgegenstünden, berühre nicht die Zulässigkeit des Initiativantrages, sondern sei im anschließenden Mitbestimmungsverfahren abzuklären.
Der Antragsteller beantragt,
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er trägt vor: Die Initiativen des Personalrates müssten sich aus dessen Auftrag rechtfertigen, die Belange der Gesamtheit der Beschäftigten oder die der Dienststelle wahrzunehmen. An diesem das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschenden Grundsatz habe der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 66 Abs. 4 NWPersVG festgehalten. Der gesetzliche Auftrag zur Wahrnehmung kollektiver Interessen schließe es seinem Wesen nach aus, dass sich die Personalvertretung in die Rolle des Rechtsvertreters oder Sachwalters eines einzelnen Beschäftigten begebe, um dessen Belange mit ihren Mitteln durchzusetzen. An einem kollektiven Bezug fehle es, wenn die Einstellung namentlich benannter Beschäftigter verlangt werde, die lediglich einen Teil eines großen Interessenten- und Bewerberkreises darstellten. Inhaltlich sei das Initiativrecht darauf beschränkt, die Dienststelle zu veranlassen, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme einzuleiten. Komme diese der Anregung nicht nach, so obliege es den einzelnen Beschäftigten, ihren Anspruch auf unbefristete Einstellung geltend zu machen und ggf. mit den hierfür zur Verfügung stehenden prozessualen Mitteln arbeitsgerichtlich durchzusetzen. Schließlich könne der Personalrat in Ausübung seiner Rechte keine Ergebnisse anstreben, die haushaltsrechtlichen Vorgaben zuwiderliefen.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Normen des Personalvertretungsrechts (§ 79 Abs. 2 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – NWPersVG – vom 3. Dezember 1974, GV.NW, S. 1514, in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 12. Dezember 2000, GV.NW, S. 754, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Dies führt zu seiner Aufhebung und zur Feststellung des Initiativrechts gemäß dem im Rechtsbeschwerdeverfahren verfolgten Hauptantrag (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 564 Abs. 1, § 565 Abs. 3 Nr. 1 ZPO).
1. Der bereits in der Vorinstanz gestellte Hauptantrag ist zulässig, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Zu Recht hat es in diesem Antrag einen Globalantrag gesehen. Hierunter ist nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ein Antrag zu verstehen, mit dem für einen bestimmten Vorgang generell ein Mitbestimmungsrecht geltend gemacht wird, der mithin nicht lediglich auf konkrete betriebliche Fallgestaltungen Bezug nimmt (vgl. BAGE 52, 160, 165; 76, 364, 368 ff.; 78, 379, 383; 80, 296, 300). Das hier zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Begehren beschränkt sich nach Wortlaut und Begründung nicht lediglich auf diejenige konkrete Fallgestaltung, welche ursprünglich Anlass für die Einleitung des Beschlussverfahrens war. Vielmehr macht der Antragsteller das Initiativrecht für alle Fälle seines Zuständigkeitsbereichs geltend, in denen es um die unbefristete Einstellung bereits befristet beschäftigter Lehrerinnen und Lehrer geht. Ein solcher Antrag ist zulässig, insbesondere hinreichend bestimmt. Begründet ist er aber nur dann, wenn das Mitbestimmungsrecht in allen von ihm erfassten Fällen zu bejahen ist (vgl. BAGE 52, 166; 76, 377; 78, 383; 80, 300). Dies ist hier entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts anzunehmen. Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Initiativrecht für alle von seinem Antragsbegehren erfassten Fälle zu.
2. Nach § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG kann der Personalrat im Rahmen seiner Aufgaben nach § 72 NWPersVG u.a. in allen personellen Angelegenheiten Maßnahmen bei der Dienststelle beantragen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
a) Die unbefristete Einstellung bisher befristet Beschäftigter gehört zu den nach § 72 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG mitbestimmungspflichtigen Personalangelegenheiten.
aa) Das Mitbestimmungsrecht ergibt sich hier in erster Linie aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NWPersVG, wonach der Personalrat u.a. bei wesentlichen Änderungen des Arbeitsvertrages mitzubestimmen hat. Im Ausgangsfall war es dem Antragsteller gemäß seinen Initiativanträgen vom 4. und 25. Juni 1997 darum gegangen, den genannten Lehrkräften eine unbefristete Einstellung noch vor dem Ablauf ihres bislang befristeten Arbeitsverhältnisses zu verschaffen. Hierzu war eine Änderung der noch laufenden Arbeitsverträge erforderlich. Diese Änderung war wesentlich, da die Umwandlung eines befristeten in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis für die arbeitsrechtlichen Beziehungen von erheblicher Bedeutung ist.
bb) Seinem Wortlaut nach bezieht sich der Antrag auch auf die unbefristete Verlängerung des Arbeitsverhältnisses nach Ablauf der Befristung. Geschieht dies durch Abschluss eines neuen Arbeitsvertrages, so ist der Mitbestimmungstatbestand „Einstellung” nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG anzunehmen (vgl. dazu Beschluss vom 1. Februar 1989 – BVerwG 6 P 2.86 – Buchholz 251.5 § 64 HePersVG Nr. 7).
cc) Nicht einschlägig ist dagegen der Anhörungstatbestand nach § 72 a Abs. 2 Satz 1 NWPersVG, auf den sich das Initiativrecht wegen der Verweisung in § 72 a Abs. 8 NWPersVG ebenfalls bezieht. Zwar war in den Initiativanträgen vom 4. und 25. Juni 1997 seinerzeit von einer „Kulanzlösung durch ein gleichzeitiges Angebot eines Auflösungsvertrages” die Rede. Die Tatbestände in § 72 a Abs. 2 Satz 1 NWPersVG führen jedoch zur Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses (Kündigungen in der Probezeit, außerordentliche Kündigung, Aufhebungs- oder Beendigungsverträge). Ein Aufhebungsvertrag, welcher der Umwandlung eines befristeten in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis dient, führt hingegen zu einer Verbesserung der Rechtsstellung des Beschäftigten. Eine solche Fallgestaltung ist rechtssystematisch den beiden vorgenannten Mitbestimmungstatbeständen zuzuordnen.
b) Auf der Grundlage seiner Mitbestimmungsrechte bei Einstellungen und wesentlichen Änderungen des Arbeitsvertrages ist der Antragsteller berechtigt, im Wege des Initiativrechts die unbefristete Einstellung bisher befristet beschäftigter Lehrkräfte beim Beteiligten zu beantragen.
aa) Nach seinem Wortlaut bezieht sich das Inititativrecht gemäß § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG auf Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen. Die Gesetzesformulierung erfasst die gesamte Spannbreite von der Wahrnehmung kollektiver bis zur Wahrnehmung individueller Interessen. Die Benennung einzelner Beschäftigter in einem Vorschlag des Personalrats auf Erlass personeller Maßnahmen ist daher vom Gesetzeswortlaut ohne weiteres gedeckt.
bb) Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt dieses Ergebnis.
§ 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG in der ursprünglichen Fassung vom 3. Dezember 1974, GV.NW, S. 1514, hatte folgenden Wortlaut: „Beantragt der Personalrat eine Maßnahme, die nach § 72 seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie schriftlich dem Leiter der Dienststelle vorzuschlagen und zu begründen.” Durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1984, GV.NW, S. 29, erhielt § 66 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1 NWPersVG folgende Fassung: „Der Personalrat ist berechtigt, in allen mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten Maßnahmen zu beantragen”. In dem dem Gesetzesbeschluss vorausgehenden Bericht des Landtagsausschusses für innere Verwaltung vom 7. Dezember 1984 (Landtagsdrucksache NW 9/3845 S. 63) heißt es dazu: „Die von der SPD-Fraktion beantragte Änderung des § 66 Abs. 4 ist als Kompromiss zwischen den sehr unterschiedlichen Forderungen der Sachverständigen zu verstehen. Das Initiativrecht soll festgeschrieben und verdeutlicht werden und auf alle mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten ausgedehnt werden”.
Den zitierten Materialien hat das Oberverwaltungsgericht keinen sicheren Rückschluss auf eine Absicht des Gesetzgebers entnommen, das Initiativrecht auf Fälle auszudehnen, in denen die Betroffenen ihre Rechte selbst geltend machen könnten. Jedenfalls habe ein solcher Wille im Gesetz selbst keinen hinreichend bestimmten Ausdruck gefunden (Beschluss vom 8. März 1988 – CL 19/87 – PersR 1988, 329, 331 f.). In einem weiteren Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 5. August 1991 – CL 24/89 – (PersV 1993, 41, 43) heißt es: „Da die von der Rechtsprechung herausgearbeiteten Grenzen, innerhalb deren den Personalvertretungen ein Initiativrecht zusteht, nicht aus den das Initiativrecht regelnden formellen Vorschriften abgeleitet sind, lassen sie sich durch marginale Änderungen in der Ausformulierung jener Vorschriften nicht verschieben oder gar aufheben”.
Seine heutige Gestalt hat § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG durch das Änderungsgesetz vom 27. September 1994, GV.NW, S. 846, erhalten. Der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 18. März 1993 hatte bereits in der Einleitung betont, dass die Rechte der Personalvertretungen insbesondere dort, wo eine restriktive Rechtsprechung Einschränkungen des gesetzgeberischen Anliegens vorgenommen habe, deutlicher herausgestellt werden sollten, und als Beispiel hierfür das Initiativrecht genannt. Insofern wurde ausdrücklich von einer nochmaligen Klarstellung des gesetzgeberischen Willens zum Initiativrecht gesprochen (Landtagsdrucksache NW 11/5258 S. 1 f.). Ebenso wird in der allgemeinen Begründung hervorgehoben, insbesondere die Verdeutlichung des Initiativrechts sei aufgrund der seit der Novelle ergangenen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen erforderlich, um den gesetzgeberischen Willen klarzustellen (a.a.O. S. 30). In der Einzelbegründung zu § 66 heißt es wörtlich: „Durch die Änderung der Vorschrift in Absatz 4 wird verdeutlicht, dass das so genannte Initiativrecht des Personalrats umfassend und auch in Einzelpersonalien gegeben ist. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hatte dies u.a. mit dem Hinweis darauf, dass der diesbezügliche gesetzgeberische Wille nicht genügend deutlich geworden sei, negiert. Im Übrigen hatte das Gericht auf die kollektiv orientierte Aufgabenstellung des Personalrats hingewiesen. Die Aufgabenstellung des Personalrats umfasst auch die Notwendigkeit, sich mit Maßnahmen zu befassen, die einzelne Bedienstete betreffen. Denn der Personalratsbeschluss über eine Einzelmaßnahme muss notwendigerweise die Belange anderer Bediensteter sowie die der Dienststelle insgesamt berücksichtigen” (a.a.O. S. 39).
Seine jetzige Fassung hat § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG erst im Laufe der parlamentarischen Beratung gefunden. Dass der gegenüber dem Regierungsentwurf veränderte Wortlaut der Vorschrift auch eine Änderung in der Sache zum Ausdruck bringt, ist nicht ersichtlich (vgl. Landtagsdrucksache NW 11/7130 S. 11, 51). Davon, dass das Gesetzesvorhaben auf die Verankerung eines Initiativrechts im Interesse einzelner Beschäftigter gerichtet war, sind auch die zur öffentlichen Anhörung hinzugezogenen Interessenverbände und Hochschullehrer – trotz insoweit entgegengesetzter Bewertung – übereinstimmend ausgegangen (vgl. Landtagsdrucksache NW 11/7130 S. 33 ff.).
Mit seiner bis zur Gesetzesänderung ergangenen Rechtsprechung hatte das Oberverwaltungsgericht die Befugnis des Personalrats, zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter initiativ zu werden, verneint. Wie sich aus der dargestellten Entstehungsgeschichte der Gesetzesnovelle ergibt, wollte der Gesetzgeber diese Rechtsprechung korrigieren. Ihm ist dabei, wie aus der Entwurfsbegründung der Landesregierung hervorgeht, bewusst gewesen, dass der Personalrat auch bei der Verfolgung der Interessen einzelner Beschäftigter die Belange der anderen Beschäftigten sowie der Dienststelle insgesamt stets im Auge zu behalten hat. Diese Auffassung trägt zutreffend dem Umstand Rechnung, dass wegen der überragenden Bedeutung des Gleichbehandlungsgrundsatzes sowie des Prinzips der Bestenauslese individual- und kollektivrechtliche Sichtweisen häufig zusammenfallen oder die Übergänge beider Interessenssphären fließend sind.
cc) Aus der Entstehungsgeschichte des geänderten § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG ergibt sich zugleich der Sinn und Zweck der Gesetzesänderung: Hinter ihr steht die Absicht des Gesetzgebers, die Ausübung der Mitbestimmungsrechte des Personalrats in aktiver Form – nämlich durch Inanspruchnahme seines Initiativrechts – der üblichen Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, thematisch so weit wie möglich anzugleichen.
§ 66 Abs. 1 NWPersVG bestimmt, dass eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann. Nach dieser Vorschrift kommt das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nur zum Zuge, wenn der Dienststellenleiter eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme trifft. Es liefe dagegen leer, wenn er untätig bleibt, obwohl er eine Maßnahme zu Gunsten der Beschäftigten treffen könnte oder müsste. Diese Lücke schließt das Initiativrecht nach § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG, indem es der Personalvertretung ein wirksames Mittel an die Hand gibt, um den Dienststellenleiter zum Handeln zu zwingen und im anschließenden Mitbestimmungsverfahren ihre Rechte wahrnehmen zu können (vgl. BVerwGE 68, 137, 140; 99, 69, 72).
Diesen Zweck des Initiativrechts wollte der Gesetzgeber auch insoweit zur Geltung bringen, als der Personalrat aufgrund seiner Mitbestimmungsrechte befugt ist, sich der Belange einzelner Beschäftigter anzunehmen. Das betrifft namentlich solche Fälle, in denen der Dienststellenleiter von Maßnahmen zu Gunsten einzelner Beschäftigter absieht, obwohl er nach der Ansicht des Personalrats zu der jeweiligen Maßnahme verpflichtet ist oder doch für sie gute Gründe sprechen. In diesen Fällen setzt das Initiativrecht nach § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG den Personalrat in den Stand, den Dienststellenleiter zu einer Entscheidung zu zwingen und in dem dadurch gegebenenfalls ausgelösten Mitbestimmungsverfahren seine Aufgabe zu erfüllen, auf die Einhaltung der einschlägigen Regelwerke und des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu Gunsten der betroffenen Beschäftigten hinzuwirken.
dd) Die demnach in § 66 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG gewährleistete Befugnis des Personalrats, im Rahmen seiner Mitbestimmungsrechte nach § 72 NWPersVG personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zu beantragen, steht nicht in einem inhaltlichen Widerspruch zu seiner generellen Aufgabenstellung. Ein solcher Widerspruch bestünde nur dann, wenn der Personalrat aufgrund dieser Befugnis Gesichtspunkte geltend machen könnte, die im gewöhnlichen Mitbestimmungsverfahren geltend zu machen ihm verwehrt wäre. Das ist jedoch nicht der Fall. Beantragt der Dienststellenleiter zu einer von ihm beabsichtigten personellen Einzelmaßnahme die Zustimmung des Personalrats, so ist dieser nicht darauf beschränkt, die Zustimmungsfähigkeit der Maßnahme allein mit Blick auf die kollektiven Interessen aller Beschäftigten der Dienststelle zu prüfen (vgl. Beschluss vom 17. August 1989 – BVerwG 6 P 11.87 – Buchholz 251.3 § 65 BrPersVG Nr. 6 S. 5). Er ist vielmehr berechtigt, alle in Betracht zu ziehenden sachlichen Gesichtspunkte, insbesondere die einschlägigen Regelwerke (§ 64 Nr. 2 NWPersVG), zu Gunsten der jeweils betroffenen Beschäftigten in seine Überlegungen einzubeziehen. Dabei stehen die schützenswerten Belange des einzelnen Beschäftigten nicht selten im Vordergrund. Dies gilt vor allem im Falle von Konkurrenzsituationen, von denen nur ein begrenzter Bewerberkreis betroffen ist, während die Interessen aller übrigen Beschäftigten der Dienststelle nicht oder nur am Rande berührt sind.
Dass die Wahrnehmung der Interessen einzelner Beschäftigter auch gesetzessystematisch zu den Aufgaben der Personalvertretung zählt, wird am Beispiel der Kündigung deutlich. Es liegt auf der Hand, dass das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei ordentlichen Kündigungen gemäß § 72 a Abs. 1 Satz 1 NWPersVG gerade den Interessen des gekündigten Beschäftigten dient. Dass arbeitsgerichtlicher Individualrechtsschutz und personalvertretungsrechtliche Interessenwahrnehmung in dieser Hinsicht einander ergänzen, belegt die Regelung in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KSchG. Die Einwendungen der zuständigen Personalvertretung gegen die Kündigung gehören unter den dort normierten Voraussetzungen zu den Tatbestandsmerkmalen, von denen die Rechtsfolge der sozial ungerechtfertigten Kündigung abhängig ist.
Wenn sich der Personalrat im Wege des Initiativrechts für die Belange einzelner Beschäftigter einsetzt, so ist dies nicht gleichzusetzen mit einer Parteilichkeit, die einzelnen Beschäftigten um ihrer Person willen Vorteile verschafft. Vielmehr geht es bei der Zustimmung zu personellen Einzelmaßnahmen ebenso wie bei der Wahrnehmung eines entsprechenden Initiativrechts stets darum, dass zu Gunsten der Beschäftigten ein Rechtszustand hergestellt wird, der mit Rücksicht auf die einschlägigen Regelwerke und den Gleichbehandlungsgrundsatz angezeigt ist (§§ 62, 64 Nr. 2 NWPersVG). Insofern stellt namentlich der Gleichbehandlungsgrundsatz, dem für die Arbeit des Personalrats überragende Bedeutung zukommt, das Bindeglied zwischen der individualrechtlichen und der kollektivrechtlichen Betrachtungsweise dar.
c) Höherrangiges Recht hindert es nicht, dass sich der Antragsteller im Wege des Initiativrechts unter Berufung auf sein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 4 NWPersVG für die Belange einzelner, namentlich benannter Lehrkräfte einsetzt.
aa) Nicht berührt ist insbesondere das demokratische Prinzip, soweit dieses in Personalangelegenheiten der Angestellten ein Letztentscheidungsrecht der parlamentarisch verantwortlichen Stelle gebietet (vgl. BVerfGE 93, 37, 73).
Beabsichtigt der Dienststellenleiter, einen formell ordnungsgemäßen Initiativantrag des Personalrats abzulehnen, so findet eine Erörterung mit dem Ziel einer Verständigung statt (§ 66 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, Abs. 4 Satz 3 NWPersVG). Kommt eine Einigung nicht zu Stande, so kann der Personalrat nach Maßgabe von § 66 Abs. 5 Satz 3 NWPersVG die Angelegenheit dem Hauptpersonalrat vorlegen. Führt auch das sich anschließende Stufenverfahren gemäß § 66 Abs. 5 Satz 4 NWPersVG nicht zu einer Einigung, so entscheidet über die vom Personalrat beantragte personelle Maßnahme das Ministerium endgültig (§ 66 Abs. 6 NWPersVG).
Daraus geht hervor, dass das durch einen Initiativantrag des Personalrats ausgelöste Mitbestimmungsverfahren im Falle einer Personalangelegenheit den Beschluss einer weisungsunabhängigen Einigungsstelle, und sei es auch nur in Gestalt einer Empfehlung an die Landesregierung (vgl. § 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG), nicht vorsieht. Das Letztentscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde ist gewahrt.
Damit erweisen sich die vom Oberverwaltungsgericht zitierten älteren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts als nur begrenzt aussagefähig. Diesen Entscheidungen lag noch eine Rechtslage zu Grunde, wonach das Initiativrecht des Personalrats die Befugnis umfasste, die von ihm befürwortete Maßnahme gegebenenfalls im Verfahren vor der Einigungsstelle gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen (vgl. Beschluss vom 25. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 22.82 – BVerwGE 68, 137, 139; Beschluss vom 26. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 6.83 – PersV 1985, 477; Beschluss vom 1. November 1983 – BVerwG 6 P 12.83 – PersV 1985, 475, 476; Beschluss vom 23. November 1983 – BVerwG 6 P 12.81 –). Diese Rechtslage ist für das Verständnis der Entscheidungen wesentlich. Denn das Mitbestimmungsrecht ermöglichte dem Personalrat lediglich, die personelle Maßnahme zu Gunsten eines bestimmten vom Dienststellenleiter vorgeschlagenen Angestellten durch Verweigerung der Zustimmung zu verhindern. Durch ein unbeschränktes Initiativrecht hätte der Personalrat darüber hinaus die Befugnis erhalten, die personelle Maßnahme zu Gunsten eines bestimmten von ihm selbst vorgeschlagenen Angestellten durchzusetzen. Dies hätte zu einer inhaltlichen Erweiterung des Mitbestimmungsrechts geführt und wäre gleichbedeutend mit einem empfindlichen Eingriff in die Personalhoheit des Dienstherrn gewesen.
bb) Mit seinem Antrag auf unbefristete Einstellung namentlich genannter Beschäftigter dringt der Personalrat nicht in den durch Art. 33 Abs. 2 GG geschützten personalpolitischen Auswahlspielraum der Einstellungsbehörde ein. Der vom Oberverwaltungsgericht zitierte Senatsbeschluss vom 11. Februar 1981 – BVerwG 6 P 44.79 – (BVerwGE 61, 325, 330) führt aus, dass die Mitbestimmung bei der Einstellung von Angestellten nicht bewirkt, dass der Personalrat unter Berufung auf die in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Kriterien – Eignung, Befähigung und fachliche Leistung – jede Einstellungsmaßnahme zu Fall bringen kann. Auch dieser Entscheidung lag eine Rechtslage zu Grunde, nach der sich der Personalrat mit seiner Entscheidung, die Zustimmung zu einer vom Dienststellenleiter geplanten Einstellung eines Angestellten zu verweigern, im Verfahren vor der Einigungsstelle gegebenenfalls durchsetzen konnte. Im Mitbestimmungsverfahren gemäß § 66 Abs. 4 bis 6 NWPersVG, welches durch den Initiativantrag des Personalrats ausgelöst wird, erschöpfen sich dessen Möglichkeiten darin, seine Argumentation dem Dienststellenleiter und – im Rahmen des Stufenverfahrens – ggf. dem Ministerium zur Kenntnis zu bringen. Eine solche Argumentation ist zwar geeignet, die Behörden unter Rechtfertigungsdruck zu setzen. Einen Eingriff in das Auswahlermessen bedeutet dies aber wegen des Letztentscheidungsrechts nach § 66 Abs. 6 NWPersVG noch nicht. Mit dieser Beschränkung des Initiativrechts ist dem Umstand Rechnung getragen, dass die Bestellung der Amtsträger – darunter auch die Einstellung von Angestellten des öffentlichen Dienstes – für die Erfüllung der Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger von zentraler Bedeutung und damit stets eine Angelegenheit ist, die die Regierungsverantwortung wesentlich berührt (BVerfGE 93, 37, 77).
cc) Die Zuerkennung eines Initiativrechts im vorliegenden Fall führt ferner nicht zu einer bundesgesetzwidrigen Vertauschung der Rechtswege. Der dahin gehenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in seinen beiden Urteilen vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 9.74 – (BVerwGE 50, 176, 184) und – BVerwG 7 P 4.75 – (BVerwGE 50, 186, 197) lag wiederum die Rechtslage zu Grunde, wonach der Personalrat die von ihm gewünschte personelle Maßnahme gegebenenfalls im Verfahren vor der Einigungsstelle durchsetzen konnte. In diesem Falle hätte der Dienststellenleiter den entsprechenden Beschluss der Einigungsstelle vor dem Verwaltungsgericht anfechten können. Dies warf die Frage eines Kompetenzkonflikts auf, weil der betroffene Angestellte in jedem Fall befugt war, seinen vermeintlichen Anspruch klageweise vor den Arbeitsgerichten geltend zu machen.
Ein derartiger Kompetenzkonflikt ist im Verfahren nach § 66 Abs. 4 bis 6 NWPersVG nicht denkbar. Über den Initiativantrag des Personalrats auf Erlass einer personellen Maßnahme entscheidet die oberste Dienstbehörde in letzter Instanz. Damit ist das Mitbestimmungsverfahren beendet; ein verwaltungsgerichtliches Verfahren schließt sich nicht an. Dem Angestellten bleibt es dagegen unbenommen, seinen Anspruch vor dem Arbeitsgericht zu verfolgen. Höherrangiges Recht verbietet es nicht, ein Initiativrecht der Personalvertretung auch für solche Fälle vorzusehen, in denen der betroffene Angestellte seinen Anspruch beim Arbeitsgericht einklagen kann.
d) Einem Initiativantrag des Antragstellers auf unbefristete Einstellung bisher befristet angestellter Lehrkräfte stehen entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch haushaltsrechtliche Überlegungen nicht entgegen. Die Zulässigkeit des Initiativantrages ist nicht davon abhängig, dass bereits im Zeitpunkt der Antragstellung die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die vom Personalrat angestrebte personelle Maßnahme positiv festgestellt werden. Angesichts der Komplexität und Flexibilität des Haushaltsrechts kann dem Personalrat nicht angesonnen werden, die haushaltsrechtliche Rechtslage im Zeitpunkt der endgültigen Entscheidung über den Initiativantrag zu antizipieren. Zum einen kann sich die haushaltsrechtliche Rechtslage in der Zeit zwischen der Anbringung des Initiativantrages und der das Mitbestimmungsverfahren abschließenden behördlichen Entscheidung ändern; solches kann schon eintreten, wenn Anfang und Ende des Mitbestimmungsverfahrens in verschiedenen Kalenderjahren und damit in verschiedenen Haushaltsjahren liegen (vgl. § 4 Satz 1, § 11 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung Nordrhein-Westfalen – LHO NW – in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 1999, GV.NW, S. 158). Zum anderen hält das Haushaltsrecht eine Reihe von Instrumenten bereit, die es den zur Ausführung des Haushaltsplans berufenen Behörden – gegebenenfalls im Zusammenwirken mit dem Finanzministerium – erlauben, Stellen verfügbar zu machen; dazu gehören etwa: die Besetzung von Beamtenstellen mit Angestellten nach dem Prinzip der einseitigen Deckungsfähigkeit (§ 20 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 46 LHO NW), die Umwandlung von Planstellen in Angestelltenstellen (§ 21 Abs. 2 und 3, § 47 Abs. 3 und 4 LHO NW), die Umsetzung von Stellen in eine andere Verwaltung (§ 50 LHO NW). Die Überprüfung der haushaltsrechtlichen Rechtslage ist somit Sache der Dienststellenleitung. Diese wird bei Verneinung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen den Initiativantrag ablehnen. Da die Entscheidung des Ministeriums gemäß § 66 Abs. 6 NWPersVG endgültig ist, ist der Entscheidungsvorrang zu Gunsten der parlamentarisch verantwortlichen Stelle auch insoweit in jedem Falle gewahrt.
e) Die Bejahung des Initiativrechts im vorliegenden Fall steht entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht im Widerspruch zu § 75 Abs. 1 Nr. 1 NWPersVG. Danach ist der Personalrat u.a. anzuhören bei der Vorbereitung der Entwürfe von Stellenplänen. Stellenplan ist die Stellenübersicht im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 27 Satz 2 LHO NW. Es handelt sich dabei um die zusammenfassende Stellenübersicht bei dem jeweiligen Einzelplan, nach Geschäftsbereichen aufgegliedert in Gesamtzahlen der Planstellen und anderen Stellen und unterteilt in Besoldungs- oder Vergütungsgruppen (vgl. Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 75 Rn. 11; vgl. ferner Gatzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 24. Erg.-Lfg. 1988, § 49 Rn. 3). Anhörungspflichtig ist die Erarbeitung der Stellenübersicht, die gemäß § 27 LHO NW vom jeweiligen Fachministerium auf Anforderung des Finanzministeriums den Voranschlägen beizufügen sind. Anzuhören ist der beim jeweiligen Fachministerium gebildete Hauptpersonalrat (vgl. Cecior u.a., a.a.O., Rn. 13). Die Meldung des Planstellenbedarfs durch nachgeordnete Dienststellen löst die Anhörungspflicht dagegen nicht aus (vgl. Cecior u.a., a.a.O., Rn. 14; Beschluss vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 24.90 – Buchholz 251.7 § 75 NWPersVG Nr. 1).
Nach der Systematik des Haushaltsrechts bezieht sich das Anhörungsrecht des Hauptpersonalrats auf das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans (vgl. die Überschrift zu Teil II der Landeshaushaltsordnung Nordrhein-Westfalen). Dieses Verfahren, in dessen Frühstadium der Hauptpersonalrat Gelegenheit zur Einflussnahme erhält, endet mit der Feststellung des Haushaltsplans durch den Landtag (§ 1 LHO NW). Die Besetzung einer Stelle, um die es im vorliegenden Fall geht, gehört haushaltsrechtlich jedoch zur Ausführung des Haushaltsplans (vgl. die Überschrift zu Teil III der Landeshaushaltsordnung Nordrhein-Westfalen). Sie setzt die Verabschiedung des Haushaltsplans durch den Gesetzgeber voraus. Schon deswegen kann das Anhörungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 NWPersVG nicht zur Einschränkung des Initiativrechts in Personalangelegenheiten angeführt werden. Ein Initiativantrag kann in den hier streitigen Fällen auch nicht als Initiierung einer Entscheidung über die Schaffung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen verstanden werden. Vielmehr ist bei der Entscheidung des Dienststellenleiters über den Initiativantrag des Personalrats der haushaltsrechtliche Ist-Zustand zu Grunde zu legen, auf den sich das Anhörungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 NWPersVG nicht bezieht.
f) Nach alledem erweist sich ein Initiativantrag des Personalrats in den vom Hauptantrag erfassten Fällen grundsätzlich als zulässig und löst damit das in § 66 Abs. 4 bis 6 NWPersVG vorgesehene Mitbestimmungsverfahren aus. Dem Erfolg des Antrages kann nicht entgegengehalten werden, dass nach der Senatsrechtsprechung die Zustimmungsverweigerung des Personalrats im Mitbestimmungsverfahren dann unbeachtlich ist, wenn die angegebenen Verweigerungsgründe offensichtlich außerhalb des Schutzzwecks des Mitbestimmungstatbestandes liegen oder sonst rechtsmissbräuchlich geltend gemacht werden (vgl. zuletzt Beschluss vom 30. April 2001 – BVerwG 6 P 9.00 – ZTR 2001, 433). Diese Grundsätze sind auch auf das Initiativrecht entsprechend anzuwenden (Beschluss vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4, S. 7). Beantragt daher der Antragsteller beim Beteiligten die unbefristete Einstellung bisher befristet beschäftigter Lehrkräfte, so könnte dieser Initiativantrag – von anderen Fällen des Rechtsmissbrauchs abgesehen – nur dann als unbeachtlich eingestuft werden, wenn sich die vom Antragsteller angeführten Gesichtspunkte inhaltlich den genannten Mitbestimmungstatbeständen von vornherein und eindeutig nicht zuordnen lassen oder – anders ausgedrückt – wenn eine solche Zuordnung nicht einmal möglich erscheint (Beschluss vom 30. April 2001, a.a.O., S. 435). Derartiges lässt sich aber nur ausnahmsweise im Einzelfall feststellen und stellt die Befugnis des Antragstellers, die unbefristete Einstellung namentlich benannter Lehrkräfte im Wege des Initiativrechts zu beantragen, nicht in Frage.
3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Unterschriften
Bardenhewer, Hahn, Gerhardt, Büge, Vormeier
Veröffentlichung
Veröffentlicht am 24.10.2001 durch Klebba Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Fundstellen
Haufe-Index 667140 |
BVerwGE, 205 |
NVwZ 2003, 109 |
ZTR 2002, 143 |
AP, 0 |
PersR 2002, 21 |
RiA 2003, 38 |
ZfPR 2002, 101 |
IÖD 2002, 58 |