BVerwG Beschluss vom 26.04.1988 - 6 P 19.86 | TVöD Office Professional | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Rufbereitschaft und Mitbestimmungsrecht

Leitsatz (amtlich)

Durch die Anordnung von Rufbereitschaft werden für die betroffenen Beschäftigten nicht Dauer, Beginn und Ende der Arbeitszeit im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG festgelegt (Bestätigung der bisherigen Rechtsprechung, vgl. Beschluß vom 1. Juni 1987 - BVerwG 6 P 8.85 -, DVBl. 1987, 1161 = PersR 1987, 244).

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 4; PersVG ND § 75 Abs. 2; BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 1; PersVG ND § 75 Abs. 1 Nr. 1

Verfahrensgang

VG Hannover (Entscheidung vom 21.05.1986; Aktenzeichen PL 3/85)

Tatbestand

Einer jahrelangen Praxis gemäß stellte der Leiter des Garten- und Friedhofsamtes der Stadt H., der Beteiligte, auch im Herbst 1983 nach Absprache mit dem bei ihm gebildeten Personalrat, dem Antragsteller, eine "Übersicht über die mögliche Einteilung zur Winterdienst-Rufbereitschaft" auf, in der diejenigen der insgesamt etwa 100 Bediensteten der Dienststelle benannt waren, die in den seinerzeit bevorstehenden Wintermonaten bei entsprechender Wetterlage mit der Heranziehung zum Winterdienst rechnen mußten. In der Übersicht wurde darauf hingewiesen, daß Umfang und Dauer der Rufbereitschaft jeweils der im Bedarfsfall gesondert ergehenden, ausdrücklichen Anordnung der Rufbereitschaft zu entnehmen seien. Außerdem beantragte der Oberstadtdirektor als Leiter der Gesamtdienststelle beim Gesamtpersonalrat die Zustimmung zur Anordnung von Überstunden für Arbeiter des Tiefbau- und des Garten- und Friedhofsamtes für Einsätze im Straßenwinterdienst, wobei er ausführte, daß die Überstunden auf das unbedingt notwendige Maß beschränkt sein sollten und auf die in Betracht kommenden Bediensteten gleichmäßig verteilt würden. Der Gesamtpersonalrat stimmte dieser Regelung zu.

Am 21. Dezember 1984 und am 2., 4. und 7. Januar 1985 ordnete der Beteiligte jeweils für etwa zehn namentlich benannte Bedienstete Rufbereitschaft für den Winterdienst an. In diesen Anordnungen wurden die Tage der Rufbereitschaft und ihre Dauer festgelegt. Der Antragsteller wurde bei Erlaß dieser Maßnahmen nicht beteiligt.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß die Anordnungen des Beteiligten vom 21. Dezember 1984 und vom 2., 4. und 7. Januar 1985 betreffend die Winterdienst-Rufbereitschaft für Beschäftigte aus den Bereichen Stadtgarten bzw. Gartenanlagen seinem Mitbestimmungsrecht unterlägen.

Er hat vorgetragen, die Anordnungen seien nach § 75 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 Nds.PersVG mitbestimmungspflichtig, weil es sich um Regelungen der Arbeitszeit bzw. die Anordnung von Mehrarbeit handele. Dies habe das Bundesarbeitsgericht für den Bereich des Betriebsverfassungsgesetzes mit Erwägungen entschieden, die auf die Verhältnisse im öffentlichen Dienst übertragbar seien. Auch die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst seien wegen der Einschränkung der Freizeit an der Lage der Rufbereitschaft genauso interessiert wie an der Lage der Arbeitszeit, so daß es gerechtfertigt sei, die Zeiten der Rufbereitschaft der Arbeitszeit gleichzustellen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, daß die Anordnungen der Rufbereitschaft nicht der Mitbestimmung des Antragstellers unterlegen hätten. Dem Mitbestimmungsrecht stehe allerdings nicht der Tarifvorbehalt des § 75 Abs. 1 Satz 1 Nds.PersVG entgegen. Die aus der Rufbereitschaft heraus geleistete Arbeit falle jedoch nicht unter den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG, weil ihre Festsetzung von dem jeweiligen Eintritt eines ungewissen Ereignisses abhänge. Auch stelle die Rufbereitschaft als solche keine Arbeitszeit im Sinne dieser Vorschrift dar. Die Zeit der Rufbereitschaft sei weder dienst- noch arbeitsrechtlich als Arbeitszeit anzusehen, sondern der Privatsphäre des Betroffenen zuzuordnen. Rufbereitschaft bedeute lediglich, daß sich der Beschäftigte zu Hause oder an einem frei wähl- und wechselbaren Ort zwecks alsbaldiger Dienstaufnahme erreichbar halten müsse, und beinhalte deshalb nur eine gewisse Einschränkung der Freizeit. Von dieser arbeitsrechtlichen Bedeutung der Rufbereitschaft gehe auch das Bundesarbeitsgericht in dem Beschluß vom 21. Dezember 1982 aus. Wenn es jedoch dem Begriff der "Arbeitszeit" in § 87 Abs. 1 Nr. 2 BetrVG einen darüber hinausgehenden Sinn zumesse und die Rufbereitschaftszeiten der Arbeitszeit gleichstelle, so könne dieser erweiternden Auslegung bei der Auslegung des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, daß sie dem normalen Sprachgebrauch widerspreche, bestehe dafür auch kein Bedürfnis. Denn nach § 75 Abs. 2 Nds.PersVG beschränke sich die Mitbestimmung auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne, wenn die tägliche Arbeitszeit für Gruppen von Bediensteten nach Erfordernissen, die die Dienststelle nicht voraussehen könne, unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden müsse. Das seien aber gerade die Fälle, in denen die Arbeitsaufnahme vom Eintritt eines ungewissen Ereignisses - hier den schlechten Witterungsbedingungen - abhänge. Aus diesen Erwägungen folge zugleich, daß die Anordnung von Rufbereitschaft nicht als eine Anordnung von Mehrarbeit oder Überstunden im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 1 Nr. 2 Nds.PersVG anzusehen sei.

Die Rufbereitschaftsanordnungen seien aber auch nicht nach § 75 Abs. 2 Nds.PersVG mitbestimmungspflichtig, wobei offenbleiben könne, ob die herangezogenen Bediensteten eine Gruppe im Sinne dieser Vorschrift bildeten. Jedenfalls enthielten sie keine Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen. Es ließen sich ihnen nämlich keine Grundsätze dafür entnehmen, daß die Bediensteten im Hinblick auf Dauer, Beginn und Ende des Arbeitseinsatzes gleichmäßig herangezogen würden. Diese Grundsätze kämen vielmehr in den für jedes Winterhalbjahr aufgestellten Übersichten über die mögliche Heranziehung zur Winterdienst-Rufbereitschaft zum Ausdruck. Diesen Übersichten habe aber der Gesamtpersonalrat insoweit zugestimmt, als die Bediensteten aus der Rufbereitschaft heraus Überstunden leisten müßten.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrechtsbeschwerde eingelegt, mit der er den Antrag stellt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Hannover - Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen - vom 21. Mai 1986 aufzuheben und festzustellen, daß die Anordnungen des Beteiligten vom 21. Dezember 1984 und vom 2.,4. und 7. Januar 1985 betreffend die Winterdienst-Rufbereitschaft für Beschäftigte aus den Bereichen Stadtgarten bzw. Gartenanlagen seinem Mitbestimmungsrecht unterlegen hätten.

Er macht geltend, daß entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Anordnungen der Rufbereitschaft als Maßnahmen zur Regelung von Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG anzusehen seien. Die Vorschrift des § 75 Abs. 2 Nds.PersVG sei nicht anwendbar, weil das Wirksamwerden der Rufbereitschaft nicht vom Eintritt einer Bedingung abhängig sei. Bei der Auslegung des Begriffes der "Arbeitszeit" sei auf die tarifliche Begriffsbestimmung zurückzugreifen, die in § 67 Nr. 32 BMT-G II für die Rufbereitschaft enthalten sei. Die vom Bundesarbeitsgericht in dem Beschluß vom 21. Dezember 1982 vorgenommene Differenzierung zwischen Freizeit einerseits und den verschiedenen Arbeitszeitformen andererseits entspreche auch der Zielsetzung des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats erstrecke sich auf alle Maßnahmen des Arbeitgebers, die unmittelbare Auswirkungen auf die Festlegung der konkreten Zeiten hätten, innerhalb derer ein Arbeitnehmer zur Erbringung der Arbeitsleistung zur Verfügung stehen müsse. Da die Rufbereitschaft zu einer Einschränkung der Handlungsfreiheit des Arbeitnehmers führe, müsse sie als eine Form der mitbestimmungspflichtigen Arbeitszeit angesehen werden. Der Beteiligte tritt den Ausführungen des Antragstellers entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

Die - zulässige - Sprungrechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, daß die umstrittenen Anordnungen der Rufbereitschaft nicht der Mitbestimmung des Antragstellers unterlagen.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geht davon aus, daß die Anordnung von Rufbereitschaft als solche zwar nicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG mitbestimmungspflichtig ist, der Personalrat aber u.U. nach § 75 Abs. 2 Nds.PersVG insoweit mitzubestimmen hat, als in der Anordnung Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne enthalten sind. Diese verkennt jedoch, wie der Senat in dem Beschluß vom 1. Juni 1987 - BVerwGRechtsauffassung 6 P 8.85 - (ZBR 1987, 346 *= DVBl. 1987, 1161 *= PersR 1987, 244) zu der vergleichbaren Regelung in § 75 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 BPersVG ausgeführt hat, den systematischen Zusammenhang der beiden Vorschriften. Bei der Regelung des § 75 Abs. 2 Nds.PersVG handelt es sich nicht um einen eigenen Mitbestimmungstatbestand, sondern lediglich um eine Einschränkung des nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG bestehenden Mitbestimmungsrechts des Personalrats auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne, wenn für Gruppen von Beschäftigten die tägliche Arbeitszeit nach von der Dienststelle nicht voraussehbaren Erfordernissen unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden muß (vgl. BVerwGE 30,39 ≪40≫ = Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 6 = PersV 1968, 264; Beschluß vom 21. Juli 1982 - BVerwG 6 P 24.79 - ≪Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 20 = ZBR 1983, 162 = PersV 1983, 241≫). Infolgedessen bedarf es der Prüfung der Voraussetzungen des § 75 Abs. 2 Nds.PersVG nur dann, wenn durch die Maßnahme der Dienststelle überhaupt im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit festgelegt werden sollen. Das hat aber das Verwaltungsgericht, wie sich ebenfalls aus dem Beschluß des Senats vom 1. Juni 1987 - BVerwG 6 P 8.85 - (a.a.O.) ergibt, zu Recht verneint. Die von dem Antragsteller im Rechtsbeschwerdeverfahren und von Pieper in PersR 1987, 4 ff. und 246 ff. hiergegen erhobenen Einwendungen geben keine Veranlassung, diese Rechtsprechung zu ändern.

Der Senat hält daran fest, daß die Anordnung von Rufbereitschaft deshalb nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, weil die Zeit einer Rufbereitschaft keine Arbeitszeit ist und die Anordnung daher nicht "Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit" im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG betrifft. Es ist zwar richtig, daß die Rufbereitschaft mit einer Einschränkung der Möglichkeit des Beschäftigten verbunden ist, seine Freizeit nach Belieben zu gestalten. Er muß in dieser Zeit bereit sein, auf Abruf die Arbeit aufzunehmen, d.h. er muß arbeitsfähig und vom Arbeitgeber jederzeit erreichbar sein. Diese Einschränkung der Freizeitgestaltung führt jedoch nicht dazu, daß die Zeit der Rufbereitschaft als solche als Arbeitszeit anzusehen wäre. Der Hinweis von Pieper auf den Zusatz in § 75 Abs. 4 BPersVG, wonach die eingeschränkte Mitbestimmung des Personalrats "insbesondere für die Anordnung von Dienstbereitschaft, Mehrarbeit und Überstunden" gilt, geht demgegenüber fehl. Dieser - in § 75 Abs. 2 Nds.PersVG nicht enthaltene - Zusatz stellt zwar für den Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes klar, daß die genannten Maßnahmen der Dienststelle als eine Regelung der "täglichen Arbeitszeit" im Sinne des § 75 Abs. 4 BPersVG und damit auch des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG mitbestimmungspflichtig sind. Der Fall der "Dienstbereitschaft" umfaßt jedoch nicht die Anordnung von Rufbereitschaft, da der Gesetzgeber damit ersichtlich an den arbeitsrechtlichen Begriff der "Arbeitsbereitschaft" angeknüpft hat, der gemäß der manteltariflichen Begriffsbestimmung in § 67 Nr. 10 BMT-G II nur dann vorliegt, wenn sich der Arbeiter, ohne Arbeit zu leisten, an der Arbeitsstelle oder an einer anderen, vom Arbeitgeber bestimmten Stelle zur Verfügung zu halten hat. Die Rufbereitschaft hat demgegenüber gemäß § 67 Nr. 32 BMT-G II die Verpflichtung des Arbeiters zur Folge, sich auf Anordnung des Arbeitgebers außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit an einer von ihm selbst bestimmten, dem Arbeitgeber lediglich anzuzeigenden Stelle aufzuhalten, um auf Abruf die Arbeit aufzunehmen. Die Rufbereitschaft unterscheidet sich somit von der Arbeitsbereitschaft dadurch, daß hier der Arbeitnehmer seinen Aufenthaltsort grundsätzlich frei wählen kann, während dieser bei der Arbeitsbereitschaft durch den Arbeitgeber festgelegt wird. Demgemäß kann nach § 14 Abs. 2 BMT-G II die regelmäßige Arbeitszeit zwar in bestimmtem Umfang durch die Anordnung von Arbeitsbereitschaft, nicht aber von Rufbereitschaft verlängert werden. Auch die Sonderregelungen zum BAT (SR 2 a Nr. 6 B, SR 2 c Nr. 8, SR 2 e I Nr. 5 und SR 2 e II Nr. 4) betreffen lediglich die Verpflichtung zu und die Vergütung von Rufbereitschaft im Zusammenhang mit der für den Arbeitnehmer geltenden Arbeitszeitregelung; sie beruhen jedoch ebenfalls auf dem Grundsatz, daß die Zeit der Rufbereitschaft als solche, soweit also der Arbeitnehmer nicht zur Leistung von Arbeit abgerufen worden ist, keine Arbeitszeit ist. Im Hinblick auf diese eindeutige, bereits bei Erlaß des Bundespersonalvertretungsgesetzes bestehende arbeits- und tarifrechtliche Lage muß davon ausgegangen werden, daß der Bundesgesetzgeber die Anordnung von Rufbereitschaft nicht als einen Unterfall von Dienstbereitschaft in die Mitbestimmungsregelung des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG einbeziehen wollte.

Zu einer solchen, über den Gesetzeswortlaut hinausgehenden Auslegung des Begriffes der Arbeitszeit sieht sich der Senat weiterhin auch nicht deshalb veranlaßt, weil das Bundesarbeitsgericht in dem Beschluß vom 21. Dezember 1982 - 1 ABR 14/81 - (BAGE 41, 200 = AP Nr. 9 zu § 87 BetrVG 1972 - Arbeitszeit -) die Auffassung vertreten hat, es sei gerechtfertigt und geboten, Rufbereitschaftszeiten den Zeiten der Arbeitszeit im Sinne von § 87 Abs. 1 Nr. 2 BetrVG "gleichzustellen", unabhängig davon, wie solche Zeiten arbeitszeit- oder vergütungsrechtlich zu bewerten seien. Diese Formulierung läßt erkennen, daß auch nach Ansicht des Bundesarbeitsgerichts die Rufbereitschaft keine Arbeitszeit ist. Wenn es dennoch hinsichtlich der Mitbestimmung durch den Betriebsrat die Anordnung von Rufbereitschaft als eine Regelung der Arbeitszeit behandelt, so geht es von der Annahme aus, daß es einen allgemeinen arbeitsrechtlichen und einen davon abweichenden betriebsverfassungsrechtlichen Begriff der Arbeitszeit gibt. Dieser Differenzierung kann jedoch für den Bereich des Personalvertretungsrechtes nicht gefolgt werden. Der Senat hat zwar mehrfach ausgesprochen (vgl. BVerwGE 50, 186 ≪191≫ und Beschluß vom 22. März 1984 - BVerwG 6 P 26.82 -), daß die Begriffsbestimmungen und -inhalte des Beamten- und Tarifrechts für das Personalvertretungsrecht nicht abschließend verbindlich sind, sondern daß anhand des vom Gesetzgeber mit der Beteiligung des Personalrats verfolgten Zwecks ermittelt werden muß, ob der personalvertretungsrechtliche Gehalt dieser Begriffe über ihren dienstrechtlichen Gehalt hinausgeht. Das danach mögliche Auseinanderfallen von dienst- und personalvertretungsrechtlicher Bedeutung eines mit demselben Wort bezeichneten Tatbestandsmerkmales darf aber nicht dazu führen, daß der damit angesprochene Begriff im Personalvertretungsrecht seine Bezeichnungsgenauigkeit und damit seine Aussagekraft als gesetzliches Tatbestandsmerkmal verlieren würde. Das wäre der Fall, wenn der personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungstatbestand der Regelung der "Arbeitszeit" über den arbeits- und tarifrechtlichen Begriff hinaus auf alle Maßnahmen der Dienststelle erstreckt würde, die - etwa durch Anordnung von Rufbereitschaft - außerhalb der täglichen Arbeitszeit zu einer Beschränkung der Freizeitgestaltung des Bediensteten führen. Die Übernahme des Begriffes der "Arbeitszeit" in das Personalvertretungsrecht soll sicherstellen, daß durch die Beteiligung des Personalrats die - besonders gewichtigen - Interessen der Bediensteten an der Lage der Arbeitszeit, also der Zeit, in der sie ihre arbeitsvertraglichen Verpflichtungen regelmäßig zu erfüllen haben, zur Geltung gebracht werden können; ob darüber hinaus auch Anordnungen der Rufbereitschaft wegen des Interesses der Bediensteten an einer ungeschmälerten Freizeitgestaltung der Mitbestimmung des Personalrats unterworfen werden sollen, muß der Entscheidung des Gesetzgebers überlassen bleiben.

Der Senat hält im übrigen auch an seiner in ständiger Rechtsprechung vertretenen Auffassung fest, wonach sich der Mitbestimmungstatbestand der Regelung von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit (§ 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG = § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds.PersVG) seinem Sinngehalt gemäß nur auf generelle Regelungen bezieht, die für die Beschäftigten einer Dienststelle insgesamt oder jedenfalls für eine Gruppe von Beschäftigten die Arbeitszeit festlegen und dabei ihre Verteilung auf die Wochentage vornehmen (vgl. den Beschluß vom 1. Juni 1987 - BVerwG 6 P 8.85 - a.a.O. mit weiteren Nachweisen). Eine abschließende Beurteilung, welche konkreten Auswirkungen diese Rechtsprechung im vorliegenden Fall hätte, ist jedoch nicht erforderlich. Mit seiner dargelegten Auffassung steht der Senat nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. neuerdings im Beschluß vom 10. Juni 1986 - 1 ABR 61/84 - ≪AP Nr. 18 zu § 87 BetrVG 1972 - Arbeitszeit - = NZA 1986, 840 = BB 1987, 543≫). Entgegen der Auffassung des Antragstellers besteht deshalb kein Anlaß, die Sache gemäß § 2 Abs. 1 RsprEinhG dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes vorzulegen. Wenn die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts von der bereits früher ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abwiche, wäre im übrigen das Bundesarbeitsgericht zur Vorlage verpflichtet gewesen. Daraus, daß es nicht vorgelegt hat, folgt, daß es - ebenso wie der Senat - keine Divergenz zwischen seiner Rechtsprechung und derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts gesehen hat.