Entscheidungsstichwort (Thema)
Richter kraft Auftrags, keine Mitbestimmung bei der Ernennung zum –. Abordnung, Ernennung zum Richter kraft Auftrags beim Bundespatentgericht keine – im Sinne des Personalvertretungsrechts
Leitsatz (amtlich)
Der Hauptpersonalrat beim Bundesministerium der Justiz hat bei der Ernennung von Bediensteten des Deutschen Patentamts zu Richtern kraft Auftrags beim Bundespatentgericht nicht mitzubestimmen.
Die spezialgesetzlichen Regelungen des Deutschen Richtergesetzes über die besondere Art der Beteiligung bei der Ernennung von Richtern schließen eine Mitbestimmung nach den allgemeinen Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes aus.
Normenkette
BPersVG § 76 Abs. 1 Nrn. 4-5; DRiG §§ 14, 49 Nr. 2, § 54 Abs. 3, § 55 S. 1, § 57 Abs. 1 S. 1, § 120
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Beschluss vom 22.04.1991; Aktenzeichen CB 157/89) |
VG Köln (Entscheidung vom 22.05.1989; Aktenzeichen PVB 374/88) |
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 22. April 1991 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten seit vielen Jahren darüber, ob die Ernennung von Beamten des Deutschen Patentamtes zu Richtern kraft Auftrags am Bundespatentgericht der Mitbestimmung des Antragstellers, des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium der Justiz, unterliegt. Der Beteiligte, das Bundesministerium der Justiz, bestreitet das vom Antragsteller in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht und beteiligt vor der Ernennung lediglich den Präsidialrat des Bundespatentgerichts.
Aus Anlaß von zwei Ernennungsfällen im Jahre 1988 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,
festzustellen, daß der Beteiligte bei der Beauftragung der Beamten des Deutschen Patentamtes mit der Wahrnehmung des Amtes eines Richters kraft Auftrags beim Bundespatentgericht das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht hat die hiergegen eingelegte Beschwerde zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Dem Antragsteller stehe das allein in Betracht zu ziehende Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG nicht zu. In den strittigen Fällen liege eine Abordnung im beamtenrechtlichen Sinne nicht vor. Es handele sich vielmehr um eine Maßnahme eigener Art. Denn im Gegensatz zur Abordnung werde der Betroffene nach seiner Ernennung zum Richter kraft Auftrags nicht mehr in einem Beamten-, sondern in einem Richterverhältnis verwendet.
Hiergegen wendet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde. Der Antragsteller rügt eine fehlerhafte Anwendung des § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG und trägt zur Begründung vor: Bei der Abgabe von Beamten an das Bundespatentgericht, dem Regelfall der Richtergewinnung dieses Gerichts, handele es sich, auch soweit die Beamten unter Aufrechterhaltung ihres Status nunmehr als Richter kraft Auftrags verwendet würden, personalvertretungsrechtlich gesehen um Abordnungen. Soweit die Abordnung von Beamten eine „dem Amt entsprechende” Verwendung voraussetze, werde dies hier dadurch erfüllt, daß § 15 DRiG für Richter kraft Auftrags die Aufrechterhaltung des statusrechtlichen Amtes als Beamter auf Lebenszeit oder Beamter auf Zeit ausdrücklich anordne. Im übrigen müsse zur Vermeidung eines mitbestimmungsfreien Raums auf Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei der Abgabe von Beamten durch eine Behörde näher eingegangen werden. Insoweit stünden aber die Belange der Bediensteten der abgebenden Behörde und die personalwirtschaftliche Rechtfertigung in diesem Bereich im Vordergrund. Aufgrund ständiger Übung sei hier von einer Verzahnung zweier Dienststellen auszugehen. Die Stellen für Richter kraft Auftrags würden wie Beförderungsstellen in der abgebenden Dienststelle ausgeschrieben. Bewerbungen und anschließendes Auswahlverfahren vollzögen sich zwangsläufig im Rahmen der abgebenden Behörde. Das erfordere eine begleitende Kontrolle durch das für diese Behörde zuständige Mitbestimmungsorgan.
Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluß. Neben dem vom Beschwerdegericht in den Vordergrund gestellten Gesichtspunkt der Verwendung im neuen Amt des Richters spreche gegen die Annahme einer Abordnung auch, daß es an dem Merkmal einer nur „vorübergehenden” Zuweisung fehle. Wie § 14 DRiG erkennen lasse, sei das Richterverhältnis – wenn sich nicht ausnahmsweise die mangelnde Eignung herausstelle – auf Dauer angelegt. Davon abgesehen schließe die nach §§ 55 ff. DRiG vorgesehene Beteiligung des Präsidialrates bei der Ernennung oder Wahl von Richtern die zusätzliche Beteiligung eines Personalrates aus. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß der Antragsteller letztlich eine Beteiligung bei einer Vorentscheidung für die Ernennung zum Richter am Bundespatentgericht anstrebe. Dieses Amt sei der Besoldungsgruppe R 2 zugeordnet und entspreche daher der für die Beamten vorgesehenen Besoldungsgruppe A 16. Da aber nach § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG die Beamtenstellen der Besoldungsgruppe A 16 an aufwärts von der Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten ausgenommen seien, passe die hier in Anspruch genommene Mitbestimmung nicht in das System der Beteiligungsvorschriften nach dem Deutschen Richtergesetz und dem Bundespersonalvertretungsgesetz.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat ein Recht des Antragstellers auf Mitbestimmung bei der Ernennung von Beamten des Deutschen Patentamtes zu Richtern kraft Auftrags am Bundespatentgericht mit zutreffenden Erwägungen verneint. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht insbesondere davon ausgegangen, daß es sich bei der strittigen Ernennung um eine Maßnahme eigener Art handele, die von Abordnung oder Versetzung zu unterscheiden sei und daher der für jene Art Maßnahmen vorgesehenen Mitbestimmung der Personalvertretungen (§ 76 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 BPersVG) nicht unterliege.
Mit der Ernennung des Beamten zum Richter kraft Auftrags wird ein neues, vom Beamtenverhältnis wesensverschiedenes Dienstverhältnis begründet. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang der Regelungen in §§ 8, 9, 14 und 15 DRiG. Bereits die Bezeichnung als „Richterverhältnis” (so die Überschrift des Dritten Abschnitts und der Wortlaut des § 9 DRiG) weist darauf hin, daß der Gesetzgeber damit ein eigenständiges Dienstverhältnis eingerichtet wissen wollte. Der Richter kraft Auftrags ist davon nicht ausgenommen, wie sich schon aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 3 DRiG und auch daraus ergibt, daß es sich hierbei um eine der vier vom Gesetzgeber ausschließlich („nur”) zugelassenen Rechtsformen des Richterdienstes handelt (§ 8 DRiG). Die Besonderheiten des Richterverhältnisses und die Ausschließlichkeit der dafür zur Verfügung stehenden Rechtsformen sind wiederum verfassungsrechtlich bedingt durch die besonderen Anforderungen an den von Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit geprägten Richterdienst (Art. 97 GG), vor allem aber auch dadurch, daß Art. 92 GG die rechtsprechende Gewalt allein den Richtern anvertraut. Das läßt es nicht zu, daß abgeordnete Beamte Recht sprechen. Gerade aus diesem Grunde sieht das Gesetz in den §§ 8, 14 DRiG für bestimmte Beamte, die später als Richter auf Lebenszeit verwendet werden sollen, den Status des Richters kraft Auftrags vor. Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, ordnet das Gesetz an, daß für die Dauer des Richterverhältnisses kraft Auftrags die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis mit Ausnahme bestimmter nachwirkender Pflichten von Gesetzes wegen ruhen (§ 15 Abs. 1 Satz 3 DRiG). Sein bisheriges Amt kann und darf der Beamte also so lange nicht weiterführen, wie er als Richter Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt wahrnimmt (vgl. auch § 4 Abs. 1 DRiG). Da außerdem nach § 14 DRiG ein Beamter zum Richter kraft Auftrags nur ernannt werden kann, wenn er später als Richter auf Lebenszeit Verwendung finden soll, ist die Begründung des Richterverhältnisses in dieser Form letztlich auf eine Beendigung des Beamtenverhältnisses angelegt.
Die Abordnung und Versetzung setzen – wie das Beschwerdegericht weiter zutreffend erkannt hat – entweder die Fortführung oder die Übertragung eines (anderen) beamtenrechtlichen Amtes im Rahmen des Beamtenverhältnisses zu demselben oder zu einem anderen Dienstherren voraus (§ 26 Abs. 1 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG; vgl. auch Urteil vom 22. Mai 1980 – BVerwG 2 C 30.78 – BVerwGE 60, 144 ≪147≫). Das ist bei den Tätigkeiten, die von Richtern kraft Auftrags in einem Richteramt wahrzunehmen sind, nicht der Fall; durch das Richterdienstrecht ist ihnen die Ausübung eines beamtenrechtlichen Amtes – wie dargelegt – sogar untersagt.
Auch aus personalvertretungsrechtlicher Sicht liegt damit weder eine Abordnung (§ 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG) noch eine Versetzung (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG) vor. Wie der Senat wiederholt auch für das Bundespersonalvertretungsgesetz ausgeführt hat (Beschlüsse vom 6. April 1984 – BVerwG 6 P 39.83 – Buchholz 238.36 § 78 NdsPersVG Nr. 4 und vom 3. Juli 1990 – BVerwG 6 P 10.87 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 18), übernehmen die Personalvertretungsgesetze zur Festlegung der Mitbestimmungsbefugnisse der Personalvertretungen in den Mitbestimmungstatbeständen Begriffe aus dem Beamtenrecht und dem Tarifrecht. Eine davon abweichende Sinngebung dieser Begriffe ist im Personalvertretungsrecht in aller Regel nicht geboten. Die Vorschriften, welche die Mitbestimmung in diesen Angelegenheiten regeln, sollen der Personalvertretung nämlich nicht unabhängig von dem für das Beschäftigungsverhältnis des einzelnen Bediensteten maßgebenden Statusrecht eine möglichst weitreichende Beteiligung an Maßnahmen des Dienststellenleiters ermöglichen, die sich irgendwie auf einen Beschäftigten auswirken; sie sollen vielmehr nur festlegen, an welchen das konkrete Beschäftigungsverhältnis eines Bediensteten betreffenden Maßnahmen nach den für dieses Verhältnis maßgebenden Vorschriften die Personalvertretung mitzubestimmen hat. Welche derartigen Maßnahmen unter die vom Personalvertretungsrecht aus dem Beamtenrecht oder dem Tarifrecht übernommenen Begriffe unterzuordnen sind, ist daher grundsätzlich den Bestimmungen des jeweils in Betracht kommenden Statusrechts und deren Auslegung in Rechtsprechung und Rechtspraxis zu entnehmen. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar wiederholt betont, daß die Begriffsbestimmungen und -inhalte des Beamtenrechts und des Tarifrechts für das Personalvertretungsrecht nicht abschließend verbindlich sind, sondern daß anhand des vom Gesetzgeber mit der Beteiligung des Personalrats an personellen Angelegenheiten verfolgten Zwecks der personalvertretungsrechtliche Gehalt dieser Begriffe ermittelt werden muß (vgl. Beschluß vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186 ≪191≫ m.weit.Nachw.). Das danach mögliche Auseinanderfallen von dienst- und personalvertretungsrechtlicher Bedeutung eines mit dem gleichen Begriff bezeichneten Tatbestandsmerkmals darf aber nicht dazu führen, daß der verwendete Begriff im Personalvertretungsrecht seine Bezeichnungsgenauigkeit und damit seine Aussagekraft als gesetzliches Tatbestandsmerkmal verliert. Das wäre der Fall, wenn ein solcher Begriff im Personalvertretungsrecht auf Sachverhalte angewendet würde, denen wesentliche Elemente ihres dienstrechtlichen Begriffsinhalts fehlen.
Ein derart wesentliches Element sowohl der Abordnung als auch der Versetzung von Beamten ist die Fortführung bzw. die Übertragung eines (bestehenden bzw. anderen) beamtenrechtlichen Amtes innerhalb der Verwaltung desselben oder eines anderen Dienstherrn. Beide Maßnahmen können zwar zu Änderungen des konkreten Tätigkeitsgebiets (des Dienstpostens) führen. Dieses alles spielt sich jedoch stets im Rahmen der Wahrnehmung von Aufgaben der vollziehenden Gewalt ab. Hiervon unterscheidet sich grundlegend eine personelle Maßnahme, die – wie die Ernennung zum Richter kraft Auftrags – auf eine Beendigung des Beamtenverhältnisses und damit auf eine Beendigung der Tätigkeit im Rahmen der vollziehenden Gewalt angelegt ist.
Sinn und Zweck der in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestände rechtfertigen entgegen der Rechtsbeschwerde keine andere Beurteilung. Die Ernennung zum Richter kraft Auftrags ist ein Akt der Personalgewinnung für den Richterdienst und entfaltet damit besondere Bedeutung für die rechtsprechende Gewalt. Für die Interessenvertretung innerhalb der vollziehenden Gewalt erschöpft sich die Bedeutung des Vorgangs darin, daß der zur Ernennung zum Richter kraft Auftrags anstehende Beamte für das bisher wahrgenommene beamtenrechtliche Amt nicht mehr zur Verfügung steht. Die bisherige Dienststelle ist davon rein rechtlich gesehen nur passiv betroffen. Ihre Beschäftigten werden davon im wesentlichen nicht mehr und nicht weniger berührt, als dies bei einem sonstigen Ausscheiden aus dem Dienst der Fall ist, auf das die Dienststelle keinen rechtlichen Einfluß hat. Auch der zur Ernennung zum Richter kraft Auftrags vorgesehene Beamte bedarf im Hinblick auf das angestrebte Ausscheiden aus seinem bisherigen beamtenrechtlichen Amt nicht des Schutzes durch die Personalvertretung dieser Dienststelle; denn die Ernennung kann nicht gegen seinen Willen erfolgen (§ 14 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 Satz 2 DRiG). Die Beurteilung seiner Eignung und Befähigung im Ernennungsverfahren hat sich hingegen ausschließlich an den Anforderungen des Richteramtes auszurichten, die von denjenigen des beamtenrechtlichen Amtes verschieden sind. Auch unter diesem Aspekt wird also die Personalvertretung der bisherigen Dienststelle nicht in einer typischerweise ihr obliegenden Aufgabe berührt.
Die Ernennung zum Richter kraft Auftrags beim Bundespatentgericht ist schließlich entgegen der Rechtsbeschwerde auch kein personalwirtschaftliches Instrument speziell der „abgebenden” Verwaltung. Sie ist allein an die in § 65 Abs. 2 PatG genannten persönlichen Voraussetzungen gebunden, nicht aber an die vorhergehende Zugehörigkeit zum Deutschen Patentamt (vgl. auch § 120 DRiG). Der Kreis der in Betracht kommenden Bewerber ist daher von Rechts wegen nicht auf Angehörige des Deutschen Patentamtes beschränkt. Zwar mögen die Interessen der Bediensteten des Deutschen Patentamtes als der abgebenden Dienststelle durch Ernennungen zum Richter kraft Auftrags beim Bundespatentgericht berührt sein. Diese Interessen sind aber personalvertretungsrechtlich nicht durch die Mitbestimmung des Personalrats geschützt, weil das Bundespersonalvertretungsgesetz den generellen Mitbestimmungstatbestand der „sonstigen Abgabe an eine andere Dienststelle” nicht kennt. Das Gericht ist angesichts des geschlossenen Katalogs der gesetzlichen Mitbestimmungstatbestände gehindert, von sich aus einen solchen Tatbestand zu schaffen. Es darf dies auch nicht etwa im Wege einer „erweiternden Auslegung” der Tatbestände „Abordnung” oder „Versetzung” (vgl. § 76 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 BPersVG), weil dies eine unzulässige Rechtserweiterung über den Willen des Gesetzgebers hinaus wäre.
Nach allem gehen die vertretungsrechtlichen Belange, die durch den statusbegründenden Akt der Ernennung zum Richter kraft Auftrags etwa berührt werden, der Sache nach allein die zuständige Richtervertretung an. Dies ist der Präsidialrat als eine besondere, speziell für die Beteiligung an der Ernennung von Richtern eingerichtete Richtervertretung (§§ 49 Nr. 2, 54 Abs. 3, 55 Satz 1 DRiG). Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts schließt die spezialgesetzliche Regelung des Deutschen Richtergesetzes über die besondere Art der Beteiligung, die allein für die Ernennung von Richtern vorgesehen ist, eine Mitbestimmung nach den allgemeinen Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes aus. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Das Deutsche Richtergesetz sieht eine Zweiteilung der Richtervertretung durch Aufteilung auf zwei sehr unterschiedliche Vertretungsorgane vor, den Richterrat und den Präsidialrat (§ 49 DRiG). Die herkömmliche Interessenvertretung der Richter findet durch den Richterrat statt. Es handelt sich dabei um ein Vertretungsorgan, das sich ausschließlich aus gewählten Richtern zusammensetzt (§§ 50, 51 DRiG). Seine Aufgaben sind im Wege einer gesetzlichen Verweisung auf bestimmte sinngemäß anzuwendende Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes festgelegt (§§ 52, 53 DRiG). Sie beschränken sich indessen auf eine Beteiligung an allgemeinen und sozialen Angelegenheiten (vgl. auch § 49 Nr. 1 DRiG). In diesem Rahmen findet auch eine Mitbestimmung entsprechend den Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes statt. Für die personellen Angelegenheiten der Richter hingegen sieht das Gesetz keine Beteiligung des Richterrats vor, sondern ausschließlich die Zuständigkeit des Präsidialrats (§§ 49 Nr. 2, 55 DRiG). Dieser unterscheidet sich vom Richterrat oder Personalrat nicht nur durch seine besondere Zusammensetzung (§ 54 Abs. 3). Auch inhaltlich ist seine Beteiligung insofern eine andere als diejenige sonstiger Vertretungen, als er eine schriftlich begründete Stellungnahme insbesondere über die persönliche und fachliche Eignung des Bewerbers abzugeben hat (§ 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG).
Mit der Einrichtung des Präsidialrats als einer eigenständigen Richtervertretung ausschließlich zum Zwecke der Beteiligung der Richterschaft bei der Ernennung von Richtern verfolgt der Gesetzgeber besondere Ziele. Auch soweit ein Teil der Mitglieder des Präsidialrats von den Richtern des Gerichts gewählt wird, geschieht dies im Hinblick auf ihr gemeinsames besonderes Interesse an einer qualifizierten – vor allem unabhängigen und unparteilichen – Richterschaft und einer leistungsfähigen Rechtspflege. Die Mitwirkung des Präsidialrats bringt damit wesentliche Belange zur Geltung, welche die Dritte Gewalt in ihrer Gesamtheit und insbesondere in ihrem Verhältnis zu anderen Gewalten im Staat berühren (vgl. BVerfGE 41, 1 ≪12 f.≫; vgl. Fürst/Mühl/Arndt, Richtergesetz, 1992, Vor §§ 49–60 Rdnr. 11; Schmidt-Räntsch, DRiG, 4. Aufl. 1988, Vor § 49 Rdnr. 2). Aus diesem Grunde wird der Präsidialrat vor der Richterernennung bzw. vor der Wahl des Richters unter dem spezifischen Gesichtspunkt einer Bewertung der persönlichen und fachlichen Eignung beteiligt. Um dieser Zielsetzung willen soll das Organ fachlich in besonderer Weise qualifiziert sein, ist es daher anders zusammengesetzt als der Richterrat. Um ihm aber andererseits nicht eine Rechtsmacht zu verleihen, die an ein Kooptationsrecht heranreicht, ist eine Beteiligung des Präsidialrats nur in Form einer schriftlichen Anhörung vorgesehen. Wenn um dieser Ziele willen sogar eine Beteiligung des Richterrats, also des richterrechtlichen Vertretungsorgans, dem die übliche Interessenvertretung der Richter obliegt, bei der Ernennung von Richtern ausgeschlossen ist, und wenn selbst die Beteiligung des Präsidialrats auf eine Anhörung beschränkt ist, dann muß sich erst recht die Beteiligung eines für Dienststellen der vollziehenden Gewalt zuständigen Personalrats und zumal eine solche in der Form der Mitbestimmung verbieten.
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang
Fundstellen