Entscheidungsstichwort (Thema)
Geschäftsbedarf, personalvertretungsrechtliche Fachzeitschrift als erforderlicher – einer Personalvertretung. Fachzeitschrift, personalvertretungsrechtliche – als Geschäftsbedarf einer Personalvertretung. Sparsamkeitsgrundsatz, haushaltsrechtlicher – und erforderlicher Geschäftsbedarf einer Personalvertretung
Leitsatz (amtlich)
Zum erforderlichen Geschäftsbedarf, den die Dienststelle dem Personalrat zur Verfügung zu stellen hat, gehört auch eine für seine Arbeit einschlägige Fachzeitschrift zum Personalvertretungsrecht. Der haushaltsrechtliche Grundsatz der Sparsamkeit kann nur die Art und Weise beeinflussen, in der die Zeitschrift dem Personalrat zur Verfügung zu stellen ist.
Normenkette
BPersVG § 44 Abs. 2
Verfahrensgang
Tenor
Der Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Juni 1986 wird geändert.
Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichts München – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten nach Bundesrecht – vom 13. Januar 1986 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 4.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Der Antragsteller ist der Personalrat bei der zur Zeit der Beschwerdeentscheidung 187 Beschäftigte umfassenden Standortverwaltung N. Keines seiner sieben Mitglieder ist für die Personalratstätigkeit freigestellt. In der Dienststelle ist eine Ausgabe eines Loseblatt-Kommentars zum Bundespersonalvertretungsgesetz vorhanden. Der Antragsteller beansprucht den Bezug der Fachzeitschrift „Die Personalvertretung”. Der Dienststellenleiter, der Beteiligte, ist nicht bereit, diese Zeitschrift für den Personalrat zu bestellen.
Der Antragsteller hat im personalvertretungsrechtlichen Verfahren die Feststellung beantragt, daß die Dienststelle ihm die Zeitschrift „Die Personalvertretung” zur Verfügung zu stellen und die Kosten hierfür zu tragen hat.
Das Bayerische Verwaltungsgericht München – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten nach Bundesrecht – hat diesem Antrag mit Beschluß vom 13. Januar 1986 entsprochen und den Gegenstandswert auf 3 125 DM festgesetzt. Auf die Beschwerde des Dienststellenleiters hat das Beschwerdegericht diesen Beschluß aufgehoben und den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:
Zum Geschäftsbedarf, den nach § 44 Abs. 2 BPersVG die Dienststelle dem Personalrat für die laufende Geschäftsführung im erforderlichen Umfang zur Verfügung zu stellen habe, gehöre auch Fachliteratur. In jedem Falle seien die Texte der für die Arbeit der Personalvertretung bedeutsamen Rechtsvorschriften und ein Kommentar zum Bundespersonalvertretungsgesetz erforderlich. Im übrigen richte sich die Notwendigkeit der Ausstattung mit Fachliteratur nach dem quantitativen Anfall und den besonderen qualitativen Anforderungen der dem Personalrat obliegenden Aufgaben sowie auch nach der entsprechenden Ausstattung der die Personalentscheidungen treffenden Dienststellenleitung. Begrenzt werde der Bedarf von dem auch für den Personalrat als Teil der Dienststelle geltenden haushaltsrechtlichen Grundsatz der Sparsamkeit. Wie bei der allgemeinen Veranschlagung der für die Tätigkeit der Personalvertretung erforderlichen Kosten werde man sich auch bei der Bemessung des Einzelbedarfs für Fachliteratur an der Beschäftigtenzahl der Dienststelle orientieren können, sofern nicht die Struktur der Dienststelle besondere qualitative Anforderungen an die Arbeit der Personalvertretung stelle oder eine höhere Ausstattung der Dienststelle selbst eine entsprechende Ausstattung des Personalrats notwendig mache. Der mögliche Bedarf der Personalvertretung in anderen Dienststellen könne dabei auch dann nicht mit berücksichtigt werden, wenn es sich um Dienststellen derselben Körperschaft handele, die in nächster Nähe untergebracht seien. In diesem Zusammenhang sich aufdrängende Zweckmäßigkeitsüberlegungen begründeten keine andere rechtliche Beurteilung.
Der Informationsbedarf des Antragstellers werde durch den in relativ kurzen Zeitabständen auf den neuesten Stand gebrachten Loseblatt-Kommentar zum Bundespersonalvertretungsgesetz hinreichend gedeckt. Obwohl dieser beim Dienststellenleiter stehe und die Personalvertretung ihn zur Benutzung erst abholen müsse, könne man sie nach dem Grundsatz der Sparsamkeit jedenfalls bei einer so kleinen Dienststelle wie hier auf dieses gemeinsame Exemplar des führenden Kommentars verweisen. Sie könne ihn sich jederzeit ohne Mühe beschaffen und ihn unabhängig von der Dienststellenleitung und ungestört als Informationsquelle benutzen. Demnach gewährleiste der Kommentar, daß auch der Personalrat das für seine Arbeit notwendige Rüstzeug darin finden könne. Darüber hinaus sei eine wissenschaftliche Fachzeitschrift nicht erforderlich. Die umfassende Behandlung des gesamten Personalvertretungsrechts in dieser Zeitschrift werde es mit sich bringen, daß die Personalvertretung einer solchen Dienststelle, bei der auch keine aus der Struktur der Dienststelle hervorgehenden Spezialprobleme häufig aufträten, nur einen außerordentlich geringen Teil des Angebots der Zeitschrift nutzen könne. Unter diesen Umständen stehe dem Bezug der Zeitschrift der Grundsatz der Sparsamkeit entgegen. Jedenfalls bei einer weniger als 200 Beschäftigte umfassenden Dienststelle könne der Bezug einer Fachzeitschrift nicht für notwendig erachtet werden. Soweit die Personalvertretung einer so kleinen Dienststelle gleichwohl einen Bedarf nach dem Bezug einer Fachzeitschrift sehe, bleibe es ihr unbenommen, den zuständigen Bezirkspersonalrat um eine gemeinsame Benutzung des dort vorhandenen Exemplars zu bitten.
Die Anregung des Verwaltungsgerichts, ein gemeinsames Exemplar für die Personalvertretungen aller in N. stationierten Bundesdienststellen anzuschaffen, könne keine gegenteilige Rechtsentscheidung begründen. Gleichwohl erscheine eine solche Lösung auf der Grundlage einer Vereinbarung zweckmäßig.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er geltend macht, er könne nach § 44 Abs. 2 BPersVG beanspruchen, daß die erwähnte Zeitschrift ihm zur Verfügung gestellt werde.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Juni 1986 aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 13. Januar 1986 zurückzuweisen.
Für den Dienststellenleiter beantragt die Wehrbereichsverwaltung VI, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen. Sie tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und macht geltend, Dienststelle und Personalvertretung verfügten hier über den erwähnten Loseblatt-Kommentar und damit über ausreichende Fachliteratur. Abgesehen von der Möglichkeit des Personalrats, sich die Fachzeitschrift im Einzelfall durch die Stufenvertretung zugänglich zu machen, sollte die weitere Möglichkeit der jederzeitigen Unterstützung des Personalrats durch Berufsverband bzw. Gewerkschaften nicht außer acht gelassen werden.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren und bejaht grundsätzlich, daß der Bezug einer personalvertretungsrechtlichen Fachzeitschrift zum erforderlichen Geschäftsbedarf einer Personalvertretung gehört. Er hält es für geboten, die Anwendung der vom Bundesarbeitsgericht zum Bezug einer arbeitsrechtlichen Fachzeitung aufgrund des § 40 Abs. 2 BetrVG im Beschluß vom 21. April 1983 – 6 ABR 70/82 – (BAGE 42, 259) entwickelten Grundsätze auf das Personalvertretungsrecht im Grundsatz zu übertragen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist zulässig und begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 13. Januar 1986 jedenfalls im Entscheidungssatz. Die Grenzen der in diesem Beschluß ausgesprochenen Verpflichtung der Dienststelle, dem Antragsteller die Zeitschrift „Die Personalvertretung” zur Verfügung zu stellen und die Kosten hierfür zu tragen, ergeben sich aus den folgenden Ausführungen.
Das Beschwerdegericht und das Verwaltungsgericht sind zutreffend davon ausgegangen, daß nach § 44 Abs. 2 BPersVG die Dienststelle dem Personalrat für die laufende Geschäftsführung im erforderlichen Umfang u.a. den Geschäftsbedarf zur Verfügung zu stellen hat und daß zu diesem Geschäftsbedarf auch Fachliteratur gehört. Wie der beschließende Senat in seinem vom Beschwerdegericht erwähnten Beschluß vom 25. Juli 1979 – BVerwG 6 P 29.78 – (Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 4 = PersV 1980, 57) näher ausgeführt hat, kann der Personalrat nach § 44 Abs. 2 BPersVG von der Dienststelle all das beanspruchen, was er zur Wahrnehmung seiner Befugnisse und zur Erledigung seiner Aufgaben benötigt. Ein Kommentar, der neben dem Gesetzestext durch seine Erläuterungen Aufschluß darüber gibt, welchen Inhalt und welche Bedeutung die einzelne Vorschrift hat, vor deren Anwendung der Personalrat gestellt ist, gehört zum unentbehrlichen Rüstzeug, über das der Personalrat jederzeit verfügen muß, wenn er seine Aufgaben ordnungs- und sachgemäß erfüllen will. Für die Beantwortung der Frage, ob ein Kommentar zum Personalvertretungsrecht zur Verfügung zu stellen ist, kann es in der Regel nicht entscheidend darauf ankommen, wieviel Beschäftigte der Personalrat zu betreuen hat. Der Verpflichtung der Dienststelle, der Personalvertretung einen Kommentar zur Verfügung zu stellen, kann nicht entgegengehalten werden, daß Mitglieder dieser Personalvertretung an Schulungsveranstaltungen teilgenommen haben oder daß die Dienststelle im Besitz von Richtlinien des Dienstherrn zur Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes in seinem Geschäftsbereich ist.
Diese Grundsätze müssen auch für die Beurteilung der Frage herangezogen werden, ob zum erforderlichen Geschäftsbedarf der Personalvertretung im Sinne des § 44 Abs. 2 BPersVG gegebenenfalls auch der laufende Bezug einer Fachzeitschrift gehört. Entgegen der vom Beschwerdegericht in seinem Beschluß vom 27. Januar 1988 – Nr. 18 P 87.03580 – vertretenen Auffassung kann ein Bedarf für den Bezug einer Fachzeitschrift zum Personalvertretungsrecht nicht nur bei Personalräten angenommen werden, deren Dienststelle entweder wenigstens 300 Beschäftigte hat, so daß nach § 46 BPersVG wenigstens ein Personalratsmitglied ganz freizustellen ist, oder bei der besondere Umstände trotz geringerer Beschäftigtenzahl die gänzliche Freistellung eines Personalratsmitglieds notwendig gemacht haben. In Übereinstimmung mit der vom Bundesarbeitsgericht in seinem Beschluß vom 21. April 1983 – 6 ABR 70/82 – (BAGE 42, 259) in Anwendung der mit § 44 Abs. 2 BPersVG vergleichbaren Vorschrift des § 40 Abs. 2 BetrVG vertretenen Auffassung, die vom Vorprüfungsausschuß des Bundesverfassungsgerichts im Beschluß vom 10. Februar 1985 – 1 BvR 1724/83 – (NJW 1986, 1923) nicht für verfassungswidrig gehalten worden ist, geht der Senat davon aus, daß zu dem erforderlichen Geschäftsbedarf, den die Dienststelle dem Personalrat für seine Tätigkeit zur Verfügung zu stellen hat, grundsätzlich auch eine für seine Arbeit einschlägige Fachzeitschrift gehört. Hierfür ist weder die Größe der Dienststelle noch die Zahl der von der Personalvertretung zu vertretenen Beschäftigten entscheidend. Auch in Dienststellen mit weniger als 300 oder auch nur 200 Beschäftigten wird regelmäßig ein Bedürfnis des Personalrats bestehen, sich nicht nur anhand eines Kommentars zu dem für seine Tätigkeit maßgeblichen Personalvertretungsgesetz, der – auch als Loseblatt-Werk – den neuesten Stand der Rechtsprechung und der Meinungen erfahrungsgemäß nur mit mehr oder weniger großer zeitlicher Verzögerung, wiedergeben kann, sondern sich daneben auch durch aktuelle Veröffentlichungen über die Entwicklung des Personalvertretungsrechts auf dem laufenden zu halten. Angesichts des mit dem Einsatz neuer Datenverarbeitungs- und -überwachungstechniken sowie sich ständig wandelnder Problemstellungen im personellen und sozialen Bereich verbundenen Auftretens immer neuer personalvertretungsrechtlicher Fragen auf den Gebieten des Beamten-, Arbeits- und Sozialrechts sowie der Auswirkungen moderner Technik auf den arbeitenden Menschen muß ein Personalrat, der seine Aufgabe sachgerecht wahrnehmen will, von diesen Entwicklungen und den erörterten Lösungsmöglichkeiten zeitgerecht Kenntnis nehmen können. Die Zeitschrift „Die Personalvertretung”, deren Bezug der Antragsteller im vorliegenden Verfahren begehrt, ist geeignet, diese Kenntnis zu vermitteln (so auch VGH Baden-Württemberg betr. die Zeitschrift „Der Personalrat”, Beschluß vom 15. September 1987 – 15 S 412/87 –, S. 7 des Beschlußabdrucks); sie versteht sich als „Fachzeitschrift des gesamten Personalwesens für Personalvertretungen und Dienststellen” und unterrichtet durch Aufsätze und dem Abdruck gerichtlicher Entscheidungen sowie Buchbesprechungen sowohl über das Personalvertretungsrecht als auch über dienstrechtliche Entwicklungen, die für Personalvertretungen und Dienststellen von Interesse sein können.
Im übrigen muß es einer Personalvertretung, die das Bedürfnis nach Verwendung einer Fachzeitschrift empfindet, überlassen bleiben, für welche der einschlägigen Fachzeitschriften sie sich entscheidet. Das gilt jedenfalls dann, wenn ihr in der Dienststelle bisher keine solche Fachzeitschrift zur Verfügung steht. Der Auswahl einer bestimmten Fachzeitschrift durch die Personalvertretung wird nicht entgegengehalten werden können, daß diese Zeitschrift nach Meinung der Dienststelle mehr zu der von Behördenleitungen vertretenen Auffassung oder aber mehr zu einer extensiven Betonung der Beschäftigteninteressen neigt. Allerdings darf sich der Inhalt der Zeitschrift nicht auf die Wiedergabe der Auffassungen eines einzelnen Verbandes beschränken, sondern es muß sich um eine Fachzeitschrift handeln, die um eine sachlich möglichst vollständige und dadurch unnötige Konflikte vermeidende Unterrichtung über die aktuelle Entwicklung bemüht ist.
Der Auffassung des Beschwerdegerichts in dem angefochtenen Beschluß, der Grundsatz der Sparsamkeit stehe jedenfalls bei einer Dienststelle mit weniger als 200 Beschäftigten, bei der keine besonderen personalvertretungsrechtlichen Probleme absehbar seien, dem Bezug einer Fachzeitschrift entgegen, kann nicht gefolgt werden. Zwar hat – wie der Senat in seinem Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – (Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3 = PersR 1987, 84 = ZBR 1987, 220 = PersV 1987, 422) dargelegt hat – auch der Personalrat diesen Grundsatz bei der Verursachung von Kosten für seine Tätigkeit zu beachten und hat der Dienststellenleiter dafür Sorge zu tragen, daß das geschieht. Daraus lassen sich jedoch keine an der Zahl der Beschäftigten der Dienststelle oder an anderen allgemeinen Kriterien orientierten, festen und generell anwendbaren Maßstäbe für die Beantwortung der Frage gewinnen, ob im Einzelfall ein Bedürfnis des Personalrats anzuerkennen ist, ihm laufend eine Fachzeitschrift zum Personalvertretungsrecht zur Verfügung zu stellen. Ob der laufende Bezug einer solchen Zeitschrift im Sinne des § 44 Abs. 2 BPersVG erforderlich ist, beurteilt sich, wie das Verwaltungsgericht im wesentlichen zutreffend ausgeführt hat, nur insoweit nach Maßgabe des Gebotes der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, als der Einsatz der dafür aufzuwendenden Mittel in einem angemessenen Verhältnis zu den Nutzungsmöglichkeiten stehen muß. Hierzu hat das Verwaltungsgericht festgestellt, daß für die Personalratstätigkeit des Antragstellers jährlich ca. 35 000 DM an Kosten entstehen, wobei es sowohl den zeitlichen Ausfall der Personalratsmitglieder während ihrer Personalratstätigkeit als auch Aufwendungen für Telefonate und Schriftverkehr berücksichtigt hat; die Beschaffung der hier begehrten Fachzeitschrift würde diesen Aufwand um ca. 125 DM im Jahr erhöhen. Das Beschwerdegericht ist hierzu und zu der darauf gegründeten Auffassung des Verwaltungsgerichts, die durch die Zeitschrift vermittelten Informationen würden mindestens in diesem Umfang die Personalratsarbeit beschleunigen und damit zu einem geringeren Zeitaufwand bei der Bearbeitung und Diskussion der Aufgaben führen, zu keinen anderen Feststellungen gekommen. Diese und die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, in welcher Weise die Zeitschrift dem Antragsteller zur Verfügung gestellt werden kann, können daher unter Berücksichtigung der Bedenken des Oberbundesanwalts gegen den Beschluß des Beschwerdegerichts der im Rechtsbeschwerdeverfahren zu treffenden Entscheidung zugrunde gelegt werden.
In Übereinstimmung mit dem bereits erwähnten Beschluß des Senats vom 25. Juli 1979 zur Bereitstellung eines Kommentars zum Bundespersonalvertretungsgesetz für Personalvertretungen hat das Verwaltungsgericht mit Recht angenommen, daß die Pflicht, dem Personalrat im Rahmen des Geschäftsbedarfs eine Fachzeitschrift zur Verfügung zu stellen, nicht besagt, daß für jeden Personalrat eine solche Fachzeitschrift zur alleinigen Benutzung zu beschaffen ist. Ebenso wie ein Kommentar zum Personalvertretungsgesetz braucht auch eine personalvertretungsrechtliche Fachzeitschrift nur zur Benutzung zur Verfügung zu stehen. Diesem Erfordernis kann dadurch Rechnung getragen werden, daß in der Dienststelle ein Exemplar der Fachzeitschrift vorhanden ist und sowohl für den Personalrat als auch für die Dienststellenleitung zur Benutzung zur Verfügung steht. Das gilt insbesondere dann, wenn es sich um eine kleinere Dienststelle handelt. Es muß der gebotenen partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Dienststelle und dem Personalrat überlassen bleiben, hierfür eine Regelung zu finden, die es gewährleistet, daß dem Personalrat die Kenntnisnahme von dem Inhalt einer monatlich erscheinenden Fachzeitschrift in angemessener Zeit und die Einsichtnahme in die vorhandenen früher erschienenen Ausgaben der Zeitschrift bei Bedarf unverzüglich ermöglicht wird. In diesem Zusammenhang gewinnt auch die Erwägung des Verwaltungsgerichts Bedeutung, neben dem Antragsteller beständen im Bereich der Standortverwaltung N. vier weitere kleinere Personalräte, die zusammen mit dem Antragsteller über 300 Beschäftigte zu vertreten hätten. Die vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheidung, die Dienststelle habe dem Antragsteller die erwähnte Zeitschrift zur Verfügung zu stellen, läßt es dieser Dienststelle in der Tat unbenommen, den vier weiteren in ihrem örtlichen Bereich gelegenen Bundeswehrdienststellen und den dort gebildeten Personalräten die Informationen der Fachzeitschrift – etwa durch Organisation eines Umlaufverfahrens – zugänglich zu machen und somit zu einer Steigerung der Effektivität der dortigen Personalratsarbeit beizutragen. Auch wenn es – wie das Beschwerdegericht meint – für die Beurteilung des Anspruchs des Antragsstellers nach § 44 Abs. 2 BPersVG rechtlich nicht entscheidend darauf ankommt, ob mit dem Bezug der Fachzeitschrift auch der Bedarf der Personalräte der weiteren am Ort befindlichen Bundeswehrdienststellen gedeckt werden kann, so werden doch durch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts die Grenzen angedeutet, die gleichartigen Bezugswünschen der kleineren in N. befindlichen Bundeswehrdienststellen gezogen sein können. Kann die Standortverwaltung ein Umlaufverfahren zwischen den Personalräten dieser Dienststellen und dem Antragsteller organisieren, das eine zeitgerechte Information der beteiligten Personalräte über den Inhalt der Zeitschrift und einen späteren Zugriff auf die bereits umgelaufenen Hefte ohne wesentliche Probleme gewährleistet, so könnte dies dem Bezug weiterer Exemplare einer Fachzeitschrift für die kleineren Personalräte entgegenstehen.
Der Rechtsbeschwerde war nach alledem mit dem Ergebnis zu entsprechen, daß der Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 13. Januar 1986 nach Maßgabe der sich auch aus seinen Gründen ergebenden Einschränkungen wiederherzustellen war.
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO a.F.
Unterschriften
Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert
Fundstellen
Haufe-Index 1212930 |
BVerwGE, 361 |
DVBl. 1988, 1069 |