Entscheidungsstichwort (Thema)
Beamtenrecht. Dienstpostenbewertung: Kein Anspruch eines Beamten auf Ausbringung von Planstellen, – und Beförderung Analytische –, keine Ansprüche des Beamten. Planstellen: Kein Anspruch eines Beamten auf Ausbringung von –, Dienstpostenbewertung und Beförderung. Beförderung: Kein Anspruch eines Beamten auf Ausbringung von Planstellen, Dienstpostenbewertung und –. Fürsorgepflicht (Beamte): Ausbringung von Planstellen und Dienstpostenbewertung nicht in Wahrnehmung der –. Kein Anspruch eines Beamten auf Ausbringung von Planstellen, Dienstpostenbewertung und Beförderung Analytische Dienstpostenbewertung, keine Ansprüche des Beamten. Kein Anspruch eines Beamten auf Ausbringung von Planstellen, Dienstpostenbewertung und Beförderung. Ausbringung von Planstellen und Dienstpostenbewertung nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht (Beamte)
Leitsatz (amtlich)
Ein Beamter hat, auch nach einer analytischen Dienstpostenbewertung, grundsätzlich weder Anspruch auf Beförderung noch auf deren Ermöglichung durch Ausbringung einer entsprechenden Planstelle und entsprechende Bewertung seines Dienstpostens.
Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan und die Bewertung von Dienstposten erfolgt nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten, sondern dient allein öffentlichen Interessen.
Normenkette
NBG § 14 Abs. 1, § 87 Abs. 1; BBG §§ 23, 79; BBesG §§ 18-19
Verfahrensgang
OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urteil vom 06.09.1988; Aktenzeichen 2 OVG A 55/86) |
VG Braunschweig (Urteil vom 04.02.1986; Aktenzeichen 7 VG A 405/82) |
Tenor
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 6. September 1988 im Kostenpunkt und insoweit aufgehoben, als es der Berufung und der Klage stattgegeben hat.
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 4. Februar 1986 wird in vollem Umfang zurückgewiesen.
Die Revision des Klägers wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Der 1925 geborene Kläger trat 1969 als städtischer Medizinaloberrat in den Dienst der beklagten Stadt und wurde 1971 in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen. er wurde als Chefarzt der Städtischen Frauen-Klinik und Hebammenlehranstalt eingesetzt.
Im Jahre 1980 veranlasste der Oberstadtdirektor den Hauptausschuss der Beklagten, eine Dienstpostenbewertung für die beamteten leidenden Krankenhausärzte vorzunehmen. Das Ergebnis lautete dahin, daß deren Dienstposten – einschließlich des Dienstpostens des Klägers – der Besoldungsgruppe A 15 zuzuordnen seien. Dies wurde dem Kläger mit Schreiben vom 19. Januar 1981 mitgeteilt, wobei hinzugefügt wurde, daß nach einem Beschluß des Verwaltungsausschusses aus dem Ergebnis der Dienstpostenbewertung Folgerungen für den Stellenplan (und daraus resultierende Beförderungen) nicht gezogen würden, solange ein Rechtsstreit über die Befugnis der Beklagten, die Beförderung mit einer entsprechenden Kürzung der Einnahmen des Chefarztes aus der stationären Behandlung von Wahlleistungspatienten zu verbinden, noch nicht abgeschlossen sei.
Nach einem erfolglosen Antrag des Klägers, ihn zum Medizinaldirektor zu befördern und ihm für die Zeit vom 1. Januar 1981 bis zu seiner Beförderung die Differenz der Dienstbezüge zwischen den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 nachzuzahlen. sowie nach weiterem kontroversen Schriftwechsel erhob der Kläger Widerspruch. über den die Beklagte nicht entschieden hat.
Die Klage mit dem Antrag,
- die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Gehalt und Ruhegehalt nach der Besoldungsgruppe A 15 zu zahlen,
- die Beklagte zu verurteilen, ihm die Gehaltsdifferenz zwischen den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 für die Zeit ab 1. April 1981 nachzuzahlen,
hat das Verwaltungsgericht abgewiesen.
Auf die Berufung des Klägers – der mit Ablauf des 31. Januar 1987 in den Ruhestand versetzt worden ist – hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage insoweit stattgegeben, als es die Beklagte verpflichtet hat, den Kläger versorgungsrechtlich so zu stellen, als wäre ihm am 1. Januar 1986 ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 übertragen worden. Die weitergehende Berufung hat es zurückgewiesen. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt:
Der Kläger habe im ersten Rechtszug auch mit dem ersten Antrag einen Schadensersatzanspruch wegen verletzter Fürsorgepflicht erheben wollen. Soweit das Urteil des Verwaltungsgerichts darüber hinaus einen auf Planstelleneinrichtung und -einweisung gerichteten Verpflichtungsanspruch abgewiesen habe, sei klarzustellen, daß sich hierauf die Sachprüfung des Berufungsgerichts und mithin auch der die erstinstanzliche Entscheidung teilweise bestätigende Tenor des Berufungsurteils nicht erstrecke.
Der Sachantrag auf Schadensersatz wegen verletzter Fürsorgepflicht in Gestalt wiederkehrender Zahlungen in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den jeweiligen Dienstbezügen nach den Besoldungsgruppen A 14 und A 15, künftig der Differenz der entsprechenden Ruhegehaltsbezüge, sei teilweise begründet. Die Beklagte habe einerseits ihre Fürsorgepflicht nicht durch unrichtige Anwendung der besoldungs- und haushaltsrechtlichen Bestimmungen über die Zusammenhänge von Dienstpostenbewertung und Besoldung verletzt. Zum Nachteil des Klägers seien aber andererseits die Grenzen des für den Dienstherrn bei Beförderungen bestehenden Spielraums fürsorgepflichtwidrig unbeachtet geblieben.
Der Kläger strebe eine beförderungsgleiche Maßnahme an (§ 14 Abs. 1 Satz 2 NBG). Sein Status sei derjenige eines Chefarztes der Besoldungsgruppe A 14 BBesG gewesen. Angestrebt habe er den Status eines Chefarztes der Besoldungsgruppe A 15. Sei, wie hier, eine Amtsbezeichnung mehreren Besoldungsgruppen zugeordnet, so obliege es dem Dienstherrn, die von diesen Amtsbezeichnungen umschlossenen Funktionen nach anforderungs- und sachgerechter Bewertung den in Betracht kommenden Ämtern zuzuordnen. Den ersten Schritt dieser nicht normativen Ämterbewertung habe die Beklagte unternommen, indem sie dem Kläger und den anderen beamteten leitenden Krankenhausärzten mitgeteilt habe, die analytische Dienstpostenbewertung habe die Besoldungsgruppe A 15 ergeben. Der – nicht erfolgte – nächste Schritt wäre die Umsetzung dieser Dienstpostenbewertung im Stellenplan gewesen. Die Planstellenzahl müsse aber nicht strikt an der Dienstpostenbewertung ausgerichtet werden. Die Dienstpostenbewertung sei eine vorbereitende Maßnahme der Verwaltung, durch die der satzungsförmige Beschluß des Rats als oberster Dienstbehörde nicht vorweggenommen oder gebunden werden könne.
Die fortbestehende Diskrepanz zwischen Dienstpostenbewertung und Stellenplan deute jedoch darauf hin, daß nach der Überzeugung der Verwaltung die Dienstposteninhaber höherwertige als die ihrer Besoldungsgruppe entsprechenden Funktionen ausübten. Der Rat müsse sich bei der Beschlußfassung über die Stellenpläne mit diesem Problem auseinandersetzen und, wenn er von einer Stellenanhebung absehe, sachliche Gründe dafür haben.
Der Rat habe sich bei der Ablehnung einer bewertungsgerechten Einstufung der Chefarztstellen vorübergehend auch auf allgemeine Erwägungen der Sparsamkeit stützen dürfen. Eine solche Sparmaßnahme habe sich aber nicht einseitig gegen eine Gruppe von Bediensteten richten dürfen, die der Rat für wirtschaftlich ausreichend gesichert gehalten habe. Insbesondere habe es sich der Beklagten aufdrängen müssen, daß eine funktionsgerechte Besoldung für den Kläger vor allem wegen der Versorgung für sich und seine Ehefrau nach dem für die nächste Zeit zu erwartenden Eintritt in den Ruhestand Bedeutung habe.
Die Fürsorgepflicht sei auch schuldhaft verletzt worden. Die Koppelung der Bereitschaft, für den Kläger eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 auszuweisen, an die erhoffte gerichtliche Billigung der Abschöpfung von Beförderungsgewinnen habe auf einem schwerwiegenden Rechtsanwendungsfehler beruht, den die Beklagte zwischenzeitlich habe erkennen müssen.
Durch die fahrlässige Fehleinschätzung der Rechtslage sei dem Kläger ein vermögensrechtlicher Schaden entstanden, indem ihm eine Beförderung entgangen sei, die ihm bei pflichtgemäßer Beurteilung der Rechtslage und Ausübung der Entscheidungsspielräume nicht versagt worden wäre. Dieser Ursachenzusammenhang stehe für das Berufungsgericht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit fest. Dem Kläger wäre dann spätestens am 1. Januar 1986 ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 übertragen worden.
Gegen dieses Urteil haben beide Beteiligten die vom Senat zugelassene Revision eingelegt. Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Berufungsurteils die Beklagte darüber hinaus zu verurteilen, an ihn die Gehaltsdifferenz zwischen den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 für die Zeit vom 1. Januar 1986 bis zum 1. Februar 1987 zu zahlen und die zu zahlenden Beträge jeweils ab Fälligkeit mit vier jährlich zu verzinsen.
Der Kläger rügt insoweit die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Ferner tritt er der Revision der Beklagten entgegen.
Die Beklagte beantragt die (teilweise) Aufhebung des Berufungsurteils und die Wiederherstellung des die Klage in vollem Umfang abweisenden Urteils erster Instanz. Sie rügt insoweit die Verletzung materiellen Rechts. Ferner tritt sie der Revision des Klägers entgegen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision der Beklagten ist begründet; sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit es der Klage und Berufung stattgegeben hat, und zur Wiederherstellung des die Klage in vollem Umfang abweisenden Urteils erster Instanz. Die Revision des Klägers ist unbegründet. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Schadensersatz dafür, daß seine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe – BesGr. – A 15 nicht ermöglicht und er demgemäß nicht in ein solches Amt befördert wurde. nicht zu.
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß das vom Kläger innegehabte statusrechtliche Amt das eines Chefarztes in der BesGr. A 14 der Bundesbesoldungsordnung A war, unbeschadet der vom Kläger für seine Person behaltenen früheren Amtsbezeichnung als Medizinaloberrat (§ 1 Satz 3 und Anlage 1 Nr. 79 der Verordnung vom 6. Juli 1976 ≪Nds. GVBl. S. 173≫), daß das angestrebte statusrechtliche Amt das eines Chefarztes in der BesGr. A 15 war und es sich bei der angestrebten Verleihung dieses höheren Amtes um eine einer Beförderung gleichstehende Maßnahme nach § 14 Abs. 1 Satz 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes – NBG – handelte, für die die gleichen Grundsätze gelten wie für eine Beförderung.
Grundsätzlich hat ein Beamter keinen Rechtsanspruch auf Beförderung, und auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes (BVerwGE 15, 3; ständige Rechtsprechung, z.B. Urteil des Senats vom 26. Juni 1986 – BVerwG 2 C 41.84 – ≪Buchholz 237.4 § 8 Nr. 1 = DVBl. 1986, 1156≫). Davon ist auch das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Aus der vom Oberstadtdirektor der Beklagten veranlaßten “analytischen Dienstpostenbewertung” ergibt sich nichts anderes. Dabei stellt sich nicht die vom Berufungsgericht erörterte Frage nach der Rechtslage, wenn der Dienstherr einen Beamten über eine gewisse – auch längere – Zeit hinaus auf einem höherwertigen Dienstposten beschäftigt, ohne ihn entsprechend zu befördern (vgl. dazu Urteile des Senats vom 17. April 1975 – BVerwG 2 C 30.73 – ≪Buchholz 235 § 1 Nr. 1 = ZBR 1976, 149≫ und vom 24. Januar 1985 – BVerwG 2 C 39.82 – ≪Buchholz 235 § 18 Nr. 24 = DVBl. 1985, 746≫ sowie Beschluß vom 15. Juli 1977 – BVerwG 2 B 36.76 – ≪Buchholz 232 § 79 Nr. 66≫). Nach dem festgestellten Sachverhalt war der dem Kläger übertragene Chefarzt-Dienstposten gegenüber seinem statusrechtlichen Amt als Chefarzt in der BesGr. A 14 nicht höherwertig. d.h. höher bewertet. Die rechtliche Bewertung von Dienstposten, d.h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern in einer bestimmten Besoldungsgruppe, erfolgt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungsrechts sowie des Haushaltsrechts durch den Dienstherrn gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerwGE 65, 253 und 270 sowie Urteile vom 2. April 1981 – BVerwG 2 C 13.80 – ≪Buchholz 232 § 15 Nr. 15 = ZBR 1981, 315≫ und vom 24. Januar 1985 – BVerwG 2 C 4.83 – ≪Buchholz 237.8 § 53 Nr. 2 = ZBR 1985, 223≫). Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den in der Bundesbesoldungsordnung A ausgewiesenen, gleichbenannten Ämtern des Chefarztes in BesGr. A 14, A 15 und A 16 insofern um funktionsgebundene Ämter (vgl. dazu Urteil des Senats vom 24. Januar 1985 – BVerwG 2 C 39.82 – ≪Buchholz 235 § 18 Nr. 24 = DVBl. 1985. 746≫ m.w.N.), als sich als Amtsinhalt zwingend die Tätigkeit des ärztlichen Leiters einer Krankenhausabteilung ergibt. Für die Zuordnung zur BesGr. A 14, A 15 oder A 16 enthält das Gesetz jedoch, abgesehen vom allgemeinen Grundsatz der sachgerechten Bewertung (§ 18 Satz 1 BBesG), keine konkreten Vorgaben. Insoweit bleibt die erforderliche Konkretisierung dem Haushaltsrecht und erst in dessen Rahmen der organisatorischen Gestaltung des Dienstherrn als Verwaltung überlassen. Hier hat der Haushaltssatzungsgeber, die Beklagte, ausdrücklich weiterhin Planstellen der BesGr. A 14 für verschiedene Chefarztpositionen, darunter die vom Kläger wahrgenommene, ausgebracht. Damit sind diese Dienstposten entsprechend bewertet, d.h. jeweils dem statusrechtlichen Amt eines Chefarztes in der BesGr. A 14 zugeordnet. Das entsprach zudem auch dem abschließenden Vorschlag der Verwaltung, die sich das Ergebnis der analytischen Dienstpostenbewertung nicht zu eigen gemacht hat. Im übrigen könnte eine etwaige abweichende Bewertung der Verwaltung lediglich als Material für Änderungsvorschläge an den Haushaltssatzungsgeber dienen; solange dieser ihnen nicht folgt, ist seine Bewertung für die Zuordnung zu einem statusrechtlichen Amt maßgebend (vgl. hierzu insbesondere Urteil vom 2. April 1981 – BVerwG 2 C 13.80 –, a.a.O.).
Dem Kläger stand auch kein Anspruch darauf zu, daß für seinen Dienstposten eine Planstelle der BesGr. A 15 ausgebracht wurde. Ein Beamter hat grundsätzlich – und so auch hier – weder unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht noch unter dem des Gleichheitssatzes Anspruch auf eine bestimmte Bewertung seines Dienstpostens, hier durch den Haushaltssatzungsgeber. Dieser entscheidet mit der – im Rahmen des Besoldungsrechts vorzunehmenden – Ausbringung von Planstellen über die – insbesondere qualitativen – Anforderungen an die Erfüllung der auf den betreffenden Dienstposten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben. Diese Entscheidung, einschließlich einer möglichen Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient allein dem öffentlichen Interesse, nicht auch einem beruflichen Fortkommensinteresse des mit der Wahrnehmung der Aufgaben betrauten oder zu betrauenden Beamten. Sie erfolgt somit auch nicht in Wahrnehmung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht. Das gilt auch für die Vorbereitung der Entschließung des Satzungsgebers durch die Verwaltung. Die Frage. ob die in Betracht kommenden öffentlichen Interessen untereinander fehlerfrei abgewogen sind, berührt grundsätzlich nicht Rechte des Beamten (vgl. auch Urteil des Senats vom 24. Januar 1985 – BVerwG 2 C 4.83 – ≪a.a.O.≫ sowie Beschluß vom 15. Mai 1985 – BVerwG 2 B 38.85 – ≪Buchholz 235 § 35 Nr. 3≫). Ein Vergleich mit dem im Urteil des 6. Senats vom 28. Oktober 1970 (BVerwGE 36, 192 ≪205 ff.≫) behandelten Sonderfall einer ganz ungewöhnlichen, gesetzlich veranlaßten Bewertungs-, Höherstufungs- und Beförderungsaktion kommt hier ersichtlich nicht in Betracht, ebensowenig der Sonderfall, daß eine vom Gesetzgeber bereits durch substantiierte Einreihungsvoraussetzungen als gewollt zum Ausdruck gebrachte Einreihung nur noch zu vollziehen ist (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1974 – BVerwG 2 C 40.72 – ≪Buchholz 232 § 79 Nr. 51≫).
Eine andere Beurteilung mag dann in Betracht zu ziehen sein, wenn eine Manipulation des Haushaltssatzungsgebers zum Nachteil eines bestimmten Beamten festgestellt werden kann (vgl. auch BVerwGE 57, 98 ≪106 f.≫). Dies wäre der Fall. wenn der Satzungsgeber selbst die Ausbringung einer höheren Planstelle für sachlich – auch haushaltsmäßig – angebracht erachtet, sie im Falle anderer betroffener Beamter auch vornimmt oder feststellbar vorgenommen hätte und nur zum Nachteil eines bestimmten Beamten hiervon absieht, um diesem aus unsachlichen Gründen, solange er die Stelle innehat, die Vorteile der an sich gewollten Planstellenausbringung nicht zukommen zu lassen. Für eine Manipulation in diesem Sinne bietet indes der festgestellte Sachverhalt keinen Anhalt. Die etwaige Erwägung, einer höheren Einstufung der Stellen der beamteten Chefärzte dann näherzutreten, wenn deren Anteile an den Einnahmen aus Privatliquidation entsprechend gesenkt werden könnten, richtete sich jedenfalls nicht gerade gegen den Kläger persönlich.
Mangels einer Verpflichtung der Beklagten gegenüber dem Kläger. dessen Beförderung vorzubereiten und durchzuführen, entfällt ein auf die Verletzung einer solchen Pflicht gestützter Schadensersatzanspruch des Klägers. Die auf vollständige Abweisung der Klage gerichtete Revision der Beklagten erweist sich als begründet, zugleich die auf Zusprechung weiteren Schadensersatzes gerichtete Revision des Klägers als unbegründet. Die vom Kläger gerügte Nichterhebung des angebotenen Beweises über die näheren Umstände der Beförderung eines anderen Chefarztes ist hierauf ohne Einfluß.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1. 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Schwarz, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Dr. Maiwald
Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller ist wegen Urlaubs an der Unterschrift verhindert.
Dr. Schwarz
Fundstellen