Rz. 1
Während das Zivil- und das Arbeitsrecht die Rechtsverhältnisse von natürlichen Personen, d.h. Privatpersonen oder juristischen Personen untereinander regeln, befasst sich das Verwaltungsrecht regelmäßig mit dem Verhältnis der öffentlichen Verwaltung zu dem Bürger.
I. Subordinationsverhältnis
Rz. 2
Anders als das von einem Gleichordnungsverhältnis geprägte Zivilrecht – die Beteiligten stehen auf gleicher Stufe – zeichnet sich das Verwaltungsrecht nach herkömmlichem, dogmatisch allerdings mittlerweile überholtem Verständnis durch ein Über-/Unterordnungsverhältnis aus, das auch Subordinationsverhältnis genannt wird. Der Staat kann danach in vielen Fällen einseitig, d.h. allein durch seine hoheitliche Gewalt, Gestaltungen vornehmen, insbesondere Verwaltungsakte erlassen und damit konkret in die Sphäre des Bürgers eingreifen.
II. Rechtsquellen
Rz. 3
Das Verwaltungsrecht ist nicht in einem einzelnen Gesetz geregelt, es besteht vielmehr aus einer unübersehbaren Zahl von Bundes- und Landesgesetzen, Verordnungen, Erlassen, Satzungen und sonstigen Rechtsvorschriften wie bspw. auch Staatsverträgen. Die Rolle einer Art "Allgemeinen Teils" für das Verwaltungsrecht übernehmen das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) des Bundes einerseits und die diesem im Wesentlichen entsprechenden Verfahrensgesetze der einzelnen Bundesländer. Diese Verwaltungsverfahrensgesetze enthalten allgemeine Regeln über das Verwaltungsverfahren, wobei zu beachten ist, dass diese Regelungen durch speziellere Vorschriften in den Einzelgesetzen sehr häufig verdrängt werden. Insofern ist bei der Anwendung des jeweiligen VwVfG durchaus Vorsicht geboten, als es nur subsidiär gilt, falls und soweit keine spezialgesetzlichen Regelungen vorhanden sind. Nachfolgend wird jeweils auf das Bundesverwaltungsverfahrensgesetz Bezug genommen
Rz. 4
Wesentliche materiell-rechtliche Regelungen enthalten für den Bereich des Baurechts das Baugesetzbuch (BauGB) und die Baunutzungsverordnung (BauNVO), für den Bereich des Polizei- und Ordnungsrechts finden sich die Vorschriften in den einzelnen Polizeigesetzen der Länder. Daneben gibt es eine Vielzahl von Gesetzen, bspw. Gesetze zum Datenschutz, zum Naturschutz, zur Sozialhilfe etc.
III. Grundzüge des Verwaltungsrechts
Rz. 5
Während für den Bürger gilt, dass er alles tun darf, was nicht verboten ist, soweit er damit nicht Rechte anderer verletzt, gilt für den Staat als Exekutive der Gesetzesvorbehalt, d.h. er darf nur das tun, was ihm gesetzlich ausdrücklich erlaubt worden ist (Art. 20 Abs. 3 GG). Diese gesetzliche Erlaubnis für die staatlichen Verwaltungsorgane, die rechtlich auch als Ermächtigungsgrundlage bezeichnet wird, findet sich in den jeweiligen zuvor dargestellten Rechtsquellen. Das Handeln des Staates ist also immer nur dann rechtmäßig, wenn eine Ermächtigungsgrundlage dafür gegeben ist und der Staat die notwendigen Förmlichkeiten für sein Tun eingehalten hat. So muss er bspw. vor Erlass eines in die Rechte des Betroffenen eingreifenden Verwaltungsaktes den Betroffenen anhören, § 28 VwVfG.
IV. Verwaltungsakt
Rz. 6
Staatliche Einrichtungen werden in der Regel durch Verwaltungsakte tätig. § 35 VwVfG definiert den Verwaltungsakt als eine auf hoheitlicher Grundlage ergangene Verfügung, Entscheidung oder Maßnahme einer Behörde auf der Grundlage öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Außenwirkung. Ein Verwaltungsakt liegt also immer dann vor, wenn eine Behörde gegenüber dem Bürger mit einer nach außen gerichteten Maßnahme hoheitlich, d.h. im Rahmen des oben dargestellten Über-/Unterordnungsverhältnisses, auftritt. Klassische Verwaltungsakte sind bspw. die Erteilung oder Versagung einer Baugenehmigung sowie die Zubilligung oder Versagung der Soziallhilfe etc.
Rz. 7
Keine hoheitliche Tätigkeit und damit auch kein Verwaltungsakt ist es dagegen, wenn eine staatliche Behörde zur Deckung ihres Bürobedarfs Büromaterialien kauft. Die dadurch entstehende Rechtsbeziehung zwischen der Behörde und dem Lieferanten richtet sich nicht nach dem Verwaltungsrecht, sondern allein nach den kaufrechtlichen Vorschriften des BGB.
Nicht nach außen gerichtet sind insbesondere innerdienstliche Anweisungen sowie die verwaltungsinternen Beteiligungsverfahren im Baurecht. Die in diesem Zusammenhang ergehenden Entscheidungen stellen daher keine Verwaltungsakte dar.
Beispiel:
A beantragt bei der Kreisverwaltung in B eine Baugenehmigung. Die Kreisverwaltung B holt zunächst die Meinung der Gemeinde C, in der A bauen will, ein. C lehnt die Erteilung der Baugenehmigung ab, die daraufhin von der Kreisverwaltung B versagt wird.
Diese Ablehnung der Gemeinde C ist kein Verwaltungsakt, weil die Entscheidung der Gemeinde C nur im Innenverhältnis zur Kreisverwaltung B wirkt, ihr fehlt also die für einen Verwaltungsakt erforderliche Außenwirkung. Die aufgrund der internen Versagung des Einvernehmens dann erfolgte Versagung der Genehmigung gegenüber dem A ist demgegenüber ein Verwaltungsakt, weil diese Entscheidung unmittelbar an A gerichtet ist, also im Außenverhältnis passiert und diese Frage auch unmittelbar regelt. A wird also – sofern und solange er sich nicht...