Leitsatz (amtlich)
1. Die Berufung betrifft keinen Anspruch auf eine einmalige Leistung, wenn von der Verwaltung eine Handlung im Verwaltungsverfahren begehrt wird.
2. Auch im sozialgerichtlichen Verfahren können behördliche Verfahrenshandlungen grundsätzlich nicht isoliert angefochten werden.
Normenkette
SGG § 144 Abs 1 Nr 1; VwGO § 44a; SGB 10 § 25
Verfahrensgang
Bayerisches LSG (Entscheidung vom 07.05.1985; Aktenzeichen L 15 V 299/84) |
SG Würzburg (Entscheidung vom 31.07.1984; Aktenzeichen S 13 V 244/84) |
Tatbestand
Streitig ist, ob die Versorgungsverwaltung verpflichtet ist, dem Kläger zur Wahrnehmung seiner Rechte im Verwaltungsverfahren unentgeltlich Ablichtungen aus den Versorgungsakten zu übersenden.
Der versorgungsberechtigte Kläger beantragte im Jahre 1983 eine höhere Festsetzung der Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) wegen Leidensverschlimmerung und besonderer beruflicher Betroffenheit sowie die Gewährung von Berufsschadensausgleich. Dieses lehnte die Versorgungsverwaltung nach Einholung ärztlicher Gutachten und einer Stellungnahme des Bundesministers der Verteidigung ab. Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein und bat um kostenfreie Übersendung von Ablichtungen der für die Ablehnung maßgeblichen Unterlagen. Die angebotene Akteneinsicht beim nächstgelegenen Versorgungsamt lehnte der Kläger ab. Mit Schreiben vom 9. Januar 1984 machte die Versorgungsverwaltung die Übersendung der begehrten Fotokopien von der Einzahlung eines Betrages von 9,-- DM (1,-- DM pro Seite) abhängig. Den dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies sie mit Bescheid vom 5. März 1984 zurück.
Die Klage blieb erfolglos; das Sozialgericht (SG) sah das Verhalten der Versorgungsverwaltung als rechtmäßig an. Das Landessozialgericht (LSG) verwarf die Berufung des Klägers als unzulässig, weil sie eine einmalige Leistung iS des § 144 Abs 1 Nr 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) betreffe, für die die Berufung ausgeschlossen sei. Die Unzulässigkeit der Berufung ergebe sich aber auch aus § 144 Abs 3 SGG, weil es sich um Kosten des Verfahrens handele.
Mit der vom Bundessozialgericht (BSG) zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des § 144 Abs 1 Nr 1 und Abs 3 SGG. Die kostenfreie Übersendung von Fotokopien sei eine notwendige Verfahrenshandlung des Beklagten und nicht eine einmalige Leistung iS des § 144 Abs 1 Nr 1 SGG. Es gehe auch nicht um Kosten des Verfahrens oder des Vorverfahrens, sondern um die Rechtmäßigkeit einer selbständigen Kostenanforderung.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Bayerischen Landessozialgerichts vom 7. Mai 1985 aufzuheben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an dieses Gericht zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.
Entscheidungsgründe
Die Revision hat im Ergebnis keinen Erfolg. Das LSG hat die Berufung des Klägers allerdings zu Unrecht als unzulässig verworfen; nicht die Berufung, sondern die Klage ist unzulässig.
Zutreffend wendet sich der Kläger gegen die Meinung des LSG, im Streit sei ein Anspruch auf eine einmalige Leistung, und deshalb sei die Berufung nach § 144 Abs 1 Nr 1 SGG ausgeschlossen. Der Kläger streitet nicht um eine Leistung in diesem Sinne. Zwar zählen zu diesen Leistungen nicht nur Geld- und Sachleistungen, sondern auch Dienstleistungen, was nun durch § 11 Sozialgesetzbuch - Allgemeiner Teil - (SGB I) klargestellt ist. Zu Dienstleistungen zählen auch behördliche Handlungen, aber nur solche, die den Behörden durch das Sozialrecht auferlegt sind (vgl SozR aF Nr 30 zu § 144 SGG). Auch ein Anspruch auf eine behördliche Auskunft kann ein Anspruch auf eine einmalige Leistung sein, zumal der Anspruch auf Auskunft jetzt im SGB I (§ 15) ausdrücklich aufgeführt ist (vgl BSG SozR 1500 § 144 Nr 30).
Nicht zu den behördlichen Handlungen, auf die ein Leistungsanspruch iS des § 144 Abs 1 Nr 1 SGG bestehen könnte, gehören Handlungen, die den Sozialleistungsträgern durch das Verwaltungsverfahrensrecht auferlegt sind, das dafür sorgt, daß über die sozialrechtlichen Leistungen in einem rechtsstaatlichen Verfahren entschieden wird. Zu diesen behördlichen Verfahrenshandlungen gehören vor allem Maßnahmen, die es dem Betroffenen ermöglichen, sein Recht auf Gehör sachgemäß zur Geltung zu bringen. Es gehört auch das Verwaltungshandeln dazu, das in der Vorschrift geregelt ist, um die hier gestritten wird. Denn die Übersendung von Fotokopien nach § 25 Abs 5 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X) soll die Akteneinsicht und damit das rechtliche Gehör jedenfalls erleichtern. Der Kläger kann möglicherweise sogar schlüssig vortragen, daß die kostenlose Übersendung von Fotokopien der einzige sachgerechte Weg gewesen wäre, ihm die Akteneinsicht überhaupt zu gewähren, weil ihm die Fahrt zum Ort der Akteneinsicht wegen der großen Entfernung nicht zumutbar gewesen sei.
Es besteht kein Grund, die Instanzenbeschränkung des § 144 Abs 1 Nr 1 SGG, die sich auf den Streit um soziale Leistungen im weitesten Sinne beziehen mag (vgl BSG SozR 1500 § 144 Nrn 1, 6 - Kassenarzthonorar - und SozR 1500 § 144 Nr 27 - Kostenerstattung bei isoliertem Vorverfahren -), so auszulegen, daß sie sich auch auf einen Streit um ein grundlegendes Bürgerrecht gegenüber der Verwaltung erstreckt.
Daß sich § 144 Abs 1 Nr 1 SGG nicht auf behördliche Verfahrenshandlungen beziehen kann, wird daran deutlich, daß damit nicht nur die gerichtliche Prüfung einer Verfahrenshandlung auf eine Instanz beschränkt werden müßte, sondern auch die gerichtliche Prüfung der Sachentscheidung erheblich eingeschränkt wäre: Die Gerichte, die grundsätzlich in einem zweiinstanzlichen, oft auch in einem dreiinstanzlichen Verfahren über die Sachentscheidung der Verwaltung zu urteilen haben, wären an die Entscheidung der ersten Instanz über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns gebunden. Der Betroffene könnte in einem Fall, in dem das Sozialgericht die Klage gegen ein bestimmtes Verwaltungshandeln als unbegründet abgewiesen hat, nicht mehr geltend machen, dieses Verwaltungshandeln habe sein Recht auf Gehör verletzt. Da diese Rüge, wenn sie begründet ist, nach § 42 Satz 2 SGB X noch in der letzten Instanz zur Aufhebung der in die Rechte des Betroffenen eingreifenden Sachentscheidung führt, ist nicht anzunehmen, daß das Gesetz einen Streit um die Grundlage dieser Rüge schon in einer Instanz enden lassen will.
Das heißt aber nicht, daß ein Streit um die Rechtmäßigkeit behördlicher Verfahrenshandlungen unbeschränkt zulässig wäre. Das bisher Gesagte zeigt nur, daß der Streit um eine Verfahrenshandlung in aller Regel nicht unabhängig von der in dem betreffenden Verfahren ergehenden Sachentscheidung beurteilt werden kann.
War die Berufung demnach entgegen der Auffassung des LSG nicht nach § 144 Abs 1 SGG ausgeschlossen, so ergibt sich der Ausschluß auch nicht aus § 144 Abs 3 SGG. Nach dieser Vorschrift ist die Berufung nicht zulässig, wenn es sich um Kosten des Verfahrens handelt. Das BSG hat dazu bereits entschieden, daß sich diese Vorschrift allein auf die Kosten des laufenden Rechtsstreits bezieht (BSG SozR 1500 § 144 Nr 27).
Obwohl das LSG die Berufung zu Unrecht als unzulässig verworfen hat, kann der Senat in der Sache entscheiden, weil es dazu keiner weiteren tatsächlichen Feststellungen bedarf (BSG SozR 1500 § 170 Nr 4). Die Klage ist abzuweisen, allerdings entgegen dem Ausspruch des SG nicht als unbegründet, sondern als unzulässig. Dadurch wird der Kläger als Rechtsmittelführer nicht beschwert.
Daß behördliche Verfahrenshandlungen grundsätzlich nicht isoliert angefochten werden können, entspricht einem anerkannten Rechtsgrundsatz. Einen Ausdruck hat dieser Rechtsgrundsatz in der durch das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I 1253) in die Verwaltungsprozeßordnung eingefügten Vorschrift des § 44a gefunden. Danach können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit dem gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelf geltend gemacht werden. Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Der Sinn dieser Vorschrift liegt darin zu verhindern, daß der Abschluß von noch bei den Behörden anhängigen Verwaltungsverfahren durch Rechtsbehelfe verzögert und erschwert wird (BT-Drucks 7/910 S 97 f). Aber auch schon vor ihrem Inkrafttreten galt, daß in der allgemeinen Verwaltung Rechtsbehelfe idR wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig angesehen wurden (BVerwG BayVBl 1978, 444; OVG Bremen NJW 1976, S 770) oder die Rechtserheblichkeit der Verfahrenshandlungen verneint wurde (BVerwGE 34, 248).
Im SGG fehlt allerdings eine dem § 44a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entsprechende Vorschrift. Gleichwohl kann für den sozialgerichtlichen Rechtsschutz nichts anderes gelten (in diesem Sinne auch Hill, Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht, S 54; vgl ferner denselben Rechtsgedanken für das gerichtliche Verfahren in § 172 Abs 2 SGG). Auch hier besteht ein Interesse daran, den Abschluß von Verwaltungsverfahren nicht durch die isolierte Anfechtung von einzelnen Verfahrenshandlungen zu verzögern und zu erschweren. Diese Folge tritt schon dadurch ein, daß die Akten regelmäßig vom Gericht beigezogen werden und deshalb (ohne aufwendige Anlegung von Zweitakten) der Verwaltung für die weitere Sachbearbeitung nicht mehr zur Verfügung stehen. An der Vorschrift des § 44a VwGO wird zwar verschiedentlich, besonders im Hinblick auf den Beschluß des BVerfG (E 53, 30 ff) Kritik geübt (Redeker/von Oertzen, VwGO § 44a RdNr 3a; Meyer/Borgs, VwVfG § 97 Anm 20; Pagenkopf NJW 1979, 2382; Schmidt JuS 1982, 747) und eine restriktive Anwendung in den Fällen befürwortet, in denen durch das Verfahren Grundrechte oder sonstige materielle Rechte berührt werden. Es kann hier offenbleiben, inwieweit bei drohenden Grundrechtsverletzungen eine selbständige Anfechtung von Verfahrenshandlungen zugelassen werden muß (kritisch zu dieser Abgrenzung Kopp, VwGO § 44a RdNr 2; Laubinger, VerwArch 1982, 79; Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl § 97 RdNr 7; Hill, aaO S 52). Denn eine Verletzung von Grundrechten droht hier nicht. Im Unterschied zu dem Anspruch auf rechtliches Gehör vor den Gerichten (Art 103 Abs 1 Grundgesetz) ist das Recht auf Anhörung im Verwaltungsverfahren auch nicht wie ein Grundrecht geschützt (vgl § 90 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht). Im übrigen ist nicht ersichtlich, daß dem Kläger sonstige irreparable Nachteile entstehen, wenn er mit seiner Klage abwarten muß, bis die Verwaltung über die Sache entschieden hat. Der Kläger hat jedenfalls dazu nichts vorgetragen. Es ist im Gegenteil für die Fälle der vorliegenden Art im allgemeinen für den Betroffenen nur von Vorteil, wenn er die behauptete Rechtswidrigkeit des Verwaltungsverfahrens im Verfahren über die Sachentscheidung unbeschränkt in allen Instanzen geltend machen kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen