BSG Urteil vom 15.04.1986 - 6 RKa 25/84

Beteiligte

Kläger und Revisionskläger

Beklagte und Revisionsbeklagte

Tatbestand

I.

Streitig ist der Widerruf der Beteiligung eines leitenden Krankenhausarztes an der ambulanten vertragsärztlichen Versorgung der Ersatzkassenmitglieder.

Der Kläger ist seit April 1978 Chefarzt der chirurgischen Abteilung des Krankenhauses St. J… in Sch…. Die Beteiligungskommission der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns -Bezirksstelle Unterfranken- räumte dem Kläger gemäß § 5 Abs. 6 des Arzt-Ersatzkassenvertra-ges (EKV) eine auf Überweisung beschränkte Beteiligung an der Ersatzkassenpraxis ein (Bescheid vom 24. Februar 1978 aufgrund des Beschlusses vom 2. Februar 1978). Nach einer Überprüfung hielt sie die ausgesprochene Beteiligung aufrecht (Bescheid vom 17. September 1979). Auf Widerspruch der Kassenärztlichen Vereinigung (KÄV), der Beigeladenen zu 1), änderte die beklagte Berufungs-kommission den letzten Bescheid der Beteiligungskommission ab und beließ dem Kläger die Beteiligung nur noch für die ambulante Behandlung und Nachbehandlung von Osteosynthesen, ambulante Vor- und Nachbehandlung von Endoprothesen sowie ambulante Vor- und Nachbehandlung von handchirurgischen Fällen (Bescheid vom 31. Juli 1980). Während des Berufungsverfahrens, das der Kläger gegen das seine Klage abweisende Urteil des Sozialgerichts (SG) angestrengt hatte, widerrief die Beteiligungskommission die Beteiligung des Klägers in vollem Umfang (Bescheid vom 29. April 1982, Beschluß vom 21. Dezember 1981). Das Landessozialgericht (LSG) hat der Berufung des Klägers stattgegeben und das Urteil des SG vom 16. September 1981 sowie den Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 1980 aufgehoben; es hat jedoch auch den Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 als Gegenstand des Verfahrens angesehen (§ 96 des Sozialgerichtsgesetzes -SGG-) und die Klage gegen diesen Bescheid abgewiesen (Urteil vom 2. November 1983).

Mit der Revision wendet sich der Kläger dagegen, daß das LSG den Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 in das bei ihm anhängig gewesene Verfahren einbezogen hat. Hilfsweise rügt er die Verletzung des § 7 Abs. 2 und des § 5 Abs. 6 EKV.

Er beantragt, das Urteil des Bayerischen Landessozialgerichts vom 2. November 1983 -L 12 Ka 87/81- insoweit aufzuheben, als über den Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 entschieden worden ist,

hilfsweise, das Urteil des Landessozialgerichts dahingehend abzuändern, daß der Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 aufgehoben wird.

Die Beigeladene zu 1) wendet sich nur gegen den Hilfsantrag und beantragt insoweit hilfsweise die Zurückweisung der Revision.

Im übrigen stellen die Beklagte und die Beigeladenen keinen Antrag.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers hat Erfolg. Das Berufungsurteil ist aufzuheben, soweit über den Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 mitentschieden worden ist. Dieser Bescheid ist, wie vom Kläger mit Recht geltend gemacht wird, nicht Gegenstand des im Zeitpunkt seiner Erteilung beim LSG anhängig gewesenen Streitverfahrens geworden.

Der § 96 Abs. 1 SGG, der nach § 153 Abs. 1 SGG im Berufungsverfahren entsprechend gilt, ist seinem Wortlaut nach nicht erfüllt. Die Beteiligten haben im Berufungsverfahren über die Rechtmäßigkeit des Bescheides der beklagten Berufungskommission vom 31. Juli 1980 gestritten. Durch diesen Bescheid war die Beteiligung des Klägers an der Ersatzkassenpraxis teilweise widerrufen worden. Der teilweise Widerruf wurde durch den Bescheid der Beteiligungskommission vom 29. April 1982 weder ersetzt noch geändert, vielmehr wurde die dem Kläger belassene Beteiligung mit Wirkung von einem späteren Zeitpunkt an widerrufen. Die Beteiligungskommission entschied damit über den Teil der Beteiligung, den der teilweise Widerruf der Beklagten nicht erfaßt hatte.

Allerdings wendet die Rechtsprechung den § 96 Abs. 1 SGG auch auf Verwaltungsakte entsprechend an, die sich nicht auf den Streitge-genstand im engeren Sinne beziehen, aber den anhängigen Prozeßstoff beeinflussen können (Hennig/Danckwerts/König, SGG, Komm., Stand: Juli 1985, § 96 Anm. 6 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts -BSG-; Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, Stand: 15. August 1985, Seite 242u). Begründet wird eine entsprechende Anwendung mit der Zweckbestimmung der Vorschrift. Aus prozeßökonomischen Gründen soll über das gesamte strittige Rechtsverhältnis schnell und erschöpfend entschieden werden können; ferner sollen zur Förderung der Rechtssicherheit widersprechende gerichtliche Entscheidungen vermieden werden; schließlich sollen die Betroffenen davor geschützt werden, daß sie im Vertrauen auf die bereits eingelegten Rechtsbehelfe weitere Maßnahmen unterlassen, und dadurch Rechtsnachteile erleiden (BSG SozR 1500 § 96 SGG Nrn. 6, 13 und 27; Brackmann aaO, Seite 242p). Insbesondere wird § 96 SGG entsprechend angewendet, wenn im Rahmen eines Dauerrechtsverhältnisses weitere Verwaltungs-entscheidungen ergehen, die das streitbefangene Rechtsverhältnis für spätere Zeitabschnitte regeln (BSGE 47, 201 m.w.N.). Bei der Beteiligung eines leitenden Krankenhausarztes an der ambulanten kassen- und vertragsärztlichen Versorgung handelt es sich um ein solches Dauerrechtsverhältnis.

Für die Zulassung eines Arztes zur Kassenpraxis und die Beteiligung eines leitenden Krankenhausarztes an der kassenärztlichen Versor-gung ist jedoch ein besonderes Verwaltungsverfahren vorgeschrieben, das der entsprechenden Anwendung des § 96 SGG Grenzen setzt. Den Beteiligten an diesem Verfahren - den Ärzten, den KÄVen und den Landesverbänden der Krankenkassen stehen zwei Verwaltungsin-stanzen zur Verfügung, wobei ihnen insbesondere ein Anspruch auf Prüfung und Entscheidung durch die nach Ausgestaltung und Kompetenz besonders qualifizierte zweite Verwaltungsinstanz eingeräumt ist. Die erstinstanzlichen Zulassungsausschüsse, die für den Bezirk der KÄV oder für Teile dieses Bezirks errichtet werden, bestehen aus Vertretern der Ärzte und der Krankenkassen in gleicher Zahl; bei Stimmengleichheit gilt ein Antrag als abgelehnt (§ 368b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 und 6 der Reichsversicherungsordnung -RVO-). Gegen die Entscheidungen der Zulassungsausschüsse über die Zulassung und über die Entziehung der Zulassung sowie über die Beteiligung und den Widerruf der Beteiligung nach § 368a Abs. 8 RVO können die Beteiligten des Verfahrens Widerspruch bei dem Berufungsausschuß einlegen; der Widerspruch bewirkt Aufschub, der Berufungsausschuß kann jedoch die Vollziehung seiner Entschei-dung anordnen, wenn er sie im öffentlichen Interesse für geboten hält (§ 368b Abs. 4 und 5 RVO). Erst der Berufungsausschuß trifft dann die das Verwaltungsverfahren abschließende Entscheidung. Bei dem Verfahren vor dem Berufungsausschuß handelt es sich nicht um das Widerspruchsverfahren nach dem SGG, das lediglich als Vorverfahren dem gerichtlichen Verfahren grundsätzlich vorauszugehen hat, aber unter Umständen auch entbehrlich ist (§ 62 des Sozialgesetzbuches, Verwaltungsverfahren, SGB X-i.V.m. §§ 78 ff SGG). Die Bestim-mung, daß das Verfahren vor dem Berufungsausschuß als Vorverfahren i.S. des § 78 SGG gilt (§ 368b Abs. 7 RVO), bedeutet nur, daß mit ihm diese Voraussetzung für eine gerichtliche Sachentscheidung erfüllt wird. Darin erschöpft sich aber seine Bedeutung nicht. Der Berufungsausschuß ist vielmehr, wie die ihn betreffenden gesetzlichen Regelungen zeigen, diejenige Zulassungsinstanz, auf die es letztlich ankommt und die die Entscheidung zu verantworten hat. Dafür spricht bereits seine Zusammensetzung. Diese weicht von der des Zulas-sungsausschusses insofern ab, als dem Ausschuß ein Vorsitzender mit der Befähigung zum Richteramt angehört (§ 368b Abs. 6 Satz 3 RVO). Die Ergänzung der fachkundigen Vertreter der Ärzte und der Krankenkassen durch einen rechtskundigen Vorsitzenden, der weder der einen noch der anderen Gruppe zuzurechnen ist, läßt den Schluß zu, daß ausnahmslos bei allen auftretenden Meinungsverschieden-heiten dieser Ausschuß die maßgebliche Verwaltungsentscheidung treffen soll. Die ungerade Zahl der Mitglieder macht nun auch - anders als beim Verfahren vor dem Zulassungsausschuß in jedem Falle eine Mehrheitsentscheidung möglich (vgl. auch § 41 Abs. 2 Satz 2 der Zulassungsordnung für Ärzte). Schließlich bestätigt § 70 Nr. 4 SGG, der die ausschließliche Prozeßführungsbefugnis des Berufungsaus-schusses in seinem Aufgabenbereich begründet (Peters, Handbuch der Krankenversicherung, Stand: 1. September 1985, § 368b Anm. 2h Seite 17/1558 und Anm. 3. a Seite 17/1561; Brackmann aaO, Seite 234g), daß der Berufungsausschuß die im Streitfall maßgebende Verwaltungsentscheidung zu treffen und zu verantworten hat. Dem steht nicht entgegen, daß in anderen Angelegenheiten der Zulassungs-ausschuß ebenfalls beteiligtenfähig sein kann (vgl. Peters aaO, Seite 17/1558). Aus diesen Besonderheiten des Verwaltungsverfahrens in Zulassungsangelegenheiten wird auch gefolgert, daß hier Gegenstand einer Klage nicht der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist (§ 95 SGG), sondern der Bescheid des Berufungsausschusses, der jedoch den Bescheid des Zulas-sungsausschusses, soweit dieser bestätigt wird, einschließt (Peters aaO, Seite 17/1561). Die besondere Stellung, die das Gesetz über Kassenarztrecht und das SGG dem Berufungsausschuß zugewiesen haben, ist durch das SGB nicht beseitigt worden. Der § 62 SGB X läßt die besonderen Rechtsbehelfsverfahren bestehen. Für das Verfahren vor der Beteiligungskommission und der Berufungskommission, in dem über die Beteiligung an der vertragsärztlichen Versorgung der Ersatzkassenmitglieder entschieden wird, gilt nichts anderes (§ 6 EKV; BSGE 28, 84).

Daraus folgt, daß eine entsprechende Anwendung des § 96 SGG den in § 368b Abs. 4 RVO genannten Beteiligten nicht das Recht nehmen darf, eine Entscheidung des Berufungsausschusses herbeizuführen. Entscheidungen des Zulassungsausschusses, die sich nicht auf den Streitgegenstand im engeren Sinne beziehen, können deshalb nur dann in entsprechender Anwendung des § 96 SGG Gegen-stand eines anhängigen Streitverfahrens werden, wenn sie vom Berufungsausschuß bestätigt worden sind oder sich im Rahmen der vom Berufungsausschuß getroffenen Regelungen halten. Ob andernfalls der durch einen Bescheid des Zulassungsausschusses beschwerte Beteiligte auf sein Recht aus § 368b Abs. 4 RVO (bzw. § 6 Ziff. 6 EKV) verzichten und die sofortige Einbeziehung des Bescheides in ein anhängiges Streitverfahren veranlassen kann, ist hier nicht zu entscheiden, denn im vorliegenden Fall hat der Kläger ausdrücklich der Einbeziehung widersprochen und den fraglichen Bescheid der Zulassungskommission selbständig mit Widerspruch angefochten (zu einem evtl. Wahlrecht: BSGE 47, 168 = SozR 1500 § 96 SGG Nr. 13; SozR 1500 § 96 SGG Nr. 18; Hennig/Danckwerts/König aaO; vgl. auch § 68 der Finanzgerichtsordnung; zur Einbeziehung eines neuen Verwaltungsaktes in ein anhängiges Verfahren durch Klageänderung vgl. Rechtsprechung und Literatur zur Verwaltungsgerichtsordnung, die eine gesetzliche Klageänderung i.S. des § 96 SGG nicht kennt: insbesondere BVerwGE 39, 261; DVBl 1980, 598; Buchholz, BVerwG , 448.11 § 19 Nr. 4; Redeker/von Oertzen, VwGO, Komm., 8. Aufl., § 79 Anm. 3; Eyermann/Fröhler, VwGO, Komm., 8. Aufl., § 79 RdNr. 4; Kopp, VwGO mit Erläuterungen, 6. Aufl., § 79 RdNr. 17).

Der Senat hat seinen beiden Urteilen vom 13. November 1985 -6 RKa 15/84- KVRS A-6000/20 - und 6 RKa 19/84- KVRS A-6000/21 die in Rechtsstreitigkeiten über Beteiligungen nach § 368a Abs. 8RVO ergangen sind, die entsprechende Anwendung des § 96 SGG durch die Vorinstanzen gebilligt. In den diesen Urteilen zugrundeliegenden Fällen hatte der Berufungsausschuß über die jeweils strittigen Fragen (Befristung der Beteiligung und Beschränkung der Beteiligung auf namentliche Überweisung) bereits entschieden. Seine Entscheidungen waren angefochten und Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens geworden. Die Folgebescheide des Zulassungsausschusses hatten die jeweilige Entscheidung des Berufungsausschusses lediglich für weitere Zeiträume fortgeschrieben. Sie enthielten bezüglich der strittigen Fragen keine selbständigen Entscheidungen, sondern übernahmen nur die jeweilige Entscheidung des Berufungsausschusses. Dem Recht der Beteiligten auf Entscheidung des Berufungsausschusses war Rechnung getragen. Die Bescheide des Zulassungsausschusses konnten so in entsprechender Anwendung des § 96 SGG Gegenstand des anhängigen Streitverfahrens werden. Diese Einbeziehung war aus prozeßökonomischen Gründen geboten, Verfahrensrechte der Beteiligten standen nicht entgegen. Die Anwendung des § 96 SGG war auch nicht deshalb ausgeschlossen - sie wäre es auch im vorliegenden Falle nicht aus diesem Grunde -, weil es sich beim Zulassungsaus-schuß und Berufungsausschuß um zwei selbständige Ausschüsse handelt. Zwar kann grundsätzlich nur die Verwaltungsentscheidung eines Beklagten oder eines Beigeladenen Gegenstand des Streitverfahrens werden, also nicht die Entscheidung eines nichtbeteiligten Dritten (SozR Nr. 23 zu § 96 SGG; BSGE 47, 201 = SozR 1500 § 96 SGG Nr. 14; SozR 2200 § 581 RVO Nr. 20; Meyer-Ladewig, SGG mit Erläuterungen, 2. Aufl., § 96 Anm. 6; vgl. auch Hennig/Danckwerts/König aaO § 96 Anm. 5). Der Zulassungsausschuß ist aber, wie der Senat in den oben angegebenen Urteilen entschieden hat, kein nichtbeteiligter Dritter in diesem Sinne. Er bildet vielmehr zusammen mit dem Berufungsausschuß die Entscheidungsinstanzen eines einheitlichen Verwaltungsverfahrens. Da für die Entscheidungen dieses Verwaltungsverfahrens ausschließlich der Berufungsausschuß prozeßführungsbefugt ist, muß er auch die Bescheide des Zulassungsaus-schusses im Prozeß vertreten, soweit diese Gegenstand des Verfahrens werden. Gleiches gilt im Verhältnis zwischen Beteiligungskom-mission und Berufungskommission im Ersatzkassenbereich.

Im vorliegenden Fall ist die Beteiligungskommission über die Entscheidung der Berufungskommission hinausgegangen. Es kann dahin-gestellt bleiben, wie es sich verhält, wenn die Beteiligungskommission die Entscheidung der Berufungskommission (rückwirkend) ändert oder ersetzt und deshalb § 96 SGG unmittelbar eingreift. Dann wird der Bescheid der Beteiligungskommission zwar in das Streitverfahren einbezogen, er ist aber unter Umständen deshalb rechtswidrig, weil die Beteiligungskommission (der Zulassungsausschuß) nicht die Rechtsmacht hat, die Entscheidung der Berufungskommission (des Berufungsausschusses) zu korrigieren. Trifft dagegen die Beteili-gungskommission für spätere Zeiträume eine von der streitbefangenen Entscheidung der Berufungskommission abweichende Regelung, so hält sie sich zwar im Rahmen ihrer Zuständigkeit, gegenüber einer entsprechenden Anwendung des § 96 SGG bleibt aber das Recht der Beteiligten vorrangig, auch hinsichtlich der neuen Regelung der Beteiligungskommission eine Entscheidung der Berufungskommis-sion herbeizuführen.

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, daß die grundsätzliche Vorverfahrenspflicht nach dem SGG die Anwendung des § 96 SGG nicht einschränkt. Das Vorverfahren ist eine Klagevoraussetzung (§ 78 SGG). Vor der Inanspruchnahme der Gerichte soll der Verwaltung die Möglichkeit gegeben werden, Fehler von sich aus zu beheben. Das Widerspruchsverfahren vor dem Berufungsausschuß bzw. der Berufungskommission hat aber, wie dargelegt, eine darüber hinausgehende Bedeutung. Die Aufgabe des Berufungsausschusses bzw. der Berufungskommission beschränkt sich zudem nicht darauf, einen Einzelfall auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen, vielmehr erstreckt sie sich auch darauf, die Einzelfälle so zu regeln, daß damit auch zur Sicherstellung der kassenärztlichen Versorgung beigetragen wird.

Der während des Revisionsverfahrens ergangene Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 22. November 1984 konnte nicht mehr kraft Gesetzes (§ 171 Abs. 2 SGG) rechtshängig werden. Im Zeitpunkt seines Erlasses war über den vorausgegangen Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 31. Juli 1980 bereits rechtskräftig entschieden. Das LSG hatte diesen Bescheid durch Urteil vom 2. November 1983 aufgehoben. Die Revision gegen dieses Urteil ist nur insoweit zugelassen und eingelegt worden, als über den Bescheid der Beteiligungs-kommission vom 29. April 1982 mitentschieden worden war. Dieser Bescheid ist aber nicht Gegenstand des Streitverfahrens geworden. Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1984 war somit ein Bescheid der Beklagten oder der Beteiligungskommission nicht rechtshängig. Zutreffend wird daher in der Rechtsbehelfsbelehrung des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1984 darauf hingewiesen, daß gegen den Bescheid die Klage zum SG gegeben ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der vorinstanzlichen Verfahren hat es der Senat bei der Entscheidung des LSG belassen.

Fundstellen

Dokument-Index HI518095