Leitsatz (amtlich)
Verstößt ein Bescheid erkennbar und zweifelsfrei zum Nachteil des Versorgungsberechtigten gegen eine gesetzliche Vorschrift und ist der Bescheid bindend geworden, so widerspricht es pflichtgemäßem Verwaltungsermessen, wenn die Versorgungsbehörde von der Möglichkeit gemäß KOV-VfG § 40 einen neuen Bescheid zu Gunsten des Berechtigten zu erteilen, keinen Gebrauch macht und sich im gerichtlichen Verfahren auf die Bindungswirkung beruft (Fortführung BSG 1958-04-25 7 RAr 103/57 = BSGE 7, 152-157).
Normenkette
KOVVfG § 40 Abs. 1 Fassung: 1955-05-02; SGG § 77 Fassung: 1953-09-03
Tenor
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Landessozialgerichts Schleswig vom 23. Juni 1958 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat dem Kläger die außergerichtlichen Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.
Von Rechts wegen.
Gründe
Der 1890 geborene Kläger erlitt als Soldat des ersten Weltkrieges einen Durchschuß am linken Unterschenkel und wurde im März 1918 verschüttet, blieb aber an der Front, bis er im Juli 1918 wegen asthmatischer Beschwerden, unter denen er seit 1917 litt, nur noch garnisondienstfähig geschrieben wurde. Er bezog später wegen Asthmas mit chronischem Bronchialkatarrh, hervorgerufen durch Überanstrengung und Einwirkungen des Kriegsdienstes, Versorgungsrente, die zunächst nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) um 30 v. H. und ab 1. Mai 1922 auf Grund des Bescheides des Versorgungsamts (VersorgA) B vom 23. März 1931 nach einer MdE um 50 v. H. bemessen wurde. Nach seiner Vertreibung aus Pommern bezog der Kläger, nachdem er am 17. Juli 1947 durch den Vertragsarzt Dr. ... untersucht worden war, diese Rente laut Bescheid der Landesversicherungsanstalt (LVA) Schleswig-Holstein vom 24. März 1948 weiter. Im Umanerkennungsbescheid des VersorgA Heide vom 30. April 1951 wurde die MdE mit 50 v. H. übernommen, das Asthmaleiden mit chronischem Bronchialkatarrh als Schädigungsfolge aber nur im Sinne der Verschlimmerung anerkannt. Diesen Bescheid focht der Kläger nicht an. Auf Grund der Nachuntersuchung vom 18. August 1954 schätzte der leitende Arzt des VersorgA die MdE des Klägers auf 30 v. H., wobei er davon ausging, daß die Schädigungsfolge nur im Sinne der Verschlimmerung anerkannt sei. Unter Hinweis auf § 86 Abs. 3 des Bundesversorgungsgesetzes (BVG) setzte das VersorgA mit Bescheid vom 23. September 1954 die Versorgungsrente ab 1. November 1954 auf den einer MdE um 30 v. H. entsprechenden Betrag herab. Widerspruch und Klage hatten keinen Erfolg.
Mit der Berufung beantragte der Kläger, den Beklagten unter Aufhebung der vorausgegangenen Entscheidungen zu verurteilen, ihm über den 31. Oktober 1954 hinaus Rente nach einer MdE um 50 v. H. zu gewähren. Das Landessozialgericht (LSG) zog die Akten des Arbeitsamts H mit dem Gutachten des Dozenten Dr. ... vom 11. November 1955 bei und hörte den Medizinalrat Dr. ... als Sachverständigen. Mit Urteil vom 23. Juni 1958 erkannte es nach dem Berufungsantrag des Klägers und ließ die Revision zu. Maßgebend sei nach § 85 Satz 1 BVG die Rechtsverbindlichkeit des Bescheides vom 24. März 1948. Der Umanerkennungsbescheid vom 30. April 1951 biete keinen Anhalt dafür, daß der Beklagte beabsichtigt hätte, die nach § 85 BVG rechtsverbindlich gewordene Anerkennung der Schädigung zu berichtigen, denn der Kläger sei in der zwischen dem Bescheid vom 24. März 1948 und dem Erlaß des Umanerkennungsbescheides liegenden Zeit nicht nachuntersucht worden. Auch auf Ziffer 26 der Sozialversicherungsanordnung (SVA) Nr. 11 könne die Änderung der Anerkennung im Sinne der Entstehung in eine Anerkennung im Sinne der Verschlimmerung nicht gestützt werden. Nach dieser Bestimmung sei die Berichtigung eines Bescheides nur möglich gewesen, wenn er sich als zur Zeit seines Erlasses offenbar unrichtig erwies. Daran fehle es hier, denn die allergische Disposition als entscheidende Voraussetzung einer asthmatischen Erkrankung sei in Deutschland erst mehrere Jahre nach dem letzten Kriege erkannt und deshalb bei Erlaß des Bescheides vom 24. März 1948 nicht in Erwägung gezogen worden. Der Beklagte könne sich nicht darauf berufen, daß der Kläger den Umanerkennungsbescheid nicht angefochten habe, denn der einschränkenden Änderung der Schädigungsfolge (Verschlimmerung statt Entstehung) komme, weil sie nur Begründung für die Gewährung der Rente sei, keine rechtsverbindliche Bedeutung zu. Schließlich scheide auch § 86 Abs. 3 BVG als Rechtsgrundlage der im Umanerkennungsbescheid vorgenommenen Änderung aus, denn das versorgungsärztliche Gutachten, das zu einer Herabsetzung der MdE auf 30 v. H. geführt habe, gehe zu Unrecht davon aus, das Versorgungsleiden des Klägers sei durch seinen Wehrdienst nur einmalig und abgrenzbar verschlimmert worden, während nach den Ausführungen der Sachverständigen Dr. ... unter Berücksichtigung des Gutachtens von Dr. ... die Erwerbsfähigkeit des Klägers durch die rechtsverbindlich gebliebene Schädigungsfolge seit dem Herbst 1944 um mindestens 50 v. H. gemindert sei.
Mit der Revision rügt der Beklagte, das LSG sei zu Unrecht davon ausgegangen, die Bindungswirkung des Umanerkennungsbescheides beziehe sich nicht auf die Bezeichnung der Schädigungsfolge, also auch nicht darauf, ob diese im Sinne der Entstehung oder im Sinne der Verschlimmerung anerkannt worden sei. Die Erklärung, die Schädigungsfolge werde im Sinne der Entstehung bzw. im Sinne der Verschlimmerung anerkannt, gehöre zum entscheidenden Teil des Bescheides und werde deshalb von der Bindung nach § 77 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) und § 24 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung (VerwVG) erfaßt. Folglich sei der Beklagte berechtigt gewesen, die MdE des Klägers im Bescheid vom 23. September 1954 auf 30 v. H. herabzusetzen, denn nur dieser Teil der MdE könne auf die wehrdienstbedingte Verschlimmerung des vorhandenen Leidens zurückgeführt werden. Der Umanerkennungsbescheid sei aber auch nach Ziff. 26 der SVA Nr. 11 gerechtfertigt, denn er werde als Berichtigungsbescheid in seinem Charakter nicht verändert. Der Beklagte beantragte, die Klage unter Aufhebung des angefochtenen Urteils abzuweisen, hilfsweise, die Sache nach Aufhebung des angefochtenen Urteils an das LSG zurückzuverweisen.
Der Kläger beantragte, die Revision zurückzuweisen.
Die durch Zulassung statthafte, form- und fristgerecht eingelegte und begründete Revision ist zulässig (§§ 160, 162 Abs. 1 Nr. 1, 164, 166 SGG); sachlich ist sie unbegründet.
Streitig ist die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 23. September 1954, mit dem die Rente auf den einer MdE um 30 v. H. entsprechenden Betrag herabgesetzt wurde. Das VersorgA ist dabei von der Feststellung im Umanerkennungsbescheid vom 30. April 1951 ausgegangen, Schädigungsfolge sei "Asthma mit chronischem Bronchialkatarrh, verschlimmert durch schädigende Einwirkungen im Sinne des § 1 BVG". Entgegen der Auffassung des LSG gehört diese Feststellung in vollem Umfang zum entscheidenden Teil des Umanerkennungsbescheides. Dem LSG kann in der Annahme nicht gefolgt werden, es diene nur der Begründung des Anspruchs auf Rente, wenn die Versorgungsverwaltung bestimmte Leiden und die Art ihres Zusammenhangs mit dem Wehrdienst (Entstehung, richtunggebende oder abgrenzbare Verschlimmerung) anerkenne. Verwaltungsakt ist nach der in Rechtsprechung und Rechtslehre im wesentlichen einheitlich geltenden Begriffsbestimmung "jede Verfügung, Anordnung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird" (vgl. § 25 der Militärregierungs-Verordnung (MRVO) Nr. 165 - VOBl. für die Britische Zone 1948 Seite 263 -). Der Bescheid, in dem die Versorgungsverwaltung bestimmte Schädigungsfolgen "anerkennt" (feststellt) erfüllt die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts. Auch dieser Teil des Bescheides ist ein feststellender, den Versorgungsberechtigten begünstigender Verwaltungsakt, denn die Feststellung bestimmter Schädigungsfolgen ist für den Versorgungsberechtigten und für die Versorgungsverwaltung Voraussetzung für weitere Ansprüche - z. B. auf Heilbehandlung (§ 10 Abs. 1 BVG) - und Rechtsfolgen - z. B. für die Rechtsvermutungen der §§ 36 Abs. 1 Satz 3 und 38 Abs. 1 Satz 2 BVG. Zu dieser Feststellung gehört untrennbar auch der Ausspruch darüber, ob die anerkannten Schädigungsfolgen durch den Wehrdienst "hervorgerufen" oder nur "verschlimmert" worden sind. Insoweit handelt es sich nicht um die Begründung für die Höhe des Rentenanspruchs, sondern um "die Abgrenzung des Ausmaßes der Schädigungsfolgen gegenüber anderen Ursachenreihen" (BSG 9, 80). Der Ausspruch, ob eine Schädigungsfolge durch den Wehrdienst hervorgerufen oder verschlimmert ist, gehört mithin zum Verfügungssatz des Verwaltungsakts, weshalb sich die Bindung nach den §§ 77 SGG, 24 VerwVG darauf mit erstreckt.
Demnach wurde für den Kläger die im Umanerkennungsbescheid abweichend von allen vorangegangenen Bescheiden getroffene Feststellung, Asthma und Bronchialkatarrh seien bei ihm durch Einwirkungen im Sinne des § 1 BVG verschlimmert worden, mit Ablauf der Einspruchsfrist jedenfalls unanfechtbar. Die Frage, ob die §§ 77 SGG und 24 VerwVG auf den am 30. April 1951 erlassenen Umanerkennungsbescheid zurückwirken und ihn "für die Beteiligten in der Sache bindend" werden ließen, bedarf hier keiner Entscheidung, denn selbst wenn dies der Fall war, durfte sich der Beklagte bei Erlaß des Bescheides vom 23. September 1954 nicht darauf berufen, weil diese Berufung rechtsmißbräuchlich ist. Wie das Bundessozialgericht (BSG) bereits entschieden hat (BSG 7, 156) "besteht eine Pflicht zu sozial angemessener Rechtsausübung. Der Inhalt jeden Rechts ist durch seine rechtsethische und soziale Funktion bestimmt und begrenzt. Funktionswidrige Ausübung ist nicht mehr durch den Inhalt des Rechts gedeckt; sie ist nur noch scheinbar Gebrauch des Rechts, in Wirklichkeit aber Rechtsmißbrauch". Das gilt für die Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht. Denn der öffentlich-rechtliche Leistungsträger hört auch als Prozeßpartei nicht auf, öffentlich-rechtliches Organ zur Wahrung der Interessen der Berechtigten zu sein. Diese Auffassung hat im VerwVG für die Kriegsopferversorgung ihren gesetzlichen Niederschlag gefunden. Kann nämlich nach § 40 Abs. 1 VerwVG die Verwaltungsbehörde zugunsten des Berechtigten jederzeit einen neuen Bescheid erteilen, so ist damit vom Gesetzgeber für die Verwaltung verbindlich angeordnet, daß ihre Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes - GG -) im Falle der Kollision eines nach den §§ 77 SGG, 24 VerwVG bindenden Bescheides mit dem dem Versorgungsberechtigten günstigeren materiellen Versorgungsrecht die Realisierung dieses Rechts, nicht aber ein Festhalten an der Bindung erfordert. Das Wort "kann" in § 40 Abs. 1 VerwVG steht dem nicht entgegen, denn hierdurch wird nichts darüber ausgesagt, ob die Verwaltung berichtigen muß oder nur nach ihrem Ermessen berichtigen kann . Das Wort "kann" bedeutet, wie in BSG 9, 199 bereits zu § 30 Abs. 4 des Bremischen Gesetzes über Leistungen an Körperbeschädigte entschieden ist, nur, daß die Verwaltung unter den in § 40 VerwVG bestimmten Voraussetzungen jederzeit die Möglichkeit hat, die rechtlichen Schranken, die ihr aus der Bindung an ihren früheren Bescheid erwachsen, zugunsten des Versorgungsberechtigten zu durchbrechen (im Ergebnis ebenso mit anderer Begründung: Schwankhart, Die sozialgerichtliche Kontrolle des Verwaltungsermessens in "Die Sozialversicherung" 1953 S. 274). Hat sie aber diese Möglichkeit, und verletzt ihr - an sich bindender - Bescheid eine andere Rechtsnorm, so ist ihr verwehrt, sich zum Nachteil des Versorgungsberechtigten auf die Bindung zu berufen. Selbst bei Annahme eines Ermessens in § 40 Abs. 1 Satz 1 VerwVG wäre die Berufung auf die Bindung rechtsmißbräuchlich.
Der vorliegende Fall wird von § 40 VerwVG erfaßt, denn wenn auch der angefochtene Bescheid vor dem Inkrafttreten des VerwVG (vgl. § 51 Abs. 1 aaO) erging, so war doch das Verfahren über seine Rechtmäßigkeit bei Inkrafttreten des VerwVG noch anhängig im Sinne des § 52 VerwVG; er war daher für das weitere Verfahren nach diesem Gesetz zu behandeln. Schon vor Inkrafttreten des VerwVG galt in der britischen Zone der in § 40 Abs. 1 Satz 1 VerwVG enthaltene Rechtssatz; denn in der Zeit vom 1. Januar 1953 bis 31. März 1955 waren für die Rücknahme fehlerhafter Verwaltungsakte nach der Rechtsprechung des BSG (BSG 8, 11) mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts maßgebend, die der Verwaltung die Rücknahme eines fehlerhaften belastenden Verwaltungsakts gebieten (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 7. Aufl. S. 239). Der Beklagte hatte also jedenfalls die rechtliche Möglichkeit, den Umanerkennungsbescheid und den Bescheid vom 23. September 1954 zurückzunehmen, wenn diese rechtswidrig waren. Das traf zu. Das Versorgungsleiden des Klägers (Asthma mit chronischem Bronchialkatarrh) war vom VersorgA mit Bescheid vom 23. März 1931 als "hervorgerufen durch Überanstrengung und Einwirkungen des Kriegsdienstes" anerkannt worden. Auch die Feststellung im Bescheid vom 24. März 1948, daß das Asthma mit chronischem Bronchialkatarrh auf militärischen Dienst zurückzuführen ist, kann nur als Anerkennung im Sinne der Entstehung verstanden werden. Dieser Ausspruch über den Ursachenzusammenhang ist gemäß § 85 Satz 1 BVG für die Entscheidung nach dem BVG rechtsverbindlich. Die Versorgungsverwaltung hatte somit die Frage der Verursachung und folglich auch das Ausmaß der Verursachung nicht mehr zu prüfen, sondern die darüber getroffene Entscheidung als rechtsverbindlich zu übernehmen. Daß der Umanerkennungsbescheid auch nicht als Berichtigungsbescheid nach der SVA Nr. 11 Ziff. 26 umgedeutet werden kann, hat bereits das LSG zutreffend dargelegt. Wenn im Umanerkennungsbescheid und im Bescheid vom 23. September 1954 daher gleichwohl die Schädigungsfolgen nur im Sinne der Verschlimmerung anerkannt worden sind, so sind beide Bescheide unter diesem Gesichtspunkt rechtswidrig. Es hätte pflichtgemäßem Verwaltungsermessen entsprochen, wenn die Versorgungsbehörde den erkennbaren und zweifelsfreien Gesetzesverstoß durch Erlaß eines neuen Bescheides zugunsten des Versorgungsberechtigten (§ 40 VerwVG) richtiggestellt hätte.
Da die Verwaltung nicht berechtigt war, bei Prüfung der MdE des Klägers anzunehmen, daß es sich nur um ein durch den Wehrdienst verschlimmertes Leiden handelte, ist das LSG ohne Rechtsirrtum von einer im Sinne der Entstehung festgestellten Schädigungsfolge ausgegangen. Die Feststellung der MdE um 50 v. H. ist von der Revision nicht angegriffen. Die Revision bemängelt wohl die Anwendung des § 86 Abs. 3 BVG durch das LSG. Aber das LSG hat nicht verkannt, daß es nach dieser Vorschrift ohne Rücksicht auf eine Änderung der Verhältnisse die MdE neu festsetzen, also auch den Grad der MdE herabsetzen konnte. Hierzu hat sich indes das LSG nicht veranlaßt gesehen, weil die MdE um 50 v. H. schon nahezu 40 Jahre unverändert bestand und der Facharzt für innere Medizin, Dr. ... die durch das Asthmaleiden verursachte MdE noch kleiner als mit 50 v. H. bemessen hat. Die vom LSG festgestellte MdE um 50 v. H. ist daher nicht mit Erfolg angegriffen. Damit erweist sich das angefochtene Urteil im Ergebnis als zutreffend. Die Revision war daher gemäß § 170 Abs. 1 SGG als unbegründet zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen