BSG Urteil vom 17.12.1975 - 7 RAr 4/74

Leitsatz (amtlich)

Die Mitteilung des ArbA gegenüber dem Träger einer Bildungsmaßnahme, es werde die Teilnahme an dieser Maßnahme dann fördern, wenn (näher) bestimmte Zugangsvoraussetzungen (AFG § 41) von den Teilnehmern verlangt würden, hat keine Bindungswirkung gegenüber den einzelnen Teilnehmern.

Leitsatz (redaktionell)

Genügen die vom ArbA vorgeschriebenen und vom Maßnahmeträger übernommenen Zugangsvoraussetzungen nicht den Anforderungen des AFG § 41 Abs 1, so kann daraus ein Förderungsanspruch auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes hergeleitet werden.

Normenkette

AFG § 41 Abs. 1 Fassung: 1969-06-25; SGG § 77 Fassung: 1953-09-03

Tenor

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 13. November 1973 aufgehoben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Sozialgerichts Braunschweig vom 8. Mai 1972 zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Förderung ihrer Teilnahme an dem Sekretärinnenlehrgang (berufsbegleitender Unterricht) der O Schule in B in der Zeit vom 6. Oktober 1970 bis zum 25. Juni 1971 als Fortbildungsmaßnahme nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG).

Die O Schule ist eine kaufmännische Privatschule, die in ihrem Zweig "Sekretärinnen-Studio" zu der vom Bund Deutscher Sekretärinnen e.V. abgenommenen Sekretärinnenprüfung führt. Als Zulassungsvoraussetzungen verlangte sie:

"1.		Mindestalter 19 Jahre.

2.		Abgeschlossene kaufmännisch förderliche Berufsausbildung mit mindestens zweijähriger Berufspraxis oder

3.		Mittlere Reife einer Handels- oder Mittelschule mit mindestens zweijähriger förderlicher Berufspraxis oder

4.		den Besuch einer halb-, ein- oder zweijährigen Handelsschule mit mindestens zweijähriger förderlicher Berufspraxis oder

5.		wird neben der mittleren Reife ... noch eine abgeschlossene kaufmännische Berufsausbildung nachgewiesen, so genügt eine einjährige förderliche Berufspraxis;

6.		nach Abitur und kaufmännischer Ausbildung genügt eine einjährige förderliche Berufspraxis;

7.		Hauptschulabsolventinnen müssen fünf Jahre förderliche Berufspraxis nachweisen.

8.		In Härtefällen kann eine Ausnahmeregelung zu den Punkten 2. bis 7. getroffen werden."

Am 11. Juni 1970 schrieb der Direktor des Arbeitsamtes B der Schule, die Teilnahme an dem Lehrgang werde nach den Vorschriften des vierten Unterabschnitts des AFG - §§ 33 bis 38 und 41 bis 48 - gefördert. Für die Teilnahme müßten im Regelfall folgende Zugangsvoraussetzungen vorliegen:

a)		mindestens zweijährige Berufspraxis. Dieser Berufspraxis hat vorauszugehen

aa)		abgeschlossene Berufsausbildung in einem kaufmännischen Beruf oder in einem Verwaltungsberuf

oder

bb)		ein dem Lehrgangsziel dienlicher Fachabschluß

oder

cc)		mittlere Reife oder Abitur

oder

b)		mindestens einjährige einschlägige Berufspraxis, wenn neben der mittleren Reife oder dem Abitur zusätzlich eine abgeschlossene einschlägige Berufsausbildung nachgewiesen ist

oder

c)		mindestens fünfjährige einschlägige Berufspraxis, wenn die Voraussetzungen nach den Buchstaben a) oder b) nicht erfüllt sind.

Bei Ausnahmen im Einzelfall seien die Gründe in der Aufnahmebestätigung anzugeben.

Die 1949 geborene Klägerin hatte nach dem Besuch der Volksschule eine dreijährige Lehrzeit als Schaufenstergestalterin abgeschlossen; sie hatte während dieser Ausbildungszeit die kaufmännische Berufsschule besucht. Von Februar 1968 an war sie als Büroanfängerin und, nachdem sie einen Abendkurs in Stenografie und Maschinenschreiben besucht hatte, als Stenotypistin beschäftigt. Bei der Zulassung der Klägerin ging die O Schule zunächst vom Vorliegen einer abgeschlossenen einschlägigen Berufsausbildung aus. Als sich ergab, daß die Klägerin als Schaufenstergestalterin ausgebildet war, wurde sie mit Rücksicht auf ihren Bildungswillen, der der Schulleitung aus der Teilnahme an einem an der Schule veranstalteten Volkshochschulkurs und der Beteiligung an dem begonnenen Sekretärinnenlehrgang bekannt war, nach der Ausnahmeregelung zugelassen. Außer der Klägerin war zu dem von etwa 30 Teilnehmerinnen besuchten Lehrgang nur noch eine Teilnehmerin hiernach zugelassen worden. Insgesamt bestanden 19 Teilnehmerinnen die Abschlußprüfung, darunter die Klägerin mit überdurchschnittlichem Erfolg.

Der Antrag auf Förderung ihrer Teilnahme an dem Lehrgang wurde mit Bescheid vom 16. Dezember 1970 und Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 1971 abgelehnt, weil sie die Zugangsvoraussetzungen nicht erfülle.

Mit Urteil vom 8. Mai 1972 hat das Sozialgericht (SG) Braunschweig die auf Aufhebung der genannten Bescheide und Verurteilung der Beklagten zur Förderung der Teilnahme an dem Lehrgang gerichtete Klage abgewiesen. Auf die - vom SG zugelassene - Berufung der Klägerin hat das Landessozialgericht (LSG) am 13. November 1973 dieses Urteil aufgehoben und die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide verurteilt, die Teilnahme der Klägerin an dem Sekretärinnenlehrgang als Fortbildungsmaßnahme zu fördern. Zur Begründung hat es ausgeführt: Es handele sich bei der Teilnahme der Klägerin an dem Sekretärinnenlehrgang nicht um Umschulung, sondern um Fortbildung. Den Berufswechsel von der Schaufenstergestalterin zur Büroangestellten habe die Klägerin durch Ausübung dieser Tätigkeit bereits abgeschlossen. Die Ausbildung an der O Schule diene ihrem Aufstieg in dem nunmehr eingeschlagenen Berufsweg, also der Fortbildung in diesem neuen Beruf. Die Klägerin erfülle die Förderungsvoraussetzungen für die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen nach den §§ 41 ff AFG i.V.m. der hier zeitlich maßgebenden Anordnung Fortbildung und Umschulung vom 18. Dezember 1969 (AFuU 1969 - ANBA 1970 S. 85).

Bei den Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 AFuU 1969 (abgeschlossene Berufsausbildung, angemessene Berufserfahrung oder beides) handele es sich um solche für den Regelfall; Ausnahmen im Einzelfall seien damit nicht ausgeschlossen. Bei dem hier streitigen Lehrgang sei die Zulassung in Ausnahmefällen auf weniger als 10 % der Teilnehmer beschränkt gewesen. Die Klägerin erfülle zwar nicht die Regelvoraussetzungen, weil der Beruf der Schaufenstergestalterin nicht als kaufmännischer Beruf anzusehen sei. Für die Ausnahmezulassung komme jedoch ihrer Ausbildung an der kaufmännischen Berufsschule große Bedeutung zu. Es sei auch sachgerecht, daß der Schulleiter den ihm bekannten Bildungswillen der Klägerin berücksichtigt habe, zumal der erfolgreiche Abschluß diesen Eindruck bestätige. Damit folge der Senat im wesentlichen der Bekundung des sachverständigen Zeugen O K.

Mit der - vom LSG zugelassenen - Revision rügt die Beklagte eine Verletzung der §§ 41, 42 AFG und des § 7 AFuU 1969 sowie der §§ 103, 128 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG). Zwar gehe, so führt sie zur Begründung aus, das LSG zutreffend davon aus, daß hinsichtlich der Zugangsvoraussetzungen Ausnahmen im Einzelfall zulässig seien. Jedoch seien die vom LSG hierfür herangezogenen Merkmale förderungsrechtlich nicht geeignet, die ausdrücklich berufs- und fachbezogenen Voraussetzungen nach den §§ 41, 42 AFG zu ersetzen. Bildungswille und Begabung (§ 36 AFG: "Eignung" und "Neigung") seien selbstverständliche Förderungsvoraussetzungen und könnten allein einen Förderungsanspruch nicht begründen. Auch für fachlich begründete Ausnahmen sei bei diesem Lehrgang nahezu kein Raum, weil hier die Regelvoraussetzungen schon derart vielfältig abgewandelt seien, daß jeder Bildungswillige sie erfüllen könne. Das LSG habe weder hinsichtlich der besonderen Qualitäten der Klägerin noch hinsichtlich des Vorliegens eines Härtefalles eigene Feststellungen getroffen, sondern sich insoweit mit einem Hinweis auf die Bekundungen des Zeugen K begnügt. Hieraus ergäben sich aber ganz andere Gründe für die Zulassung der Klägerin, nämlich die vom LSG selbst nicht gebilligte Wertung des Besuchs der kaufmännischen Berufsschule als kaufmännische Berufsausbildung.

Die Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des SG Braunschweig vom 8. Mai 1972 zurückzuweisen,

hilfsweise,

den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Beide Beteiligte sind mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden (§ 124 Abs. 2 SGG).

Entscheidungsgründe

Die Revision ist form- und fristgerecht eingelegt und zulässig. Sie ist auch begründet.

Bei dem Besuch des Sekretärinnenlehrgangs hat es sich für die Klägerin um eine Maßnahme der beruflichen Fortbildung im Sinne des § 41 AFG gehandelt. Die Maßnahme hatte das Ziel, berufliche Kenntnisse zu erweitern und einen beruflichen Aufstieg zu ermöglichen. Sie sollte die Klägerin in ihrem bisherigen Beruf als Büroangestellte weiter qualifizieren. Deshalb hat sie der Fortbildung und nicht der Umschulung gedient. Den Beruf der Schaufenstergestalterin, der allerdings auf einem anderen Berufsfeld lag, hatte die Klägerin überhaupt nicht aufgenommen und war vor Beginn der Maßnahme mehr als zwei Jahre als Büroangestellte tätig.

Die von der Klägerin besuchte Maßnahme hat aber weder eine abgeschlossene Berufsausbildung noch eine angemessene Berufserfahrung im Sinne des § 41 AFG vorausgesetzt. Wie das LSG übereinstimmend mit der ständigen Rechtsprechung des Senats (BSGE 36, 48; Urteil vom 30. September 1975 - 7 RAr 88/74 - mit weiteren Hinweisen) ausgeführt hat, sind die abgeschlossene Berufsausbildung oder angemessene Berufserfahrung nicht nur als eine auf den Teilnehmer bezogene Förderungsvoraussetzung zu verstehen; vielmehr muß der Maßnahmeträger allgemein und objektiv eine angemessene Berufserfahrung oder eine abgeschlossene Berufsausbildung als Zugangsvoraussetzung verlangen, wenn ein Anspruch nach § 41 AFG bestehen soll. Das LSG meint, dadurch seien Ausnahmen im Einzelfall nicht ausgeschlossen, und im Fall der Klägerin habe es sich um eine ausnahmsweise Zulassung gehandelt, die auch sachgerecht gewesen sei. Dabei übersieht das LSG aber, daß abgesehen von der Frage der Zulassung der Klägerin schon die Regelvoraussetzungen der O Schule nicht den Anforderungen des § 41 AFG entsprachen.

Nach den zunächst von der O Schule aufgestellten Zugangsbedingungen genügte "nach Abitur und kaufmännischer Ausbildung" eine einjährige förderliche Berufspraxis. Wenn hier Abitur und kaufmännische Ausbildung wohl kumulativ verlangt werden dürften, so ist doch mit kaufmännischer Ausbildung keine abgeschlossene Berufsausbildung im Sinne des § 41 Abs. 1 AFG gemeint. Im Gegensatz zu anderen Bestimmungen wird unter Ziffer 6. nur eine kaufmännische, nicht eine abgeschlossene kaufmännische Ausbildung verlangt. Auch die einjährige förderliche Berufspraxis, die die Schule zusätzlich verlangte, reicht nicht aus. Eine angemessene Berufserfahrung im Sinne des § 41 AFG muß vielmehr regelmäßig mindestens dieselbe Dauer haben wie eine einschlägige Berufsausbildung, der sie in der Vorschrift des § 41 AFG gleichgestellt wird (BSG vom 30. September 1975 - 7 RAr 88/74 -). Dabei ist unerheblich, daß die Oskar-Kämmer-Schule andere Teilnehmergruppen nur zuließ, wenn sie eine abgeschlossene Berufsausbildung oder angemessene Berufserfahrung nachwiesen.

Die Zugangsvoraussetzungen haben nicht nur die Funktion eines zu den Zielbestimmungen des § 41 Abs. 1, 1. Halbsatz AFG hinzutretenden ergänzenden Auslegungsmerkmals. Sie sind insbesondere auch als eine Ausprägung des die berufliche Bildungsförderung nach dem AFG allgemein beherrschenden Prinzips zu begreifen, die Förderungspflicht der Beklagten auf möglichst zweckmäßige Maßnahmen zu beschränken. Mindestgarantie für eine zeitlich und inhaltlich zweckmäßige Ausgestaltung einer Fortbildungsmaßnahme ist jedoch eine relativ gleichwertige berufliche Ausgangsposition der Teilnehmer. Läßt der Maßnahmeträger regelmäßig auch Teilnehmer mit geringeren Anforderungen oder gar ohne berufliche Kenntnisse zu, so wird die Maßnahme mit hoher Wahrscheinlichkeit entweder einen Teil der Teilnehmer qualitativ über- oder unterfordern, oder ihr kommt überhaupt mehr allgemeinbildender als berufsbildender Charakter zu.

Die Zugangsvoraussetzungen erfüllen somit auch eine Filterfunktion in dem Sinne, daß vom Gesetzgeber als unzweckmäßig angesehene Investitionen oder gar Fehlinvestitionen bereits im Ansatz vermieden werden (BSG vom 30. September 1975 - 7 RAr 88/74).

Selbst wenn man davon ausgeht, daß für den von der Klägerin besuchten Lehrgang nicht mehr die alten Zugangsvoraussetzungen, sondern die vom Arbeitsamt im Schreiben vom 11. Juni 1970 vorausgesetzten Bedingungen gegolten haben, so steht der Klägerin dennoch kein Anspruch auf Förderung zu.

Diese Bedingungen entsprechen nämlich ebenfalls nicht der Vorschrift des § 41 AFG. Sie verlangen von Bewerbern mit mittlerer Reife oder Abitur nur eine zweijährige Berufspraxis. Damit unterscheidet sich die Bestimmung des Absatzes a) cc) deutlich von derjenigen der Absätze b) und c) der Zugangsvoraussetzungen, nach denen eine einschlägige Berufspraxis verlangt wird. Wie der Senat aber bereits ausgeführt hat, muß die "angemessene Berufserfahrung" im Sinne des § 41 AFG in der Regel für die Fortbildungsmaßnahme oder das angestrebte Ziel einschlägig sein, denn berufliche Fortbildung knüpft ihrem Wesen nach an ein bestimmtes Berufswissen an (Urteil vom 4. November 1975 - 7 RAr 12/74 -). Dieser Forderung entsprechen die vom Arbeitsamt im Schreiben vom 11. Juni 1970 verlangten Zugangsvoraussetzungen nicht. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob eine zweijährige Praxis hier ihrer Dauer nach als angemessene Berufserfahrung genügt.

Das Schreiben vom 11. Juni 1970 enthält keinen Verwaltungsakt, der gegenüber der Klägerin bindend festgestellt hätte, daß der Lehrgang bei Übernahme der vorgeschriebenen Zugangsvoraussetzungen der Vorschrift des § 41 AFG entspricht. Von einem Verwaltungsakt muß eine unmittelbare rechtliche Wirkung ausgehen (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl., 1973, S. 205).

Handlungen, die nur der Ankündigung oder Vorbereitung einer durch einen späteren Verwaltungsakt zu treffenden Regelung dienen und eine endgültige Regelung erst in Aussicht stellen, gehören nicht zu den Verwaltungsakten (Peter/Sautter/Wolff, Bem. 2b aa) zu § 54 SGG S. 157). So liegt es aber bei dem Schreiben des Arbeitsamtes vom 11. Juni 1970, das für sich allein keine bestimmten Leistungen bewilligt, sondern nur die Förderung der einzelnen Teilnehmer an dem Sekretärinnenlehrgang "vorbereiten" will.

Die Erklärung des Arbeitsamtes gegenüber dem Maßnahmeträger, es werde die Teilnahme fördern, mag die Feststellung enthalten, daß die allgemeinen an den Lehrgang zu stellenden Voraussetzungen erfüllt sind. Rechtsverbindlich feststellen kann die Verwaltungsbehörde indessen nur das Bestehen oder Nichtbestehen von Rechtsverhältnissen. Dies ergibt sich mittelbar aus § 55 SGG. Die Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes kann nicht weiter reichen als diejenige eines rechtskräftigen Urteils (BVerwGE 24, S. 175). Mit der Feststellung, daß die allgemeinen an den Lehrgang zu stellenden Voraussetzungen für einen Förderungsanspruch gegeben sind, kann gegenüber dem Lehrgangsträger kein Rechtsverhältnis festgestellt worden sein, denn ihm hat das AFG im Rahmen der individuellen Förderung der beruflichen Bildung keine eigenen Rechte eingeräumt. Gegenüber den einzelnen Teilnehmern kann die genannte Feststellung jedenfalls nur einen von mehreren rechtlichen Gesichtspunkten "regeln". Sie klärt insoweit nur eine Vorfrage, ein bloßes Element des Förderungsanspruchs, zu dem daneben noch die persönlichen Voraussetzungen gehören. Darin liegt aber nicht die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses.

Allerdings wird in der neueren Rechtsprechung die Meinung vertreten, daß ein bloßes Element eines Rechtsverhältnisses Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann, wenn durch die begehrte Feststellung der Streit der Beteiligten im ganzen bereinigt wird (vgl. BSGE 31, 235). Der Förderungsanspruch der Klägerin wurde aber durch das Schreiben vom 11. Juni 1970 nicht im ganzen geklärt.

Einzelne Voraussetzungen eines Anspruchs - hier des Anspruchs der Klägerin - könnte die Behörde allenfalls dann verbindlich feststellen, wenn dies im Gesetz vorgesehen ist. Deshalb nehmen Ausführungen der Behörde über die Voraussetzungen einer im Bescheid bewilligten Leistung grundsätzlich nicht an der Bindungswirkung teil (vgl. BSG in SozR Nr. 1 zu § 570 RVO). Das Bundessozialgericht (BSG) hat allerdings angenommen, daß die Feststellung des Jahresarbeitsverdienstes in der Unfallversicherung der Bindungswirkung zugänglich sei (aaO). Es hat dazu aber auf die Bestimmung des § 1585 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 der Reichsversicherungsordnung (RVO) hingewiesen, nach der für die Feststellung der Dauerrente die vorher getroffene Feststellung der Grundlagen für die Rentenberechnung nicht bindend ist. Daraus hat es geschlossen, daß solche Feststellungen in anderen Fällen bindend sein können, sonst hätte es der Vorschrift nicht bedurft.

In der Kriegsopferversorgung nimmt nach der Rechtsprechung des BSG bei Bescheiden über die Bewilligung des Berufsschadensausgleichs die zugrunde liegende Einstufung an der Bindungswirkung teil (Urteil vom 17. Dezember 1974 - 9 RV 76/74 - SozR 3640 DV § 30 Abs. 3 und 4 BVG Nr. 2; vom 8. Dezember 1970 - 8 RV 389/69 - SozR Verw VG § 22 Nr. 1). Dies wird damit begründet, daß die Eingruppierung notwendiger Bestandteil des entscheidenden Teils des Verwaltungsakts sei. Deshalb kann die Eingruppierung Bindungswirkung auch nur als Bestandteil eines bewilligenden Bescheides entfalten, nicht aber, wenn der Berufsschadensausgleich abgelehnt wird (BSG in SozR BVG § 30 Nr. 38; vgl. auch BSG SozR 2200 § 581 RVO Nr. 1).

Das AFG sieht eine gesonderte Feststellung dahingehend, daß eine Bildungsmaßnahme die für die Maßnahme als solche geltenden Voraussetzungen der §§ 33 ff erfüllt, nicht vor. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist kein Rechtsverhältnis, dessen Bestehen gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG festgestellt werden könnte. Mit Schreiben des Arbeitsamtes vom 11. Juni 1970 sind auch keine Leistungen bewilligt worden, so daß kein gestaltender Verwaltungsakt - mit Bindungswirkung gegenüber der Klägerin - gegeben ist. Vielmehr handelt es sich lediglich um den Vorgriff auf die Begründung von in Aussicht gestellten Verwaltungsakten. Das Schreiben hat somit keinerlei Bindungswirkung gegenüber der Klägerin entfaltet.

Die Klägerin kann den geltend gemachten Anspruch schließlich nicht auf den Vertrauensschutz stützen. Allerdings hat die Beklagte selbst den Maßnahmeträger veranlaßt, bestimmte Zugangsvoraussetzungen aufzustellen, und gerade diese erweisen sich nach Auffassung des Senats als unzureichend i.S. des § 41 Abs. 1 AFG. Das AFG hat aber ausdrücklich in der Bestimmung des § 151 Abs. 1 AFG der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandels den Vorrang vor der Rechtssicherheit des Bürgers eingeräumt. Gemäß § 151 Abs. 1 AFG werden Entscheidungen der Arbeitsverwaltung, durch die Leistungen nach diesem Gesetz bewilligt worden sind, insoweit aufgehoben, als die Voraussetzungen für die Leistungen nicht vorgelegen haben oder weggefallen sind. Sogar der Vertrauensschutz in die Bestandskraft von Verwaltungsakten ist demgemäß im Bereich des AFG auf bestimmte Fälle der Rückforderung zu Unrecht gewährter Leistungen nach § 152 AFG beschränkt. Der Senat hat deshalb ausgeführt, wenn die Bundesanstalt schon bindende Verwaltungsakte aufheben könne, müsse sie auch berechtigt sein, vom Vollzug rechtswidriger Zusagen abzusehen (BSG in SozR 4100 § 151 AFG Nr. 1). Einer ausdrücklichen Aufhebung des Schreibens des Arbeitsamtes vom 11. Juni 1970 bedarf es nicht, denn es enthielt keine Entscheidung im Sinne des § 151 Abs. 1 AFG.

Die Revision der Beklagten muß aus diesen Gründen mit der Kostenfolge aus § 193 SGG zum Erfolg führen.

Fundstellen

BSGE, 113