Beteiligte
Kläger und Revisionskläger |
Beklagte und Revisionsbeklagte |
Tatbestand
I
Der Kläger wendet sich gegen die Aufhebung der Bewilligung von Arbeitslosenhilfe (Alhi).
Der 1932 geborene Kläger ist seit Oktober 1972 arbeitslos und bezog im Frühjahr 1977 schon seit längerer Zeit Alhi. Einen Antrag des Klägers vom 21. April 1977, ihm einen anderen Bediensteten als Frau Sch… als Arbeitsvermittler zuzuteilen, lehnte der Direktor des Arbeitsamtes (ArbA) R… am 5. Mai 1977 ab. Gleichzeitig wurde gegen den Kläger ein beschränktes Hausverbot verhängt, wonach dieser das ArbA nur nach Aufforderung in der Zeit von 9.00 bis 10.00 Uhr in einem bestimmten Raum aufsuchen durfte.
Mit Schreiben vom 9. Mai 1977 wurde der Kläger zu einer Vorsprache beim ArbA am 11. Mai 1977 aufgefordert. Das Schreiben hat auf der Vorderseite folgenden Wortlaut: "Betreff: Meldepflicht nach § 132 Abs. 1 Arbeitsförderungsgesetz ( AFG ) Sehr geehrter Herr! Ich bitte Sie, am Mittwoch, dem 11.05.1977 in der Zeit von 9.00 Uhr bis 10.00 Uhr wegen einer Arbeitsberatung im Arbeitsamt R… , Zimmer 208, vorzusprechen (Aufforderung gemäß § 132 AFG). In bestimmten Fällen können Reisekosten übernommen werden. Hochachtungsvoll Im Auftrag".
Es ist von Frau Sch… unterzeichnet.
Wegen der Rechtsfolgenbelehrung wird auf die Rückseite des Schreibens verwiesen. Dort findet sich vorgedruckt zunächst der Hinweis, daß "Ein Nichterscheinen ohne wichtigen Grund (§ 120 AFG) dazu führt, daß die Leistung zeitweise versagt wird". Neben einer weiteren Erläuterung, daß die Aufforderung als gegenstandslos betrachtet werden könne, "wenn Sie zwischenzeitlich aus dem Leistungsbezug ausgeschieden sind", dies aber unverzüglich anzuzeigen sei, enthält die Rückseite ferner wörtliche Wiedergaben aus dem Gesetzeswortlaut der §§132 und 120 des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) sowie der §§ 60, 61 und 66 des Ersten Buches des Sozialgesetzbuches - Allgemeiner Teil vom 11. Dezember 1975 (BGBl. I 3015 - SGB 1). Der Kläger erklärte mit Schreiben vom 10. Mai 1977, daß er nicht erscheinen werde, da er Frau Sch… als Arbeitsvermittlerin ablehne.
Mit einem ebenfalls von Frau Sch… unterzeichneten weiteren Schreiben vom 12. Mai 1977 wurde der Kläger erneut zu einer Vorsprache für den 16. Mai 1977 aufgefordert. Dieses Schreiben hat auf der Vorderseite folgenden Wortlaut:"Betreff: Meldepflicht nach § 132 Abs. 1 Arbeitsförderungsgesetz (AFG) Sehr geehrter Herr A…zu der Meldung, die für den 11.5.77 vorgesehen war, sind sie leider - trotz Belehrung über die Rechtsfolgen - nicht erschienen. Sie haben mir auch keinen wichtigen Grund mitgeteilt, der Sie an einer Vorsprache hinderte. Ich bitte Sie nunmehr erneut, bei mir vorzusprechen, und zwar am 16.5.77, 9 - 10.00 Uhr, Zimmer 208. Falls Sie auch diesen Termin nicht wahrnehmen bzw. sich bis zu dem angegebenen Datum nicht äußern (ggf. auf der Rückseite dieses Schreibens), müßte die Leistung gemäß § 66 Abs. 1 des Ersten Buches Sozialgesetzbuch entzogen werden. Wenn Sie inzwischen eine Arbeitsstelle angetreten haben, geben Sie bitte an, ab wann und bei welchem Arbeitgeber Sie beschäftigt sind. Bei einer mit Arbeitsunfähigkeit verbundenen Erkrankung fügen Sie bitte Ihrer Mitteilung ein ärztliches Attest bei. Im übrigen sind Sie verpflichtet, jede sonstige Änderung in Ihren Verhältnissen, die für den Anspruch auf Leistungen erheblich ist, unverzüglich anzuzeigen. Hochachtungsvoll Im Auftrag".
Auf der Rückseite sind vorgedruckt verschiedene Gründe aufgeführt, deretwegen der Aufgeforderte nicht erscheinen könne und von denen er den zutreffenden ankreuzen sollte. In der gleichen Weise ist ein Verfügungsschema des ArbA aufgeführt. Dem Schreiben ist eine "Anlage 2" beigefügt, die als Hinweis auf die Rechtsfolgen denselben Inhalt aufweist wie die Rückseite des Schreibens vom 9. Mai 1977. Der Kläger lehnte diese Aufforderung mit Schreiben vom 13. Mai 1977 wie zuvor ab.
Mit Bescheid vom 27. Mai 1977 versagte die Beklagte dem Kläger die Alhi ab 11. Mai 1977 gemäß § 66 SGB 1 mit der Begründung, er sei seiner Meldepflicht nicht nachgekommen. Insoweit hob sie die Bewilligung der Alhi gemäß § 151 Abs. 1 AFG auf. Der Bescheid führt an, daß die Versagung vorbehaltlich der Aufhebung des Bescheides vom 15. April 1977 erfolge, mit dem die Leistung wegen des Eintretens einer zweiten Sperrzeit bereits einmal eingestellt worden war. Die Entscheidung vom 15. April 1977 ist später aufgehoben und Alhi bis zum 10. Mai 1977 nachgezahlt worden.
In der Folgezeit stellte die Beklagte mit Bescheid vom 22. November 1977 den Eintritt einer vierwöchigen Sperrzeit, mit Bescheid vom 2. März 1978 den Eintritt einer weiteren und gleichzeitig das Erlöschens des "evtl. bestehenden" Leistungsanspruchs nach § 119 Abs. 3 AFG fest, falls der Kläger in dem anhängigen Gerichtsverfahren obsiegen sollte. In einem Bescheid vom 13. Juli 1978 lehnte die Beklagte einen erneuten Antrag des Klägers auf Alhi wegen fehlender Anwartschaft ab.
Der Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 27. Mai 1977 wurde mit Widerspruchsbescheid am 6. Juli 1977 zurückgewiesen. Die Klage hat das Sozialgericht (SG) Gelsenkirchen durch Urteil vom 28. Oktober 1977 abgewiesen. Der Kläger hat Berufung eingelegt und insgesamt 12 Berufungsanträge gestellt. Er beantragt eingangs u.a. die Aufhebung des Bescheides vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 und der Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 sowie unter einer Nr. 1, die Beklagte zu verurteilen, ihm Alhi ab 11. Mai 1977 zu gewähren.
Durch Urteil vom 8. Dezember 1978 hat das Landessozialgericht (LSG) für das Land Nordrhein-Westfalen die Berufung des Klägers zum Teil als unzulässig, zum Teil als unbegründet - so auch zum Antrag Nr. 1 - zurückgewiesen. Die Klage gegen die Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 hat es abgewiesen. Die Revision hat es "bezüglich des Antrages Nr. 1" zugelassen. Die vom Kläger wegen der Nichtzulassung der Revision im übrigen eingelegte Beschwerde hat der Senat durch Beschluß vom 4. September 1979 (Az. : 7 BAr 17/79) abgelehnt.
Zur Begründung seiner Entscheidung in Bezug auf den Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 hat das LSG insbesondere ausgeführt: Die Beklagte konnte die Versagung der Alhi auf § 66 Abs. 1 i.V.m. § 61 SGB 1 stützen. Durch das Nichterscheinen des Klägers sei die Aufklärung des Sachverhalts wesentlich erschwert worden. Durch die Ablehnung der zuständigen Arbeitsvermittlerin sei die Verfügbarkeit des Klägers zweifelhaft geworden. Diese Zweifel seien, da der Kläger trotz Aufforderung nicht erschienen sei, nicht ausgeräumt worden. Der Kläger habe keinen wichtigen Grund darin gehabt, daß er die für ihn zuständige Arbeitsvermittlerin ablehnte. Die Regelungen der Gerichtsordnungen über die Ablehnung von Gerichtspersonen fänden keine Anwendung auf Verwaltungsbedienstete. Dem Kläger wäre es zuzumuten gewesen, seine Ablehnung im Rahmen einer Dienstaufsichtsbeschwerde weiterhin zu verfolgen. Der Kläger sei auf die Folgen seiner fehlenden Mitwirkung schriftlich hingewiesen worden, die Aufforderungen vom 9. und 12. Mai 1977 hätten den Hinweis auf § 66 Abs. 1 SGB 1 enthalten. Die Fristen von einem bzw. drei Tagen seien angemessen gewesen. Der § 120 AFG stehe einer Anwendung von § 66 Abs. 1 SGB 1 nicht entgegen. Der Grundsatz des § 37 SGB 1 gelte nur, soweit die Abweichung der speziellen Norm das AFG tatsächlich reiche. In § 132 AFG, auf den § 120 AFG verweise, gehe es vornehmlich um Arbeitsberatung und die Feststellung von etwaigen Nebenbeschäftigungen. Für den Kläger sei darüber hinaus noch festzustellen gewesen, ob er insbesondere noch verfügbar gewesen sei. Zu den anderen Maßnahmen im Sinne von § 61 SGB 1 gehörten auch Erörterungen, die sich auf die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen bezögen, die für den weiteren Leistungsbezug von Bedeutung seien. Solche Erörterungen fielen nicht von vornherein unter § 132 AFG , so daß insoweit § 61 i.V.m. § 66 Abs. 1 SGB 1 über die §§ 120, 132 AFG hinausginge. Unterstützt werde diese Auffassung dadurch, daß § 121 AFG bei Inkrafttreten des SGB 1 gestrichen worden sei.
Der Kläger rügt mit seiner Revision vor allem eine Verletzung materiellen Rechts. Er führt aus, daß eine ergänzende Berücksichtigung der §§ 60 bis 66 SGB 1 neben den §§ 132, 120 AFG nicht möglich sei. Die Rechtsfolgenbelehrungen der Schreiben vom 9. und 12. Mai 1977 seien insofern fehlerhaft, als für den Kläger nicht ersichtlich gewesen sei, ob für ihn die Rechtsfolgen des § 120 AFG oder die des § 66 Abs. 1 SGB 1 eintreten würden; beide Vorschriften seien angeführt gewesen. Die Voraussetzungen der Leistungsentziehung hätten ebenfalls nicht vorgelegen; in der Einladung bzw. Aufforderung der Beklagten sei Acht die Rede davon gewesen, daß die Aufklärung des Sachverhalts wesentlich erschwert sei oder es unklar sei, ob der Kläger der Vermittlung noch zur Verfügung stehe. Dies sei ein späteres Nachschieben von Gründen. Der Kläger sei verfügbar gewesen; das habe er dem ArbA schriftlich mitgeteilt, zuletzt am 21. April und 9. Mai 1977. Der § 61 SGB 1 sei darüber hinaus eine Sollvorschrift. Das Schreiben vom 9. Mai 1977 sei nur eine Einladung gewesen; eine Arbeitsberatung habe aufgrund der §§ 3, 15 AFG und 19 Abs. 1 Nr. 2 SGB 1 nur auf Verlangen des Arbeitslosen stattzufinden. Im übrigen habe der Kläger einen wichtigen Grund gehabt, da er die für ihn zuständige Arbeitsvermittlerin abgelehnt habe. Nach § 100 AFG brauche der Kläger nur der Arbeitsvermittlung, nicht aber bestimmten Bediensteten des ArbA zur Verfügung zu stehen. Ferner wendet er sich gegen die Entscheidung des LSG in Bezug auf die Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978.
Der Kläger beantragt, unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 27. Mai 1977 in der Gestalt der Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977, unter Aufhebung der weiteren Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und vom 13. Juli 1978 sowie unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Beklagte zu verurteilen, Arbeitslosenhilfe für die Zeit ab 11. Mai 1977 auch weiterhin an den Kläger zu zahlen, hilfsweise, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Sache an das Landessozialgericht zurückzuverweisen.
Die Beklagte beantragt, die Revision des Klägers zurückzuweisen.
Sie hält die angefochtene Entscheidung für richtig.
II
Die Revision des Klägers ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Entscheidung des LSG über die Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 richtet, ferner, soweit der Kläger die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von Alhi ab 11. Mai 1977 beantragt.
Hinsichtlich seiner klageabweisenden Entscheidung über die Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 hat das LSG die Revision nicht zugelassen. Dieb ergibt sich schon aus dem Tenor des Berufungsurteils. Danach wurde die Revision nur bezüglich des vom Kläger als Nr. 1 gestellten Berufungsantrags zugelassen, der die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von Alhi ab 11. Mai 1977 zum Inhalt hat und sich auf das dem Antrag Nr. 1 vorangestellte Begehren auf Aufhebung des Bescheides vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 bezieht. In dieser Voranstellung hat der Kläger zwar auch die Aufhebung der Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 beantragt. Er hat darüber hinaus jedoch in seinen Anträgen Nrn. 4a, 5a und 6 vor dem LSG die Feststellung der Nichtigkeit dieser Bescheide begehrt. Insoweit hat das LSG angenommen, daß diese während des Berufungsverfahrens ergangenen Bescheide gemäß §§ 96, 153 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) Gegenstand des Verfahrens geworden sind und hierüber in Form der Klageabweisung entschieden, also deutlich getrennt von seiner zum Berufungsantrag Nr. 1 des Klägers ergangenen Entscheidung. Selbst wenn man annehmen wollte, daß dies nicht bereits klar aus dem Urteilstenor hervorging, ergibt es sich jedenfalls aus den Entscheidungsgründen, die zur Auslegung des Tenors grundsätzlich herangezogen werden können (vgl. Meyer-Ladewig, Kommentar zum SGG, Anm. 5 zu § 136 und 7 ff. zu § 141; vgl. auch BSGE 46, 34, 39). Das LSG hat nämlich unter Abschnitt II der Gründe im Zusammenhang mit dem Berufungsantrag Nr. 1 nur Ausführungen zur Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 gemacht. Die Bescheide vom 22. November 1977, 2. März 1978 und 13. Juli 1978 hat es sodann unter Abschnitt III der Entscheidungsgründe im Zusammenhang mit den Berufungsanträgen Nrn. 4a, 5a und 6 des Klägers behandelt. Daraus ergibt sich, daß es als Gegenstand des Berufungsantrags Nr. 1 lediglich den Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 ansah, nur insoweit die Revision zulassen wollte und zugelassen hat. Die weitergehende Revision des Klägers, auch soweit er für die entsprechenden Zeiten die Verurteilung der Beklagten zur Leistung von Alhi begehrt, muß deshalb mangels Statthaftigkeit des Rechtsmittels als unzulässig verworfen werden (§§ 160, 169 SGG).
Soweit der Kläger die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von Alhi ab 11. Mai 1977 beantragt, ist sein Begehren ebenfalls unzulässig. Für den von dem Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 erfaßten Zeitraum der Alhi-Verweigerung wird dem prozessualen Anspruch des Klägers bereits dann Rechnung getragen, wenn diese Bescheide auf seine Anfechtungsklage hin aufgehoben werden; denn als Folge davon tritt die durch jenen Bescheid aufgehobene frühere Alhi-Bewilligung wieder in Kraft und verschafft dem Kläger den erwünschten Zahlungsanspruch. Dafür, daß die Beklagte trotz einer Aufhebung des Bescheides vom 27. Mai 1977 die Auszahlung der Alhi aufgrund der früheren Bewilligung verweigern würde, besteht kein Anhalt. Für eine entsprechende Leistungsklage fehlt demnach das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Urteil des Senats vom 15. Februar 1979 - 7 RAr 69/78 -), so daß auch in dieser Beziehung die Revision unzulässig ist.
Im übrigen ist die statthafte (§ 160 Abs. 1 SGG) Revision des Klägers jedoch zulässig (§§ 164, 166 SGG) und begründet. Entgegen der Auffassung des LSG ist der Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 rechtswidrig.
Dieser Bescheid enthält als Regelungen die Versagung der Alhi ab 11. Mai 1977 gemäß § 66 SGB 1 unter dem Vorbehalt der Aufhebung des Bescheides vom 15. April 1977 und die Aufhebung der Bewilligung von Alhi gemäß § 151 AFG. Es kann dahinstehen, welche Bedeutung die Versagung der Alhi unter einem Vorbehalt für deren Rechtmäßigkeit hat. Ebenfalls kann offen bleiben, ob und in welchem Umfange § 66 SGB 1 überhaupt für den durch das AFG geregelten Aufgabenbereich der Beklagten gilt, welche Bedeutung insoweit also § 37 SGB 1 hat, wonach die Vorschriften des Dritten Abschnitts des SGB 1 (nur) gelten, soweit sich aus seinen besonderen Teilen, zu denen das AFG gehört (vgl. Art II § 1 Nr. 2 SGB 1), nichts Abweichendes ergibt. Die Beklagte kann sich für die angefochtene Entscheidung jedenfalls nicht auf die Regelung in § 66 SGB 1 und auch nicht auf § 151 AFG stützen. Ersteres ergibt sich aus dem unterschiedlichen Charakter und den Voraussetzungen der §§ 61, 66 SGB 1 einerseits und den §§ 132, 120 AFG andererseits.
Die Sanktion des § 66 SGB 1 kann nur eintreten, wenn der Sozialleistungsempfänger bestimmte Mitwirkungspflichten trotz entsprechender Belehrung verletzt hat. Im Falle des Klägers kommt insoweit nur die Mitwirkungspflicht nach § 61 SGB 1 in Betracht. Danach soll derjenige, der Sozialleistungen beantragt oder erhält, auf Verlangen des zuständigen Leistungsträgers zur mündlichen Erörterung des Antrags oder zur Vornahme anderer für die Entscheidung über die Leistung notwendiger Maßnahmen persönlich erscheinen. Die Alhi ist eine Sozialleistung in diesem Sinne (§§ 11, 19 Abs. 1 Nr. 5 SGB 1), das ArbA zuständiger Sozialleistungsträger (§ 19 Abs. 2 SGB 1). Man wird auch annehmen können, daß sich der Anwendungsbereich des § 61 SGB 1 nicht auf den Zeitraum bis zur ersten (bewilligenden) Entscheidung über den Antrag beschränkt, sondern auf Sachverhalte erstreckt, in denen es um die Frage der Weitergewährung bereits bewilligter Leistungen geht, wie sich insbesondere aus der Kennzeichnung der zum persönlichen Erscheinen aufforderbaren Personen ergibt ("Wer Sozialleistungen beantragt oder erhält…" vgl. auch Hauck/Haines , Kommentar zum SGB 1 , Anm. 5 zu § 61; Bochumer Kommentar zum SGB 1, Anm. 8 zu § 61; Peters, Erl. zum SGB 1, Anm. 7 zu § 61).
Eine Mitwirkungspflicht nach § 61 SGB 1 besteht jedoch nur dann, wenn es sich bei dem Verlangen zum persönlichen Erscheinen auch um ein solches nach § 61 SGB 1 handelt. Das setzt voraus, daß der Sozialleistungsträger sowohl nach seinem Willen als nach dem geäußerten Inhalt des Verlangens unmißverständlich eine Mitwirkung im Sinne von § 61 SGB 1 begehrt. Diese Forderung rechtfertigt sich einmal aus den Grenzen der Mitwirkungspflicht des § 61 SGB 1, die von den Grundsätzen der Notwendigkeit, Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeit bestimmt sind (§ 65 Abs. 1 SGB 1), und deren Einhaltung der Sozialleistungsträger folglich vor Kundgabe seines Verlangens auf persönliches Erscheinen der Betroffenen zu prüfen hat, zum anderen aus den Folgen einer Verletzung der Mitwirkungspflicht nach § 66 SGB 1, für deren Eintritt dessen Abs. 3 zwingend vorschreibt, daß der Leistungsberechtigte hierauf vorher schriftlich hingewiesen sein muß. Gerade die unentbehrliche Notwendigkeit des schriftlichen Hinweises auf die möglichen Folgen einer unterlassenen Mitwirkung, der in Anbetracht der zu erwartenden Rechtsnachteile aus § 66 Abs. 1 oder 2 SGB 1 die erforderliche Bestimmtheit aufzuweisen hat, damit der Leistungsberechtigte unzweideutig erkennen kann, was ihm bei Unterlassung der geforderten Mitwirkung drohen wird (vgl. Hauck/Haines, a.a.O., Anm. 24 zu § 66; Bochumer Kommentar zum SGB 1, Anm. 25, 26 zu § 66; Peters, a.a.O., Anm. 16 zu § 66; Dembowski/Schroeder-Printzen, Schriftenreihe zum SGB, Band 1, SGB 1, Erl. 4 zu § 66; vgl. in diesem Zusammenhang auch BSG SozR 2200 § 1243 Nrn. 2 und 3), zeigt, daß sich schon aus dem Inhalt des Verlangens zum persönlichen Erscheinen nicht nur das tatsächlich, sondern auch das rechtlich Gewollte im Sinne von § 61 SGB 1 eindeutig ergeben muß, weil der zur Mitwirkung Aufgeforderte sich nicht im geringsten im Unklaren darüber befinden darf, was von ihm verlangt wird und welche Folgen ihm bei unterlassener Mitwirkung drohen. Der § 61 SGB 1 ist bewußt als eine Sollvorschrift ausgestattet worden. Die Formulierung soll deutlich machen, daß das persönliche Erscheinen nicht erzwungen werden kann (vgl. BT-Drucks 7/868, Begründung zu Art I § 61 - S. 33 -; Hauck/Haines, a.a.O., Anm. 13 zu § 61). Es erscheint deshalb zweifelhaft, ob das Verlangen zum persönlichen Erscheinen für sich bereits als anfechtbarer Verwaltungsakt angesehen werden kann oder ob es diese Rechtsqualität erst und überhaupt im Zusammenhang mit dem Hinweis nach § 66 Abs. 3 SGB 1 erlangt (so offenbar Peters, a.a.O., Anm. 16 zu § 66 und Bochumer Kommentar zum SGB 1, Anm. 26 zu § 66). Jedenfalls kann sich das Verlangen gemäß § 61 SGB 1 in seiner Rechtsqualität von vergleichbaren Pflichten aufgrund anderer Regelungen, die davor oder daneben weitergelten (vgl. § 37 SGB 1), nicht unwesentlich unterscheiden, auch in Bezug auf die jeweiligen Rechtsfolgen. Deshalb muß, aus der Äußerung des Verlangens zum persönlichen Erscheinen nach § 61 SGB 1 für den Betroffenen, um seine Mitwirkungspflicht entstehen zu lassen, klar und unmißverständlich zu erkennen sein, daß von ihm eine Mitwirkung gerade im Sinne dieser Vorschrift erwartet und gefordert wird.
Diese Bedingungen erfüllen die Aufforderungen der Beklagten vom 9. Mai und 12. Mai 1977 zum persönlichen Erscheinen des Klägers im ArbA entgegen der Auffassung des LSG nicht. Sie geben als Rechtsgrundlage für die Aufforderung zum persönlichen Erscheinen im sogenannten "Betreff" und gleichsam als einleitende Überschrift des Schreibens die Meldepflicht nach § 132 Abs. 1 Abs. 1 AFG an. Als Grund für die erbetene Vorsprache im ArbA nennt zwar nur die Aufforderung vom 9. Mai 1977 ausdrücklich eine beabsichtigte Arbeitsberatung; aus dem Inhalt der Aufforderung vom 12. Mai 1977 muß jedoch geschlossen werden, daß insoweit das gleiche Motiv zugrunde lag; denn der Kläger wird darin, nachdem sein Nichterscheinen "zu der Meldung" am 11. Mai 1977 festgestellt wird, gebeten, "nunmehr erneut'' am 16. Mai 1977 vorzusprechen. Zwar wird hier wegen möglicher Rechtsfolgen auf § 66 SGB 1 hingewiesen; beide Aufforderungen nennen diese Vorschrift auch in Form vorgedruckter Rechtsfolgebelehrungen, ebenso aber § 120 AFG - auf die Folgerungen hieraus wird noch einzugehen sein. Jedenfalls ändert sich dadurch nichts daran, daß Absicht und Ziel beider Aufforderungen darin bestehen, den Kläger zu einer Vorsprache im ArbA wegen einer Arbeitsberatung zu veranlassen, und daß das ArbA das Recht hierzu aus einer angenommenen Meldepflicht des Klägers nach § 132 Abs. 1 AFG herleitet. Diese Zweckbestimmung ist übrigens durch Nachschieben anderer Gründe ohne erneute Aufforderung deswegen nicht veränderbar (zum Verbot des Nachschiebens von Gründen im Sinne der elementaren Veränderung einer Regelung vgl. BSGE 38, 157 159; 45, 206, 208). Der Arbeitslose trifft seine Entscheidung, ob er der Einladung Folge leisten will oder nicht, nach deren für ihn verständlichen Inhalt. Die Interpretation des Inhalts der o.a. Aufforderungen durch das LSG - sei es durch Nachschieben von Gründen aus dem angefochtenen Bescheid oder durch Auslegung -, daß das ArbA Zweifel an der Verfügbarkeit des Klägers habe beseitigen wollen, verkennt dies. Sie legt den Aufforderungen einen anderen Inhalt bei, als sie ihn tatsächlich hatten, wobei es wegen der Bedeutung für den Betroffenen nur auf den geäußerten und für diesen erkennbaren Inhalt ankommt. Jeder andere - nur angenommene - Inhalt verändert die Aufforderung in ihrem Bedeutungsgehalt für den Aufgeforderten. Der Kläger konnte die vom LSG angenommene Absicht - wie er zu Recht vorträgt - nach dem Inhalt der Aufforderungen nicht erkennen. Infolgedessen hat er auch nicht einen derartigen, vom LSG angenommenen Meldezweck vereitelt, so daß deswegen keine Rechtsnachteile zu seinen Lasten eintreten konnten.
Sowohl nach diesem Inhalt der beiden Aufforderungen als nach dem in ihnen zum Ausdruck gekommenen Willen des ArbA handelte es sich tatsächlich und rechtlich um Meldeaufforderungen im Sinne von § 132 AFG mit dem Ziel einer Arbeitsberatung. Der § 132 AFG in der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I 3113) ordnet in Abs. 1 Satz 1 an, daß sich der Arbeitslose während der Zeit, für die er Anspruch auf Arbeitslosengeld (Alg) erhebt, beim ArbA zu melden hat, wenn ihn dieses dazu auffordert. Im Gesetz selbst ist nicht bestimmt, welcher Anlaß der Aufforderung zur Meldung zugrunde liegen muß. Aus Sinn und Zweck der Vorschrift wird gefolgert, daß jeweils ein konkreter Anlaß vorhanden sein muß (vgl. Schönefelder/Kranz/Wanka, Kommentar zum AFG , § 1323; Hennig/Kühl/Heuer, Kommentar zum AFG , § 132 Anm. 2). Offenbar deshalb hat die Beklagte in der nach 132 Abs. 2 AFG ergangenen Meldeanordnung vom 14. Dezember 1972 (ANBA 1973, 245) geregelt, daß der Meldepflichtige nur zum Zwecke der Vermittlung in berufliche Ausbildungsstellen oder in Arbeit, der Vorbereitung von Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Bildung oder von Entscheidungen im Leistungsverfahren aufgefordert werden kann, sich zu melden. Der § 132 AFG gilt auch im Falle des Bezugs von Alhi (§ 134 Abs. 2 AFG; vgl. Schönefelder/Kranz/Wanka, a.a.O., § 132 Rd.Nr. 1), ebenso § 120 AFG , der die Folgen einer trotz Belehrung über die Rechtsfolgen ohne wichtigen Grund unterlassenen Meldung nach § 132 AFG festlegt, nämlich die zwingende Versagung der Leistung für sechs Wochentage.
Eine Meldeaufforderung im Sinne von § 132 AFG ist nicht als das Verlangen zum persönlichen Erscheinen im Sinne von § 61 SGB 1 anzusehen mit der Folge, daß sie eine entsprechende Mitwirkungspflicht nicht auslöst, die grundlose "Meldeversäumung'' mithin nicht die Rechtsfolge aus § 66 Abs. 1 SGB 1 nach sich ziehen kann. Der Senat braucht dabei nicht zu entscheiden, in welchen Fällen und ob überhaupt die Beklagte Aufforderungen an Leistungsbezieher zum Erscheinen im ArbA stets auf § 132 AFG zu stützen hat oder ob und wann sie anstelle dessen § 61 SGB 1 anwenden darf. Für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits kommt es nur darauf an, daß die Beklagte hier an den Kläger eine Meldeaufforderung nach § 132 Abs. 1 AFG gerichtet hat, und daß darin demzufolge nicht ein Verlangen im Sinne von § 61 SGB 1 zu erblicken ist.
Das ergibt sich daraus, daß die Meldeaufforderung nach § 132 Abs. 1 AFG und das Verlangen zum persönlichen Erscheinen nach § 61 SGB 1 zwei verschiedene Rechtsinstitute sind. Sie sind zwar auf einen vergleichbaren äußeren Zweck gerichtet, nämlich den persönlichen Kontakt zwischen Leistungsempfänger und Leistungsträger herzustellen. Nach Voraussetzungen, Rechtscharakter und Folgen sind sie jedoch in einer Weise verschieden, daß eine Meldeaufforderung im Sinne von § 132 AFG im Rechtssinne nicht gleichzeitig ein Mitwirkungsverlangen im Sinne von § 61 SGB 1 sein kann.
Der § 132 Abs. 1 AFG verlangt zunächst lediglich die Erhebung von Leistungsansprüchen durch den Arbeitslosen, um eine Meldepflicht auszulösen. Meldepflicht ist aber auch in bestimmten Fällen des Ruhens des Anspruchs gegeben (§ 132 Abs. 1 Satz 2 AFG i.d.F. vor Inkrafttreten des 5. AFG-Änderungsgesetzes vom 23. Juli 1979 - BGBl. I 1189). Der Zweck der Meldung kann mit Entscheidungen im Leistungsverfahren in Zusammenhang stehen, muß es aber nicht (vgl. § 2 der o.a. Meldeanordnung). Die Meldung wird auch, wie der vorliegende Fall zeigt, für eine Arbeitsberatung (§ 15 AFG) angeordnet, die dann allerdings im Zusammenhang mit der Arbeitsvermittlung (§ 2 der Meldeanordnung) stehen müßte (vgl. dazu jetzt aber § 15 Abs. 2 i.d.F. des 5. AFG-Änderungsgesetzes). Schließlich kann die Meldung auch in kürzester Frist begehrt werden, sofern deren Befolgung dem Arbeitslosen nur möglich ist.
Das persönliche Erscheinen nach § 61 SGB 1 darf hingegen nur verlangt werden, wenn es um die mündliche Erörterung des Antrages oder um die Vornahme anderer für die Entscheidung über die Leistung notwendiger Maßnahmen geht. Das Verlangen hierzu, für dessen Befolgung dem Betroffenen zudem eine angemessene Frist einzuräumen ist (§ 66 Abs. 3 SGB 1), steht unter dem Vorbehalt des § 65 SGB 1, eine Regelung, die für § 132 Abs. 1 AFG jedenfalls nicht ausdrücklich getroffen wurde. Die Anordnung der Meldung nach § 132 Abs. 1 AFG hat eindeutig regelnden Charakter im Sinne eines Verwaltungsaktes. Der Arbeitslose hat sich entsprechend der Aufforderung zu melden; Rechtsfolgen treffen ihn bei Unterlassung kraft Gesetzes (§ 120 AFG). Zu § 61 SGB 1 wurde bereits darauf hingewiesen, daß es sich um eine Sollvorschrift handelt, die aber nicht einmal im Zusammenhang mit dem Hinweis nach § 66 Abs. 3 SGB 1 ohne weiteres Rechtswirkungen auslöst; diese sind vielmehr ggfs. von einer (weiteren) Ermessensentscheidung des Sozialleistungsträgers abhängig (§ 66 Abs. 1 und Abs. 2 SGB 1).
Beiden Vorschriften wurde zudem selbst vom Gesetzgeber eine unterschiedliche rechtliche Bedeutung zugemessen. Während die Vorschrift des § 121 AFG , die die Möglichkeit der Versagung von Alg oder Alhi bei Verletzung von Anzeige- oder Vorlagepflichten oder bei Vereitelung notwendiger Ermittlungen vorsah, durch das SGB 1 aufgehoben wurde (vgl. Art II § 3 Nr. 1 SGB 1), blieb § 120 AFG in Kraft. Der § 19 Abs. 1 Nr. 5 SGB 1 geht sogar ausdrücklich von dessen (Weiter-) Geltung aus. Daraus kann nur gefolgert werden, daß der Gesetzgeber des SGB 1 für den Anwendungsbereich des § 120 AFG - damit des § 132 AFG - sachverhaltliche Gestaltungen annahm, die durch die Regelungen des SGB 1 nicht erfaßt werden, also den §§ 120, 132 AFG und § 61 SGB 1 unterschiedliche rechtliche Regelungsgehalte beimaß.
Unverkennbar unterscheiden sich beide Vorschriften ferner wegen der Folgen von Verletzungen der Mitwirkungs- oder Meldepflicht. Nach § 120 AFG ist die Leistung bei belehrungswidrig unterlassener Meldung ohne wichtigen Grund für sechs Wochentage zu versagen. Der Arbeitslose kam diese Rechtswirkung nachträglich nicht mehr beeinflussen. Das ArbA hat keine Wahl in der Anordnung dieser Sanktion, wenn der Tatbestand des § 120 AFG erfüllt ist; es darf sie aber auch nicht verschärfen. Nach § 66 Abs. 1 oder Abs. 2 SGB 1 hingegen kann die Behörde nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen von der Leistungsversagung oder -entziehung ganz absehen, sie kam sie aber auch nur teilweise oder schließlich völlig vornehmen, jedoch nur dann, wenn und soweit die Leistungsvoraussetzungen nicht nachgewiesen sind oder wenn anzunehmen ist, daß (u.a.) die Vermittlungsfähigkeit des Aufgeforderten beeinträchtigt oder nicht verbessert wird. Diese Rechtswirkungen dauern schließlich nur bis zur Nachholung der Mitwirkung an.
Ebenso unterschiedlich sind in beiden Fällen die notwendigen Folgenbelehrungen als Voraussetzungen für deren Eintritt. Bei einer Meldeaufforderung nach § 132 AFG, für die das Gesetz keine nähere Begründung oder Form verlangt (vgl. auch § 3 der Meldeanordnung) - sie kam sogar fernmündlich stattfinden (§ 4 der Meldeanordnung) -, genügt die - ggfs. mündliche Belehrung im Sinne von § 120 AFG. Die Rechtsfolge aus 66 Abs. 1 oder Abs. 2 SGB 1 kann hingegen nur eintreten, wenn der Leistungsempfänger auf die nach Abs. 1 oder Abs. 2 möglichen Folgen schriftlich hingewiesen worden ist. Dieser Hinweis darf sich, um die Rechtswirksamkeit einer Leistungsversagung oder -entziehung überhaupt begründen zu können, aber nicht auf eine allgemeine Belehrung oder die Bekanntgabe des Gesetzeswortlauts beschränken. Vielmehr ist ein konkreter, d.h. unmißverständlich auf den Fall des Leistungsempfängers bezogener Hinweis erforderlich mit Ausführungen darüber, weshalb gerade in seinem Falle das verlangte Erscheinen geboten ist und mit welchen konkreten Leistungseinschränkungen - teilweise oder ganz - er zu rechnen habe, wenn er ohne triftigen Grund fernbleibt, ggfs. auch, weshalb man solche Gründe hier gerade nicht für gegeben hält (vgl. BSG SozR 2200 § 1243 Nrn. 2 und 3).
Aus alledem ergibt sich, daß die Pflicht zum persönlichen Erscheinen nach § 61 SGB 1 zu der Meldepflicht des § 132 AFG ein rechtliches aliud darstellt. Die Beklagte mag zwar in bestimmten Fällen auch im Rahmen ihrer Aufgaben nach dem AFG die Wahl zwischen beiden Möglichkeiten haben; sie muß sich jedoch von vornherein entscheiden, welchen Weg sie einschlagen will und dieses dem Betroffenen gegenüber sodann unter Beachtung der unterschiedlichen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten unmißverständlich klarstellen. Beides alternativ - gewissermaßen in einem Arbeitsgang - anzuordnen, ist ihr jedoch wegen der unterschiedlichen rechtlichen Bedingungen und Folgen von § 132 AFG und § 61 SGB 1 und der dadurch für den Aufgeforderten verbleibenden Ungewißheit versagt.
Da es sich - wie anfangs dargelegt - bei den Meldeaufforderungen vom und 12. Mai 1977 an den Kläger um solche nach § 132 AFG und nicht um das rechtswirksam gestellte Verlangen zur Mitwirkung im Sinne von § 61 SGB 1 gehandelt hat, konnten sie die Rechtsfolgen aus § 66 Abs. 1 oder Abs. 2 SGB 1 nicht begründen. Für den angefochtenen Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 fehlt es damit an dem Bestand einer Mitwirkungspflicht im Sinne von § 66 i.V.m. § 61 SGB 1, so daß er sich aus deren Verletzung nicht rechtfertigen läßt.
Dasselbe Ergebnis wäre hier übrigens gegeben, wenn man annehmen wollte, die Beklagte könnte neben und in Verbindung mit einer Meldeaufforderung nach § 132 AFG gleichzeitig die Mitwirkung im Sinne von § 61 SGB 1 verlangen. In diesem Falle scheitert nämlich die Rechtmäßigkeit des Verlangens nach § 61 SGB 1 bereits an seiner Unbestimmtheit (vgl. BSG a.a.O.). Im übrigen werden als Rechtsfolgen in den beiden Aufforderungen vom 9. und 12. Mai 1977 sowohl § 120 AFG als auch § 66 Abs. 1 SGB 1 im Gesetzeswortlaut zitiert. Es wird also dem Kläger eine Wertung dazu überlassen, welche Folgen seine Nichtmeldung eigentlich haben soll. Schon deshalb kam darin kein ausreichend bestimmter Hinweis im Sinne von § 66 Abs. 3 SGB 1 erblickt werden. Unabhängig davon würde, wie schon ausgeführt worden ist, die bloße Angabe des Gesetzestextes hierfür ohnedies nicht ausreichen. In der Aufforderung vom 12. Mai 1977 wird zwar außer der Angabe des Gesetzestextes § 66 Abs. 1 SGB 1 auch im Aufforderungstext erwähnt, aber unzulänglich und unzutreffend. Es heißt dort nämlich, die Leistung "müßte" entzogen werden, falls der Kläger nicht erscheine. Das entspricht nicht der Bestimmung in § 66 Abs. 1 SGB 1, wie ebenfalls schon erwähnt wurde. Außerdem wird dem Kläger die Wahl gelassen, zu erscheinen oder sich bis zum 16. Mai 1977 zu äußern. Nach dem Wortlaut der Aufforderung vom 12. Mai 1977 tritt die Gefahr der Leistungsversagung nur ein, wenn er beides unterläßt. Abgesehen davon, daß auch dieses dem § 66 Abs. 1 SGB 1 nicht entspricht, konnte der Kläger annehmen, daß eine schriftliche Äußerung genüge, die er auch vorgenommen hat. Schließlich fehlt jeglicher Hinweis darauf, daß die Leistungsversagung nur bis zur Nachholung der Mitwirkung stattfinden kann. Alles in allem ist der Inhalt der Aufforderungen vom 9. und 12. Mai 1977 in Bezug auf die Rechtsfolgen nach § 66 Abs. 1 oder Abs. 2 SGB 1 derart unvollständig und ungenau, daß sich schon daraus das Fehlen eines rechtmäßigen Hinweises im Sinne von § 66 Abs. 3 SGB 1 ergibt, so daß es bereits deshalb an einer Voraussetzung für die Leistungsversagung fehlt. Darüber hinaus läßt der auf § 66 Abs. 1 SGB 1 gestützte Versagungsbescheid nicht erkennen, ob und wie die Beklagte ihr Ermessen ausgeübt hat, die Leistung nur teilweise zu versagen.
Der angefochtene Bescheid ist auch nicht teilweise rechtmäßig, nämlich insoweit, als die darin enthaltene Versagung der Alhi für sechs Wochentage auf § 120 AFG gestützt ist oder gestützt sein könnte. Insoweit fehlt es an der ausreichenden Bestimmtheit der Belehrung über diese Rechtsfolgen, die der Eintritt der Folgen aus § 120 AFG zwingend voraussetzt. Insoweit gilt zum Teil dasselbe, wie für den Hinweis nach § 66 Abs. 3 SGB 1. Auch die Belehrung nach § 120 AFG muß bestimmt sein. Sie darf den Adressaten nicht im Zweifel darüber lassen, welche Folgen sein Nichterscheinen unter welchen Umständen nach sich zieht. Zwar wird insoweit auf § 120 AFG verwiesen und auch hier der Gesetzestext wiedergegeben. Während in der Aufforderung vom 9. Mai 1977 keinerlei Belehrung enthalten ist, was ein wichtiger Grund als Rechtfertigung des Nichterscheinens sein kann, werden in der vom 12. Mai 1977 beispielhaft einige aufgezählt. Gleichwohl wird trotz der dem ArbA bekannten Weigerung des Klägers, mit der Vermittlerin, Frau Sch… , zusammenzuarbeiten und deswegen nicht zu erscheinen, hierauf nicht eingegangen. Es wird nur behauptet, der Kläger habe (bisher) keinen wichtigen Grund für das Nichterscheinen am 11. Mai 1977 mitgeteilt. Das traf wenigstens hinsichtlich der äußeren Form einer Mitteilung nicht zu; denn der Kläger hatte seine Beweggründe dem ArbA rechtzeitig bekanntgegeben. In einem solchen Falle erfordert es eine ausreichende Rechtsfolgenbelehrung im Sinne von § 120 AFG, daß die (erneute) Aufforderung hierauf konkret eingeht und dem Arbeitslosen erkennbar macht, daß und warum das ArbA gerade diesen Grund nicht als wichtig im Sinne von § 120 AFG ansieht (vgl. BSG a.a.O.).
Ferner sind die Belehrungen in sich widersprüchlich, zumindest nicht eindeutig. Vor der Wiedergabe des Gesetzestextes des § 120 AFG heißt es nämlich, daß ein Nichterscheinen ohne wichtigen Grund dazu führe, daß die Leistung "zeitweise" versagt werde. Aus der Bezeichnung des § 120 AFG in diesem Zusammenhang und der Angabe seines Wortlauts wird es nunmehr wiederum dem Kläger überlassen, durch Interpretation festzustellen, daß "zeitweise" anscheinend "sechs Wochentage" bedeutet. Mag dieses Ergebnis auch dem Kundigen einigermaßen klar erscheinen, kann es für den Adressaten der Aufforderung doch zu Zweifeln Anlaß geben. Dies muß im Hinblick auf das Erfordernis einer klaren, unmißverständlichen Rechtsfolgenbelehrung, wie sie auch § 120 AFG verlangt, ebenfalls zu Lasten der Beklagten gehen. Fehlt es aber daran, konnte das Nichterscheinen des Klägers weder am 11. Mai noch am 16. Mai 1977 die Rechtsfolgen aus § 120 AFG auslösen.
Schließlich durfte die Beklagte die vorangegangene Alhi-Bewilligung nicht gemäß § 151 AFG aufheben. Nach dieser Vorschrift werden Leistungsbewilligungen insoweit aufgehoben, als die Voraussetzungen für die Leistungen nicht vorgelegen haben oder weggefallen sind. Die Beweislast dafür, daß die Leistungsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben oder weggefallen sind, trägt das ArbA (vgl. Hennig/Kühl/Heuer, a.a.O., Anm. 7 zu § 151; s. auch BSGE 30, 121, 123, 274, 280; 37 114, 117). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides feststand, daß der Kläger nicht verfügbar im Sinne von § 103 AFG war, nur um diese Frage kann es hier gehen. Das AG hat lediglich festgestellt, daß die Beklagte Zweifel an der Verfügbarkeit des Klägers gehabt habe. Das stimmt mit den Ausführungen der Beklagten in dem Bescheid vom 27. Mai 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1977 überein. Darauf kann jedoch ein Aufhebungsbescheid nach § 151 AFG nicht gestützt werden. Ob eine Umkehrung der Beweislast stattfindet, wenn der Arbeitslose mehrfach rechtmäßigen Meldeaufforderungen ohne wichtigen Grund nicht nachkommt (vgl. BSGE 37, 114, 117), kann dabei dahinstehen; denn ein solcher Fall ist hier - wie dargelegt - nicht gegeben. Da die Beklagte selbst nicht behauptet, der Kläger sei nicht verfügbar gewesen und deshalb die Feststellung des LSG, insoweit seien lediglich Zweifel vorhanden gewesen, nicht angegriffen hat, kommt auch eine Zurückverweisung des Rechtsstreits an das AG nicht in Betracht. Der angefochtene Bescheid ist auf der Grundlage dieser Feststellung deshalb ebenfalls nicht zu rechtfertigen.
Er ist deshalb auf die Revision zusammen mit dem Widerspruchsbescheid ebenso aufzuheben, wie das Urteil des LSG und des SG, soweit sie diesen Streitgegenstand betreffen.
Die Kostenentscheidung ergeht gemäß § 193 SGG.7 RAr 21/79
Bundessozialgericht
Verkündet am 20. März 1980
Fundstellen