Leitsatz (amtlich)
Gleichstellungsbescheide der Hauptfürsorgestelle nach dem Schwerbeschädigtengesetz vom 14.8.1961 (BGBl I 1961, 1233) stehen einer eigenen Feststellung der Versorgungsbehörde über die Behinderung und den Erwerbsminderungsgrad (§ 3 Abs 1 SchwbG) nicht mehr entgegen; sie bildeten nur in der Übergangszeit nach dem Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes die Grundlage für die Ausstellung eines befristeten Schwerbehindertenausweises (Art 3 § 5 Abs 1 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbehindertenrechts vom 24.4.1974, BGBl I 1974, 981).
Normenkette
SchwbWG § 3 Abs 1; SchwbWG Art 3 § 5 Abs 1 Fassung: 1974-04-24; SchwbWG Art 3 § 5 Abs 2 Fassung: 1974-04-24; SchwbWG Art 3 § 5 Abs 3 Fassung: 1974-04-24; SchwbWG Art 3 § 5 Abs 3 Fassung: 1976-06-14; SGB 10 § 48 Abs 1 Fassung: 1980-08-18; BVG § 62 Abs 1; SchwbG Fassung: 1961-08-14
Verfahrensgang
LSG Niedersachsen (Entscheidung vom 29.04.1982; Aktenzeichen L 8 Vs 47/80) |
SG Hildesheim (Entscheidung vom 04.03.1980; Aktenzeichen S 8 Vs 126/79) |
Tatbestand
Der Kläger begehrt, ihm die Schwerbehinderteneigenschaft auf der Grundlage des Gleichstellungsbescheides der Hauptfürsorgestelle zuzuerkennen.
Das Niedersächsische Landessozialamt - Hauptfürsorgestelle - hatte den Kläger nach dem Schwerbeschädigtengesetz idF der Bekanntmachung vom 14. August 1961 (BGBl I 1233) für das Städtische Krankenhaus H. einem Schwerbeschädigten ohne zeitliche Beschränkung gleichgestellt (Bescheid vom 4. Mai 1972). Er ist dort weiterhin als Pfleger tätig. Das Versorgungsamt stellte antragsgemäß aufgrund dieses Gleichstellungsbescheides eine bis April 1981 gültige Bescheinigung über die Eigenschaft als Schwerbehinderter nach § 3 Abs 4 Schwerbehindertengesetz (SchwbG) aF aus (Bescheid vom 27. April 1976). Außerdem verlängerte es die Gültigkeitsdauer des vom Landkreis H.- M. am 11. Dezember 1972 ausgestellten Schwerbehindertenausweises bis 1981.
Dem Begehren des Klägers vom Januar 1978, die Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) zu erhöhen, gab die Versorgungsbehörde nicht statt. Vielmehr stellte sie an Behinderungen "Fehlhaltung und Gefügestörung der Brustwirbelsäule" mit einer MdE nur um 30 vH fest und verweigerte außerdem die Ausstellung eines neuen Schwerbehindertenausweises. Der Widerspruch blieb erfolglos (Bescheid vom 14. Juni 1978; Widerspruchsbescheid vom 14. März 1979).
Das Sozialgericht (SG) hat der Klage stattgegeben. Das Landessozialgericht (LSG) hat das Urteil des SG aufgehoben und die Klage abgewiesen. Es hat ua ausgeführt: Der Kläger greife die Feststellung der Behinderung sowie der MdE mit 30 vH nicht an. § 3 Abs 2 SchwbG stehe der Neufeststellung nicht entgegen. Weder die Bescheinigung nach § 3 Abs 4 SchwbG noch der Schwerbehindertenausweis seien Verwaltungsentscheidungen iS der erwähnten Gesetzesvorschriften. Gleiches gelte für die amtsärztliche Bescheinigung, aufgrund deren der Landkreis den Schwerbeschädigtenausweis ausgestellt habe. Ebensowenig lasse sich der Gleichstellungsbescheid der Hauptfürsorgestelle dem § 3 Abs 2 SchwbG zuordnen. Dieser Bescheid enthalte keine ausreichende Feststellung über die Art der Behinderung und den Grad der MdE und mache deshalb ein Verwaltungsverfahren nach § 3 Abs 1 SchwbG nicht entbehrlich.
Der Kläger rügt - mit der vom LSG zugelassenen - Revision die Verletzung materiellen Rechts (Art III § 5 Abs 1 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbehindertenrechts vom 24. April 1974 - BGBl I 981 -, geändert durch das Gesetz vom 14. Juni 1976 - BGBl I 1481 - sowie § 62 Bundesversorgungsgesetz -BVG-). Die Versorgungsbehörde sei - meint der Kläger - nicht zu einer Neufeststellung befugt gewesen. Die hierzu erforderliche wesentliche Änderung iS des § 62 BVG habe nicht vorgelegen. Nach der erwähnten Übergangsvorschrift seien Gleichstellungsbescheide der Hauptfürsorgestelle den Verwaltungsentscheidungen iS des § 3 Abs 2 SchwbG gleichgestellt.
Der Kläger beantragt, das Urteil des LSG aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des SG zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-).
Entscheidungsgründe
Die Revision des Klägers hat insoweit Erfolg, als das Urteil des LSG aufzuheben und der Rechtsstreit an dieses Gericht zurückzuverweisen ist. Der Entscheidung des Berufungsgerichts fehlt in Bezug auf die vom Kläger behauptete Schwerbehinderung die Spruchreife.
Der Status eines Schwerbehinderten wird demjenigen zuerkannt, der infolge der Behinderung in seiner Erwerbsfähigkeit nicht nur vorübergehend um wenigstens 50 vH gemindert ist (§ 1 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft - Schwerbehindertengesetz - idF des Art 2 Nr 1 Buchst c des 8. Anpassungsgesetzes vom 14. Juni 1976 - BGBl I 1481 - und der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1979 - BGBl I 1649 -). Sind diese Voraussetzungen aufgrund einer unanfechtbar gewordenen Feststellung nach § 3 Abs 1 bis 3 SchwbG erfüllt, ist ein Schwerbehindertenausweis auszustellen (§ 3 Abs 5 Satz 1 SchwbG).
Daran fehlt es nach Meinung des Beklagten, da die beim Kläger bestehenden Behinderungen nur mit einer MdE um 30 vH zu bewerten seien. Demgegenüber beruft sich der Kläger zum Beweis seiner Schwerbehinderung auf den im Jahre 1970 nach gutachtlicher Anhörung des Gesundheitsamtes von der Hauptfürsorgestelle ausgestellten Gleichstellungsbescheid. Er ist dem Kläger unter dem Geltungsbereich des Gesetzes über die Beschäftigung Schwerbeschädigter idF der Bekanntmachung vom 14. August 1961 (BGBl I 1233) erteilt worden. Da der Kläger nicht zu dem Personenkreis der Schwerbeschädigten im Sinne des § 1 Abs 1 Buchst a bis f des vorgenannten Gesetzes gehörte, war eine Gleichstellung mit einem Schwerbeschädigten nach § 2 Abs 1 S 1 Buchst b nur zu erreichen, wenn neben einer bestehenden Erwerbsminderung um wenigstens 50 vH infolge der gesundheitlichen Schädigung ohne diese Hilfe ein geeigneter Arbeitsplatz nicht zu erhalten oder zu bewahren war. Auf diesen Bescheid läßt sich das Begehren des Klägers nicht stützen.
Mit der Gleichstellung ist die Feststellung einzelner Behinderungen sowie eines bestimmten Grades der MdE nicht verknüpft. Zwar liegt dem Gleichstellungsbescheid eine ärztliche Beurteilung zugrunde. Jedoch ist eine solche Äußerung - hier des Gesundheitsamtes - keine "Entscheidung" einer zuständigen Verwaltungsbehörde, die mit bindender Wirkung festlegt, welche Gesundheitsstörungen als Behinderungen anzuerkennen sind und in welchem Ausmaß sie die Erwerbsfähigkeit gemäß § 3 Abs 1 Satz 2 SchwbG mindern (BSG SozR 3870 § 3 Nr 7; ebenso Urteile des erkennenden Senats vom 17. September 1980 - 9 RVs 2/80 -, 19. August 1981 - 9 RVs 5/81 -; 8. Dezember 1982 - 9a RVs 2/82 -). Die Mitteilung des Gesundheitsamtes enthält lediglich eine sachkundige Beurteilung über Art und Ausmaß der Behinderung, die das Gesundheitsamt der Hauptfürsorgestelle im Wege der Amtshilfe erteilt hatte. Ihr fehlt das Merkmal der "Außenwirkung", das das verwaltungsinterne Handeln von einem Verwaltungsakt abgrenzt (Urteil des erkennenden Senats vom 19. August 1981 - 9 RVs 5/81 -; vgl zum Begriff des Verwaltungsakts: § 31 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - SGB X). Die Rechtsnatur solcher Mitteilungen oder Auskünfte wird selbst dann nicht verändert, wenn sie dem Betroffenen bekannt gemacht werden (BSG, Urteil vom 19. August 1981).
Allerdings bildete der Gleichstellungsbescheid bei Inkrafttreten des SchwbG die Grundlage für die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises nach § 3 Abs 4 SchwbG aF bzw nunmehr nach § 3 Abs 6 Satz 1 SchwbG. Das ergibt sich aus der Verweisung in Art III § 5 Abs 1 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 auf § 3 Abs 2 SchwbG. Nach der letztgenannten Vorschrift ist dem Versorgungsamt eine eigene auf § 3 Abs 1 SchwbG gestützte Feststellung nicht gestattet, wenn eine solche über das Vorliegen einer Behinderung und den Grad einer auf ihr beruhenden MdE schon in einem Rentenbescheid, einer entsprechenden Verwaltungs- oder Gerichtsentscheidung oder einer vorläufigen Bescheinigung der für diese Entscheidung zuständigen Dienststelle getroffen worden ist. Diese dem Kläger eingeräumte günstige Rechtsposition ist ihm nicht auf Dauer erhalten geblieben. Sie war lediglich für den Übergang gedacht, um Anlaufschwierigkeiten bei der Durchführung des neu konzipierten Schwerbehindertenrechts zu vermeiden. Dafür gibt die zu Art III des vorgenannten Gesetzes gewählte Überschrift "Übergangs- und Schlußvorschrift", einen deutlichen Hinweis. Auch die Begründung zum Regierungsentwurf bezeichnet Abs 1 des Art III § 5 als Übergangsregelung (BT-Drucks VII/656 S 41 zu § 5). Ebenso bestätigt Abs 3 des Art III § 5 die zeitlich begrenzte Geltungsdauer dieser Vorschrift, wenn es darin heißt, daß die nach früheren Vorschriften ausgestellten amtlichen Ausweise über die Behinderung sowie den Grad der MdE wie auch die nach der ursprünglichen Fassung des § 3 Abs 4 SchwbG ausgestellten Bescheinigungen nur bis zum Ablauf des derzeitigen Geltungszeitraumes gelten (vgl hierzu Urteil des erkennenden Senats vom 8. Dezember 1982 - 9a RVs 2/82 -).
Überdies läßt sich auch aus Abs 2 des Art III § 5 der Übergangscharakter der Bestimmung ableiten. Darin ist geregelt, daß die nach § 2 Abs 1 S 1 Buchst a des Schwerbeschädigtengesetzes vorgenommene Gleichstellung weiterhin Geltung besitzt, "solange die Voraussetzungen der Gleichstellung vorliegen". Dies will zweierlei besagen. Einerseits ist die erfolgte Gleichstellung nicht unabänderlich, sondern soll nur weiterbestehen, solange die materiellen Voraussetzungen des Schwerbehindertenrechts erfüllt sind. Andererseits ist damit der zuständigen Behörde als Voraussetzung dafür, Fehlentscheidungen korrigieren zu können, zwangsläufig die Möglichkeit der Überprüfung eingeräumt mit dem Ziel, die Behinderten in das neue Schwerbehindertenrecht einzugliedern.
Eine solche der Übergangsregelung nicht widerstreitende Korrekturmöglichkeit trägt dem Bestreben des Gesetzgebers Rechnung, die unterschiedlichen Rehabilitationsleistungen anzugleichen sowie allen Behinderten eine umfassende Rehabilitation zukommen zu lassen (vgl Begründung zum Regierungsentwurf, A. Allgemeines, I. Vorbemerkung, BT-Drucks VII/656 S 21). Dadurch wird eine einheitliche Handhabung des Schwerbehindertenrechts erreicht. Sie ermöglicht es, nach den für das BVG geltenden Maßstäben (§ 3 Abs 1 Satz 2 SchwbG verweist insoweit auf § 30 Abs 1 BVG) die Behinderung sowie den darauf beruhenden Grad der MdE festzustellen. Um letztlich eine solche Gleichbehandlung aller Behinderten zu gewährleisten, sind nach dem Willen des Gesetzgebers für Feststellungen, die den Status des Schwerbehinderten betreffen, die Behörden der Versorgungsverwaltung ausschließlich zuständig. Das der Versorgungsverwaltung damit eingeräumte Entscheidungsmonopol (vgl Urteil des erkennenden Senats BSGE 52, 168, 172 = SozR 3870 § 3 Nr 13) ist nur dort entbehrlich, wo eine Entscheidung nach § 3 Abs 2 SchwbG eine Feststellung nach § 3 Abs 1 SchwbG ersetzt. Dies ist in der Regel der Fall, wenn sie inhaltlich den Anforderungen des SchwbG gerecht wird (BSG SozR 3870 § 3 Nr 7). Diese Voraussetzungen liegen bei dem Gleichstellungsbescheid des Klägers nicht vor, wie sich aus den unangegriffenen Feststellungen des LSG ergibt (§ 163 SGG). Darin sind weder die Art der Behinderung noch der Grad der MdE enthalten.
Zudem wäre, wollte man den Gleichstellungsbescheid dem § 3 Abs 2 SchwbG auf Dauer unterordnen, ein elementarer Grundsatz des Schwerbehindertenrechts verletzt. Nach § 3 Abs 1 Satz 2 SchwbG ist bei der Feststellung der Behinderung sowie dem Grad der auf ihr beruhenden MdE ua § 62 BVG anzuwenden. Mithin haben auf § 3 Abs 1 SchwbG beruhende Verwaltungsentscheidungen der Versorgungsbehörde nur solange Bestand, wie die diesen Bescheiden zugrunde liegenden Verhältnisse keine wesentliche Änderung erfahren haben. Die in § 3 Abs 2 SchwbG angeführten und dem § 3 Abs 1 SchwbG gleichzuachtenden Verwaltungsbescheide entsprechen diesen Erfordernissen. Nach dem ab 1. Januar 1981 in Kraft getretenen § 48 Abs 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - SGB X (Art II § 40 Abs 1 SGB X) ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung für die Zukunft aufzuheben, wenn in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die beim Erlaß des Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt. Entsprechend war auch nach dem vor dem 1. Januar 1981 geltenden Recht (vgl ua § 622 Abs 1 RVO, § 1286 Abs 1 RVO oder § 62 BVG) zu verfahren. Mithin war es von jeher gestattet, etwa eingetretene Änderungen in bezug auf die Erwerbsminderung den tatsächlichen Gegebenheiten anzupassen. Hingegen läßt sich dieser Rechtsgrundsatz auf den Gleichstellungsbescheid nicht übertragen. Er bestimmt - wie ausgeführt - nicht die Höhe der Erwerbsminderung, befaßt sich vielmehr ausschließlich mit der Gleichstellung. Infolgedessen sind Änderungen im Erwerbsminderungsgrad im allgemeinen nicht relevant, es sei denn, es würde damit der Rechtsgrund der Gleichstellung berührt. So wäre es, wenn die Erwerbsfähigkeit nicht mehr um wenigstens 30 vH gemindert ist (§ 2 Abs 1 SchwbG). Nur unter diesen Voraussetzungen ließe sich der gesetzliche Schutz der Gleichstellung entziehen (§ 35 Abs 2 SchwbG iVm Art III § 5 Abs 2 der vorgenannten Überleitungsvorschrift), während Veränderungen in der MdE zwischen 30 und 100 vH ohne Auswirkungen bleiben. Gerade das wäre mit dem im SchwbG verfolgten Prinzip der Gleichbehandlung aller Schwerbehinderten unvereinbar.
Abgesehen davon sind auch der dem Kläger im Jahre 1972 ausgestellte Ausweis für Schwerbehinderte und die zugrundeliegende amtsärztliche Bescheinigung des Kreisgesundheitsamtes sowie die vom Versorgungsamt nach der damaligen Fassung des § 3 Abs 4 SchwbG ausgestellte Bescheinigung über die Eigenschaft als Schwerbehinderter nicht dem § 3 Abs 2 SchwbG zuzurechnen (Urteile des erkennenden Senats: SozR 3870 § 3 Nr 7; vom 19. August 1981 - 9 RVs 5/81 -; vom 8. Dezember 1982 - 9 RVs 2/82 -).
Ebensowenig vermag sich der Kläger auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (dazu BVerfGE 58, 81, 120 ff), wie er etwa bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte zu beachten ist § 45 SGB X), zu berufen. Eine Bindung der Behörde allein aufgrund früher gewährter rechtsgrundloser Leistung kennt das Verwaltungsrecht im allgemeinen nicht. Dies widerspräche auch dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl Urteil des erkennenden Senats vom 27. Oktober 1982 - 9a RV 14/82 -).
Gleichwohl wird das Urteil des Berufungsgerichts dem Begehren des Klägers nicht gerecht. Der Kläger hatte den Widerspruch unter Bezugnahme auf eine hausärztliche Bescheinigung damit begründet, daß die MdE weiterhin 50 vH betrage. Mithin stellte er ersichtlich auf medizinische Gesichtspunkte ab, die ihm nach dem geltenden SchwbG die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises ermöglichen sollten. Er hat sich zwar in den vorinstanzlichen Verfahren auf den Gleichstellungsbescheid berufen, offensichtlich aber damit weiterhin eine MdE um mindestens 50 vH geltend machen wollen. Wenn dies jedoch nicht zu dem gewünschten Erfolg führen konnte, weil der Gleichstellungsbescheid die Schwerbehinderung und damit eine MdE um 50 vH nicht zu bestätigen vermochte, wovon das LSG zutreffend ausgeht, hatte der Kläger ein berechtigtes Interesse an anderweitiger Feststellung nach § 3 Abs 1 SchwbG (analog § 3 Abs 2 letzter Halbs SchwbG). Infolgedessen wäre das Berufungsgericht zu einem Hinweis darauf verpflichtet gewesen, um so den Kläger zu einer sachdienlichen Antragstellung zu veranlassen, die dem Streitgegenstand gerecht wird (§ 106 Abs 1 SGG). Es läßt sich entsprechend dem bisherigen Vorbringen des Klägers nicht ausschließen, daß er weitere Behinderungen geltend macht und sodann die Gesamt-MdE mindestens 50 vH beträgt. Um dies nachholen zu können und dem Berufungsgericht sodann weitere Ermittlungen zu ermöglichen, war dessen Urteil aufzuheben und der Rechtsstreit an dieses Gericht zurückzuverweisen. Das Berufungsgericht hat auch über die Kosten des Revisionsverfahrens zu entscheiden.
Fundstellen