Entscheidungsstichwort (Thema)
Sozialhilfe. Klage gegen eine Entscheidung der Schiedsstelle nach § 80 SGB 12 aF- Zuständigkeit der Schiedsstelle. Investitionskostenvereinbarung. zugelassene Pflegeeinrichtung. landesrechtliche Förderung. Förderung vor Inkrafttreten des SGB 11. Ablauf der Zweckbindungsfrist der Förderung. Verfassungsmäßigkeit
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 13. April 2022 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 6. Juli 2022 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Der Streitwert für das Revisionsverfahren wird auf 14 935,80 Euro festgesetzt.
Tatbestand
Im Streit ist ein Schiedsspruch, mit dem die Schiedsstelle einen Antrag auf Festsetzung der gesondert berechenbaren Investitionskosten für Pflegeplätze in einer Einrichtung der Klägerin wegen fehlender Zuständigkeit nicht in der Sache beschieden hat.
Die Klägerin, eine vom Land Baden-Württemberg 1972 errichtete rechtsfähige Stiftung bürgerlichen Rechts, betreibt seit 1992 eine nach § 72 Sozialgesetzbuch Elftes Buch - Soziale Pflegeversicherung - (SGB XI) zugelassene Pflegeeinrichtung in M im Kreisgebiet des Beklagten. Das Gebäude wurde von der Stadt M errichtet, die hierfür 1989 aus dem Staatshaushaltsplan des Landes Baden-Württemberg Fördermittel iH von 3 000 150 DM zweckgebunden für den Neubau einer Altenwohnanlage mit der Festschreibung einer Zweckbindung von 25 Jahren nach Fertigstellung (auch für den Fall der Veräußerung, der Verpachtung oder des Übergangs auf andere Weise) erhalten hatte (Förderbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19.6.1989). Nach der Fertigstellung 1992 verpachtete die Stadt das Gebäude - wie bereits in der Planungsphase vorgesehen - an die Klägerin. Die Investitionsförderung durch das Land führte dabei zu einer reduzierten Pachtforderung, die auf den Werten für die Gebäudeabschreibung und Darlehenszinsen basierte. In die Berechnung der Selbstkosten im Rahmen der Festlegung des Investitionskostensatzes durch den Landeswohlfahrtsverband (LWV) Württemberg-Hohenzollern flossen angepasste Baukosten (9 339 264 DM) abzüglich der Investitionsförderung (insgesamt 4 740 000 DM) ein. Diese reduzierte Bemessungsgrundlage wird mit einem Abschreibungssatz von 2,45 % auf 40,8 Jahre abgeschrieben. 2015 verkaufte die Stadt das Gebäude an die W GmbH, eine Tochtergesellschaft der Klägerin, wobei aufgrund des früheren Investitionszuschusses des Landes ein "Preisnachlass" eingeräumt wurde. Die W GmbH wies in ihrer Bilanz die Vergünstigung laufend als Sonderposten aus; dieser war zum 31.12.2020 noch mit 1 266 519 Euro bilanziert und ist für das Jahr 2021 noch einmal planmäßig reduziert worden.
Ende 2016 forderte die Klägerin den Beklagten erfolglos zu Vergütungsverhandlungen über gesondert berechenbare Investitionskosten für die Einrichtung auf. Im Juli 2017 rief die Klägerin die Schiedsstelle nach § 80 Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (SGB XII) für Baden-Württemberg an und beantragte die Festsetzung für 40 Pflegeplätze (in Einzelzimmern) auf 17,80 Euro/Tag und Einzelzimmer, für 30 Pflegeplätze (in 15 Doppelzimmern) auf 15,65 Euro/Tag und Doppelzimmer sowie für zwölf Tagespflegeplätze auf 12,46 Euro/Tag. Die Schiedsstelle wies den Antrag auf Festsetzung der gesondert berechenbaren Investitionskosten als unzulässig ab (Schiedsspruch vom 18.12.2017). Sie sei bei Pflegeeinrichtungen nur für Vergütungsvereinbarungen zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten zuständig, wenn es sich um nicht geförderte Einrichtungen handele. Vorliegend handele es sich aber auch nach Ablauf der Zweckbindungsfrist von 25 Jahren um eine geförderte Einrichtung. Es könnten weiterhin nur die nach § 82 Abs 3 SGB XI festgesetzten, reduzierten Investitionskostensätze mit dem Sozialhilfeträger abgerechnet werden. Andernfalls wäre das Gebäude doppelt bezuschusst, zum einen durch die Landesförderung und zum anderen durch künftig ungekürzte Investitionskostensätze der Bewohner.
Die Klage hat keinen Erfolg gehabt (Urteil des Landessozialgerichts ≪LSG≫ Baden-Württemberg vom 13.4.2022 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 6.7.2022). Zur Begründung hat das LSG ausgeführt, zu Recht habe die Schiedsstelle ihre Zuständigkeit verneint und den Antrag als unzulässig abgewiesen. Solange durch öffentliche Zuschüsse geförderte Wirtschaftsgüter noch nicht vollständig abgeschrieben und Gegenstand des gesondert berechneten Investitionsaufwandes seien, sei von einer geförderten Einrichtung auszugehen, auch dann, wenn die Zweckbindungsfrist für die Förderung bereits abgelaufen sei.
Mit ihrer Revision rügt die Klägerin eine Verletzung von § 82 Abs 3 und 4 SGB XI. Sie habe das Recht auf Abschluss von Vereinbarungen mit dem Beklagten, weil die Voraussetzung dafür, dass es sich bei der Pflegeeinrichtung um eine landesrechtlich nicht geförderte Einrichtung handele, erfüllt sei. Eine öffentliche Förderung iS des § 9 SGB XI liege hier schon deshalb nicht vor, weil die Fördermittel nicht an die Klägerin als Träger der Einrichtung geflossen seien und deshalb keine objektbezogene Förderung vorliege. Der Zuwendungsbescheid aus dem Jahr 1989 binde sie aber nicht; er sei weder an sie adressiert noch ihr sonst bekanntgegeben worden. Zudem sei die Förderung vor der Einführung der Pflegeversicherung erfolgt. Wollte man solche Förderungen als öffentliche Förderung iS des § 9 SGB XI ansehen, führe dies zu einer unzulässigen Rückwirkung; denn erst nach der Bewilligung der Fördermittel wäre die Pflicht geschaffen worden, aufgrund des Status als geförderte Einrichtung als Voraussetzung für die gesonderte Berechnung von Investitionskosten gegenüber den Heimbewohnern die Zustimmung der zuständigen Landesbehörde nach § 82 Abs 3 SGB XI einzuholen. Diese unechte Rückwirkung sei wegen des damit verbundenen Eingriffs in Art 12 Abs 1 Grundgesetz (GG) und in den Wettbewerb unzulässig. Maßgeblich für die Einstufung als geförderte Einrichtung iS des § 82 Abs 3 SGB XI sei im Übrigen der Ablauf der Zweckbindungsfrist im Förderbescheid, nicht die Abschreibungsdauer. Eine landesrechtliche Rechtsgrundlage für vom LSG angenommene Abschreibungsdauer sei schließlich nicht ersichtlich. Das LSG habe ungeprüft die Angaben im Bewilligungsbescheid des LWV (Abschreibungssatz von 2,45 %, Nutzungsdauer 40,8 Jahre) übernommen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 13. April 2022 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 6. Juli 2022 sowie die Entscheidung der Schiedsstelle Baden-Württemberg nach § 80 SGB XII vom 18. Dezember 2017 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält die Entscheidung der Schiedsstelle und das Urteil des LSG für zutreffend.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Revision ist unbegründet (§ 170 Abs 1 Satz 1 Sozialgerichtsgesetz ≪SGG≫). Zu Recht hat das LSG die Klage gegen die Entscheidung der Schiedsstelle abgewiesen. Diese hat den Antrag der Klägerin zu Recht abgelehnt, weil es sich bei der Pflegeeinrichtung der Klägerin auch nach Ablauf der Zweckbindungsfrist um eine landesrechtlich geförderte Einrichtung handelt und also Vertragsverhandlungen über gesondert berechenbare Investitionskosten zwischen der Klägerin und dem Beklagten ausscheiden.
Gegenstand des Revisionsverfahrens ist die Entscheidung der Schiedsstelle vom 18.12.2017, gegen die sich die Klägerin - erstinstanzlich beim LSG (§ 29 Abs 2 Nr 1 SGG) - mit der Anfechtungsklage (§ 54 Abs 1 Satz 1 SGG) wendet, die sich nach § 77 Abs 1 Satz 5 SGB XII(idF des Gesetzes zur Änderung des SGB XII und anderer Gesetze vom 2.12.2006 ≪BGBl I 2670≫; im Folgenden: alte Fassung ≪aF≫) gegen den Vertragspartner richtet, ohne dass es eines Vorverfahrens bedarf (§ 77 Abs 1 Satz 6 SGB XII aF). Hat die Anfechtungsklage Erfolg, ist nach Aufhebung des Schiedsspruchs das Schiedsverfahren wiedereröffnet (vgl zum Ganzen BSG vom 23.7.2014 - B 8 SO 2/13 R - BSGE 116, 227 = SozR 4-3500 § 77 Nr 1). Dabei ist die Klage auf die Gegenstände beschränkt, über die keine Einigung zwischen den Vertragsparteien erzielt werden konnte (§ 77 Abs 1 Satz 3 SGB XII aF), hier also auf die Frage, ob der Beklagte den Abschluss eines Vertrags zu Recht abgelehnt hat und die Schiedsstelle (§ 80 SGB XII aF) deshalb nicht an Stelle der Vertragspartner über die begehrten Vertragsinhalte entscheiden durfte. Einer (notwendigen) Beiladung (§ 75 Abs 2 SGG) der Schiedsstelle bedurfte es nicht, weil ihr keine eigenen Rechte zustehen (vgl BSG vom 23.7.2014 - B 8 SO 2/13 R - BSGE 116, 227 = SozR 4-3500 § 77 Nr 1, RdNr 13).
Die Entscheidung der Schiedsstelle, die eine Schlichtungsmaßnahme eines sachnahen, weisungsfreien, mit Interessenvertretern paritätisch zusammengesetzten Gremiums darstellt und deren Entscheidungsspielraum sich am Vereinbarungsspielraum der Vertragsparteien misst, ist gerichtlich im Rahmen der normativen Vorgaben der §§ 75 ff SGB XII regelmäßig nur eingeschränkt dahin überprüfbar, ob der Sachverhalt ermittelt ist, die verfahrensrechtlichen Regelungen eingehalten sind und die Schiedsstelle bei der Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange ihren Gestaltungsspielraum nicht verkannt hat (stRspr, vgl nur BSG vom 23.7.2014 - B 8 SO 3/13 R - BSGE 116, 233 = SozR 4-3500 § 76 Nr 1, RdNr 20 mwN).
Die Entscheidung der Schiedsstelle ist verfahrensrechtlich ordnungsgemäß zustande gekommen. Der Beklagte ist der für den Abschluss der von der Klägerin geforderten Vereinbarungen über gesondert berechenbare Investitionskosten nach § 75 Abs 5 Satz 3 SGB XII(hier idF des Gesetzes zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27.12.2003 ≪BGBl I 3022≫; im Folgenden aF) örtlich und sachlich zuständige Sozialhilfeträger (vgl § 77 Abs 1 Satz 2 SGB XII aF). Der Beklagte als örtlicher Träger der Sozialhilfe am Ort der Einrichtung (vgl zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit nur BSG vom 7.10.2015 - B 8 SO 19/14 R - SozR 4-3500 § 75 Nr 8 RdNr 13) ist nach § 97 Abs 1 SGB XII iVm den bindenden Feststellungen des LSG (§ 163 SGG) zum Landesrecht auch sachlich zuständig für den Abschluss von Vergütungsvereinbarungen. Die Frage, ob die Schiedsstelle überhaupt anstelle der Vertragsparteien über gesondert berechenbare Investitionskosten entscheiden kann, betrifft nicht die Rechtmäßigkeit des Verfahrens vor der Schiedsstelle. Insoweit ist nur entscheidend, dass die Klägerin den Beklagten als zuständigen Vertragspartner schriftlich zu Verhandlungen über gesondert berechenbare Investitionskosten aufgefordert und die Schiedsstelle erst nach Ablauf von weiteren sechs Wochen angerufen hat (vgl § 77 Abs 1 Satz 3 SGB XII aF). Damit war der Antrag zulässig.
Der angegriffene Schiedsspruch ist in der Sache rechtmäßig. Die Schiedsstelle hat im Ergebnis zutreffend ausgeführt, dass ihr eine vertragsersetzende Entscheidung verwehrt ist. Mit der Schiedsstelle als hoheitlichem Vertragshilfeorgan wollte der Gesetzgeber eine Einrichtung schaffen, die im Fall des Scheiterns der autonomen Vertragsverhandlungen der Beteiligten zwischen den Interessen vermittelt und deren Tätigkeit auf die Herbeiführung einer vertraglichen Regelung für die Zukunft gerichtet ist (vgl nur BSG vom 23.7.2014 - B 8 SO 2/13 R - BSGE 116, 227 = SozR 4-3500 § 77 Nr 1, RdNr 9 f; Becker, SGb 2003, 664, 667; Lange in Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, § 81 RdNr 16, Stand 1.2.2020). Die Schiedsstelle nach dem SGB XII ist damit zu Entscheidungen nur berufen, soweit auch den Beteiligten nach dem SGB XII Vertragsverhandlungen über die Vergütung zustehen; ihr Entscheidungsspielraum ist durch den Vereinbarungsspielraum der Beteiligten begrenzt. Vertragsverhandlungen über gesondert berechenbare Investitionskosten können zwischen dem Träger der Sozialhilfe und dem Träger der Einrichtung aber nur stattfinden, soweit die Einrichtung landesrechtlich nicht gefördert ist (§ 75 Abs 5 Satz 3 SGB XII aF iVm § 82 Abs 4 SGB XI ≪insoweit in der seit Inkrafttreten des SGB XI als Art 1 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit vom 26.5.1994 - BGBl I 1014 - unverändert gebliebenen Fassung der Norm≫). Diese Voraussetzung liegt hier entgegen der Auffassung der Klägerin nicht vor.
Die Vergütung der stationären Pflegeleistungen, die für Leistungsberechtigte nach dem Siebten Kapitel des SGB XII im Wege des Schuldbeitritts zu übernehmen sind (grundlegend zum sog sozialhilferechtlichen Dreiecksverhältnis BSG vom 28.10.2008 - B 8 SO 22/07 R - BSGE 102, 1 = SozR 4-1500 § 75 Nr 9), richtet sich grundsätzlich nach den Vorschriften des SGB XI (§ 75 Abs 5 Satz 1 SGB XII aF; vgl seit dem 1.1.2020 § 76a Abs 1 SGB XII). Die Träger der Sozialhilfe sind dabei in die Verhandlung über die Vergütung der stationären Pflegeleistungen eingebunden (vgl § 85 SGB XI); Verhandlungen auf Grundlage des SGB XII sind insoweit entbehrlich. In den Pflegevergütungen und den Entgelten für Unterkunft und Heizung sind allerdings betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen nicht enthalten (vgl § 82 Abs 2 Nr 2, 4 und 5 SGB XI; hier idF, die die Norm mit dem Gesetz zur Regelung des Assistenzpflegebedarfs in stationären Vorsorge- oder Rehabilitationseinrichtungen vom 20.12.2012, BGBl I 2789, erhalten hat). Insoweit sind die Länder nach § 9 SGB XI(hier idF des Gesetzes zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung ≪Pflege-Weiterentwicklungsgesetz≫ vom 28.5.2008, BGBl I 874) verantwortlich für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur. In den Fällen, in denen eine öffentliche Förderung im Hinblick auf betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen auf Grundlage von Landesrecht ganz oder teilweise unterbleibt, sollen die Regelungen über die gesonderte Berechnung von Investitionskosten in § 82 Abs 3 SGB XI(hier idF des Gesetzes vom 20.12.2012) und § 82 Abs 4 SGB XI einen Ausgleich zugunsten der Einrichtungen schaffen (im Einzelnen später). Abhängig von der landesrechtlichen Ausgestaltung der Förderung werden also entweder - bei vollständiger Förderung der Einrichtung - die Investitionskosten im Rahmen dieser Förderung getragen, oder können - bei teilweiser öffentlicher Förderung -, soweit ungedeckt, den Pflegebedürftigen mit Zustimmung der Landesbehörde selbst in Rechnung gestellt (§ 82 Abs 3 Satz 1 und 2 SGB XI) oder bei fehlender Förderung ohne deren Zustimmung gesondert berechnet werden (§ 82 Abs 4 SGB XI). In den Fällen des § 82 Abs 4 SGB XI, in denen dem Heimbewohner ohne Zustimmung der nach dem SGB XI zuständigen Landesbehörde Investitionskosten gesondert in Rechnung gestellt werden, ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme nur verpflichtet, wenn über solche Kosten Vereinbarungen nach den §§ 75 ff SGB XII getroffen worden sind (§ 75 Abs 5 Satz 3 SGB XII aF). Nur in diesen Fällen besteht Raum für Verhandlungen zwischen dem zuständigen Sozialhilfeträger und der Einrichtung.
Der Anwendungsbereich von § 82 Abs 3 und 4 SGB XI grenzt sich nach der Rechtsprechung des für die Pflegeversicherung zuständigen 3. Senats des BSG danach ab, ob in Beziehung zu der jeweiligen Pflegeeinrichtung überhaupt keine Förderung nach Landesrecht erfolgt ist - dann § 82 Abs 4 SGB XI - oder ob die Einrichtung teilweise "durch öffentliche Förderung gemäß § 9" SGB XI (in erster Linie) objektbezogen gefördert worden ist - dann § 82 Abs 3 SGB XI(vgl BSG vom 6.9.2007 - B 3 P 3/07 R - BSGE 99, 57 = SozR 4-3300 § 82 Nr 4, RdNr 15; BSG vom 10.3.2011 - B 3 P 3/10 R - BSGE 108, 14 = SozR 4-3300 § 82 Nr 5, RdNr 21; BSG vom 8.9.2011 - B 3 P 2/11 R - BSGE 109, 96 = SozR 4-3300 § 82 Nr 7, RdNr 20; O’Sullivan in Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, § 82 RdNr 57, Stand 21.8.2023; Roth, SGb 2006, 724, 725) . Entscheidend ist die tatsächliche Förderung der Einrichtung, nicht ob die Investitionskostenförderung landesrechtlich möglich ist (Bundesverwaltungsgericht ≪BVerwG≫ vom 20.9.2001 - 5 B 54.01 - FEVS 53, 504).
Die Einrichtung der Klägerin wird objektbezogen gefördert. Als unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten der Förderung durch Landesrecht kommen die finanzielle Unterstützung Pflegebedürftiger bei der Tragung der von den Pflegeeinrichtungen berechneten Investitionskostenumlagen (durch Pflegewohngeld) als sogenannte Subjektförderung (die bis zum 30.6.2008 nicht als öffentliche Förderung iS des § 9 SGB XI angesehen werden konnte; vgl dazu BSG vom 24.7.2003 - B 3 P 1/03 R - BSGE 91, 182, 185 f = SozR 4-3300 § 82 Nr 1 RdNr 10 f = juris RdNr 19 f) und die finanziellen Förderung der Investitionskosten von Pflegeeinrichtungen als sogenannte Objektförderung in Betracht. Der rechtliche Schluss des LSG, dass es sich um eine objektbezogene Förderung handelt, ist ausweislich Ziffer II des Förderbescheids vom 19.6.1989 nicht zu beanstanden; denn die Fördermittel wurden zweckgebunden zum Bau der Pflegeeinrichtung zur Verfügung gestellt und der freien Verwendung durch den Bauherrn entzogen. Seit dem 1.7.2008 können die Länder zwar auch bestimmen, ob und in welchem Umfang eine im Landesrecht vorgesehene finanzielle Unterstützung der Pflegebedürftigen im Sinne der Subjektförderung als Förderung der Pflegeeinrichtungen gilt (vgl § 9 Satz 2 und 3 SGB XI idF des Pflege-Weiterentwicklungsgesetzes und dazu BT-Drucks 16/7439, S 50; zum Ganzen auch BSG vom 28.9.2017 - B 3 P 4/15 R - BSGE 124, 177 = SozR 4-3300 § 82 Nr 9, RdNr 19 f); eine solche Subjektförderung ist in Baden-Württemberg jedoch nicht vorgesehen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist für die Einordnung als "objektbezogene Förderung" nicht entscheidend, ob die Förderung dem Träger der Einrichtung selbst gewährt wird oder - wie hier - dem Bauherrn, der nach Fertigstellung nicht auch Träger der Einrichtung wird. Die Förderung einer Einrichtung wird nicht zur "subjektbezogenen" Förderung dadurch, dass die Fördermittel einem bestimmten Empfänger gewährt worden sind. Mit der Subjektförderung sind allein solche Sachverhalte erfasst, bei denen die Fördermittel erst und nur zufließen, wenn der jeweilige Heimbewohner, der die Förderung erhält, einen Heimvertrag mit dem Heimträger abschließt; um eine sogenannte Objektförderung handelt es sich dann, wenn die Einrichtung selbst bezogen auf den jeweiligen Heimplatz gefördert wird (vgl BSG vom 10.3.2011 - B 3 P 3/10 R - BSGE 108, 14 = SozR 4-3300 § 82 Nr 5, RdNr 22; Klie, VSSR 1999, 327, 334; vgl auch BVerfG vom 17.10.2007 - 2 BvR 1095/05 - SozR 4-3300 § 9 Nr 3 RdNr 3, RdNr 73; zum Fall des Trägerwechsels auch Eicher, jurisPR-SozR 2/2023 Anm 3). Aus § 9 SGB XI lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin kein anderer Schluss ziehen; im Gegenteil spricht § 9 Satz 2 Halbsatz 1 SGB XI (insoweit bis zum 30.6.2008 als Satz 2 der Vorschrift) nicht von einer Trägerförderung, sondern von der Förderung von Einrichtungen. Diesem Verständnis entspricht § 82 Abs 2 Satz 1 SGB XI, der auf eigene "Aufwendungen" des Trägers der Einrichtung abstellt, die durch öffentliche Förderung nicht vollständig gedeckt sind (vgl BSG vom 8.9.2011 - B 3 P 2/11 R - BSGE 109, 96 = SozR 4-3300 § 82 Nr 7, RdNr 32 BSG vom 28.9.2017 - B 3 P 4/15 R - BSGE 124, 177 = SozR 4-3300 § 82 Nr 9, RdNr 23); ein solcher Fall liegt auch vor, wenn Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für den Heimplatz teilweise deshalb nicht anfallen, weil - wie hier - ein Bauherr, der die Einrichtung selbst nicht betreibt, eine entsprechende auf die Einrichtung bezogene öffentliche Förderung erhalten hat.
Erfasst sind von der objektbezogenen Förderungen iS der Vorschriften des SGB XI auch Förderungen, die - wie hier - vor dem Inkrafttreten des SGB XI erfolgt sind (vgl nur BSG vom 6.9.2007 - B 3 P 3/07 R - BSGE 99, 57 = SozR 4-3300 § 82 Nr 4 zu einer Förderung aus den Jahren 1992 und 1994; BSG vom 8.9.2011 - B 3 P 6/10 R - BSGE 109, 86 = SozR 4-3300 § 82 Nr 6, RdNr 13 ff, 15 zu einer Förderung aus den Jahren 1967 und 1993; ausdrücklich auch LSG Mecklenburg-Vorpommern vom 29.5.2019 - L 6 P 2/09 - RdNr 39; Eicher, SGb 2023, 145, 148 f). Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck des vom SGB XI verfolgten Finanzierungskonzepts, das bezogen auf die Investitionskosten in § 82 Abs 2 bis 4 SGB XI seinen Niederschlag gefunden hat.
Nach den 1995 im Anschluss an ein Vermittlungsverfahren Gesetz gewordenen Grundsätzen der sogenannten dualen Finanzierung der Pflege sollen die Investitionskosten für die Vorhaltung von Pflegeeinrichtungen aus den Vergütungen nach dem SGB XI ausgeklammert und die Einrichtungen für die Investitionen eine Förderung durch öffentliche Mittel von den Ländern erhalten, allerdings nicht auf Grundlage eines bundesrechtlichen Anspruchs, sondern nach Maßgabe des Landesrechts (vgl dagegen zur zunächst vorgesehenen sog monistische Finanzierung BT-Drucks 12/5262 S 3 und S 83). Mit den Investitionskosten sollen die Pflegebedürftigen und mittelbar die Kostenträger nicht belastet werden; diese sollen nach § 9 SGB XI vielmehr im Idealfall durch landesrechtliche Förderungen getragen werden. Um Lücken in der landesrechtlichen Finanzierung Rechnung zu tragen, knüpft das Bundesrecht mit § 82 Abs 2 bis 4 SGB XI an die vorgefundenen Förderungen der Einrichtungen durch die Länder an (vgl Schütze in Udsching/Schütze, SGB XI, 5. Aufl 2018, § 82 RdNr 15). Soweit eine öffentliche Förderung nur teilweise (Abs 3) oder überhaupt nicht (Abs 4) gewährt wird, bezwecken § 82 Abs 3 und 4 SGB XI die Schließung solcher Deckungslücken auf Seiten der Einrichtung; zugleich soll aber durch das Zustimmungserfordernis der zuständigen Landesbehörde in § 82 Abs 3 SGB XI verhindert werden, dass Kostenanteile zu Lasten der Pflegebedürftigen berechnet werden, die bereits durch die Förderung abgedeckt sind (vgl BSG vom 24.7.2003 - B 3 P 1/03 R - BSGE 91, 182, 185 = SozR 4-3300 § 82 Nr 1 RdNr 10 = juris RdNr 19; BSG vom 6.9.2007 - B 3 P 3/07 R - BSGE 99, 57 = SozR 4-3300 § 82 Nr 4, RdNr 16; BSG vom 28.9.2017 - B 3 P 4/15 R - BSGE 124, 177 = SozR 4-3300 § 82 Nr 9, RdNr 36. Nur soweit eine Einrichtung überhaupt nicht gefördert wird, besteht nach Maßgabe des SGB XI ein Recht des Trägers der Einrichtung auf anteilige Heranziehung der Heimbewohner zu den Investitionskosten ohne Zustimmung der zuständigen Landesbehörde (§ 82 Abs 4 SGB XI). Für solche Fälle ist im Nachgang zum Inkrafttreten des SGB XI im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) eine Regelung geschaffen worden, die den Sozialhilfeträgern als Kostenträgern Einflussmöglichkeiten auf die Vergütungen für sozialhilfebedürftige Leistungsempfänger durch den Abschluss von eigenen Verträgen einräumt (vgl § 93 Abs 7 BSHG idF des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 ≪BGBl I 1088≫ und dazu BT-Drucks 13/2440, S 48).
Im Hinblick auf diese Konzeption und den mit ihr verfolgten Zweck ist unerheblich, wann eine Förderung iS des § 9 SGB XI begonnen hat; entscheidend für die Anwendbarkeit des § 82 Abs 3 SGB XI ist allein, dass eine öffentliche Förderung in den Investitionskosten ihren Niederschlag findet. Der Wortlaut des § 82 Abs 4 SGB XI ("die nicht nach Landesrecht gefördert werden") steht einer Auslegung, dass auch Maßnahmen in der Vergangenheit eine Förderung in diesem Sinne auslösen, nicht entgegen. Der Wortlaut lässt auch die Auslegung zu, dass eine Förderung dann anzunehmen ist, wenn sie als dauerhafte Investition bis zum Ende der Abschreibungsfrist fortwirkt (in diese Richtung bereits BSG vom 10.3.2011 - B 3 P 3/10 R - BSGE 108, 14 = SozR 4-3300 § 82 Nr 5, RdNr 23). Die zuständige Landesbehörde hat mit Blick auf den Schutz der zahlungspflichtigen Pflegebedürftigen auch in diesen Fällen ein berechtigtes Interesse daran, über § 82 Abs 3 SGB XI sicherzustellen, dass bei der Berechnung der betriebsnotwendigen Investitionsfolgeaufwendungen Missbrauchsmöglichkeiten ausgeschlossen werden. Ob eine landesrechtliche Förderung vorliegt, wenn ein gefördertes Wirtschaftsgut zwischenzeitlich abgeschrieben ist (dazu Eicher, SGb 2023, 145, 148), ist hier nicht zu entscheiden.
Unerheblich ist im Hinblick auf die Regelungen zur Berechnung der Investitionskosten in § 82 Abs 3 und 4 SGB XI auch, dass die Zweckbindungsfrist aus dem Förderbescheid im Jahr 2017 abgelaufen ist (Eicher, SGb 2023, 145, 148; Weber in beck-online Großkommentar, § 82 SGB XI RdNr 21, Stand 1.11.2022). Durch die im Förderbescheid festgesetzte Zweckbindungsfrist, die sich als Sicherheit für den Zuwendungsgeber darstellt, ist lediglich geregelt, wie lange ein mit Zuwendungsmitteln angeschaffter Gegenstand für den Zuwendungszweck (mindestens) zu erhalten ist (vgl Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, 2017, A. RdNr 341). Solange trägt der Zuwendungsempfänger das (wirtschaftliche) Risiko, die Einrichtung entsprechend dem Zuwendungszweck betreiben zu müssen. Entscheidend für die Anwendbarkeit des § 82 Abs 3 SGB XI ist dagegen - wie dargestellt -, ob in den jeweiligen Investitionskostensatz staatliche Mittel einzurechnen sind, also ob die Einrichtung unter Verwendung eben dieser Mittel betrieben wird (vgl Weber in beck-online Großkommentar, § 82 SGB XI RdNr 21, Stand 1.11.2022). Damit kommt es auch nicht darauf an, gegenüber wem der ursprüngliche Förderbescheid bekannt gegeben worden ist. § 82 Abs 3 SGB XI knüpft an die Tatsache der Förderung als solche an, ohne dass von den auf Grundlage des Landesrechts getroffenen Förderentscheidungen überhaupt eine Bindungswirkung ausgeht (BSG vom 6.9.2007 - B 3 P 3/07 R - BSGE 99, 57 = SozR 4-3300 § 82 Nr 4, RdNr 17 ff). Bei der Berechnung der gesondert berechenbaren Investitionskosten ist nach den Feststellungen des LSG schließlich von einer Abschreibungsdauer von 40,8 Jahren ausgegangen worden. Im selben Zeitraum werden auch die Fördermittel verteilt. Das bedeutet, dass die Förderung bei der Berechnung linear über diesen Zeitraum angerechnet wird und die Entgelte entsprechend niedriger ausfallen. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber auch, dass die Förderung den Bewohnern erst nach Ablauf dieser 40,8 Jahren vollumfänglich zugutegekommen sein wird. Soweit die Klägerin wegen der Abschreibungsdauer vorbringt, das LSG habe die Festlegungen des Investitionskostensatzes durch den LWV (Abschreibungssatz von 2,45 %, Nutzungsdauer 40,8 Jahre; dazu auch Verwaltungsgerichtshof ≪VGH≫ Baden-Württemberg vom 27.9.2011 - 6 S 707/10 - juris RdNr 106) ungeprüft übernommen, sind damit die den Senat bindenden Feststellungen (§ 163 SGG) nicht mit zulässigen Rügen angegriffen. Zudem hat die Klägerin von Anfang an diesen Abschreibungssatz ihren eigenen Kalkulationen zugrunde gelegt.
Die so gefundene Auslegung zur Abgrenzung von § 82 Abs 3 SGB XI zu § 82 Abs 4 SGB XI verletzt Verfassungsrecht nicht.
Soweit § 82 Abs 3 SGB XI an vor Inkrafttreten des SGB XI stattgehabte Sachverhalte der Förderung anknüpft, liegt eine sogenannte unechte Rückwirkung bzw eine tatbestandliche Rückanknüpfung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht vor. Voraussetzung wäre, dass belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden. Das SGB XI hat insoweit keine grundsätzlich neuen belastenden Rechtsfolgen ausgelöst; denn auch die objektbezogene Förderung von Einrichtungen vor Inkrafttreten des SGB XI hatte zur Folge, dass bei der Ermittlung der Selbstkosten im Rahmen der Pflegesatzverhandlungen staatliche und kommunale Zuwendungen für den Bau und den Betrieb von Heimen aufwandsmindernd zu berücksichtigen waren (vgl Landtags-Drucksache Baden-Württemberg 10/4300, S 155 unter Hinweis auf § 3 der Vereinbarung zur Regelung des Pflegesatzwesens in Baden-Württemberg ≪Pflegesatzvereinbarung≫ vom 16.4.1986). Die Klägerin legt dementsprechend selbst schon nicht dar, worin konkret die Verschlechterung ihrer Position gegenüber dem Zeitpunkt vor Inkrafttreten des SGB XI liegen sollte.
Selbst wenn es sich in Teilen um eine unechte Rückwirkung handeln sollte, ist eine solche - was auch die Klägerin einräumt - nicht grundsätzlich unzulässig. Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz. Insoweit muss bei Änderung der Rechtslage allein der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein; die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage sind abzuwägen (vgl zuletzt nur BVerfG vom 25.3.2021 - 2 BvL 1/11 - BVerfGE 157, 177, RdNr 53 f mwN). Ausgehend davon begegnen die Regelungen in § 82 Abs 3 und 4 SGB XI keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Ziel des SGB XI in seiner Gesamtheit ist die soziale Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit. Die Pflegeversicherung soll dazu beitragen, die aus der Pflegebedürftigkeit entstehenden Belastungen zu mildern; sie soll bewirken, dass die überwiegende Zahl der Pflegebedürftigen nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen ist. Das vom Bundesgesetzgeber und den Landesgesetzgebern gewählte Konzept der Investitionskostenförderung trägt somit zur Vermeidung von Sozialhilfeabhängigkeit und zur Verminderung von Sozialhilfekosten bei, indem über eine geringere Pflegesatzhöhe eine weitere Entlastung der Heimbewohner und der Sozialhilfeträger erreicht wird. Die landesrechtliche Förderung der Einrichtungen hinsichtlich der Investitionskosten ist ein wesentlicher Teil der Gesamtfinanzierung, die bewirkt, dass insgesamt die Pflegeleistung - unter Berücksichtigung der Leistungen der Pflegekassen und des Eigenanteils für Unterkunft und Verpflegung - durch die Pflegebedürftigen finanziert werden kann (vgl zum Ganzen bereits BVerfG vom 17.10.2007 - 2 BvR 1095/05 - SozR 4-3300 § 9 Nr 3 RdNr 62 ff). Zwar werden die Interessen der Pflegebedürftigen im Anwendungsbereich des § 82 Abs 3 SGB XI stärker gewichtet als die Interessen der Pflegeeinrichtung (vgl Wilcken in BeckOK Sozialrecht, § 82 SGB XI RdNr 35, Stand 1.12.2023); dies ist aber vor dem dargestellten Gesetzeszweck nicht zu beanstanden. Insbesondere die Anknüpfung an das Erfordernis einer Zustimmung der Landesbehörde nur an Maßnahmen der landesrechtlichen Förderung nach dem Inkrafttreten von § 9 SGB XI, wie die Klägerin sie erreichen will, würde entgegen dem Gesetzeszweck dazu führen, dass Pflegebedürftigen Kostenanteile in Rechnung gestellt werden könnten, obwohl diese bereits durch Zuschüsse gedeckt sind, was der Pflegebedürftige aber nicht ohne Weiteres erkennen kann.
Ein Verstoß gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art 12 Abs 1 GG, das nach Art 19 Abs 3 GG auch auf juristische Personen anwendbar ist, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offensteht, liegt nicht vor. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie auf sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls beruhen - dies ist nach dem oben dargelegten Zweck des Regelungskonzepts der §§ 9, 82 SGB XI der Fall - und die berufliche Betätigung nicht unverhältnismäßig einschränken. Für Letzteres ist nichts ersichtlich, im Gegenteil dient die Regelung des § 82 Abs 3 SGB XI auch dem Schutz der Interessen der Klägerin. Das vollständige Fehlen einer Ausgleichsmöglichkeit würde zwar einen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Positionen der Träger von Pflegeeinrichtungen aus Art 12 Abs 1 iVm Art 3 Abs 1 GG bedeuten (vgl BSG vom 6.9.2007 - B 3 P 3/07 R - BSGE 99, 57 = SozR 4-3300 § 82 Nr 4, RdNr 16 mwN). Die vorgenommene Auslegung, wonach in den Fällen wie dem vorliegenden von einer landesrechtlich geförderten Einrichtung auszugehen ist, führt aber nicht dazu, dass die Aufwendungen, die von der Klägerin für Investitionen zu tätigen sind und die durch Landesförderung nicht getragen werden, per se unberücksichtigt bleiben. Das Erfordernis einer Zustimmung der Landesbehörde, dass § 82 Abs 3 SGB XI für eine solche Umlage von Kosten nach sich zieht, ist indes vor dem Ziel einer Vermeidung der Doppelfinanzierung gerechtfertigt (dazu auch BVerfG vom 13.7.2016 - 1 BvR 617/12 ua - RdNr 15).
Soweit die Klägerin sich auf eine Beschränkung ihrer Wettbewerbsfreiheit beruft, ist eine gleichheitswidrige Betroffenheit in eigenen Rechten mit der Behauptung, die angegriffene Norm belasse ihren Konkurrenten rechtliche Vorteile, die ihre Wettbewerbsfähigkeit zu mindern geeignet seien, nicht ersichtlich. Da alle geförderten Einrichtungen von dem Regelungskonzept des § 82 Abs 3 SGB XI in gleicher Weise betroffen sind, ist ein Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit nicht erkennbar. Gegenüber den nicht geförderten Einrichtungen haben die geförderten sogar einen Wettbewerbsvorteil, weil sie nicht darauf angewiesen sind, die Investitionskosten auf die - im Übrigen gleichen - Pflegesätze umzulegen und somit ihre Leistungen auf dem sozialen Markt günstiger anbieten können (vgl BVerfG vom 17.10.2007 - 2 BvR 1095/05 - SozR 4-3300 § 9 Nr 3 RdNr 83 unter Hinweis auf Igl in Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht, 2004, S 645, 649 ff).
Auch eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art 14 Abs 1 GG liegt nicht vor. Im Hinblick hierauf werden mit § 82 Abs 3 und 4 SGB XI, die die oben dargestellten legitime Zwecke verfolgen, in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt. Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der den Gesetzgeber verpflichtet, die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein angemessenes Verhältnis zu bringen, liegt auch im Hinblick auf eine Eigentumsbeeinträchtigung der Klägerin nicht vor, zumal bei der Abwägung zu berücksichtigen ist, inwieweit die Eigentumsposition auf eigene Leistungen oder staatliche Förderung zurückgeht (vgl dazu eingehend BVerfG vom 17.10.2007 - 2 BvR 1095/05 - SozR 4-3300 § 9 Nr 3 RdNr 61 ff, 72 ff).
Die Kostenentscheidung beruht auf §197a Abs 1 Satz 1 SGG iVm § 154 Abs 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Fundstellen
Haufe-Index 16226621 |
FEVS 2024, 391 |
NZS 2024, 582 |
SGb 2023, 692 |
ZfF 2024, 121 |