Entscheidungsstichwort (Thema)
Genehmigung von Stellenplänen sowie Umfang des Mitwirkungsrechts der Aufsichtsbehörde. Einstufung der Geschäftsführer von KK. Berücksichtigung von Rechtsänderungen in laufenden Verfahren
Leitsatz (redaktionell)
1. Für die gesetzlichen KK als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts stellt das BesVNG 2 kein unmittelbar wirksames neues Recht dar; dieses Gesetz gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes in RVO § 355 Abs 2 S 2.
2. Unter dem Begriff des Versicherten werden im BesVNG 2 nicht auch die Angehörigen der Versicherten verstanden.
3. Die in RVO § 355 Abs 2 vorgesehene Genehmigung der Dienstordnung dient nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle; mit ihr sollen auch Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
4. Die Genehmigung der Dienstordnung darf nach RVO § 355 Abs 2 S 2 versagt werden, wenn dafür ein wichtiger Grund vorliegt; bei Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" steht der Aufsichtsbehörde ein beachtlicher Beurteilungsspielraum zu.
5. Nach den für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkten können die Geschäftsführer von KK nicht mit den (hauptamtlichen) Bürgermeistern oder den Ersten Beigeordneten verglichen werden; bei den Bürgermeistern und den Ersten Beigeordneten handelt es sich um Zeitbeamte, die wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben zu erledigen haben als die Geschäftsführer von KK.
6. Die Grundsätze über die Besoldung der Geschäftsführer gelten auch bei einer Vereinigung von KK.
7. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist grundsätzlich die letzte mündliche Verhandlung in der Tatsacheninstanz; spätere Rechtsänderungen sind jedoch auch noch in der Revisionsinstanz zu beachten, wenn von ihnen das streitige Rechtsverhältnis erfaßt wird.
Normenkette
RVO § 355 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1924-12-15; BesVNG 2 Art. 8 § 3 Abs. 1 Fassung: 1975-05-23, § 1 Abs. 2 Nr. 1 Fassung: 1975-05-23
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. Januar 1975 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.
Tatbestand
Streitig ist, ob die beklagte Aufsichtsbehörde die Genehmigung der besoldungsmäßigen Höhergruppierung eines Krankenkassengeschäftsführers zu Recht versagt hat.
Die Klägerin (tatsächliche Mitgliederzahl rund 27.000) ist aus dem am 1. Januar 1974 erfolgten Zusammenschluß der Allgemeinen Ortskrankenkassen (AOKen) St. G (G) und D (D) hervorgegangen. Während der Vorbereitung dieses Zusammenschlusses erklärte der damals nach der Besoldungsgruppe A 14 der Besoldungsordnung des Landes Rheinland-Pfalz besoldete Geschäftsführer der AOK G (tatsächliche Mitgliederzahl 1971/72 im Durchschnitt rund 13.000), er sei bereit, die Geschäftsführerstelle der Klägerin dem bisherigen Geschäftsführer der AOK D zu überlassen unter der Voraussetzung, daß er noch vor dem Kassenzusammenschluß in eine Stelle der Besoldungsgruppe A 15 eingewiesen werde. Der Vorstand der AOK G beschloß deshalb mit Wirkung vom 1. Juli 1073 eine entsprechende Stellenplanänderung. Die Vertreterversammlung der AOK G stimmte dem zu. Alsdann vereinbarten beide Kassen, Geschäftsführer der Klägerin solle der bisherige Geschäftsführer der AOK D werden, stellvertretender Geschäftsführer der Klägerin dagegen der bisherige Geschäftsführer der AOK G. Im Stellenplan der Klägerin wurde die Stelle des Geschäftsführer nach A 15, die des stellvertretenden Geschäftsführers nach A 14 ausgewiesen. Der Beklagte als Aufsichtsbehörde genehmigte diesen Stellenplan. Er versagte jedoch mit Bescheid vom 2. August 1973 die Genehmigung der von der AOK G beschlossenen Stellenanhebung. Nach seinen insoweit in Betracht kommenden Richtlinien sei im Hinblick auf die Mitgliederzahl der AOK G eine Einstufung ihres Geschäftsführers in eine höhere Besoldungsgruppe als A 14 nicht möglich. Auch beweise die Tatsache, daß in Rheinland-Pfalz kein Geschäftsführer einer gesetzlichen Krankenkasse gleicher Größenordnung höher als A 14 eingestuft sei, daß diese Einstufung seinen Aufgaben entspreche und bei einer höheren Einstufung die Stellenbewertung nicht mehr im Einklang mit dem Besoldungsgefüge des Landes stehe. Ein weiterer wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung sei darin zu sehen, daß die Höhergruppierung der Geschäftsführerstelle nur bezwecke, den Stelleninhaber als künftigen stellvertretenden Geschäftsführer der Klägerin vor einer angeblichen besoldungsmäßigen Schlechterstellung zu bewahren. Bei seiner künftigen Stellung stünde eine Besoldung nach A 15 aber in einem auffälligen Mißverhältnis zu seinen dann zu erfüllenden Aufgaben.
Die auf Aufhebung dieses Bescheides und Verurteilung des Beklagten zur Genehmigungserteilung gerichtete Klage hatte in beiden Vorinstanzen keinen Erfolg. Das Landessozialgericht (LSG) hat ausgeführt: Für die Entscheidung erheblich sei allein die derzeitige Stellung des stellvertretenden Geschäftsführers der Klägerin. Dieser könne nach dem Stellenplan der Klägerin nur nach der Besoldungsgruppe A 14 besoldet werden. Die Genehmigung der beantragten Stellenanhebung zwinge die Klägerin, ihren Stellenplan zu ändern und ihren stellvertretenden Geschäftsführer abweichend von den Stellenplanrichtlinien ebenso zu besolden wie ihren Geschäftsführer. Das entspreche nicht seinen Funktionen, weil zwischen dem Geschäftsführer und seinem Stellvertreter besonders hinsichtlich ihrer Verantwortung und ihren Befugnissen ein Unterschied bestehe. Die Genehmigung der Stellenplanänderung sei deshalb aus wichtigem Grund (§ 355 Abs. 2 Satz 2 der Reichsversicherungsordnung - RVO -) und damit zu Recht versagt worden, denn ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung sei auch darin zu sehen, daß seinerzeit der Zusammenschluß beider Kassen unmittelbar bevorgestanden habe.
Mit der zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, das LSG stelle zu Unrecht lediglich auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung und die derzeitige Stellung ihres stellvertretenden Geschäftsführers ab. Auch verkenne es den Begriff des wichtigen Grundes. Bei dem Begehren nach rückwirkender Aufhebung des ablehnenden Bescheides komme es ausschließlich auf den Zeitpunkt der Versagung an. Der geänderte Stellenplan der AOK G hätte deshalb für die Zeit vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 1973 genehmigt werden müssen. Die damals bereits bevorstehende Fusion der beiden Kassen stelle keinen wichtigen Grund i. S. des § 355 Abs. 2 RVO dar. Das Besoldungsgefüge der Klägerin hätte dadurch aufrechterhalten werden können, daß ihr Geschäftsführer nach A 16 besoldet worden wäre, denn die Gesamtzahl der von ihr zu betreuenden Personen liege bei rund 50.000, weil diese Zahl durchschnittlich doppelt so hoch anzusetzen sei wie der Mitgliederbestand.
Die Klägerin beantragt,
die vorinstanzlichen Urteile sowie den angefochtenen Bescheid aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die Stellenplanänderung der früheren AOK G zu genehmigen,
hilfsweise,
den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (§ 124 Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes - SGG -).
Entscheidungsgründe
Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Der Beklagte hat die Genehmigung der Stellenanhebung zu Recht versagt; denn für diese Versagung bestand ein wichtiger Grund i. S. von § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO.
Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist zwar grundsätzlich die letzte mündliche Tatsachenverhandlung. Spätere Rechtsänderungen sind jedoch auch vom Revisionsgericht zu beachten, wenn sie das streitige Rechtsverhältnis erfassen (vgl. Peters/Sautter/Wolff, Kommentar zur Sozialgerichtsbarkeit, § 162 Anm. 7 S. III/80-91; BGHZ 9, 101, im Anschluß daran BVerwG 1, 291, 298 ff; 25,151,160; 41, 227, 230; vgl. auch BGHZ 36, 348, 350). Das gilt auch für das im Laufe des Revisionsverfahrens - im wesentlichen am 1. Juli 1975 - in Kraft getretene Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl I 1173; vgl. Art. XI § 3). Dieses Gesetz enthält in Art. VIII "besondere Vorschriften für den Bereich der Sozialversicherung". Darunter befinden sich auch Vorschriften, die die Organe der Krankenkassen bei der Besoldungsregelung für ihren Geschäftsführer zu beachten haben. Übergangsvorschriften für bereits beschlossene, aber noch nicht genehmigte Dienstordnungen sind nicht vorgesehen (vgl. Art. VIII § 3 Abs. 1 und Art. IX § 11 des 2. BesVNG). Das neue Recht umfaßt somit nach seinem zeitlichen Geltungswillen auch Dienstordnungen, deren Genehmigung im Streit ist.
Für die Klägerin, die eine landesunmittelbare Körperschaft ist, stellt das 2. BesVNG allerdings kein unmittelbar wirksames neues Recht dar. Dieses Gesetz gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes i. S. von § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO. Der Senat ist nicht gehindert, die Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsverfahrens zu beachten; denn wenn das Revisionsgericht verpflichtet ist, ein im Revisionsverfahren ergangenes neues Gesetz anzuwenden, können ihm nicht die Kenntnisnahme und Verwertung der Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsvorgangs vorenthalten sein. Im übrigen ist Art. I des 2. BesVNG - das ist das neue Besoldungsgesetz - jedenfalls insoweit anzuwenden, als dieses Gesetz die Besoldungsgesetze der Länder abgelöst hat (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes) und die umstrittene Dienstordnungsregelung nunmehr sinngemäß auf die entsprechenden Besoldungsgruppen des Bundes verweist.
Für die bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der Sozialversicherung sind in Art. VIII Abs. 1 des 2. BesVNG Verpflichtungen festgelegt, die bei Aufstellung der Dienstordnung durch die Organe der Körperschaften zu beachten sind. Nach § 2 dieses Artikels gelten jene Verpflichtungen auch für landesunmittelbare Körperschaften mit der Maßgabe, daß die Regelung durch Landesrecht erfolgt. Für die Dienstposten der Geschäftsführer der Krankenkassen gilt demnach ein Zuordnungsrahmen, der sich nach der Zahl der "Versicherten" bemißt. Für Kassen mit bis zu 15.000 Versicherten umfaßt dieser Zuordnungsrahmen die Besoldungsgruppen A 12 bis A 14, für solche mit 15.001 bis 35.000 Versicherten die Gruppen A 13 bis A 15 (Art. VIII § 1 Abs. 3 des 2. BesVNG).
Die von der ehemaligen AOK G - die weniger als 15.000 Versicherte umfaßte - für ihren damaligen Geschäftsführer vorgesehene Besoldungsgruppe A 15 entsprach nicht diesem Zuordnungsrahmen. Das ist ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nach § 355 Abs. 2 RVO.
Es besteht entgegen der Meinung der Klägerin kein Anhalt dafür, daß mit dem Begriff "Versicherte" ausnahmsweise auch die Angehörigen der Versicherten gemeint sein könnten. Richtig ist, daß der Senat in seinem Urteil vom 16. Dezember 1970 (3 RK 24/70; in Personalvertretung 1972, 39 = KVRS 5800/20) u. a. auch auf die Zahl der von der Kasse insgesamt zu betreuenden Personen hingewiesen hat. Damit ist lediglich auf den Verantwortungsbereich des Geschäftsführers hingewiesen, nicht aber zum Ausdruck gebracht worden, daß der Begriff "Versicherte" anders als in der RVO und im allgemeinen Sprachgebrauch verstanden werden sollte (vgl. auch BSG in SozR Nr. 27 zu § 381 RVO zur - privaten - Versicherung und Mitversicherung). Auch die Verwendung des Begriffs "Mitgliederzahl" in Art. VIII § 1 Abs. 2 Nr. 1 des 2. BesVNG gibt keinen Hinweis darauf, daß der Begriff "Versicherte" in einem weiteren Sinn gebraucht worden ist.
Es ist unerheblich, ob der einschlägige Zuordnungsrahmen bereits für die Klägerin als landesunmittelbare Körperschaft geltendes Recht geworden ist, der Landesgesetzgeber also schon die erforderlichen Regelungen erlassen hat, zu denen er nach Art. VIII § 3 Abs. 2 des 2. BesVNG verpflichtet worden ist. Wäre dies der Fall, so bedürfte die Befugnis zur Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 RVO keiner weiteren Begründung, denn verletzt eine Dienstordnung geltendes Recht, ist dies immer ein wichtiger Grund i. S. dieser Vorschrift.
Unabhängig hiervon stellt der für bundesunmittelbare Krankenkassen geltende Zuordnungsrahmen des 2. BesVNG eine wesentliche Beurteilungsgrundlage auch für die Dienstordnungen landesunmittelbarer Krankenkassen dar. Hierbei geht der Senat entsprechend gefestigter Rechtsprechung davon aus, daß § 355 Abs. 2 RVO nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle, sondern auch der Durchsetzung von Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde dient (vgl. BSG 23, 206, 209; siehe auch BSG 37, 272, 274 und das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil vom 20. Mai 1976 - 8 RU 92/75 - zu § 700 RVO). Im Hinblick auf das der Selbstverwaltung vorbehaltene Gestaltungsrecht und die in § 355 Abs. 2 RVO auch zum Ausdruck gebrachte Vorrangigkeit der Regelungsbefugnis der Selbstverwaltungsorgane muß es sich allerdings um derart wesentliche Zweckmäßigkeitsvorstellungen handeln, daß eine ihnen entgegenstehende Regelung "unangemessen" ist (so BSG 37, 272, 276 f).
Berücksichtigt man den Gesetzgebungsvorgang als Tatsache, kann auch unentschieden bleiben, ob die Verpflichtung der Landesgesetzgeber, den Zuordnungsrahmen in das Landesrecht zu transformieren, formell wirksam ist. Fraglich könnte insoweit sein, ob sich der Bundesgesetzgeber in seiner hier einschlägigen Rahmenkompetenz (Art. 75 des Grundgesetzes) gehalten (vgl. BT-Drucks. VII/1906 S. 130) und den Landesgesetzgebern noch eine "substantielle" Regelungsbefugnis gelassen hat (vgl. BVerfGE 4, 115, 129 f, s. auch BVerfGE 8, 186, 193; Pätz in Krankenversicherung, 1975, 167, 170 f).
Auch wenn man das 2. BesVNG für unbeachtlich halten wollte, könnte das angefochtene Urteil nicht von Bestand sein, weil der Auffassung des LSG, der Aufsichtsbehörde stehe bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" kaum ein Beurteilungsspielraum zu, nicht beigetreten werden kann. Für einen beachtlichen Beurteilungsspielraum spricht sowohl die bereits erwähnte Befugnis der Aufsichtsbehörde, wichtige Zweckmäßigkeitsvorstellungen geltend zu machen, als auch die Tatsache, daß § 355 Abs. 2 RVO der Aufsichtsbehörde das Recht gibt, sich an einem Rechtsetzungsverfahren zu beteiligen, das nicht nur einen bestimmten Geschäftsführer betrifft, sondern eine allgemeine Regelung der Kasse für die Zukunft darstellt.
Der Senat hält zwar daran fest, daß die Tatsache der bloßen Abweichung von ministeriellen Richtlinien für sich allein noch nicht als wichtiger Grund für die Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 RVO anzusehen ist (vgl. die o. a. Urteile). Wenn aber - wie hier - die Aufsichtsbehörde einleuchtende Gründe für die Versagung vorträgt und diesen Gründen keine zwingenden Gegengründe entgegenstehen, dann haben diese - auch verwaltungspolitischen - Argumente regelmäßig das nach § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO erforderliche Gewicht. Darüber hinaus kann der Senat nicht der Auffassung des LSG folgen, daß Geschäftsführer von Krankenkassen hinsichtlich der für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkte mit Bürgermeistern oder ersten Beigeordneten von Gemeinden entsprechender Größe vergleichbar seien. Diese Beamten sind im Unterschied zu den Geschäftsführern der Krankenkassen nur für bestimmte Zeit zu wählen (vgl. § 52 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vom 14. Dezember 1973 - GVBl S. 419) und haben wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben als Geschäftsführer von Krankenkassen. Auf das Urteil des Senats vom 16. Dezember 1970 aaO vermag sich die Klägerin nicht zu stützen, weil dort der Hinweis auf einen Beamten auf Lebenszeit gegeben worden war.
Demnach steht fest, daß die Klägerin jedenfalls nach Schaffung des 2. BesVNG keinen Anspruch auf Genehmigung hat. Da sich das 2. BesVNG keine rückwirkende Kraft beilegt, bleibt die Frage offen, ob sie einen solchen Anspruch in der Zeit vorher hatte. Diese Frage ist im Rahmen der Anfechtungsklage von Bedeutung. Denn für die Rechtmäßigkeit des die Genehmigung versagenden Bescheids ist die Sach- und Rechtslage der damaligen Zeit maßgebend (vgl. das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil des BSG vom 20. Mai 1975 - 8 RU 92/75 -). Die Abweichung von den Stellenplanrichtlinien des Landes mußte hier von Anfang an als unangemessen erscheinen. Das Gesetzgebungsverfahren, das zu Art. VIII des 2. BesVNG führte, war geeignet, den Stellenplanrichtlinien, soweit sie mit dem Gesetzgebungsvorhaben übereinstimmten, eine besondere Bedeutung zu geben, die in den bisher von dem Senat entschiedenen Fällen (BSG 23, 206 und Urteil vom 16. Dezember 1970 aaO) nicht zu erkennen war. Nachdem nun der Bundesgesetzgeber dieses Vorhaben verwirklicht hat, ist deutlich geworden, daß der Hinweis darauf damals schon vom Standpunkt der planenden Verwaltung aus berechtigt war und daß dadurch den entsprechenden Richtlinien des Landes ein beachtliches Gewicht zukam. Dies rechtfertigt die Auffassung des Beklagten, daß ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nicht nur zum jetzigen Zeitpunkt gegeben ist, sondern schon im Jahre 1973 vorlag, als die Besoldungserhöhung in Kraft treten sollte und die Genehmigung versagt worden ist.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich nichts anderes daraus, daß die Höhergruppierung der Geschäftsführerstelle bei der ehemaligen AOK G lediglich im Zusammenhang mit dem beabsichtigten und bereits eingehend vorbereiteten Zusammenschluß mit der AOK D erfolgte. Die Klägerin übersieht, daß nach ihrer insoweit allein maßgebenden tatsächlichen Mitgliederzahl von rund 27.000 Versicherten der in Art. VIII § 1 Abs. 3 des 2. BesVNG vorgesehene Zuordnungsrahmen für den Dienstposten des Geschäftsführers lediglich die Besoldungsgruppe A 13 bis A 15 umfaßt; der stellvertretende Geschäftsführer aber nach Absatz 2 Satz 3 derselben Vorschrift jeweils mindestens eine Besoldungsgruppe niedriger einzustufen ist als der Geschäftsführer. Im Hinblick auf die unterschiedlich gewichteten Positionen des Geschäftsführers und seines Stellvertreters widerspräche es dem ordnungsmäßigen Besoldungsgefüge und stünde im auffälligen Mißverhältnis zu den von beiden Bediensteten zu erfüllenden Aufgaben und zu tragenden Verantwortungen, wenn ihnen eine gleichhohe Besoldung zugebilligt würde.
Nach alledem haben die Vorinstanzen der Klage den Erfolg zu Recht versagt. Die Revision der Klägerin muß deshalb als unbegründet zurückgewiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.
Fundstellen