BSG Urteil vom 21.11.1961 - 3 RK 35/60

Leitsatz (amtlich)

1. Soll aus einer Allgemeinen Ortskrankenkasse eine neue Kasse derselben Art ausgeschieden werden, so bedarf es für die Errichtung der neuen Kasse der Zustimmung der beteiligten Arbeitgeber und Arbeitnehmer nach RVO § 225a.

2. Hat das Oberversicherungsamt das Ausscheiden einer neuen Kasse derselben Art aus einer Allgemeinen Ortskrankenkasse beschlossen, ohne daß die nach RVO § 225a Abs 1 erforderlichen Zustimmungen vorliegen, so ist dieser Beschluß rechtswidrig, aber nicht nichtig.

Normenkette

SGG § 55 Abs. 1 Nr. 4 Fassung: 1953-09-03; RVO § 225a Abs. 1 Fassung: 1930-07-26, § 280 Fassung: 1924-12-15, § 298 Abs. 1 Nr. 3 Fassung: 1924-12-15

Tenor

Auf die Revision der Klägerin werden die Urteile des Bayerischen Landessozialgerichts vom 24. Februar 1960 und des Sozialgerichts München vom 13. November 1958 aufgehoben.

Der Bescheid des Beklagten vom 23. Juli 1958 wird auf gehoben.

Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Gründe

I

Durch § 1 Abs. I Nr. 8 der Verordnung des Staatsministers für Wirtschaft über die Vereinigung von Ortskrankenkassen und Landkrankenkassen in Bayern vom 6. April 1943 (GVBl. S. 49) sind die Allgemeinen Ortskrankenkassen N. A. und E. zu einer Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK) mit dem Sitz in N. und Verwaltungsstellen in A. und E. zusammengeschlossen worden. Der Landrat des beigeladenen Landkreises N. stellte auf Grund entsprechender Kreistagsbeschlüsse beim Oberversicherungsamt (OVA) München erstmalig im Jahre 1949, alsdann in den Jahren 1951, 1952 und 1955 sowie zuletzt am 26. November 1957 den Antrag, den Kreis F. aus dem Kassenbezirk der Klägerin auszuscheiden die frühere AOK E. wiederherzustellen, da die kriegsbedingte Vereinigung der Krankenkassen nach der geographischen Lage und der wirtschaftlichen Struktur der Kreisbezirke widersinnig gewesen sei. Die Rentabilität der Klägerin werde durch die Wiederherstellung der AOK E. nicht gefährdet; ebenso sei die wirtschaftliche Grundlage der auszuscheidenden neuen Kasse gesichert. Der Kreisverband E. im Verband der Landgemeinden die Kreisstellen des Bayerischen Bauernverbandes, des DGB, des Katholischen Werkvolkes sowie die Arbeitnehmervertreter aus dem Landkreis E. in den Organen der Klägerin befürworteten den Antrag. Daraufhin bestimmte im Jahre 1953 das OVA M. das Staatliche Versicherungsamt M. als zuständige Stelle zur Durchführung der Maßnahmen nach § 281 der Reichsversicherungsordnung (RVO). Das Versicherungsamt M. und die Klägerin wandten sich gegen das Ausscheiden mit der Begründung, daß die bisherige größere Risikogemeinschaft eine bessere Leistungsfähigkeit gewährleiste. Der Verband der Oberbayerischen Krankenkassen und der Landesverband der Ortskrankenkassen in Bayern vertraten die Auffassung, daß eine Sektionsbildung für T. ausreiche. Das OVA bei der Regierung von Oberbayern erließ am 23. Juli 1958 folgenden Bescheid:

"Die Allgemeine Ortskrankenkasse F. wird mit Wirkung vom 1. Januar 1959 aus der Allgemeinen Ortskrankenkasse für die Kreise A., ... und M... wieder ausgeschieden. Ihr Bezirk erstreckt sich auf den Landkreis F."

In der Begründung des Bescheides wurde ausgeführt, daß eine Abstimmung nach § 225 a RVO nicht in Betracht komme, weil diese Vorschrift bei einem Ausscheiden einer AOK zwecks Wiederherstellung einer früheren Zustandes nicht anwendbar sei. Ebenso sei nicht zwingend vorgeschrieben, daß die Auseinandersetzung zwischen den beteiligten Kassen nach § 298 RVO vor der Ausscheidung erfolgen müsse. Die Ausscheidung liege im Ermessen des OVA und sei vorliegend gerechtfertigt. Der seinerzeitige Anschluß der AOK E... an die Klägerin sei weder sinnvoll noch zweckmäßig gewesen. Die zukünftige Kasse sei rentabel. Die Klägerin bleibe hinreichend leistungsfähig.

Gegen den Bescheid erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag, dessen Nichtigkeit festzustellen, hilfsweise, ihn als rechtswidrig aufzuheben. Der Bescheid des OVA beinhalte die Neuerrichtung einer AOK E. und sei - weil die nach § 225 a RVO notwendige Abstimmung nicht erfolgt sei - offensichtlich fehlerhaft und damit nichtig.

Der beklagte Freistaat Bayern beantragte Klageabweisung.

Das Sozialgericht (SG) München wies mit Urteil vom 13. November 1958 die Klage ab. Der Bescheid des OVA sei weder nichtig noch rechtswidrig. Die Ausscheidung einer Kasse sei mit einer Neuerrichtung im Sinne von § 225 a RVO nicht gleichbedeutend. Es handele sich um eine organisatorische, im Ermessen des OVA stehende Maßnahme. Eine Ermessensüberschreitung liege nicht vor.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin Berufung ein mit dem Antrag, unter Aufhebung des sozialgerichtlichen Urteils festzustellen, daß der Bescheid des OVA München vom 23. Juli 1958 nichtig sei.

Der Beklagte und der beigeladene Landkreis F. beantragten die Berufung zurückzuweisen.

Das Bayerische Landessozialgericht (LSG) wies durch Urteil vom 24. Februar 1960 die Berufung zurück und ließ die Revision zu.

In den Gründen heißt es: Die Klage sei gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 4 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) zulässig. Der angefochtene Bescheid des OVA sei weder nichtig noch rechtswidrig. Die Entscheidung, die auf ordnungsgemäßen Antrag (§ 282 Abs. 1 RVO) hin die Anordnung einer Änderung der klägerischen Kassenorganisation zum Inhalt habe, sei unter Einhaltung der gesetzlichen Verfahrensvorschriften erfolgt. Das Abstimmungsverfahren nach § 225 a RVO sei nicht erforderlich gewesen. Der Ausscheidungsbescheid des OVA stelle keine Neuerrichtung einer Krankenkasse im Sinne des § 225 a RVO dar.

Nach § 226 Abs. 1 RVO würden Allgemeine Ortskrankenkassen und Landkrankenkassen für örtliche Bezirke errichtet. Bestehe bereits eine solche Kasse, könne für ihren Bezirk keine Kasse gleicher Art errichtet werden. Als § 225 a RVO durch die Notverordnung vom 27. Juli 1930 (RGBl I 311) geschaffen worden sei, habe es keine orts- oder landkrankenkassenfreien Bezirke mehr gegeben. In diesen Bezirken hätten nur noch Innungs- und Betriebskrankenkassen neu errichtet werden können, bezirkliche Krankenkassen hingegen nur dann, wenn sie von den bestehenden abwichen (Kassen anderer Art). Werde also - wie vorliegend - aus der AOK eine Kasse derselben Art ausgeschieden, so komme § 225 a RVO nicht zur Anwendung. Daß die Ausscheidung keine Neuerrichtung im Sinne von § 225 a RVO sei, finde auch in § 298 Abs. 1 RVO eine Stütze; denn diese Vorschrift enthalte Anhaltspunkte dafür, was unter "Ausscheidung" im Gegensatz zur "Bildung" im Sinne der Errichtung einer neuen Kasse zu verstehen sei. § 298 Abs. 1 Nr. 2 RVO bezeichne als Bildung (Neubildung) einer Kasse im Sinne einer Neuerrichtung den Vorgang, wenn in einem Bezirk eine Kasse entstehen solle, in dem noch keine Kasse gleicher Art vorhanden sei; Nr. 3 aaO spreche dagegen von Ausscheidung, wenn aus einer AOK eine neue Kasse gleicher Art geschaffen werden solle, Es handele sich also auch nach dem Sprachgebrauch der RVO nicht um die Errichtung einer Kasse, wenn eine aus mehreren Kassen vereinigte AOK wieder in mehrere Allgemeine Ortskrankenkassen zurückgebildet werden solle. Die Ausscheidung bedeute daher nichts anderes, als daß die Krankenkassenorganisation durch Entscheidung des OVA gemäß §§ 280 bis -284 RVO geändert werde. Das dem OVA in § 280 RVO eingeräumte Ermessen sei weder überschritten noch mißbraucht worden. Den bei der Ausscheidung beteiligten Allgemeinen Ortskrankenkassen und zuständigen Gemeindeverbänden sei im Verwaltungsverfahren ausreichend Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Das OVA habe alle von den Beteiligten vorgebrachten Gründe eingehend berücksichtigt und gegeneinander abgewogen. Die Klägerin bestreite selbst nicht ernsthaft, daß ihre Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit auch beim Ausscheiden des Bezirkes E. gewährleistet bleibe, aber auch daß die neue Kasse Erding mit etwa 23.000 Mitgliedern lebens- und leistungsfähig sei. Da lediglich die bestehende Verwaltungsstelle in E. umgewandelt zu werden brauche, entstünden keine personellen und baulichen Mehrkosten. Auch für die Arbeitgeber und Versicherten des Landkreises E... seien Nachteile nicht erkennbar; im übrigen hätten gerade sie durch ihre in den Kreistag E. gewählten Vertreter die Ausscheidung verlangt. Zu Recht habe auch das OVA die Befürchtung der Klägerin als rechtlich unmaßgeblich erachtet, daß die Anordnung zu weiteren Ausscheidungsanträgen zwangsvereinigter Kassen führen könne, da nach § 226 Abs. 2 RVO der Kassenbezirk regelmäßig mit dem Bezirk eines Versicherungsamts zusammenfalle.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt und diese wie folgt begründet: Auch bei der Ausscheidung der AOK E. handele es sich um eine Neuerrichtung.

Im wesentlichen liefen im Falle der Ausscheidung dieselben Organisationsvorgänge ab wie in dem einer echten Neuerrichtung; denn auch nach der Ausscheidung werde eine neue selbständige Kasse "gebildet". Nunmehr entstünden zwischen dieser Kasse, den Versicherten und den Arbeitgebern neue Rechtsbeziehungen. Von einer Rechtsnachfolge könne nicht gesprochen werden. Es müßten neue Selbstverwaltungsorgane gebildet und eine neue Satzung sowie eine neue Dienstordnung aufgestellt werden, und es müßten neue Dienstverträge abgeschlossen werden. Das alles seien Anzeichen dafür, daß mit der neuen Kasse eine neue öffentlich-rechtliche Körperschaft errichtet werde. Auch für die beteiligten Arbeitgeber und Versicherten trete eine wesentliche Änderung - die die Abstimmung nach § 225 a RVO notwendig mache - ein; denn der neue Versicherungsträger vermöge, ohne an die Satzungsbestimmungen der früheren vereinigten Kasse gebunden zu sein, neues, autonomes Recht zu setzen und z.B. das Leistungs- und Beitragsrecht ganz erheblich zu ändern.

Die Notwendigkeit der Abstimmung folge auch aus der Stellung des § 225 a RVO im Gesetz. Diese Vorschrift stünde vor allen Bestimmungen, die sich mit Organisationsänderungen befaßten. Der Gesetzgeber habe also nicht ausschließen wollen, daß in allen Fällen der Errichtung von Krankenkassen, ganz gleich in welcher Form sie sich vollzögen, ein Abstimmungsverfahren vorangehen müsse. Da hier die Abstimmung fehle, sei der Verwaltungsakt des OVA nichtig; denn ersetze für seine Wirksamkeit die Mitwirkung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber der neu zu errichtenden AOK Erding voraus.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes vom 23. Juli 1958 festzustellen,

hilfsweise, ihn aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er hält das Berufungsurteil für richtig.

Der beigeladene Landkreis E. beantragt ebenfalls,

die Revision zurückzuweisen.

II

Die Revision ist begründet.

Der Bescheid des OVA bei der Regierung von Oberbayern vom 23. Juli 1958 über das Ausscheiden der AOK E... der zugleich die Errichtung einer Krankenkasse beinhaltet, mußte aufgehoben werden, weil die nach § 225 a RVO erforderliche Zustimmung der Mehrheit der abstimmenden beteiligten Arbeitgeber und der Mehrheit der abstimmenden beteiligten volljährigen Arbeitnehmer fehlt:

Der Senat hat die Frage, ob es sich im vorliegenden Falle um die Errichtung einer Krankenkasse im Sinne von § 225 a RVO handelt, aus folgenden Gründen bejaht:

Durch den angefochtenen Bescheid vom 23. Juli 1958 ist ein Teil - der Kassenbezirk E. aus der AOK A. E. und M. ausgeschieden und verselbständigt worden. Eine nähere gesetzliche Regelung darüber, wie sich das Ausscheiden einer Krankenkasse aus einer anderen zu vollziehen hat, besteht nicht. § 298 Abs. 1 Nr. 3 RVO, der vom Ausscheiden einer neuen Krankenkasse derselben Art aus einer AOK oder einer Landkrankenkasse handelt, betrifft allein die Auseinandersetzung zwischen den beteiligten Kassen, besagt aber nichts darüber, unter welchen Voraussetzungen eine Kasse aus einer anderen ausgeschieden wird.

Dieses Ausscheiden kann entweder so erfolgen, daß der ausscheidende Teil einer schon bestehenden Krankenkasse hinzugefügt wird, oder aber in der Weise, daß der ausscheidende Teil selbständig wird. Im letzteren Falle liegt in der Verselbständigung die Errichtung einer neuen Krankenkasse (vgl. Begründung zum Entwurf der RVO S. 182, wo im Zusammenhang mit der Ausscheidung einer Krankenkasse von der "neu zu errichtenden" Kasse gesprochen wird). Die Errichtung einer allgemeinen Ortskrankenkasse setzt in der Regel einen Beschluß des Gemeindeverbandes voraus (§ 231 Abs. 1 RVO). Dieser liegt hier in Gestalt eines entsprechenden Beschlusses des Kreistages des Landkreises E. vor.

Außerdem durfte aber § 225 a RVO nicht unbeachtet gelassen werden, § 225 a RVO ist - wie aus seiner Stellung im Gesetz eindeutig hervorgeht - eine Vorschrift, die für alle in § 225 RVO genannten Arten von Krankenkassen gilt. Es hätte einer besonderen Regelung bedurft, um die Anwendung des § 225 a RVO auszuschließen, wenn die Errichtung einer Krankenkasse in der Weise erfolgt, daß eine Kasse aus einer bestehenden ausgeschieden und verselbständigt wird. Die Anwendbarkeit des § 225 a RVO ist auch nicht etwa deswegen ausgeschlossen, weil im vorliegenden Streitfalle nur der Zustand wiederhergestellt werden soll, der bereits in früheren Jahren, nämlich vor der kriegsbedingten Vereinigung der Allgemeinen Ortskrankenkassen A. E. und M. im Jahre 1943 bestanden hat. Diese Tatsache ändert nichts daran, daß nunmehr eine neue Krankenkasse als neue juristische Person ins Leben tritt und damit die Errichtung einer Krankenkasse im Sinne der RVO stattfindet. Es ist aber nicht nur nach dem Wortlaut, sondern vor allem auch nach Sinn und Zweck des § 225 a RVO geboten, diese Vorschrift im vorliegenden Falle anzuwenden. Sie ist durch die Notverordnung vom 26. Juli 1930 (RGBl I 311) in die RVO eingefügt worden. Ihre Einführung sollte, wie die Begründung des der Notverordnung zugrunde liegenden Regierungsentwurfs eines Gesetzes über Änderungen in der Krankenversicherung (RT IV/1928 Anl. 2221, abgedruckt auch in Die Reichsversicherung 1930, 153) ausdrücklich sagt, der Durchführung des Art. 161 der Weimarer Reichsverfassung dienen, der ein umfassendes Versicherungswesen "unter maßgebender Mitwirkung der Versicherten" verhieß (vgl. auch BVerfG 11, 310, 320). § 225 a RVO stellt also vornehmlich eine Verwirklichung des Selbstverwaltungsgedankens dar. Welche Bedeutung der Selbstverwaltung der Beteiligten in der Sozialversicherung gerade für die Errichtung von Krankenkassen zukommt, geht im übrigen auch daraus hervor, daß das durch die Siebente Verordnung zur Neuordnung der Krankenversicherung vom 10. Oktober 1934 (RGBl I 976) ausgesprochene "Errichtungsverbot" durch eine Vorschrift des Selbstverwaltungsgesetzes (§ 14 GsV) wieder aufgehoben worden ist (vgl. Maunz/Schraft, Das Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, C, Erl. GsV § 14 Bl. 2). Die Anwendung des § 225 a RVO in Fällen der vorliegenden Art ist daher auch durch den Gesetzeszweck geboten. Nur so kann erreicht werden, daß die von der Neuerrichtung betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer vor einer immerhin möglichen Verschlechterung ihrer Rechtsstellung geschützt werden.

Das Fehlen der nach § 225 a RVO erforderlichen Zustimmung hat jedoch entgegen der Auffassung der Revision nicht die Nichtigkeit, sondern lediglich die Anfechtbarkeit des Bescheides des OVA vom 23. Juli 1958 zur Folge. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nur in wenigen, schwerwiegenden Fällen anzunehmen. Zwar ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn ein von ihm Betroffener nicht mitgewirkt hat, dessen Mitwirkung vorgeschrieben ist (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. Aufl. S. 196 und 218; Haueisen, NJW 1958, 441; Klinger, Komm. zur VwGO, Anm. II d zu § 42; Eyermann-Fröhler, Komm. zur VwGO S. 211). Jedoch handelt es sich hier nicht um einen solchen Fall. Die nach § 225 a RVO notwendige Zustimmung der Mehrheit der abstimmenden beteiligten Arbeitgeber und der Mehrheit der abstimmenden beteiligten volljährigen Arbeitnehmer hat nicht den Rang der Mitwirkung des Betroffenen im Sinne der Lehre vom zweiseitigen Verwaltungsakt. Diese Zustimmung soll nur sicherstellen, daß dem Gedanken der Selbstverwaltung im Rahmen des Errichtungsverfahrens genügend Rechnung getragen wird.

Demnach war dem von der Klägerin schon innerhalb der Anfechtungsfrist hilfsweise gestellten Aufhebungsantrag stattzugeben. Die Urteile der Vorinstanzen und der Bescheid des OVA vom 23. Juli 1958 mußten aufgehoben werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

Haufe-Index 2973832

BSGE, 264