Verfahrensgang
LSG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 10.04.1991) |
Tenor
Die Revision des Beigeladenen zu 5) gegen das Urteil des Landessozialgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. April 1991 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.
Tatbestand
I
Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Ermächtigung des Beigeladenen zu 5) zur Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung zu befristen war.
Der Beigeladene zu 5) ist Chefarzt der Inneren Abteilung des Klinikums N.… in V.… und seit 1975 an der kassenärztlichen Versorgung beteiligt. Einen im Jahr 1984 von der Klägerin gestellten Antrag, die Beteiligung zu beschränken, lehnte der Zulassungsausschuß für Ärzte Düsseldorf mit Bescheid vom 29. Januar 1986 ab. Den Widerspruch der Klägerin hiergegen wies der Beklagte mit Bescheid vom 13. August 1986 zurück. Mit Urteil vom 20. Juli 1988 hob das Sozialgericht (SG) Düsseldorf den Widerspruchsbescheid des Beklagten auf und verpflichtete ihn, über den Widerspruch der Klägerin erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Mit Bescheid vom 4. Januar 1989 faßte der Beklagte die Beteiligung des Beigeladenen zu 5) unter geringen Einschränkungen neu und wandelte sie gemäß Art 65 des Gesetzes zur Strukturreform im Gesundheitswesen (Gesundheits-Reform-Gesetz -GRG-) vom 20. Dezember 1988 (BGBl I S 2477) in eine Ermächtigung gemäß § 116 des Fünften Buches des Sozialgesetzbuches -Gesetzliche Krankenversicherung- (SGB V) ohne Befristung um.
Diesen Bescheid hat das SG durch Urteil vom 28. März 1990 aufgehoben, soweit die Ermächtigung des Beigeladenen zu 5) unbefristet erteilt wurde, und den Beklagten verurteilt, insoweit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut einen Bescheid zu erteilen. Die Berufung des Beigeladenen zu 5) gegen dieses Urteil ist ohne Erfolg geblieben (Urteil des Landessozialgerichts -LSG- vom 10. April 1991). Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen darauf gestützt, daß sich aus Art 65 GRG iVm §§ 116, 98 Abs 2 Nr 11 SGB V sowie Art 18 Nr 18 GRG, § 31a Abs 3, § 31 Abs 7 der Zulassungsverordnung für Kassenärzte (Ärzte-ZV) eine Befugnis des Beklagten zur Umwandlung der Beteiligung des Beigeladenen zu 5) in eine Ermächtigung ergebe. Werde von dieser Befugnis Gebrauch gemacht, müsse in den Verwaltungsakt über die Umwandlung auch eine zeitliche Bestimmung der Ermächtigung aufgenommen werden. Bei einer derartigen Maßnahme, die auch in die Kompetenz des Beklagten und nicht allein des Zulassungsausschusses falle, handele es sich um eine unselbständige und anfechtbare Nebenbestimmung iS von § 32 des Zehnten Buches des Sozialgesetzbuches -Verwaltungsverfahren- (SGB X). Die Pflicht für die Zulassungsgremien, die Ermächtigung zeitlich zu begrenzen, ergebe sich aus Wortlaut wie Regelungsgehalt der genannten rechtlichen Vorschriften. Aus § 95 Abs 6 SGB V könne kein Gegenargument hergeleitet werden. Die frühere Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) zur Unzulässigkeit der Befristung von Beteiligungen alten Rechts stehe nicht entgegen, da sie durch die neue Rechtsentwicklung überholt sei. Die Auffassung, der Gesetzgeber habe mit dem GRG das Rechtsinstitut der Beteiligung nicht verändern wollen, treffe nicht zu. Zu beachten sei, daß durch die Befristung der Ermächtigung erreicht werde, daß die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den Wegfall der Ermächtigung beseitigt worden sei. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Befristung der Ermächtigung unter dem Blickwinkel der Art 3, 12, 14 des Grundgesetzes (GG) bestünden nicht. Über die Dauer der Befristung sei im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden. Der Beklagte werde aber bei seinen entsprechenden Ermessenserwägungen einerseits das Interesse des Krankenhausarztes an einer in Anbetracht möglicher Investitionen nicht zu kurzen Ermächtigungsdauer, andererseits aber auch das Interesse der niedergelassenen Kassenärzte sowie der Allgemeinheit zu berücksichtigen haben, das kassenärztliche Vorrangprinzip zu wahren und eine Überversorgung zu vermeiden.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beigeladene zu 5) die Verletzung materiellen Rechts. Er trägt seine schon in den Vorinstanzen vertretene Auffassung, daß eine Befristung der Ermächtigung grundsätzlich unzulässig sei, erneut vor und betont wiederum, daß im Blick auf den Wortlaut des Art 65 Satz 2 GRG und des § 116 SGB V zu einer solchen Beschränkung, sollte sie entgegen seiner Ansicht zulässig sein, jedenfalls nicht der Beklagte, sondern nur der Zulassungsausschuß befugt sei.
Der Beigeladene zu 5) beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Landessozialgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. April 1991 und des Urteils des Sozialgerichts Düsseldorf vom 28. März 1990 die Klage abzuweisen.
Die Klägerin, der Beklagte sowie der Beigeladenen zu 1 ) beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Sie halten ebenso wie die Beigeladenen zu 2) und 4), die förmliche Anträge nicht gestellt haben, das angefochtene Urteil für zutreffend und nehmen auf dessen Begründung Bezug.
Der Beigeladene zu 3) hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert; der Beigeladene zu 6) hat von einer Stellungnahme abgesehen.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision des Beigeladenen zu 5) ist unbegründet. Das LSG hat zu Recht die Berufung gegen das Urteil des SG zurückgewiesen, mit dem der Beklagte verurteilt worden ist, den Beigeladenen zu 5) im Sinn einer Befristung der Ermächtigung erneut zu bescheiden.
Entgegen der Auffassung des Beigeladenen zu 5) hat das SG zutreffend nur den beklagten Berufungsausschuß und nicht – auch oder überhaupt – den Zulassungsausschuß zur erneuten Bescheiderteilung verurteilt. Seit der Anrufung des Beklagten durch den Widerspruch der Klägerin im Jahr 1986 war der Zulassungsausschuß nicht mehr zur Beschlußfassung und Entscheidung in der Zulassungssache des Beigeladenen zu 5) funktionell zuständig. Die materiell-rechtliche Befugnis zur Bescheiderteilung war mit diesem Zeitpunkt in die ausschließliche funktionelle Zuständigkeit des Beklagten übergegangen. § 95 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) findet in den Zulassungssachen der §§ 96, 97 SGB V keine Anwendung. Das nach Anrufung des Berufungsausschusses iS des § 96 Abs 4 SGB V durchzuführende Verfahren vor dem Berufungsausschuß ist kein Vorverfahren iS des § 95 SGG.
Der Senat hat noch unter der Geltung des § 368b Reichsversicherungsordnung (RVO) – idF des Art 1 Nr 2 des Gesetzes über Kassenarztrecht (GKAR) vom 17. August 1955, BGBl I S 513 – in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß nach durchgeführtem Widerspruchsverfahren gemäß § 368b Abs 4 und 7 RVO im anschließenden sozialgerichtlichen Verfahren allein der Berufungsausschuß prozeßführungsbefugt: “Beteiligter” iS der §§ 69, 70 Nr 4 SGG – idF des Art 2 Nr 3 GKAR – ist (BSGE 6, 278, 280 f; 7, 129, 132; SozR 5503 Art 2 § 6 Nr 1; BSGE 55, 97, 98 = SozR 5520 § 33 Nr 1; BSGE 59, 137, 142 und 148, 151 = SozR 2200 § 368a Nrn 13 und 14; SozR 1500 § 96 Nr 32; BSGE 60, 291, 295 und 297, 299 = SozR 5520 § 29 Nrn 7 und 8; USK 86179 und 86220). In den Entscheidungen ist zugleich – inzident oder ausdrücklich, vgl insbesondere SozR 1500 § 96 Nr 32 S 41 – klargestellt, daß nach Einlegung des Widerspruchs der Berufungsausschuß die im Streitfall maßgebende, das Verwaltungsverfahren abschließende Verwaltungsentscheidung zu treffen und zu verantworten hat. Mit der Anrufung wird der Berufungsausschuß für die streitbefangene Zulassungssache ausschließlich zuständig und behält diese Zuständigkeit bis zur rechtsverbindlichen Erledigung des Verfahrens (so der Senat für den Beschwerdeausschuß im gleichartig angelegten Verfahren zur Überwachung der Wirtschaftlichkeit der kassenärztlichen Versorgung gemäß § 368n Abs 5 RVO, BSGE 6, 278, 280; SozR Nr 15 zu § 70 SGG; SozR 2200 § 368n Nr 36; BSGE 62, 24, 31 f = SozR 2200 § 368a Nr 48). Das Verfahren vor ihm ist ein umfassendes Verwaltungsverfahren in einer zweiten Verwaltungsinstanz. Es handelt sich nicht um das Widerspruchsverfahren nach dem SGG. Die Bestimmung des § 368b Abs 7 RVO, daß das Verfahren vor dem Berufungsausschuß “als Vorverfahren iS des § 78 SGG gilt”, bedeutet nur, daß mit ihm diese Voraussetzung für eine gerichtliche Sachentscheidung erfüllt wird. Gegenstand einer Klage ist nicht der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheids, sondern allein der Bescheid des Berufungsausschusses (SozR 1500 § 96 Nr 32 S 42; BSGE 62, 24, 32).
Die Streichung der angeführten RVO-Vorschriften und ihre Ersetzung durch §§ 96, 97 SGB V in Art 1 und 5 Nr 2 GRG sowie die Änderung des § 70 Nr 4 SGG in Art 32 Nr 6 GRG haben diesen Rechtszustand inhaltlich nicht verändert. Wie bisher hat der Berufungsausschuß die Beteiligtenfähigkeit iS des § 70 Nr 4 SGG, ist allein er nach Abwicklung des Verfahrens gemäß § 96 Abs 4 SGB V im anschließenden gerichtlichen Verfahren der richtige Beklagte. Der Umstand, daß er anders als früher in § 70 Nr 4 SGG nicht mehr ausdrücklich genannt wird, bedeutet nicht, daß er aus dem Kreis der Prozeßführungsberechtigten herausgenommen ist. Im Gesetzgebungsverfahren wurde zur Änderung der Fassung des § 70 Nr 4 SGG angemerkt, daß es sich hierbei um eine Folgeänderung zur Änderung des § 51 SGG handele und die Vorschrift sich auf alle Gremien erstrecke, die der neuformulierte § 51 Abs 2 Satz 1 SGG erfasse (BR-Drucks 200/88 S 258; BT-Drucks 11/2237 S 258). In der Aufzählung der gemeinsamen Gremien iS des § 51 SGG sind “die Berufungsausschüsse für Ärzte und für Zahnärzte nach § 105 SGB V” mit genannt (BR-Drucks 200/88 S 257; BT-Drucks 11/2237 S 257).
Gleichgeblieben ist auch die materielle Berechtigung (“Sachlegitimation, -befugnis”, s Baumbach/Lauterbach/Hartmann, ZPO, Komm, 51. Aufl 1993, Grundz § 50 RdNr 23) des Berufungsausschusses, nach Anrufung gemäß § 96 Abs 4 SGB V in der konkreten Zulassungssache eine Maßnahme “zur Regelung eines Einzelfalles” iS des § 31 Satz 1 SGB X zu treffen. Die Aufteilung der bisher äußerlich zusammengefaßten Normierung (§ 368b RVO) in zwei voneinander getrennte Bestimmungen (§ 96 SGB V für die Zulassungs-, § 97 SGB V für die Berufungsausschüsse) hat das Gesamtverfahren der “Beschlußfassung und Entscheidung in Zulassungssachen” (§ 96 Abs 1 SGB V) weder nach Ablauf noch Gehalt grundsätzlich verändert. Zur Begründung der beiden neuen Vorschriften des SGB V wurde im Gesetzgebungsverfahren vielmehr vermerkt, daß das bisherige Recht weitgehend übernommen werde, und als einzige Ergänzung lediglich jeweils der Satz hinzugefügt, daß als Folgeänderung zur neuen Reglung des § 85 (= § 77 SGB V) “eine Bestellung von (Ausschuß) Mitgliedern aus dem Kreis der nicht zugelassenen Ärzte” wegfalle (BR-Drucks 200/88 S 195; BT-Drucks 11/2237 S 195).
Auch unter der Geltung der §§ 96, 97 SGB V ist daher die “Beschlußfassung und Entscheidung in Zulassungssachen” ein hinsichtlich des Sachergebnisses einheitlich, bezüglich des Beurteilungsvorgangs zweistufig verfaßtes besonderes Verwaltungsverfahren (Peters/Mengert Handbuch der Krankenversicherung Stand 1988 § 368b RVO Anm 3a). Die Aufgabe, die der Zulassungs- und der Berufungsausschuß als Einrichtungen der gemeinsamen Selbstverwaltung von Kassenärzten bzw Kassenzahnärzten und Krankenkassen (KassKomm-Hess, 1992, § 96 RdNr 6; Krauskopf, Soziale Krankenversicherung SGB V, Komm, Stand: Oktober 1992, § 96 RdNr 1; v Maydell/Hermann, GK-SGB V, Stand: Januar 1993, § 96 RdNr 6 und § 97 RdNr 3) zu erfüllen haben, ist identisch. Nicht gebunden an Weisungen der sie berufenden Organisationen (Hess, aaO; Jantz/Prange, Das gesamte Kassenarztrecht, Stand: 1961, § 368b RVO Anm I; Peters/Mengert, aaO, Anm 2a), sind sie je für sich sachlich dafür zuständig, die Zulassungssache in tatsächlicher wie rechtlicher Beziehung vollinhaltlich und umfassend zu prüfen. Diese Zuständigkeit erstreckt sich entgegen der Ansicht des Beigeladenen zu 5) für beide Gremien auch auf die Beifügung von Nebenbestimmungen iS des § 32 SGB X, so daß sowohl der Zulassungs- wie der Berufungsausschuß im Zulassungsverfahren erstmals eine Nebenbestimmung, speziell eine Befristung gemäß § 32 Abs 2 Nr 1 SGB X, treffen kann (beim Berufungsausschuß freilich vorbehaltlich des im vorliegenden Fall nicht aktuell gewordenen Verbots der reformatio in peius; vgl zur Zulässigkeit einer Verböserung in Zulassungssachen Urteil des Senats vom 2. Dezember 1992 – 6 RKa 33/90 –, zur Veröffentlichung bestimmt). Bei der Wahl zwischen mehreren zulässigen Regelungsmöglichkeiten iS des § 31 Satz 1 SGB X sind die Ausschüsse gleicherweise zur Ausübung des Ermessens befugt und verpflichtet; der Berufungsausschuß im besonderen ist nicht auf die Rechtsaufsicht über den Zulassungsausschuß beschränkt (iE gleich: Jantz/Prange, aaO, Anm III 2 b; v Maydell/Hermann, aaO, § 97 RdNr 12; aA Peters/Mengert, aaO, Anm 3a). Die Entscheidungen beider Gremien sind Verwaltungsakte (Krauskopf/ Schroeder-Printzen, Soziale Krankenversicherung, Stand: April 1983, § 368b RVO Anm 1). Werden diese bestandskräftig, weil gegen den Bescheid des Zulassungsausschusses nicht der Berufungsausschuß angerufen bzw gegen den Bescheid des Berufungsausschusses nicht Klage erhoben worden ist, stehen sich die Bescheide in ihrer Wirkung als verbindliche Regelung der Zulassungssache gehaltlich gleich.
Im Unterschied zur übereinstimmenden sachlichen Zuständigkeit ist die funktionelle Zuständigkeit der Ausschüsse gestuft normiert. Für die Verfahrenseinleitung hat der Zulassungsausschuß die ausschließliche funktionelle Zuständigkeit. Unter Übergehung des Zulassungsausschusses sogleich und unmittelbar eine Entscheidung des Berufungsausschusses nachzusuchen, ist daher unzulässig. In folgerichtiger Ausführung dieses Grundsatzes nennen die vom Beigeladenen zu 5) für seine Auffassung angeführten Vorschriften des § 116 SGB V und des Art 65 Satz 2 GRG allein die Zulassungsausschüsse als zuständige Entscheidungsgremien, weil es lediglich darum geht, für die Ermächtigung des Krankenhausarztes und die Umwandlung seiner bisherigen Beteiligung das Zulassungsverfahren der §§ 96, 97 SGB V zu eröffnen. Daß damit die Berufungsausschüsse nicht schlechthin aus dem Beschluß- und Entscheidungsverfahren der §§ 96, 97 SGB V herausgenommen sind, sondern ihre ureigene, durch § 96 Abs 4 SGB V vorgezeichnete Rolle im Gesamtverfahren auch hier behalten, ergibt sich aus der Gesetzessystematik, wird jedoch auch im Gesetz selbst durch die Verweisung auf § 96 – und damit ebenfalls dessen Abs 4 – in § 116 Satz 1 SGB V verdeutlicht.
Mit der Anrufung nach § 96 Abs 4 SGB V wird der Berufungsausschuß für die Zulassungssache funktionell ausschließlich zuständig. Eingeleitet wird damit ein besonderes, der organisatorischen Eigenständigkeit des Zulassungs- und des Berufungsausschusses entsprechendes Verfahren, das nicht mit dem Widerspruchsverfahren der §§ 83 ff SGG identisch ist. Hierauf hat der Senat schon unter der Geltung des § 368b Abs 7 RVO – “Das Verfahren vor den Berufungsausschüssen gilt als Vorverfahren iS des § 78 des Sozialgerichtsgesetzes” – hingewiesen. Die jetzt geltende Regelung des § 97 Abs 3 Satz 2 SGB V hat die Fiktion inhaltlich unverändert übernommen und dadurch den Unterschied zum üblichen Verfahren der §§ 83 ff SGG, der die Fiktion erforderlich macht, bestätigt. Mit der Neuregelung durch §§ 96, 97 SGB V wurde die Verschiedenheit zudem in zwei weiteren Punkten bekräftigt: Die mit dem GRG eingeführte Verweisung des § 97 Abs 3 Satz 1 SGB V auf zwei ausgewählte Vorschriften des Widerspruchsverfahrens des SGG wäre überflüssig, unterfiele das Verfahren vor dem Berufungsausschuß seiner Rechtsnatur nach ohnehin den Bestimmungen der §§ 83 ff SGG. Die Formulierung des § 96 Abs 4 SGB V ist gegenüber der Fassung des § 368b Abs 4 RVO insofern inhaltlich offener, als nicht mehr von “Widerspruch”, sondern lediglich von “Anrufung” des Berufungsausschusses gesprochen wird. Inwieweit dieser neuen Gesetzeslage die Terminologie der §§ 44, 45 Ärzte-ZV, §§ 44, 45 Zahnärzte-ZV Genüge leistet, wo noch von “Widerspruch” die Rede ist, oder ob damit eine sachlich unzutreffende, weil zu Verwechslungen verleitende Bezeichnung beibehalten worden ist, kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben.
Die Kombination der ausschließlichen funktionellen Zuständigkeit des Berufungsausschusses ab Anrufung mit der für beide Ausschüsse identischen sachlichen Zuständigkeit hat zur Folge, daß der Bescheid des Berufungsausschusses keine bloße Überprüfungsentscheidung darstellt, die lediglich als Modifikation des Bescheids des Zulassungsausschusses bedeutsam ist und nur zusammen mit diesem Gegenstand der Klage sein kann. Der Bescheid des Berufungsausschusses tritt vielmehr als Regelung der Zulassungssache an die Stelle des vorangegangenen Bescheids des Zulassungsausschusses und bildet den alleinigen Gegenstand der weiteren – gerichtlichen, bei aufhebendem Gerichtsurteil jedoch auch erneuten verwaltungsmäßigen – Beurteilung der Zulassungssache.
Für das gerichtliche Verfahren ergibt sich daraus, daß das Gericht über die Zulassungssache in der Gestaltung zu entscheiden hat, die sie im Bescheid des Berufungsausschusses gefunden hat. Kommt es zu einer Aufhebung des Bescheids, ist dann, wenn eine Neubescheidung erforderlich ist, allein der Berufungsausschuß und nicht der Zulassungsausschuß zu entsprechend wiederholter Regelung iS des § 31 Satz 1 SGB X zu verpflichten. Das haben die Vorinstanzen zutreffend erkannt.
Materiell-rechtlich hat der Beigeladene zu 5) nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteile vom 27. Februar 1992 – 6 RKa 15/91 = BSGE 70, 167 = SozR 3-2500 § 116 Nr 2; 6 RKa 28/91, 32/91 und 36/91 ≪nicht veröffentlicht≫; vom 28. Oktober 1992 – 6 RKa 12/91 und 39/91 ≪nicht veröffentlicht≫; vom 2. Dezember 1992 – 6 RKa 33/90 ≪zur Veröffentlichung bestimmt≫, 1/91, 4/91, 49/91 ≪nicht veröffentlicht≫ und 54/91 = SozR 3-2500 § 116 Nr 3) – keinen Anspruch auf Erteilung einer unbefristeten Ermächtigung zur Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung. Der Senat hat in den zitierten Entscheidungen im einzelnen dargelegt, daß die Zulassungsgremien nach Art 65 Satz 2 GRG befugt waren, als Ermächtigungen fortgeltende Beteiligungen an der kassenärztlichen Versorgung auch förmlich in Ermächtigungen umzuwandeln und sie der neuen Gesetzeslage anzupassen. Die Zulassungsgremien sind darüber hinaus gemäß § 116 Satz 2 SGB V, § 31a Abs 1 Satz 2, Abs 3 iVm § 31 Abs 7 Ärzte-ZV berechtigt und verpflichtet, die Ermächtigungen von Krankenhausärzten zeitlich zu begrenzen. Dies hat im Wege der Befristung nach § 32 Abs 2 Nr 1 SGB X zu geschehen. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat fest.
Die Revision des Beigeladenen zu 5) ist somit gemäß § 170 Abs 1 Satz 1 SGG zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 SGG. Aus Vertrauenschutzgründen wendet der Senat § 193 Abs 4 SGG idF des Art 15 Nr 2 des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S 2266) erst in Verfahren an, in denen das Rechtsmittel nach Inkrafttreten der Neufassung, dh ab 1. Januar 1993, eingelegt worden ist.
Fundstellen