Leitsatz (amtlich)
Die in SGB 1 § 34 vorgeschriebene Anhörung eines Beteiligten kann im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Dies gilt auch, wenn die Widerspruchsstelle keinen Bescheid erläßt, sondern den Widerspruch gemäß SGG § 85 Abs 4 dem SG als Klage zuleitet.
Leitsatz (redaktionell)
Anhörung Beteiligter vor Erlaß eines Verwaltungsaktes (SGB 1 § 34 Abs 1):
1. Die in SGB 1 § 34 Abs 1 vor Erlaß eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, vorgeschriebene Anhörung hat durch die Stelle zu erfolgen, die über den Erlaß und den Inhalt des Verwaltungsaktes zu entscheiden hat; eine Anhörung durch den Leistungsträger liegt nicht schon darin, daß der Beteiligte bei einer dem Verwaltungsakt vorausgehenden ärztlichen Untersuchung seine Beschwerden dem das Gutachten erstattenden Art hat vortragen können.
2. Die Anhörung nach SGB 1 § 34 Abs 1 bezieht sich allein auf die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen.
3. Die Aufzählung von Ausnahmen von der grundsätzlichen Pflicht zur Anhörung in SGB 1 § 34 Abs 2 ist erschöpfend; darüber hinaus sind Ausnahmen von der Anhörung nicht zulässig.
Normenkette
SGB 1 § 34 Abs. 1 Fassung: 1975-12-11; SGG § 85 Abs. 4 Fassung: 1974-07-30; SGB 1 § 34 Abs. 2 Fassung: 1975-12-11
Verfahrensgang
SG Berlin (Entscheidung vom 03.02.1977; Aktenzeichen S 66 U 526/76) |
Tenor
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 3. Februar 1977 aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Sozialgericht zurückverwiesen.
Tatbestand
Die Beklagte gewährte dem Kläger wegen der Folgen eines Arbeitsunfalles vom 13. Dezember 1975 eine vorläufige Rente nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) um 30 vH. Aufgrund eines zweiten Rentengutachtens stellte die Beklagte durch Bescheid vom 24. November 1976 gemäß §§ 622, 623 der Reichsversicherungsordnung (RVO) die Rente neu fest und ging dabei von einer MdE um 20 vH aus.
Der Kläger erhob Widerspruch. Die Beklagte fragte mit Schreiben vom 17. Dezember 1976 bei ihm an, ob er mit der Weiterleitung seines Widerspruchs als Klage an das Sozialgericht (SG) einverstanden wäre, falls die Widerspruchsstelle dem Widerspruch nicht stattgäbe. Der Kläger erklärte sich damit einverstanden. Danach entschied die Widerspruchsstelle, dem Widerspruch nicht stattzugeben und diesen an das SG als Klage weiterzuleiten.
Durch Urteil vom 3. Februar 1977 hat das SG den Bescheid der Beklagten vom 24. November 1976 aufgehoben und zur Begründung ua ausgeführt: Die Beklagte hätte den Kläger vor Erteilung des Bescheides hören müssen. Sie habe nicht befürchten müssen, durch die Anhörung des Klägers die in § 622 Abs 2 RVO gesetzte Zweijahresfrist zu versäumen. Abgesehen davon sei dieser Zeitpunkt nicht als "Frist" iS des Art I § 34 Abs 2 Nr 2 des Sozialgesetzbuches - Erstes Buch, Allgemeiner Teil - (SGB I) vom 11. Dezember 1975 (BGBl I 3015) anzusehen. Die Beklagte meine auch zu Unrecht, die Anhörung des Klägers sei anläßlich der Untersuchung durch den Arzt erfolgt. Vielmehr hätten erst nach der Untersuchung für die Beklagte die Tatsachen festgestanden, die für die Entscheidung erheblich gewesen seien. Erst danach hätte sich der Kläger äußern können. Ebenso gehe die Ansicht der Beklagten fehl, der Kläger sei nachträglich im Widerspruchsverfahren gehört worden. Dabei brauche das Gericht nicht darüber zu entscheiden, ob die Anhörung eines Betroffenen im Widerspruchsverfahren nachgeholt und hierdurch der Mangel im Verwaltungsverfahren bis zum Erlaß des Verwaltungsaktes geheilt werden könne. Die Beklagte habe nämlich im vorliegenden Falle nicht über den Widerspruch entschieden. Durch Art I § 34 Abs 1 SGB I sei für den Kläger ein subjektiv öffentliches Recht auf Anhörung begründet worden. Dieser besonderen Bedeutung des Anhörungsrechts des Klägers und der Anhörungspflicht der Beklagten werde man nur gerecht, wenn ein unter Verletzung des Art I § 34 Abs 1 SGB I ergangener Bescheid als rechtswidrig aufgehoben werden könne.
Das SG hat die Revision zugelassen.
Die Beklagte hat dieses Rechtsmittel mit Einwilligung des Klägers eingelegt.
Sie trägt vor: Die Auffassung des SG laufe auf einen völlig unnötigen Formalismus hinaus. Sie verzögere vor allem die zügige Durchführung der Unfallberentung durch den Träger der gesetzlichen Unfallversicherung. Die schematische Anwendung des Art I § 34 SGB I diene nicht der Beschleunigung des Sozialversicherungsverfahrens. Nach dem Grundgesetz (GG) sei der Anspruch auf rechtliches Gehör nur für die Gerichtsverfahren verfassungsrechtlich geboten. Deshalb könne die Vorschrift des Art I § 34 SGB I nicht eine so weitgehende und unabdingbare Norm bilden, wie das SG meine. Vielmehr müsse man den Gedanken der Notwendigkeit zur Beschleunigung sozialversicherungsrechtlicher Verwaltungsverfahren in den Vordergrund schieben. Daß derartige im Grunde zwecklose Verzögerungen der Entscheidungen der Sozialleistungsträger vom Gesetzgeber nicht gewollt seien, ergebe sich schon daraus, daß Art I § 34 SGB I nichts darüber zu entnehmen sei, bis zu welchem Zeitpunkt die Anhörung spätestens zu erfolgen habe.
Zudem entspreche Art I § 34 SGB I im wesentlichen der Vorschrift des § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). § 28 VwVfG werde jedoch durch § 46 VwVfG ergänzt, nach dem eine Verletzung der Anhörungspflicht für sich allein nicht die Aufhebbarkeit eines Verwaltungsaktes bedinge. Zwar fehle dem SGB bisher eine Regelung und Ergänzung des Art I § 34 SGB I entsprechend derjenigen des § 46 VwVfG; dies bedeute indes nicht, daß diese Vorschrift nicht entsprechend angewandt werden müßte. Eine entsprechende Vorschrift fehle im SGB I nur, weil sie erst für das Zehnte Buch des SGB vorgesehen sei. Außerdem habe der Kläger die Möglichkeit erhalten, sich im Widerspruchsverfahren zu äußern. Es sei seine Entscheidung gewesen, auf eine förmliche Widerspruchsentscheidung zu verzichten.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger ist im Revisionsverfahren nicht vertreten.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Revision ist begründet.
Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (Art I § 34 Abs 1 SGB I).
Die Beklagte hat den Kläger nicht vor Erlaß des Bescheides vom 24. November 1976 gehört. Die Möglichkeit des Klägers, gegenüber dem das zweite Rentengutachten erstattenden Arzt seine Beschwerden vorzutragen, war - wie das SG zutreffend entschieden hat - keine Anhörung durch den Versicherungsträger.
Nach Sinn und Zweck des Art I § 34 Abs 1 SGB I hat die Anhörung durch die Stelle zu erfolgen, die darüber entscheidet, ob und ggf mit welchem Inhalt der Verwaltungsakt erlassen wird. Die Untersuchung dient nur der Vorbereitung dieser nicht vom Arzt zu treffenden Entscheidung. Im übrigen soll sich der Kläger zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen äußern können, und diese stehen erst nach Vorliegen des Ergebnisses der Begutachtung zur Verfügung. Von der nicht in das Ermessen des Versicherungsträgers gestellten Anhörungspflicht kann, wie das SG ebenfalls mit Recht ausgeführt hat, nur in den in Abs 2 dieser Vorschrift angeführten Tatbeständen abgesehen werden. Die Voraussetzungen des Art I § 34 Abs 2 SGB I sind hier nicht erfüllt; insbesondere war durch die Anhörung keine maßgebliche Frist in Frage gestellt, da auch der Ablauf der Zweijahresfrist iS des § 622 Abs 2 Satz 1 RVO erst nach mehr als einem Jahr nach Erlaß des Bescheides ablaufen würde. Es kann deshalb dahinstehen, ob der Ablauf des Zweijahreszeitraumes iS dieser Vorschrift, was das SG verneint, der Einhaltung einer maßgeblichen Frist iS des Art I § 34 Abs 2 Nr 2 SGB I gleichzustellen ist. Art I § 34 Abs 2 SGB I enthält nach seinem Wortlaut und seiner Gesetzessystematik eine abschließende Aufzählung der Tatbestände, in denen von einer Anhörung gemäß Abs 1 dieser Vorschrift abgesehen werden kann. Die zunächst in § 34 Abs 2 Satz 1 des Entwurfs eines SGB I (BT-Drucks 7/868) vorgesehene Generalklausel für das Absehen von einer Anhörung wurde auf Veranlassung des Bundestagsausschusses für Arbeit und Sozialordnung gestrichen. Dabei wurde zur Begründung ua ausgeführt, die Verstärkung des rechtlichen Gehörs habe Vorrang gegenüber der Harmonisierung mit dem - damals noch - Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes (s BT-Drucks 7/3738 und 3786; zustimmend Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, 1. - 8. Aufl, S 79 z I). Es kann somit nach dem klaren Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht der Auffassung des SG Dortmund (Urteil vom 11. Februar 1977 - S 23 (25) BU 213/76 - in Rundschreiben des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften VB 52/77 vom 28. April 1977) gefolgt werden, der Kreis der Tatbestände, in denen von einer Anhörung abgesehen werden könne, sei in Art I § 34 Abs 2 SGB I nicht abschließend geregelt, eine Anhörungspflicht bestehe zB nicht, wenn es sich um eilbedürftige Verwaltungsakte oder um Massenverwaltungsakte handele. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, daß die vom SG Dortmund angeführten Beispiele jedenfalls zum Teil bereits durch Art I § 34 Abs 2 Nr 1, 2 und 4 SGB I erfaßt werden. Das Vorbringen der Revision, die insoweit auch vom Senat geteilte Auffassung des SG laufe auf einen unnötigen Formalismus hinaus und verzögere die zügige Durchführung des Verwaltungsverfahrens, rechtfertigt, wie der Senat in seinem ebenfalls zur Veröffentlichung vorgesehenen Urteil vom 28. Juli 1977 (2 RU 31/77) näher dargelegt hat, keine andere Entscheidung.
Der Senat ist jedoch entgegen dem angefochtenen Urteil der Auffassung, daß die Anhörung des Klägers im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden ist (ebenso SG Augsburg SozVers 1976, 268, 269; Hauck/Haines, SGB I, K § 36 Rdn. 19; Peters, SGB Allgemeiner Teil, § 34 Anm 2; Schmeling, SGB I, S 19; aA Wolber, SozVers 1976, 87; Finger ZfF 1976, 123, 124).
Die Pflicht zur Anhörung nach Art I § 34 SGB I trifft den Sozialleistungsträger. Er muß sicherstellen, daß diesem Gebot Rechnung getragen wird. Mit Sinn und Zweck des Art I § 34 SGB I vereinbar ist es, die vor Erlaß des Verwaltungsaktes unterbliebene Anhörung des Betroffenen für zulässig zu erachten, solange das Verfahren noch im Verantwortungsbereich des Sozialleistungsträgers anhängig ist. In seinem Urteil vom 28. Juli 1977 (2 RU 31/77) hat der Senat entschieden, daß die unterlassene Anhörung des Betroffenen nicht im Klageverfahren nachgeholt werden kann. Der Senat hat in dieser Entscheidung, auf deren Begründung insoweit verwiesen wird, im einzelnen dargelegt, daß der Grundsatz des rechtlichen Gehörs schon als Folgerung des Rechtsstaatsgedankens auch für das Verwaltungsverfahren gilt und Art I § 34 SGB I für das Verwaltungsverfahren der Sozialleistungsträger der Betonung und der Abgrenzung dieses Grundsatzes dient. Der Senat hat ausgeführt, daß diese Vorschrift die Anhörung des Betroffenen im Verwaltungsverfahren selbst sichern will, um neben der Möglichkeit für den Betroffenen, alle ihm günstigen Umstände vorzubringen, allgemein das Vertrauen des Bürgers in die Sozialverwaltung zu stärken. Das Vertrauensverhältnis zwischen den Betroffenen und dem Sozialleistungsträger ist jedoch insoweit noch gewahrt, als ihm der Sozialleistungsträger im Rahmen der Selbstkontrolle das rechtliche Gehör gewährt. Außerdem ist im Widerspruchsverfahren noch sichergestellt, daß der Verwaltungsakt sowohl hinsichtlich seiner Rechtmäßigkeit als auch seiner Zweckmäßigkeit überprüft wird. Für die hier zu entscheidende Frage ist es rechtlich unerheblich, ob man das Widerspruchsverfahren noch als Teil des Verwaltungsverfahrens oder als ein dem gerichtlichen Verfahren vorgeschaltetes Verfahren oder als einen in die Verwaltung hineinreichenden Teil des sozialgerichtlichen Verfahrens bezeichnet (vgl zum Meinungsstreit ua von Mutius, Das Widerspruchsverfahren der VwGO als Verwaltungsverfahren und Prozeßvoraussetzung, 1969; Brackmann aaO S 234 a II; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 5. Aufl, § 23 I). Entscheidend ist, daß es ein im Organisationsbereich der Beklagten liegendes Verfahren der Widerspruchsstelle ist, daß zu einer umfassenden, auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes erfassenden und zum Teil auch in Einzelfragen über die Nachprüfung durch die Gerichte hinausgehende Überprüfung führt. Dem steht nicht entgegen, daß die Widerspruchsstelle in einer anderen Besetzung als die Verwaltung bei Erlaß des Verwaltungsaktes entscheidet. Zugleich wird dem Bedenken jedoch Rechnung getragen, die Anfechtung von Verwaltungsakten allein wegen Verfahrensfehlern nicht zu weit auszudehnen. Es liegt zwar im Rahmen des § 78 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) in der Entscheidung des Betroffenen, ob er gegen einen belastenden Verwaltungsakt unmittelbar Klage erhebt oder erst Widerspruch einlegt. Es ist jedoch das Risiko des gegen Art I § 34 SGB I verstoßenden Sozialleistungsträgers, ob der Betroffene einen Rechtsbehelf wählt, der eine Nachholung des rechtlichen Gehörs ermöglicht, oder sogleich Klage erhebt.
Der Verstoß gegen die Anhörungspflicht ist auch dann im Widerspruchsverfahren geheilt, wenn die Widerspruchsstelle keinen förmlichen Widerspruchsbescheid erlassen, sondern nach ihrer Entscheidung den Widerspruch als Klage an das SG weitergeleitet hat. Entscheidend ist entgegen der Auffassung des SG, daß der Kläger zunächst im Rahmen des Widerspruchsverfahrens die Möglichkeit einer Anhörung hatte.
Im vorliegenden Fall ist demnach der Verstoß gegen Art I § 34 SGB I im Rahmen des vom Kläger zunächst eingeleiteten Widerspruchsverfahrens geheilt worden. Der Kläger erhielt Gelegenheit zur Äußerung, und die Widerspruchsstelle gab unter Berücksichtigung der Ausführungen der Klägers dem Widerspruch nicht statt. Die Beklagte leitete dem Kläger zwar auch im Widerspruchsverfahren nicht eine Abschrift des fur den Bescheid maßgebenden zweiten Rentengutachtens zu. Der Kläger hatte jedoch den Bescheid vom 24. November 1976 erhalten, in dem die für die Neufeststellung der Rente wesentlichen Umstände angeführt waren. Dem Kläger war durch seine Untersuchung bekannt, daß ein Gutachten erstellt würde. Er hatte im Widerspruchsverfahren die Möglichkeit, das ärztliche Gutachten einzusehen. Hätte die Beklagte vor Erlaß des Bescheides dem Kläger die beabsichtigte Entscheidung und die sie tragenden Gründe mitgeteilt, wäre der Bescheid nicht deshalb wegen Verstoßes gegen Art I § 34 SGB I rechtswidrig, weil die Beklagte dem Verletzten nicht eine Gutachtenabschrift zuleitete und der Kläger dies nicht beantragte. Etwas anderes gilt auch nicht für die Heilung des Verstoßes gegen diese Vorschrift. Im gerichtlichen Verfahren wird ebenfalls ein Verfahrensfehler (Verstoß gegen Art 103 Abs 1 GG und § 62 SGG) nicht angenommen, wenn der Kläger von der Möglichkeit, das rechtliche Gehör voll zu erhalten, keinen Gebrauch gemacht hat.
Das SG hätte somit den angefochtenen Bescheid nicht allein wegen der vor dem Erlaß des Bescheides unterbliebenen Anhörung des Klägers als rechtswidrig ansehen dürfen, sondern darüber entscheiden müssen, ob der angefochtene Bescheid seinem Inhalt nach rechtmäßig ist. Wegen der für eine solche Entscheidung fehlenden tatsächlichen Feststellungen muß die Sache an das SG zurückverwiesen werden. Der nach Einlegung der Revision nur vorsorglich erlassene Bescheid der Beklagten vom 23. März 1977 ist gemäß § 171 Abs 2 SGG nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden.
Die Kostenentscheidung bleibt dem Endurteil vorbehalten, das über die Kosten des Revisionsverfahrens mit zu entscheiden hat.
Fundstellen