BVerfG Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvF 1/78

Entscheidungsstichwort (Thema)

Begrenzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien

Normenkette

EStG § 10 Abs. 2; GG Art. 3, 21; KStG § 9 Nr. 3b

Tenor

§ 10b Absatz 2 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 1977 (Bundesgesetzbl. I S. 2365) und § 9 Nummer 3b des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung des Körperschaftsteuerreformgesetzes vom 31. August 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 2597) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Tatbestand

A.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß die steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien in § 10b Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 1977 (BGBl. I S. 2365 – im folgenden EStG 1977) und in § 9 Nr. 3b des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung des Körperschaftsteuerreformgesetzes vom 31. August 1976 (BGBl. I S. 2597 – im folgenden KStG 1977) auf 600 Deutsche Mark – im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten auf 1.200 Deutsche Mark – jährlich begrenzt worden ist.

I.

1. Diese Vorschriften lauten im Zusammenhang:

§ 10b Einkommensteuergesetz

(1) Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und staatspolitischer Zwecke und der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen Zwecke sind bis zur Höhe von insgesamt 5 vom Hundert des Gesamtbetrags der Einkünfte oder 2 vom Tausend der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter als Sonderausgaben abzugsfähig. Für wissenschaftliche und staatspolitische Zwecke erhöht sich der Vomhundertsatz von 5 um weitere 5 vom Hundert. Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Ist das Wirtschaftsgut unmittelbar vor seiner Zuwendung einem Betriebsvermögen entnommen worden, so darf bei der Ermittlung der Ausgabenhöhe der bei der Entnahme angesetzte Wert nicht überschritten werden. In allen übrigen Fällen bestimmt sich die Höhe der Ausgabe nach dem gemeinen Wert des zugewendeten Wirtschaftsguts.

(2) Beiträge und Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind bis zur Höhe von insgesamt 600 Deutsche Mark und im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 1.200 Deutsche Mark im Kalenderjahr abzugsfähig.

§ 9 Körperschaftsteuergesetz

Abziehbare Aufwendungen sind auch:

1. …

2. …

3. a) vorbehaltlich des § 8 Abs. 3 Auegaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und staatspolitischer Zwecke und der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen Zwecke bis zur Höhe von insgesamt 5 vom Hundert des Einkommens oder 2 vom Tausend der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter. Für wissenschaftliche Zwecke erhöht sich der Vomhundertsatz von 5 um weitere 5 vom Hundert. Als Einkommen im Sinne dieser Vorschrift gilt das Einkommen vor Abzug der in Satz 1 und in § 10d des Einkommensteuergesetzes bezeichneten Ausgaben. Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Der Wert der Ausgabe ist nach § 6 Abs. 1 Ziff. 4 Satz 1 und 2 des Einkommensteuergesetzes zu ermitteln.

b) Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes bis zur Höhe von insgesamt 600 Deutsche Mark im Kalenderjahr.

2. Die Bestimmungen des Einkommen- und Körperschaftsteuergesetzes über die Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden sind mehrmals geändert worden.

Ursprünglich war der Kreis der begünstigten Ausgaben auf Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen Zwecke beschränkt. Das Gesetz zur Neuordnung von Steuern vom 16. Dezember 1954 (BGBl. I S. 373) erstreckte die Möglichkeit, Ausgaben bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens abzuziehen, darüber hinaus auf Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke. Damit war erstmals die Möglichkeit der steuerlichen Begünstigung von Spenden an politische Parteien eröffnet. Die neue Regelung hielt jedoch einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte durch Urteil vom 24. Juni 1958 § 10b EStG 1955 und § 11 Nr. 5 EStG 1955, “soweit nach diesen Bestimmungen unmittelbare oder mittelbare Zuwendungen an politische Parteien als Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke bei Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens vom Gesamtbetrag der Einkünfte abgezogen werden” konnten, wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien wie gegen das Grundrecht des Bürgers auf Gleichheit für nichtig (BVerfGE 8, 51 ff.).

Das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) stellte die Parteifinanzierung auf eine neue Grundlage. Es enthielt einerseits eine Regelung zur Erstattung von Wahlkampfkosten (§§ 18 – 22 PartG) und eröffnete andererseits – wenn auch in engeren Grenzen – wiederum die Möglichkeit, Beiträge und Spenden an politische Parteien bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens abzuziehen. § 34 PartG fügte dem § 10b des Einkommensteuergesetzes in der Fassung vom 10. Dezember 1965 (BGBl. I S. 1901) folgenden Absatz 2 an:

(2) Beiträge und Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind bis zur Höhe von insgesamt 600 Deutsche Mark und im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 1.200 Deutsche Mark im Kalenderjahr abzugsfähig.

§ 35 PartG änderte den § 11 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung vom 24. Mai 1965 (BGBl. I S. 449) dahin, daß “Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes bis zur Höhe von insgesamt 600 Deutsche Mark im Kalenderjahr” bei der Ermittlung des körperschaftsteuerpflichtigen Einkommens abgesetzt werden konnten.

Das Bundesverfassungsgericht erachtete im Urteil vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [357 ff.]) die in den neugefaßten §§ 10b EStG und 11 EStG vorgesehene – beschränkte – Abzugsmöglichkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien als verfassungsgemäß.

II.

1. Die Niedersächsische Landesregierung hat beantragt,

a) die Vorschriften des § 10b Abs. 2 EStG 1977 und des § 9 Nr. 3b EStG 1977 wegen deren Unvereinbarkeit mit Art. 21 und mit Art. 3 GG insoweit für nichtig zu erklären, als diese

Vorschriften die Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien auf insgesamt 600 Deutsche Mark und im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten auf insgesamt 1.200 Deutsche Mark im Kalenderjahr beschränken,

b) gemäß § 35 BVerfGG anzuordnen, daß bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Neuregelung Beiträge und Spenden an politische Parteien bis zu der in § 10b Abs. 1 Satz 1 EStG 1977 bzw. bis zu der in § 9 Nr. 3a Satz 1 EStG 1977 festgelegten Höhe absetzbar sind.

2. Zur Begründung hat die Antragstellerin im wesentlichen vorgetragen:

Die angegriffenen Vorschriften gefährdeten die Funktionsfähigkeit der politischen Parteien. Sie trügen deren Bedeutung für das Staatsganze nicht hinreichend Rechnung. Dies ergebe sich aus folgendem:

a) Alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien hätten hohe Schulden. Mindestens teilweise seien sie schon überschuldet. Die Kreditabhängigkeit sei ein bereits eingetretenes Faktum. Die Funktionsunfähigkeit drohe akut. Die Parteien könnten sich aus dieser drohenden Erdrosselung nicht aus eigener Kraft befreien. Ihre öffentlichen Aufgaben gegenüber dem Staatsvolk, gegenüber den Organen des Staates und gegenüber ihren Mitgliedern seien durch das Grundgesetz, das Parteiengesetz, die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und aus der Natur der Sache festgeschrieben. Die Parteien hätten sich, um die ihnen übertragenen Aufgaben zu erfüllen, in den zurückliegenden Jahren zu zentralen Dienstleistungsbetrieben entwickelt. Sie seien – im betriebswirtschaftlichen Sinne – Anbieter eines breiten und differenzierten Dienstleistungsangebotes, das der Verwirklichung des allgemeinen Zieles diene, die Mitwirkung des Volkes an der politischen Willensbildung sicherzustellen. Die Parteizentralen seien unter diesem Blickpunkt mit den Einrichtungen der gewerblichen Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung vergleichbar. Wie diese seien sie dem Prinzip der Kostendeckung unterworfen, ohne daß sie indes über vergleichbare Finanzierungsquellen verfügten. Lediglich die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes würden erstattet (§§ 18 ff. PartG). Im übrigen seien die Parteien zur Erfüllung ihrer vielfältigen Aufgaben auf den Weg der Selbstfinanzierung verwiesen. Hierbei spielten die Mitgliedsbeiträge und die Spenden die wesentlichste Rolle. Die Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen hingen von der Zahl der Mitglieder und der Höhe der Beiträge ab. Der erfreulichen Zunahme an Mitgliedern und der Steigerung des Beitragsaufkommens durch Anpassung der Beitragsstaffeln an die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse stünden steigende Ausgaben für die Mitgliederbetreuung gegenüber. Die damit verbundenen zusätzlichen Kosten seien höher als die Mehreinnahmen.

Wichtigste Einnahmequelle seien lange Zeit die Spenden gewesen. Es habe sich aber erwiesen, daß diese nur in Verbindung mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit ergiebig sei. kein Staatsbürger vermöge einzusehen, daß Ausgaben zur Förderung anderer staatspolitischer Zwecke – und zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und gemeinnütziger Zwecke – bis zu bestimmten Prozentsätzen der Einkünfte oder des Umsatzes und der aufgewendeten Löhne und Gehälter steuerlich absetzbar seien, Spenden an politische Parteien hingegen nur bis zu dem Minimalbetrag von 600 bzw. 1.200 Deutsche Mark. Die Beschränkung der steuerlichen Abzugsfähigkeit habe bewirkt, daß die Spenden als Einnahmequelle bedeutungslos geworden seien. Dieser praktische Ausschluß der Parteien von der Möglichkeit der Spendenfinanzierung verletze Art. 21 GG.

Die Parteien kompensierten den Ausfall der Spenden durch zunehmende Verschuldung. Inzwischen hätten die Kredite eine besorgniserregende Höhe erreicht. Praktisch werde schon der gesamte laufende Parteibetrieb der CDU über Kredite finanziert.

Die Antragstellerin hat zum Nachweis der finanziellen Situation der CDU im besonderen und zur Erhellung des Finanzgebarens der politischen Parteien im allgemeinen ein Gutachten zur Parteifinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland des Wirtschaftsprüfers und Steuerberaters H.… Weyrauch vorgelegt.

b) Die Diskussion über eine ausreichende und verfassungsgemäße Finanzierung der Parteien währe seit Bestehen der Bundesrepublik. Zwar hätten das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 und die umfassende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einer gewissen Klärung geführt. Der Klärungsprozeß sei aber keineswegs abgeschlossen. Er werde auch durch neue Entwicklungen beeinflußt. Es scheine daher geboten, die offenen Fragen durch eine erneute Anrufung des Bundesverfassungsgerichts weite zu klären.

Die politischen Parteien seien ein wichtiger Faktor unserer repräsentativen Demokratie, deren verfassungsrechtliche Stellung in § 1 Abs. 1 PartG ihren Auedruck gefunden habe. Sie seien mit den Hilfsvereinen für Wahlen aus dem 19. Jahrhundert nicht mehr vergleichbar. Der Aufgabenkatalog des § 1 Abs. 2 PartG erwähne die Beteiligung an Wahlen nur noch als einen Punkt unter anderen. Die dauernde Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes impliziere die Ausdehnung der Parteiaufgaben auf den gesamten politisch relevanten Bereich. Parteien nach dem Leitbild des § 1 PartG seien gehalten, bei der Lösung aller außen-, innen-, rechts-, wirtschafts-, finanz-, sozial-, arbeits-, bildungs-, gesundheits-, verkehrs- usw. politischen Fragen mitzuarbeiten. Sie könnten Schwerpunkte bilden, aber keine weißen Felder lassen. Jedes Ministerium, jeder Ausschuß des Parlaments, jeder Journalist und jeder Fachverband müsse einen Ansprechpartner finden. Die Aufgaben einer Partei seien nicht nur auf die Organe des Staates und die Medien der Öffentlichkeit bezogen. Sie müßten ebenso sachlich auf ihre Satzung und personell auf ihre Mitglieder ausgerichtet sein.

Die vielfältigen Aufgaben könnten die politischen Parteienordnungsgemäß – das heiße hier: verfassungsgemäß – nur lösen, wenn die Finanzierungsmöglichkeiten der Parteien dem Wesen der Aufgaben adäquat seien. Das sei nicht der Fall. Die derzeitigen Finanzierungsregelungen seien starr, statisch und unelastisch: Die Beiträge seien kaum veränderbar. Die Wahlkampfkostenerstattung sei an einem in der Vergangenheit liegenden Ereignis gesetzlich fixiert. Die Spendenfinanzierung – das einzige flexible Instrument – werde durch die angegriffenen gesetzlichen Vorschriften praktisch verschlossen. Es zeige sich eine fundamentale Diskrepanz zwischen grundgesetzlichem Auftrag und Parteiengesetz einerseits und dem Steuerrecht andererseits. Diese habe zur Verschuldung und Überschuldung der Parteien geführt. Die Parteien würden zwar als “verfassungsrechtlich notwendige Bestandteile der freiheitlichen demokratischen Grundordnung” anerkannt, gleichzeitig aber werde den finanziellen Leistungen an die politischen Parteien die Eigenschaft von “staatspolitisch förderungswürdigen” Leistungen ausdrücklich abgesprochen. Dadurch werde ihre Funktionsfähigkeit als Verfassungsorgan in Frage gestellt und das Gleichgewicht der Grundsätze gestört, die in den Art. 20 Abs. 2, 38 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG ausbalanciert seien.

c) Zwar sei durch das Urteil vom 24. Juni 1958 die Steuerabzugsmöglichkeit von Spenden für verfassungswidrig erklärt worden, weil sie einen Verstoß gegen das “formale Prinzip der Chancengleichheit” enthalte (BVerfGE 8, 51). Nach dem Erlaß des Parteiengesetzes habe das Bundesverfassungsgericht jedoch die in diesem Gesetz vorgesehene beschränkte Abzugsmöglichkeit als verfassungsgemäß anerkannt, da diese Regelung sich nicht so auswirken könne, “daß die Steuerermäßigung das Gewicht bestimmter Parteien im politischen Konkurrenzkampf irgendwie maßgeblich” vergrößere (BVerfGE 24, 300 [358]). Das Bundesverfassungsgericht habe dabei indes nicht erkennen lassen, ob es die Beträge von 600 bzw. 1.200 Deutsche Mark als die Höchstgrenze für eine verfassungsrechtlich zulässige Steuervergünstigung ansehe.

d) Eine Erhöhung der steuerbegünstigten Beträge in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 wurde nicht gegen das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit verstoßen. Zwar sei die seinerzeit geltende steuerliche Begünstigung von Spenden wegen Verletzung dieses Rechts für nichtig erklärt worden. Das Bundesverfassungsgericht habe in ihnen unter den damaligen Verhältnissen eine Verschärfung bestehender faktischer Ungleichheiten, näherhin eine Bevorzugung der “Spendenparteien” gegenüber den “Mitgliederparteien” gesehen. Die Verhältnisse hätten sich jedoch in der Zwischenzeit geändert.

Die im Bundestag vertretenen politischen Parteien hätten heute über etwa 2 Mio. Mitglieder, die aus allen Schichten der Bevölkerung stammten und zu stets größeren Beitragsleistungen bereit und in der Lage seien. Inzwischen hätten die von den jeweiligen Parteitagen beschlossenen Beitragsstaffeln Höchstsätze erreicht. Diese würden von den betreffenden Mitgliedern auch eingehalten. Sie reichten weit über die steuerlichen Grenzen des alten Einkommensteuerrechts hinaus. Den Rechenschaftsberichten lasse sich entnehmen, daß seit Erlaß des Parteiengesetzes die Spendeneingänge außerordentlich angestiegen seien und eine sehr wesentliche Säule für die Finanzierung der Parteiarbeit darstellten. Es sei deshalb unumgänglich, die steuerlichen Höchstgrenzen den gewandelten Verhältnissen anzupassen. Hinzu komme, daß seit den grundlegenden Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Parteifinanzierung alle im Bundestag vertretenen politischen Parteien zum Teil sehr tiefgreifende Wandlungen zu Volksparteien durchgemacht hätten, die alle Schichten des Volkes ansprächen. Auch hätten sich im Laufe der letzten zwanzig Jahre die Einkommensverhältnisse nachweislich in Richtung auf eine weiter gestreute Einkommensverteilung fortentwickelt. Steuerliche Begünstigungen kämen deshalb nicht mehr einseitig wenigen Schichten des Volkes zugute, sondern entfalteten eine solche Breitenwirkung, daß durch großzügiger bemessene Begünstigungen einseitige Wettbewerbsvorteile für bestimmte Parteien nicht mehr entstünden. Schließlich habe sich durch das Hineinwachsen neuer Bevölkerungsschichten in die Progressionszone des Einkommensteuertarifs die Zahl derjenigen Parteimitglieder und Spender erhöht, die von besseren steuerlichen Möglichkeiten auch tatsächlich Gebrauch machen könnten. Eine nachhaltige Anpassung der Steuergrenzen begegne daher angesichts der steigenden Kosten der Parteiarbeit auch unter dem Gesichtspunkt des formalen Gleichheitsgrundsatzes keinen Bedenken mehr.

e) Eine über die bisherigen Grenzen hinausgehende steuerliche Berücksichtigung der Beiträge und Spenden für politische Parteien sei auch mit dem Prinzip der Parteienfreiheit vereinbar.

Parteienfreiheit heiße in erster Linie “Freiheit vom Staat”. Freigebildete Gruppen sollten sich aus eigener Kraft erhalten. In diese Freiheit greife der Staat durch die angegriffenen Vorschriften mit einem Verbot ein, das die freie Finanzierung erschwere, zum Teil unmöglich mache. Die angegriffenen Vorschriften bewirkten, daß die Parteien infolge ihrer Verschuldung in eine Kreditabhängigkeit gerieten, die zwar noch nicht konkret, aber doch potentiell ihre Freiheit bedrohen könne.

Daß der in einer Steuervergünstigung für Spenden liegende Verzicht des Staates auf steuerliche Einkünfte dem Staat selbst keinen Einfluß auf den offenen freiheitlichen demokratischen Meinungs- und Willensbildungeprozeß einräume, habe das Bundesverfassungsgericht expressis verbis entschieden (BVerfGE 24, 300 [359 f.]).

f) Durch eine Erhöhung der steuerbegünstigten Beträge würde schließlich das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß nicht verletzt.

Grundsätzlich habe nach unserer Rechtsordnung jeder Bürger die Möglichkeit, durch eine Spende seiner politischen Meinung Nachdruck zu verleihen und an dem Recht auf freie Bildung und Erhaltung der Parteien zu partizipieren. Wenn der Staat in dieses Recht durch eine Behinderung eingreife, so bedürfe er hierzu einer Legitimation. Diese könne darin liegen, daß eine solche Spende die Rechte anderer verletze oder gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstoße. Beides sei möglicherweise der Fall, wenn der Spender sich mit der Spende einen unzulässigen politischen Einfluß erkaufen würde. Da indes mit Spenden von weniger als 20.000 Deutsche Mark “ein erheblicher politischer Einfluß in der Regel nicht verbunden'' sei, weil eine solche Spende “ihrer Höhe nach für eine Partei nicht ins Gewicht” falle (BVerfGE 24, 300 [356]), seien Spenden dieser Größenordnung nicht geeignet, das Recht anderer Bürger auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß zu verletzen.

g) Die in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 festgelegten Grenzen für die Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien seien willkürlich gezogen. Sie seien nur aus der Unsicherheit heraus zu verstehen, die zur Zeit der Verabschiedung des Parteiengesetzes hinsichtlich der Entwicklung der Diskussion über die Parteifinanzierung bestanden habe. Es gebe keinen sachgerechten Grund, die Steuervergünstigung auf diese Beträge zu begrenzen. Die einzige sachgerechte Grenze sei die Schwelle, an der der unzulässige politische Einfluß beginne.

Durch die angegriffenen Vorschriften würden die politischen Parteien gegenüber den anderen in § 10b Abs. 1 EStG 1977 und § 9 Nr. 3a EStG 1977 genannten förderungswürdigen Empfängern finanzieller Zuwendungen diskriminiert, denen jedermann Spenden bis zu bestimmten Prozentsätzen seiner Einkünfte bzw. des Umsatzes und der aufgewendeten Löhne und Gehälter steuerbegünstigt zukommen lassen könne.

Wenn der Bürger sowohl mit Spenden für Parteien als auch mit Ausgaben für staatsbürgerliche oder kirchliche oder gemeinnützige Zwecke auf die Willensbildung des Volkes Einfluß nehmen dürfe, so gebe es keinen sachlichen Grund, diese Spenden verschieden zu behandeln. Es sei inkonsequent, der Bereitschaft des Bürger zu politischem Bekenntnis, das er durch finanzielles Engagement bekunde, einen geringeren steuerrechtlichen Stellenwert einzuräumen als beispielsweise den Mitgliedsbeiträgen für Berufsverbände, für Freizeitvereinigungen oder mildtätige Organisationen.

III.

Gemäß § 77 BVerfGG ist dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen sowie darüber hinaus den im Deutschen Bundestag und in den Länderparlamenten vertretenen politischen Parteien Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Von dieser Möglichkeit haben die Bayerische Staatsregierung, die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, die Christlich Demokratische Union Deutschlands, die Christlich Soziale Union in Bayern und die Freie Demokratische Partei Gebrauch gemacht.

1. Die Bayerische Staatsregierung hält den Normenkontrollantrag für begründet. Sie hat sich der Auffassung der Antragstellerin angeschlossen, daß die vom Gesetzgeber in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 getroffene steuerrechtliche Regelung eine an sich mögliche und notwendige dynamische Entwicklung der Spendeneinkommen verhindere und deshalb nicht mit der in Art. 21 GG vorgesehenen Stellung und Bedeutung der Parteien zu vereinbaren sei. Die Stellung der politischen Parteien in Staat und Gesellschaft hätte sich in den 30 Jahren seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes in der von der Antragstellerin beschriebenen Weise grundlegend verändert. Bei verantwortungsbewußter Wahrnehmung der ihnen vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben könnten die Parteien nicht mehr mit den finanziellen Mitteln früherer Jahre auskommen. Auseiner durch Finanzierungsschwächen bedingten Funktionsunfähigkeit der politischen Parteien würden dem Gemeinwesen schwere Schäden erwachsen. Wenn den Parteien trotz ihrer gewandelten Stellung und Bedeutung eine direkte staatliche Finanzierung weiterhin aus verfassungsrechtlichen Gründen verwehrt werde und sie auf den Weg der Selbstfinanzierung verwiesen würden, dann erscheine es gerechtfertigt, ihnen einen aus Art. 21 GG abgeleiteten Anspruch gegen den Staat zu gewähren, wenigstens die notwendigen Rahmenbedingungen für eine ausreichende, d.h. sich entsprechend der Aufgabenmehrung dynamisch entwickelnde Selbstfinanzierung zu schaffen. Dieser Anspruch sei eine konkrete Folge des in Art. 21 GG enthaltenen institutionellen Existenzverbürgungsrechts der Parteien. Nach Lage der Dinge komme nur eine andere rechtliche Behandlung der Spenden in Frage.

Für eine unterschiedliche Behandlung der Förderung staatspolitischer Zwecke einerseits (§ 10b Abs. 1 EStG 1977, § 9 Kr. 3a EStG 1977) und der Zuwendungen an politische Parteien andererseits (§ 10b Abs. 2 EStG 1977, § 9 Nr. 3b EStG 1977) fehle es an sachgemäßen Gründen. Gerade die politischen Parteien selbst seien es, die die staatspolitischen Zwecke verfolgten, wenn auch mit jeweils unterschiedlichen programmatischen Schwerpunkten. Es könne auch nicht mehr gesagt werden, daß die politischen Parteien stärkeren Einfluß auf politische Entscheidungsträger hätten als andere förderungswürdige Organisationen und deswegen eine differenzierte steuerrechtliche Behandlung sachgemäß sei. Zwar hätten die Parteien unmittelbaren Einfluß auf staatliche Organe, es entspreche auch der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Stellung, diesen auszuüben und Anregungen dorthin weiterzugeben. Jedoch dürfe nicht übersehen werden, daß heute auch Kirchen, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden, Berufsorganisationen, also Institutionen, die sich zu einem sehr wesentlichen Teil aus steuerbegünstigten Zuwendungen finanzierten, unmittelbarer politischer Einfluß zukomme. Wenn sich wegen der nicht zu bestreitenden engeren Verzahnung von Staat und Parteien möglicherweise auch Gründe gegen eine vollständige Gleichbehandlung anführen ließen, könne jedoch immer noch nicht die unterschiedliche systematische Behandlung nach § 10b Abs. 1 und 2 EStG 1977 erklärt werden; es gebe keinen Grund, die Spendenfreibeträge nach Absatz 1 an die allgemeine Einkommensentwicklung zu koppeln, die nach Absatz 2 hingegen nicht.

Die Gründe, aus denen das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) die damals geltende und mit dem Normenkontrollantrag nunmehr erneut angestrebte Gleichstellung der Spenden für verfassungswidrig erklärt habe, könnten angesichts der dargestellten Entwicklung keine Gültigkeit mehr beanspruchen.

2. Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) hat sich wie folgt geäußert: Den in dem Antrag dargestellten Schwierigkeiten bei der Finanzierung sehe sich auch die SPD gegenübergestellt. Die Einnahmen aus Spenden, die bei der SPD eine vergleichsweise geringere Rolle gespielt hätten, sänken; im Jahre 1978 sei ein drastischer Rückgang zu verzeichnen. Die SPD habe Maßnahmen zur Einschränkung der Ausgaben in dem Umfang eingeleitet, wie dies die Erfüllung der jedenfalls notwendigen politischen Aufgaben erfordere. Zur vollen Ausschöpfung der eigenen Kräfte seien die Mitgliedsbeiträge beträchtlich erhöht worden. Für die zumutbare Bemessung der Mitgliedsbeiträge und die Erzielung von Spenden seien die in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 festgesetzten Obergrenzen von wesentlicher Bedeutung. Diese Höchstbeträge seien überholt. Bei einer Erhöhung der abzugsfähigen Aufwendungen seien die Maßstäbe zu berücksichtigen, die das Bundesverfassungsgericht dazu insbesondere in seiner Entscheidung vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) entwickelt habe.

3. Die Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) hat sich den in der Antragsschrift enthaltenen Ausführungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht angeschlossen. Ergänzend hat sie vorgetragen:

Die Funktionsfähigkeit der CDU sei gegenwärtig durch den engen finanziellen Rahmen in Frage gestellt. Die finanzwirtschaftlichen Probleme seien struktureller Art und keine temporäre Erscheinung. Eine wichtige Ursache dafür sei die Entwicklung der großen politischen Parteien zu mitgliederstarken Volksparteien. Die speziellen Dienstleistungen, die heute von den Parteien allein für den innerparteilichen Willensbildungsprozeß und die innerparteiliche Führungsorganisation verlangt wurden, unterschieden sich deshalb nach Art und Umfang wesentlich von denen früherer Jahre. Damit seien zwangsläufig erheblich höhere finanzielle Anforderungen verbunden. – Der Mitgliederverband der CDU umfasse alle gesellschaftlichen und beruflichen Schichten des Volkes. Die CDU sei daher in ihrer personellen Zusammensetzung repräsentativ für die heutige gesellschaftliche Wirklichkeit.

Hinzu komme, daß die “dauernde Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes” (§ 1 Abs. 1 Satz 2 PartG) – insbesondere im Hinblick auf die Beteiligung an den vielfältigen Wahlen – eine ständige und uneingeschränkte Funktionsfähigkeit der Partei voraussetze. Nur so könne sie – in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinwirkend – den Status einer Teilhabe nm Verfassungsleben auch realisieren.

4. Die Christlich Soziale Union in Bayern (CSU) ist der Auffassung, daß die in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b KStG 1977 festgelegten Höchstbeträge für die steuerabzugsfähigen Spenden an politische Parteien keinen genügenden Anreiz für eine ausreichende Spendentätigkeit zugunsten der Parteien gegeben hätten. Die Folge sei die Nichtfinanzierbarkeit der Verfassungsaufgaben der Parteien oder eine nicht zu überbrückende Diskrepanz zwischen Aufgabenstellung und deren materieller Bewältigung. Die Finanzierung der vom Grundgesetz und Parteiengesetz vorgesehen Aufgaben der politischen Parteien bedürfe einer neuen Grundlage, die eine Anpassung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die heutigen Verhältnisse zur Voraussetzung habe. Die Anforderungen, die an politische Parteien seit 1949 gestellt würden, seien im Laufe der Jahre immer umfangreicher geworden. Heute seien die politischen Parteien nicht wegzudenkende Institutionen innerhalb der parlamentarischen Demokratie, die allerdings bei wachsenden Aufgaben in den letzten Jahren in eine ernste finanzielle Krise geraten seien.

5. Die Freie Demokratische Partei (F.D.P.) hält den Normenkontrollantrag in der Sache für berechtigt und unterstützt ihn.

IV.

In der mündlichen Verhandlung am 9. Mai 1979 haben sich für die Antragstellerin Rechtsanwalt Dr. Maassen, der Niedersächsische Minister des Innern Dr. Möcklinghoff sowie Professor Dr. Kaltefleiter und für die Bayerische Staatsregierung der Bayerische Staatsminister der Finanzen Streibl geäußert. Die Bundesschatzmeister der CDU, der SPD, der F.D.P. und der Landesschatzmeister der CSU wurden gehört.

1. Professor Kaltefleiter hat unter anderem dargetan, daß sich ein tiefgreifender Strukturwandel des Parteiensystems in der Bundesrepublik Deutschland vollzogen habe. Dabei sei ein wesentlicher Aspekt die Entwicklung der im Bundestag vertretenen Parteien zu Volksparteien. So sei beispielsweise die SPD in den breiten Bereich der Mittelschichten eingedrungen; die CDU habe sich von einer Honoratiorenpartei, die sie in den fünfziger Jahren noch weitgehend gewesen sei, zu einer Massenpartei entwickelt. Die Struktur der Mitglieder und der Anhängerschaft hätten sich ebenso wie die Mitgliederzahlen, der Organisationsgrad und die Organisationsdichte weitgehend aneinander angeglichen. Auch das mediale Umfeld habe sich in dieser Zeit verändert, insbesondere durch die massenhafte Verbreitung des Fernsehens. Damit ergebe sich für die politischen Parteien im Gegensatz zu früher eine viel stärkere Notwendigkeit präsent zu sein, wenn sie am Eommunikationsprozeß teilnehmen wollten.

Eine nennenswerte Einflußnahme von einzelnen Spendern auf die von einer Partei vertretene Politik sei nicht zu befürchten; denn selbst Beträge von 20.000 Deutsche Mark und darüber fielen für Bundes- und Landesparteien angesichts ihres hohen Gesamtbedarfs nicht ins Gewicht. Etwas anderes möge zwar für Spenden dieser Größenordnung im regionalen und lokalen Bereich der Parteien gelten. Dabei sei aber zu berücksichtigen, daß die Parteivorstände im Regelfall nicht über eingehende Spenden informiert wurden.

2. Der Bundesschatzmeister der CDU hat auf die hohe Verschuldung seiner Partei hingewiesen, die eine steigende Tendenz aufweise. Dabei sei das Hauptproblem die Finanzierung des laufenden Haushalts; hierfür müßten zur Zeit im Durchschnitt etwa 30 Mio. Deutsche Mark jährlich aufgebracht werden. Die wirtschaftliche Situation der CDU habe sich durch einen deutlichen Rückgang der Spenden in den letzten beiden Jahren erheblich verschärft.

3. Der Bundesschatzmeister der SPD hat ausgeführt, die Finanzlage der SPD sei strukturell und tendenziell ähnlich wie die der CDU. Auch bei ihr sei der Spendeneingang in letzter Zeit drastisch zurückgegangen. Wenn auch der Anteil der Spenden an der Gesamtfinanzierung bei der SPD nicht so groß sei wie bei den anderen im Bundestag vertretenen Parteien, so sei doch der nun fast vollständige Fortfall dieser Finanzierungsquelle eine wesentliche Ursache für ihre hohe Verschuldung.

4. Der Bundesschatzmeister der F.D.P. hat dargelegt, daß die finanziellen Schwierigkeiten der großen Parteien bei der F.D.P. als einer kleinen Partei in verstärktem Maße aufträten, weil sie ebenfalls alle Schichten des Volkes ansprechen müsse, aber über erheblich geringere Einnahmen verfüge als die großen Parteien. Das Spendenaufkommen sei auch bei der F.D.P. deutlich niedriger als in früheren Jahren.

5. Der Landesschatzmeister der CSU hat hervorgehoben, daß auch bei seiner Partei der Trend zur Verschuldung festzustellen sei, dem aus eigener Kraft allein nicht entgegengewirkt werden könne. Die CSU habe sich in den vergangenen zwanzig Jahren zu einer Mitgliederpartei mit derzeit etwa 165.000 Mitgliedern entwickelt. Zur Finanzierung des laufenden Haushalts müßten jährlich etwa 14 Mio. Deutsche Mark aufgebracht werden.

Entscheidungsgründe

B.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Die Antragstellerin, eine Landesregierung, ist antragsberechtigt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BverfGG). Der Antrag genügt den Erfordernissen des § 76 Nr. 1 BverfGG; die Antragstellerin hält Bundesrecht (§ 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b KStG 1977) wegen seiner sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz (Art. 3, 21 GG) für nichtig. Damit ist zugleich das “besondere objektive Interesse” an der Klarstellung der Geltung der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Normen indiziert (vgl. BVerfGE 6, 104 [110]; 39, 96 [106]). Ein darüber hinausgehendes Rechtsschutzinteresse wird nicht gefordert. Das abstrakte ist ebenso wie das konkrete Normenkontrollverfahren ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung, das lediglich der Prüfung von Rechtenormen am Maßstab des Grundgesetzes dient (BVerfGE 2, 213 [217]; 20, 350 [351]). In einem solchen Verfahren ist ein subjektiv motiviertes Rechtsschutzbedürfnis nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Sachentscheidung.

Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, daß das Bundesverfassungsgericht sich in dem Urteil vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [357 ff.]) bereits mit der Verfassungsmäßigkeit der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden befaßt hat.

Dieses Urteil entschied über einen anderen Verfahrensgegenstand in einer anderen Verfahrensart. Damals handelte es sich um Organstreitverfahren, in denen von den Antragstellerinnen – drei kleinen Parteien – u.a. geltend gemacht worden war, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat hätten sie mit dem Erlaß der §§ 34, 35 PartG, durch die die jetzt noch geltenden Höchstgrenzen der Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien erstmals festgelegt wurden, in den ihnen vom Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt; die §§ 34, 35 PartG verstießen gegen den Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Ausübung ihrer politischen Rechte und damit auch gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien. Das Bundesverfassungsgericht hat die in §§ 34, 35 PartG getroffene Regelung auf diese verfassungsrechtlichen Bedenken hin überprüft und die Vorschriften für verfassungsgemäß erachtet. Das Gericht hatte indes in diesen Verfahren keinen Anlaß zu entscheiden, ob auch eine großzügiger bemessene Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen an politische Parteien einer verfassungsrechtlichen Prüfung standgehalten hätte oder gar – wie die Antragstellerin jetzt mit dem Normenkontrollantrag geltend macht – verfassungsrechtlich geboten ist.

Bei dieser Sachlage braucht im vorliegenden Fall nicht mehr geprüft zu werden, ob der Antrag auch unter dem Blickpunkt eines Wandels der tatsächlichen Verhältnisse zulässig wäre (vgl. dazu BVerfGE 33, 199 [204]; 39, 169 [181 f.]).

C.

Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

§ 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b KStG 1977 sind, soweit sie die Abzugsfähigkeit von Beitragen und Spenden an politische Parteien auf 600 Deutsche Mark und im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten auf 1.200 Deutsche Mark im Kalenderjahr beschränken, mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber ist van Verfassungs wegen nicht gehalten, diese Freigrenzen zu erhöhen. Er ist daran aber auch – in engen Grenzen – nicht gehindert. Ob und inwieweit er von dieser Möglichkeit Gebrauch machen will, ist eine politische Entscheidung, die in seinem pflichtgemäßen Ermessen steht. Entschließt er sich dazu, so muß er dabei das Recht der Bürger auf gleiche Teilnabe am Willensbildungsprozeß sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit beachten.

I.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, daß einerseits das Grundgesetz der Zuwendung öffentlicher Mittel an politische Parteien Grenzen setzt und daß andererseits der Staat nicht verpflichtet ist, dafür zu sorgen, daß der Geldbedarf der politischen Parteien befriedigt wird (vgl. BVerfGE 8, 51 [65]; 20, 56 [100, 115]; 41, 399 [414 f.]; 42, 53 [58 f.]). Hieran hält der erkennende Senat fest.

1. a) Art. 21 GG hat die politischen Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willenstildung des Volkes anerkannt und ihnen auch einen verfassungsrechtlichen Status zuerkannt (BVerfGE 1, 208 [225]; 2, 1 [73]; 44, 125 [145]; ständige Rechtsprechung). Sie sind die politischen Handlungseinheiten, deren die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (BVerfGE 11, 266 [273]; 44, 125 [145]).

Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Sie stellen, sofern sie die Parlamentsmehrheit bilden und die Regierung stützen, die wichtigste Verbindung zwischen dem Volk und den politischen Führungsorganen des Staates her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 14, 121 [133]; 20, 56 [99, 101]; 44, 125 [145 f.]). Die Willensbildung des Volkes wird allerdings nicht nur von den politischen Parteien vorgeformt und beeinflußt. eben ihnen wirken etwa auch Verbände, andere Gruppen und Vereinigungen sowie die Massenmedien auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung ein (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 11, 266 [273]; 20, 56 [114]; 41, 399 [416 f.]).

In Anbetracht dessen und im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Stellung und die Aufgaben der Parteien in § 1 des Parteiengesetzes wie folgt umschrieben:

(1) Die Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe.

(2) Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen,

die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern,

zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden,

sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß nehmen,

die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen und

für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.

(3) Die Parteien legen ihre Ziele in politischen Programmen nieder.

b) Aus dem so umrissenen Status der politischen Parteien hat das Bundesverfassungsgericht auch für den Bereich der Parteifinanzierung Konsequenzen gezogen.

Es hat die Finanzierung der gesamten Tätigkeit der politischen Parteien über direkte Zuschüsse aus Haushaltsmitteln grundsätzlich für verfassungswidrig erklärt und insoweit lediglich wegen der besonderen Rolle der politischen Parteien bei der Abhaltung von Wahlen die Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes für zulässig erachtet (BVerfGE 20, 56 [113 ff.]; 24, 300 [535 ff.]). Aber auch der mittelbaren Finanzierung der Tätigkeit der politischen Parteien durch die steuerliche Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden sind vom Grundgesetz Schranken gesetzt (BVerfGE 8, 51 [62 ff.]; 24, 300 [357 ff.]). Innerhalb dieser Schranken darf der Gesetzgeber sich auch von der Überlegung leiten lassen, daß staatliche Zuwendungen es den politischen Parteien ermöglichen sollen, der ihnen in Art. 21 GG zugewiesenen Aufgabe unabhängiger von sachfremden Finanzierungsquellen gerecht zu werden. Indes läßt sich aus dem Grundgesetz eine Verpflichtung des Gesetzgebers, für eine finanzielle Unterstützung der politischen Parteien aus öffentlichen Mitteln zu sorgen, nicht herleiten.

2. Die Antragstellerin weist zwar zu Recht darauf hin, daß die im Deutschen Bundestag vertretenen politischen Parteien ihren Tätigkeitsbereich mit dem Ziel, die Anteilnahme der Bürger am politischen Geschehen zu stärken und deren aktive Mitwirkung an der politischen Willensbildung auf allen Ebenen anzuregen und zu fördern, fortschreitend erweitert haben. Sie haben sich zu mitgliederstarken Volksparteien entwickelt. Ihr Tätigkeitsfeld erstreckt sich heutzutage nicht nur auf die Beteiligung an den Wahlen, sondern weit darüber hinaus. Ihre vom Grundgesetz und dem Parteiengesetz ins Auge gefaßte Rolle führt zu vielfältigen Aktivitäten im öffentlichen Leben. Dazu bedarf es einer auf Dauer angelegten festgefügten Parteiorganisation, die – neben den unmittelbaren Aufwendungen für die Wahlkampfe in Bund, Ländern und Gemeinden – erhebliche sachliche und personelle Kosten verursacht. Dies wird auch durch das von der Antragstellerin vorgelegte Material belegt.

Diese Entwicklung vermochte nichts an der im Grundgesetz normierten Stellung der politischen Parteien, wie sie den früheren Entscheidungen des Gerichts zugrunde lag, zu ändern. Die Parteien sind keine Staatsorgane, sondern Gruppierungen, die sich im offenen Mehrparteiensystem frei bilden, aus eigener Kraft entwickeln und, gebunden an die Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG, im Rahmen der freiheitlichen Grundordnung an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken (vgl. BVerfGE 20, 56 [110 f ]). Wohl erfüllen die politischen Parteien eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe. Als frei gebildete Gruppen von Bürgern, die sich zusammengeschlossen haben, um auf die politische Willensbildung mit eigenen Zielvorstellungen und Programmen Einfluß zu nehmen und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken, gehören sie selbst nicht zu diesem Bereich. Eine völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte Tätigkeit würde sie zwar dem staatsorganschaftlichen Bereich nicht einfügen, sie Jedoch der staatlichen Vorsorge überantworten. Das wäre mit der Funktion und der Stellung der politischen Parteien, wie sie Art. 21 GG um schreibt, nicht vereinbar. Demgegenüber verfängt auch nicht der Hinweis, ohne eine gesteigerte finanzielle Vorsorge des Gesetzgebers seien die Parteien nicht mehr in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen. Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Es nimmt prinzipiell die Risiken in Kauf, die darin liegen, daß es die politische Willenabildung der Urteilskraft und der Aktivität der Bürger anvertraut (BVerfGE 20, 56 [102 f.]).

Ist nach alledem der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß den politischen Parteien die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen, so ist er andererseits an deren finanzieller Förderung – in den aufgezeigten engen Grenzen – auch nicht gehindert. Ob und in welcher Weise die politischen Parteien in diesem Rahmen durch unmittelbare oder mittelbare staatliche Zuwendungen unterstützt werden sollen, ist und bleibt auch in Anbetracht der von der Antragstellerin dargelegten Entwicklung eine verfassungspolitische Frage, deren Entscheidung im pflichtgemäßen Ermessen des Gesetzgebers steht. Entscheidet er sich dafür, zur Sicherung und Deckung des Finanzbedarfs der politischen Parteien durch gesetzliche Regelungen beizutragen, so muß er das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit beachten. Das gilt auch für eine steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden an politische Parteien.

II.

1. Das Grundgesetz verwehrt Spenden an politische Parteien grundsätzlich nicht. Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat, nicht jedoch absoluten Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen und Verbände. Der Gefahr, daß anonyme Großspender durch ins Gewicht fallende finanzielle Zuwendungen auf die längerfristige Zielsetzung der begünstigten Partei oder sie berührende innerparteiliche Entscheidungen von Einzelfragen einzuwirken versuchen, um so indirekt mehr oder minder großen Einfluß auf die staatliche Willensbildung zu gewinnen, begegnet das Grundgesetz durch das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete 'Gebot, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben (BVerfGE 20, 56 [105]; 12, 113 [125]; 5, 85 [232 f.]). Diesem Verfassungsgebot kommt zentrale Bedeutung zu. Es zielt darauf ab, den Prozeß der politischen Willenstildung für den Wähler durchschaubar zu machen und ihm offenzulegen, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen. Der Wähler soll über die Herkunft der ins Gewicht fallenden Spenden an politische Parteien korrekt und vollständig unterrichtet werden und die Möglichkeit haben, daraus seine Schlüsse zu ziehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [106]; 24, 300 [356]. Im übrigen überläßt das Grundgesetz es grundsätzlich der Verantwortung der Parteien, deren innere Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen muß (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG; §§ 6 ff. PartG), den sachwidrigen Einfluß finanzkräftiger Interessen vom sachgerechten zu unterscheiden und einem auf sie eindringenden sachwidrigen Druck zu widerstehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [105]). Unter diesem Blickpunkt ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, daß § 25 PartG lediglich die Offenlegung der Spender von Zuwendungen, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 20.000 Deutsche Mark übersteigt, vorschreibt. Angesichts des beträchtlichen Finanzbedarfs auch kleinerer politischer Parteien durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß mit einer Jährlichen Spende von weniger als 20.000 Deutsche Mark ein erheblicher politischer Einfluß in aller Regel nicht verbunden ist (BVerfGE 24, 300 [356]).

2. Wenn der Bundesgesetzgeber, gestützt auf seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz über die Steuern (Art. 105 Abs. 2 GG), sich dafür entscheidet, Spenden und Beiträge an politische Parteien für steuerlich abzugsfähig zu erklären, so verzichtet er damit zugleich auf den Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer, der sonst auf diese Beträge entfiele. Dieser Verzicht wirkt sich zugunsten der politischen Parteien aus. Die Anerkennung der Mitgliedsbeiträge und Parteispenden als abzugsfähige Ausgaben hat also zur Folge, daß der Staat mittelbar in Höhe des ihm verlorengehenden Steueranteils an der Finanzierung der politischen Parteien teilnimmt (BVerfGE 8, 51 [623]. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wird deshalb auch in diesem Bereich durch das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß und die Grundsätze der Chancengleichheit und Parteienfreiheit begrenzt.

a) Das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich in einer Demokratie nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen. Dieses Gleichheitsrecht ist auch dann zu beachten, wenn Steuergesetze die finanzielle Unterstützung politischer Parteien durch den Bürger begünstigen. Wenn der Gesetzgeber solche Bestimmungen erläßt und dadurch dem Einzelnen eine Einflußnahme im Bereich der politischen Willensbildung erleichtert, so darf dadurch nicht eine Differenzierung eintreten, die finanziell leistungsfähige Bürger in gleichheitswidriger Weise bevorzugt. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, daß die gesetzliche Regelung der Steuerermäßigung für Spenden und Beiträge an politische Parteien in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 dieses Recht nicht verletzt (BVerfGE 24, 300 [360 f.]). An diesem Ergebnis hält der Senat fest.

b) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers erfährt durch das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit eine weitere Einschränkung.

aa) Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6, 273 [280]; 47, 198 [225]). Mit der Freiheit der Gründung ist im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien, notwendig verbunden (BVerfGE 14, 121 [133]; 47, 198 [225]). Der Grundsatz der Chancengleichheit beherrscht nicht nur den Wahlvorgang selbst; er gilt auch für die Wahlvorbereitung (BVerfGE 14, 121 [132 f.]; 47, 198 [225]) und den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden (BVerfGE 6, 273 [280]; 8, 51 [641]).

Das Prinzip der Chancengleichheit der Parteien hängt aufs engste mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen (BVerfGE 24, 300 [340]). Deshalb ist in diesem Bereich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler – die Gleichheit enger zu fassen, als die des Art. 3 Abs. 1 GG. Da es heute die Parteien sind, die die Aktivbürger zu politischen Handlungseinheiten organisatorisch zusammenschließen, hat die Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes zur Folge, daß auch der Satz von der Chancengleichheit der politischen Parteien strikt zu handhaben ist (BVerfGE 24, 300 [340 f.]; 44, 125 [146]). Die öffentliche Gewalt muß, wenn sie in den Bereich der politischen Willensbildung in einer Weise eingreift, daß dadurch die Chancengleichheit der politischen Parteien verändert werden kann, sich gegenwärtig halten, daß ihrem Ermessen in diesem Bereich besonders enge Grenzen gezogen sind (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; ständige Rechtsprechung). Insbesondere darf der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem Gesetzgeber andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 42, 53 [592]).

bb) Im vorliegenden Zusammenhang bedeutet dies:

Da das Grundgesetz die Zuwendung von Spenden an die politischen Parteien grundsätzlich als eine geläufige Form zulässiger Interessenwahrnehmung hinnimmt, ist der Gesetzgeber weder berechtigt noch verpflichtet, etwa vorhandene, auf der unterschiedlichen soziologischen Struktur der politischen Parteien beruhende Verschiedenheiten der Wettbewerbschancen in diesem Bereich auszugleichen. Entschließt er sich dazu, Beiträge und Spenden an politische Parteien im Steuerrecht als Sonderausgaben oder Aufwendungen anzuerkennen, so darf diese Regelung weder zu einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Begünstigung oder Benachteiligung einer bestimmten Partei oder Parteiengruppe noch zu einer Verschärfung bestehender faktischer Ungleichheiten der Wettbewerbschancen bei der Erlangung von Spenden führen. Dies wäre auch dann der Fall, wenn das Steuergesetz zwar in seinem Wortlaut eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinen Geltungsbereich abstrakt-allgemein umschreibt, sich aus seiner praktischen Auswirkung aber eine offenbare Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist (vgl. BVerfGE 24, 300 [358]).

cc) Jede Form der steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und Spenden für politische Parteien birgt die Gefahr in sich, daß die Spendenungleichheit, die die Verfassung grundsätzlich hinnimmt, mehr oder minder verschärft wird. Bei der mittelbaren Parteifinanzierung durch Steuerverzicht kann der Gesetzgeber eine absolut “gerechte” und “gleiche” Verteilung in geringerem Maße verbürgen, als bei der unmittelbaren Parteifinanzierung in Form der Erstattung der Wahlkampfkosten; denn nicht er bestimmt den Verteilungsmodus, sondern die Bürger entscheiden, welchen Parteien in welcher Höhe der Steuerverzicht mittelbar zugute kommt. Da die Steuervorschriften je nach ihrer Ausgestaltung auf einzelne Gruppen von Bürgern einen ungleichen Anreiz zum Spenden auszuüben vermögen kann das zu einer unterschiedlichen Begünstigung der einzelnen politischen Parteien führen.

Eine gewisse Veränderung der Wettbewerbslage, die bei jeder Form der steuerlichen Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden nahezu unvermeidlich sein wird, nimmt die Verfassung jedoch hin. Die vom Grundsatz der Chancengleichheit der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Bemessung der Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden gezogene Grenze verläuft erst dort, wo die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Das wird in aller Regel so lange nicht der Fall sein, wie der Mehrzahl der Steuerpflichtigen die Möglichkeit eröffnet bleibt, in vergleichbarer Weise an der Steuervergünstigung teilzuhaben. Unzulässig wäre es dagegen insbesondere, einen bestimmten Prozentsatz der Einkünfte oder des Umsatzes als steuerlich abzugsfähig zu erklären oder die Grenzbeträge so hoch anzusetzen, daß die Einkommensteuerpflichtigen mit großem Einkommen und die Körperschaftsteuerpflichtigen unverhältnismäßig stärker begünstigt wurden als die Einkommensteuerpflichtigen mit niedrigem oder mittlerem Einkommen mit der Folge, daß zugleich die Parteien bevorzugt wurden, die eine größere Anziehungskraft als andere Parteien auf kapitalkräftige Kreise ausüben.

dd) Die in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b KStG 1977 getroffene Regelung ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar (BVerfGE 24, 300 [358 f. ]). Die Vorschriften behandeln nicht nur alle Parteien gleich. Sie können sich auch nicht so auswirken, daß die Steuerermäßigung das Gewicht bestimmter Parteien im politischen Konkurrenzkampf irgendwie maßgeblich vergrößert. Für Spenden, die 600 Deutsche Mark im Jahr übersteigen, gibt es keine Steuerermäßigung. Große Spenden, die im nennenswerten Umfang dazu beitragen könnten, den beträchtlichen Finanzbedarf der politischen Parteien zu befriedigen, sind nicht begünstigt. Die jährliche Steuerersparnis beträgt im Höchstfall etwas über 300 Deutsche Mark. Die Möglichkeit, bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten Parteispenden bis zu 1.200 Deutsche Mark jährlich abzusetzen, ändert daran nichts, da sich Jeder der Ehegatten selbständig entscheiden kann (BVerfGE 24, 300 [359]).

Ob diejenigen, die durch die Steuervergünstigung zu Spenden an politische Parteien bewogen werden, auf die Parteien relativ ungleich verteilt sind, braucht dann nicht mehr untersucht zu werden, wenn – wie bei der gegenwärtig geltenden Regelung – in dieser Beziehung noch bestehende Verschiedenheiten zwischen den Parteien wegen der geringen Höhe der Steuerermäßigung und insbesondere wegen ihrer breiten Streuung nicht entscheidend ins Gewicht fallen können.

c) Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat. Das Prinzip der Parteienfreiheit verwehrt insbesondere eine staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien und ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit (BVerfGE 20, 56 [1023]).

Mit einer begrenzten Steuervergünstigung von Beiträgen und Spenden verzichtet der Staat zwar im Interesse der Parteien auf steuerliche Einkünfte. Dadurch werden die Parteien jedoch weder der staatlichen Vorsorge überantwortet, noch wird der offene freiheitliche demokratische Meinungs- und Willensbildungsprozeß durch sie beeinträchtigt (vgl. dazu BVerfGE 20, 56 [102]; 24, 300 [359 f.]). § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b KStG 1977 eröffnen den staatlichen Organen nicht die Möglichkeit, darauf Einfluß zu nehmen, welche Parteien von welchen Personen Spenden erhalten, und angesichts der breiten Streuung der Steuerermäßigung ist es auch ausgeschlossen, daß einzelne natürliche oder juristische Personen durch die Ermäßigung in die Lage versetzt werden, auf den politischen Willensbildungsprozeß bestimmend einzuwirken (BVerfGE 24, 300 [360]).

III.

Die Antragstellerin ist der Auffassung, es sei mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, daß die Spenden und Beiträge an politische Parteien steuerlich weniger begünstigt werden als die Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher, staatspolitischer und gemeinnütziger Zwecke. Dieser Einwand greift indes nicht durch. Es gibt sachgerechte Gründe, die eine unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen vermögen.

Die Tätigkeit der politischen Parteien vollzieht sich im Bereich der politischen Willensbildung. Dem Ergebnis dieser Willensbildung, der Mehrheitsentscheidung, sind alle unterworfen, auch diejenigen, die nicht die Parteien der Mehrheit unterstützt haben. Deshalb ist in dieser Sphäre hinsichtlich der Chancengleichheit ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Das Mitglied einer Religionsgemeinschaft oder einer Organisation, die gemeinnützige, mildtätige oder wissenschaftliche Zwecke verfolgt, läuft – kraft der staatlichen Rechtsordnung nicht Gefahr, gegen seinen Willen in den Einflußbereich einer vergleichbaren Organisation zu geraten, der Spenden in größerem Ausmaß als der seinen zufließen. Im übrigen wird diesen Organisationen die staatliche Förderung im Hinblick auf begrenzte wirtschaftliche, soziale oder kulturelle Zwecke zuteil, die von den hierzu berufenen Staatsorganen als förderungswürdig anerkannt worden sind. Hier, wo es sich nicht um politische Willensbildung im engeren Sinne oder Ausübung politischer Macht, sondern um ei gegenständlich beschränktes Tätigwerden handelt, hat der Satz von der Chancengleichheit der Parteien keine Geltung. Daher verstößt eine als Folge steuerrechtlicher Bestimmungen möglicherweise eintretende unterschiedliche Begünstigung solcher Institutionen einerseits und der politischen Parteien andererseits nicht gegen die Verfassung (BVerfGE 8, 51 [67 f.]; 20, 56 [107]). Zwar sind auch die Kirchen, staatspolitische Vereinigungen und andere Organisationen, denen Spenden steuerbegünstigt zugewendet werden können, oder Berufsverbände, bei denen die an sie geleisteten Beitrage als Werbungskosten steuerlich berücksichtigt werden, in verschiedenen Teilbereichen bestrebt, im Sinne ihrer religiösen Grundüberzeugungen oder der in ihnen organisierten Interessen auf die politische Meinungsbildung und die Entschlüsse der Staatsorgane Einfluß zu nehmen. Dies gilt jedoch für sie im Gegensatz zu politischen Parteien nur in begrenztem Maße. Keine dieser Organisationen ist in vergleichbarer Weise wie die politischen Parteien darauf angelegt, in allen Bereichen an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und unmittelbar das gesamte staatliche Geschehen zu beeinflussen.

IV.

Ob, wie die Antragstellerin meint, die zur Zeit geltenden Höchstbeträge für die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden an politische Parteien – etwa im Hinblick auf den gestiegenen Finanzbedarf der politischen Parteien, wegen der inzwischen eingetretenen Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse oder sonstiger Umstände – der gewandelten Situation angepaßt werden sollten, ist eine politische Frage, deren Beantwortung dem Gesetzgeber obliegt. Verfassungsrechtlich geboten ist eine großzügiger bemessene Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien nicht.

Falls der Gesetzgeber eine Anhebung der Höchstbeträge erwägt, so wird er dabei die verfassungsrechtlichen Schranken zu beachten haben, die seine Gestaltungsfreiheit begrenzen. Es ist seine Sache, die für die nähere Ausgestaltung einer beabsichtigten Neuregelung maßgeblichen Fakten zu ermitteln und im Hinblick auf die dargelegten Maßstäbe zu bewerten.

Da nach alledem keine verfassungsrechtliche Verpflichtung besteht, die steuerlichen Grenzbeträge in § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3b EStG 1977 anzuheben, und die Verfassungsmäßigkeit der geltenden Regelung weiterhin zu bejahen ist, sind die angegriffenen Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar. Damit erledigt sich der Antrag gemäß § 35 BVerfGG.

D.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Unterschriften

Zeidler, Rinck, Wand, Hirsch, Dr. Rottmann, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, Träger

Fundstellen

Haufe-Index 970242

BStBl II 1979, 612

BVerfGE, 63

JZ 1979, 564