Entscheidungsstichwort (Thema)
Eingeschränkter gerichtlicher Prüfungsmaßstab bei der Zuteilung von Dienstorten zu Stufen des Auslandszuschlags
Leitsatz (amtlich)
1. Die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten prozeduralen Anforderungen im Besoldungsrecht sind auf den Gesetzgeber bezogen. Sie sind auf den Verordnungsgeber (hier: der Auslandszuschlagsverordnung) nicht übertragbar.
2. Die gerichtliche Überprüfung der Zuteilung von Dienstorten zu den Stufen des Auslandszuschlags ist auf den Maßstab der evidenten Sachwidrigkeit begrenzt.
Normenkette
AuslZuschlV § 1 Abs. 2; BBesG § 53; GG Art. 33 Abs. 5, Art. 80 Abs. 1 S. 2
Verfahrensgang
OVG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 21.10.2015; Aktenzeichen OVG 7 B 17.14) |
VG Berlin (Urteil vom 24.04.2012; Aktenzeichen 7 K 433.10) |
Gründe
Rz. 1
1. Der Rechtsstreit betrifft die Auslandsbesoldung. Die Klägerin begehrt eine höhere Einstufung ihres früheren Dienstorts Nowosibirsk/Russland in der Auslandszuschlagsverordnung.
Rz. 2
Die Klägerin steht... im Dienst der Beklagten, sie war von September 2009 bis August 2011... an das Generalkonsulat in Nowosibirsk/Russland versetzt. Die Klägerin erhielt deshalb Auslandsdienstbezüge und damit auch einen Auslandszuschlag.
Rz. 3
Der Auslandszuschlag war zunächst auf Grundlage des § 55 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anlage VI BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020) gewährt worden. Danach waren zwölf Auslandsstufen vorgesehen. Nowosibirsk/Russland war in der aufgrund § 55 Abs. 6 Satz 1 BBesG a.F. erlassenen Verordnung über die Zuteilung von Dienstorten im Ausland zu einer Stufe des Auslandszuschlags vom 6. Juli 2001 (BGBl. I S. 1562) der Stufe zehn zugeteilt (§ 1 i.V.m. Abschnitt 1 Nr. 27 der Anlage 1 der Auslandszuschlagsverordnung). Durch § 53 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Anlage VI.1 des BBesG in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) ist mit Wirkung vom 1. Juli 2010 ein System des Auslandszuschlags mit 20 Zonenstufen eingeführt worden. In der aufgrund von § 53 Abs. 7 BBesG erlassenen Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen vom 17. August 2010 (- Auslandszuschlagsverordnung - BGBl. I S. 1177) ist Nowosibirsk/Russland der Stufe elf zugeteilt (§ 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abschnitt 1 Nr. 28 der Anlage 1 der Auslandszuschlagsverordnung).
Rz. 4
Im Vorfeld der Neueinstufung hatte die Klägerin in ihrer Eigenschaft als... in Nowosibirsk/Russland die geplante Zuteilung insbesondere im Hinblick auf die deutlich höhere Zoneneinstufung von Almaty/Kasachstan (die letztlich in die Zonenstufe 17 erfolgte) gegenüber dem Auswärtigen Amt kritisiert. Beide Dienstorte lägen in derselben Region, die Lebensumstände in Nowosibirsk/Russland seien jedoch deutlich schwieriger. Insbesondere seien die klimatischen Bedingungen und die Naherholungsmöglichkeiten in Almaty/Kasachstan besser, außerdem gebe es täglich Direktflüge nach Deutschland und immerhin englischsprachige Schulen. Die Einschätzung wurde von der Beklagten im Ergebnis nicht geteilt. Die besondere Situation in Nowosibirsk/Russland sei durchaus berücksichtigt worden und habe zur Zuteilung der höchsten für Russland vergebenen Zonenstufe geführt. Der Mehraufwand und die Lebensbedingungen in Kasachstan seien hiermit nicht vergleichbar.
Rz. 5
Unmittelbar nach dem Inkrafttreten der Neuregelung legte die Klägerin im Juli 2010 Widerspruch gegen die Zuteilung des Dienstorts Nowosibirsk/Russland zur Zonenstufe elf des Auslandszuschlags als Teil ihrer Auslandsbesoldung ein, die eine Reduzierung ihrer Bezüge um knapp 1 000 €/Monat bewirke. Die Anlehnung der Berechnungen an den Referenzort Moskau/Russland verkenne, dass der Dienstort geographisch und klimatisch in Zentralasien gelegen sei und deswegen auch entsprechende Lebensumstände aufweise. Ein Unterschied der Zuordnung von sechs Zonenstufen zu Almaty/Kasachstan und Astana/Kasachstan sei nicht nachvollziehbar.
Rz. 6
Mit Widerspruchsbescheid des Auswärtigen Amtes vom 8. November 2010 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Das pauschalierende Verfahren zur Abgeltung der Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen in Orientierung an konkrete Ermittlungen für 37 Leitorte entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Die ortsspezifische immaterielle Belastung - die sich etwa aus einer schlechten Sicherheitslage, einem eingeschränkten Freizeitangebot, einer unzureichenden medizinischen Versorgung oder einer Bedrohung durch Naturkatastrophen ergebe - werde dabei als Abweichung zum Referenzort Berlin von einer externen Firma auf Basis eines einheitlichen Kriterienkatalogs festgelegt. Auch die von der Klägerin beanstandeten Gesichtspunkte seien dabei berücksichtigt worden. Selbst wenn damit möglicherweise nicht jedem einzelnen Aspekt an jedem Dienstort umfassend Rechnung getragen werde, garantiere das Verfahren durch mögliche Überhöhungen des Pauschalansatzes an anderer Stelle insgesamt einen ausreichend bemessenen Gesamtauslandszuschlag. Einen Nachweis dafür, dass dies für Nowosibirsk/Russland nicht der Fall sei, habe die Klägerin nicht erbracht.
Rz. 7
Auf die von der Klägerin hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Besoldung der Klägerin seit Juli 2010 wegen der für die Höhe des Auslandszuschlags maßgeblichen Zuordnung ihres Dienstorts Nowosibirsk/Russland zur Zonenstufe elf rechtswidrig gewesen sei. Der Gesetz- und Verordnungsgeber habe auf dem Gebiet des Besoldungsrechts zwar einen weiten Beurteilungsspielraum, er müsse seine eigenen Maßstäbe indes konsistent einhalten. Wenn die Mehrkosten in Nowosibirsk/Russland gegenüber dem Leitort Moskau/Russland als relevant erachtet und berücksichtigt würden, müsse dies auch für die Heizkosten gelten. Der Ansatz gleicher Heizkosten für Moskau und Nowosibirsk sei jedoch evident sachwidrig. Soweit die Beklagte Nachermittlungen hierzu angestellt habe, lasse sich aus der Befragung von drei Personen kein allgemeiner Maßstab gewinnen. Entsprechendes gelte für die als gleich angesetzten Beträge für Flugreisen.
Rz. 8
Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage im Berufungsverfahren abgewiesen. Mit der Zuteilung der Zonenstufe elf für den Dienstort Nowosibirsk/Russland habe der Verordnungsgeber die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage in § 53 Abs. 1 und 7 BBesG eingehalten. Die Einstufung könne auch weder im Hinblick auf die Verfahrensweise noch in Bezug auf das Ergebnis als evident sachwidrig bewertet werden. Insbesondere sei der Verordnungsgeber nicht gebunden, eine von ihm für bestimmte Kostenpositionen gewählte Ermittlungsmethode auf alle anderen Kostenpositionen anzuwenden. Die Revision ist im Berufungsurteil nicht zugelassen worden.
Rz. 9
2. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin ist nicht begründet. Sie zeigt den allein in Anspruch genommenen Zulassungsgrund einer grundsätzlichen Bedeutung nicht auf (§ 132 Abs. 2 Nr. 1, § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
Rz. 10
a) Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine - mit der Beschwerde dazulegende (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) - Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder auf der Grundlage der bestehenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregelungen auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 9).
Rz. 11
b) Diese Voraussetzungen erfüllt die von der Beschwerde bezeichnete Frage nicht, ob der Verordnungsgeber der Auslandszuschlagsverordnung zur Erfüllung der prozeduralen Anforderungen, die ihm bei der Bemessung der amtsangemessenen Alimentation gemäß Art. 33 Abs. 5 GG obliegen, sicherstellen muss, dass die gewählten Methoden zur Ermittlung des materiellen Mehraufwands bei der Zuordnung aller Dienstorte zu allen Zonenstufen gleich angewendet wird.
Rz. 12
aa) Die Frage ist bereits nicht klärungsbedürftig, weil die Beschwerde den Bezugspunkt der in Anspruch genommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verkennt: Prozedurale Anforderungen sind dort nur für den Gesetzgeber statuiert worden.
Rz. 13
Das Gesetzlichkeitsprinzip der Beamtenbesoldung ist als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52 u.a. - BVerfGE 8, 1 ≪18≫ und - 1 BvL 149/52 - BVerfGE 8, 28 ≪35≫; Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 ≪299≫). Ansprüche auf Besoldung bestehen damit nur nach Maßgabe der Gesetze (vgl. zur einfach-gesetzlichen Ausprägung des Grundsatzes: § 2 Abs. 1 BBesG). Die für den Inhalt des besonderen Dienst- und Treueverhältnisses von Beamten wesentlichen Fragen des Beamtenstatusrechts - und damit auch die Ausgestaltung der dem Beamten zustehenden Alimentation - sind durch Gesetz zu regeln (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 57).
Rz. 14
Die von der Beschwerde in Bezug genommenen prozeduralen Anforderungen (in Gestalt von Begründungs-, Beobachtungs- und ggf. Nachbesserungspflichten), die das Bundesverfassungsgericht für die Anpassung der Besoldungshöhe im Zeitverlauf und für die Festlegung der Grundgehaltssätze bei Systemwechseln etabliert hat, nehmen folgerichtig den Gesetzgeber in die Pflicht (BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 ≪301 f.≫ und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 129 f.). Die Erwägungen lassen sich daher bereits strukturell nicht auf den Verordnungsgeber übertragen. Dessen Regelungsbefugnis ist von vornherein nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vom Gesetzgeber vorgegeben und eingegrenzt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Die wesentliche Entscheidungsbefugnis verbleibt daher beim Gesetzgeber, der sich den damit verbundenen Verfahrenssicherungen nicht im Wege der Delegation entledigen kann.
Rz. 15
bb) Fraglich erscheint darüber hinaus, ob und ggf. in welchem Umfang diese Grundsätze materiell für den Auslandszuschlag zur Anwendung gelangen könnten. Denn der Auslandszuschlag wird zusätzlich zum Grundgehalt gewährt und betrifft daher im Ausgangspunkt nicht die amtsangemessene Alimentation. Mit dem Auslandszuschlag sollen vielmehr allein der materielle Mehraufwand sowie allgemeine und dienstortbezogene immaterielle Belastungen der allgemeinen Verwendung im Ausland abgegolten werden (§ 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG).
Rz. 16
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts existiert aber kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichten würde, bei der Festsetzung der Bezüge einen spezifischen Ausgleich für regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 ≪344≫; zur Kritik an dieser Entscheidung vgl. etwa Lindner, ZBR 2007, 221 ≪227 ff.≫ m.w.N.). Der Besoldungsgesetzgeber ist zu einer regionalen Differenzierung nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht verpflichtet. Ihm muss vielmehr zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen.
Rz. 17
Jedenfalls sind die verfahrensrechtlichen Sicherungen von der Grundrechtsintensität des Regelungsbereichs abhängig. Prozedurale Anforderungen werden in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommen, um eine der Bedeutung des Grundrechts angemessene Nachvollziehbarkeit und gerichtliche Kontrolle zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. - BVerfGE 125, 175 ≪226≫). Ist von der Regelung des Auslandszuschlags nicht die Alimentation im Sinne des Grundgehalts betroffen, liegt keine hiermit vergleichbare Grundrechtsintensität vor (vgl. zur Situationsabhängigkeit von Auslandszuschlag und Kaufkraftausgleich auch BVerfG, Beschluss vom 22. Dezember 2006 - 2 BvR 1526/04 - BVerfGK 10, 116 ≪120 f.≫). Damit ist auch das Erfordernis für eine den Grundrechtsschutz durch Verfahrensanforderungen begleitende Absicherung abgesenkt.
Rz. 18
cc) Die von der Beschwerde vorausgesetzten prozeduralen Anforderungen an den Verordnungsgeber zur Ermittlung des materiellen Mehraufwands folgen daher weder aus Art. 33 Abs. 5 GG noch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Rz. 19
Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts entspricht dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 96). Eine Überschreitung dieser verfassungsrechtlichen Grenzen ergibt sich daher nur unter Gleichheitsaspekten, wenn sich die besoldungsrechtliche Regelung bei der Abgrenzung von Sachverhalten als evident sachwidrig erweist (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 ≪353≫).
Rz. 20
Dass die gesetzliche Regelung des Auslandszuschlags in § 53 BBesG diesen Anforderungen nicht genügt, behauptet bereits die Beschwerde nicht. Anhaltspunkte hierfür sind auch nicht ersichtlich. In der gesetzlichen Bestimmung selbst sind die wesentlichen Entscheidungen für die Gewährung des Auslandszuschlags einschließlich der in Stufen festgesetzten Beträge getroffen. Auch die Verordnungsermächtigung zur Zuteilung der Dienstorte zu den vorgegebenen Stufen des Auslandszuschlags ist in detaillierter und hinreichend bestimmter Weise vorgegeben. Aus § 53 Abs. 1 Satz 2 BBesG ergibt sich, dass die Abstufung nach der Höhe des Mehraufwandes und der Belastungen zu bemessen ist. In § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG ist eine verfahrensrechtliche Anordnung zur Ermittlung der dienstortbezogenen immateriellen Belastungen getroffen, wonach hierfür eine standardisierte Dienstortbewertung im Verhältnis zum Sitz der Bundesregierung zugrunde zu legen ist.
Rz. 21
Schließlich ist der Gesetzentwurf der Bundesregierung, mit dem das System des Auslandszuschlags einer Neuregelung zugeführt wurde, gerade im Hinblick auf die verfahrensrechtlichen Ermittlungsfragen ausführlich begründet worden. Danach sollen die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen - z.B. aufgrund von Instabilität, Kriminalität, Versorgungsengpässen, Gesundheitsrisiken u.a. - unter Rückgriff auf kommerzielle Bewertungssysteme erfolgen, um eine weltweit nach gleichen Maßstäben erfolgende Bewertung nachvollziehbar und objektiviert zu ermöglichen (BT-Drs. 16/7076 S. 144). Erläutert ist dort auch das an 37 Leitorten orientierte Verfahren zur Ermittlung der materiellen Mehraufwände auf Grundlage der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe und zusätzlicher Detailabfragen.
Rz. 22
c) Auch die weiterhin aufgeworfene Frage, ob der Verordnungsgeber an eine von ihm selbst gewählte komplexe Methodik bei der Ermittlung des materiellen Mehraufwands gebunden ist und die Verfehlung dieser eigenen Methodik dann zur Rechtswidrigkeit der Zuordnung der Dienstorte zu den jeweiligen Zonenstufen führt, ist nicht klärungsbedürftig.
Rz. 23
aa) Sie basiert auf einer unzutreffenden Annahme und würde sich in einem Revisionsverfahren daher nicht stellen. Denn der Auslandszuschlagsverordnung ist die Festlegung auf einen bestimmten Methodenansatz für die Ermittlung des materiellen Mehraufwands oder der immateriellen Belastungen einer Auslandsverwendung nicht zu entnehmen.
Rz. 24
Die Auslandszuschlagsverordnung enthält vielmehr gar keine Bestimmung dazu, wie die relevanten Berechnungsfaktoren zu ermitteln sind. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist ihr allein die Regelung zu entnehmen, dass die in den Anlagen nicht ausdrücklich geregelten Dienstorte sich nach der Zuordnung derjenigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland richten, in deren Amtsbezirk der Dienstort liegt. Die Auslandszuschlagsverordnung folgt damit dem in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ausgeführten Prinzip der Leitorte (vgl. BT-Drs. 16/7076 S. 144), was im Hinblick auf die in § 53 Abs. 1 Satz 2 BBesG vorgegebene Pauschalierung nach Dienstortstufen grundsätzlich nicht zu beanstanden ist. Eine Methodenwahl oder sonstige Vorgaben zur Ermittlung des materiellen Mehraufwands oder der immateriellen Belastungen der Auslandsverwendung enthält die Auslandszuschlagsverordnung dagegen nicht.
Rz. 25
Entgegen der von der Beschwerde vorausgesetzten Auffassung kann hierzu nicht auf die Begründung des Widerspruchsbescheids der Beklagten Bezug genommen werden. Diese nachträglichen Erwägungen sind bereits formal nicht dem Normgeber zuzurechnen. Gemäß § 53 Abs. 7 BBesG wird die Zuteilung der Dienstorte zu den Stufen des Auslandszuschlags vielmehr vom Auswärtigen Amt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium der Verteidigung erlassen. Aus den Schilderungen der Verwaltungspraxis lassen sich auch inhaltlich keine Aussagen zum Inhalt der Rechtsverordnung entnehmen. Eine Selbstbindung der Verwaltung im Sinne gleichförmiger Verwaltungspraxis kann zwar Auswirkungen auf das Verwaltungshandeln entfalten, es wirkt aber nicht auf die dem Behördenverfahren zugrunde liegenden Rechtsnormen zurück.
Rz. 26
bb) Selbst wenn man davon ausgeht, dass die in der Begründung des Widerspruchsbescheids geschilderte Verfahrensweise den Erwägungen und der praktischen Handhabung des Verordnungsgebers entspricht, ergibt sich hieraus indes kein anderes Ergebnis.
Rz. 27
Eine rechtlich bindende Vorgabe des Inhalts, dass die für einzelne Kostenpositionen gewählte Ermittlungsmethode auf alle sonstigen kostenbildenden Faktoren angewendet werden müsste, ist dem Vortrag nicht zu entnehmen. Vielmehr wird umgekehrt klargestellt, dass eine pauschale Abgeltung nach einer standardisierten Dienstpostenbewertung angestrebt ist, die sich am durchschnittlichen Mehraufwand für die statistische Durchschnittsfamilie im Auswärtigen Dienst, einem verheirateten Beamten mit einem Kind, orientiert (vgl. zur Berechnung nach einem Referenzhaushalt auch BT-Drs. 16/7076 S. 151 zu Nummer 67). Diese standardisierte Abfrage bezieht sich nur auf einzelne ausgewählte und hierfür wichtige Gütergruppen.
Rz. 28
Woraus sich die von der Beschwerde postulierte Verpflichtung ergeben sollte, dem Verordnungsgeber "abzuverlangen", einen systematisch gewählten und durchgängig angewandten Methodenansatz festzuschreiben und dessen stringente Anwendung sicherzustellen, bleibt offen. Die in Anspruch genommenen und verfassungsrechtlich begründeten prozeduralen Anforderungen ergeben dies jedenfalls nicht. Ebenso wenig folgt eine entsprechende Verpflichtung aus den einfach-gesetzlichen Vorgaben in § 53 BBesG. Die dort vorgeschriebene Zusammenfassung der Dienstorte (§ 53 Abs. 1 Satz 2 BBesG) und die vorgesehene "standardisierte Dienstpostenbewertung" (§ 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG) belegen vielmehr den weiten Spielraum, den der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber bei der Zuteilung der Dienstorte zu den Stufen des Auslandszuschlags nach § 53 Abs. 7 BBesG überlassen wollte. Auch wenn die präzise Vorgabe eines Ermittlungsverfahrens sachlich sinnvoll erschiene und eine gerichtliche Kontrolle erleichtern würde, besteht die von der Beschwerde vorausgesetzte Pflicht zu einer derartig stringenten Methodenwahl nicht.
Rz. 29
cc) Der Beschwerde ist allerdings zuzugeben, dass für den Dienstort Nowosibirsk/Russland angesichts der dort herrschenden klimatischen Bedingungen und der sich hieraus ergebenden Dauer der Heizperiode ein höherer Mehraufwand für Heizkosten nahe liegt. Die Klägerin hat auch bereits in ihrem Widerspruch auf die Besonderheit der Größe Russlands hingewiesen. Die Anlehnung der Berechnungen an den Leitort Moskau/Russland bewirkt deshalb eine atypisch große Abweichung zu den Lebensbedingungen der im Osten des Landes gelegenen Dienstorte, die in klimatischer Hinsicht Bedingungen aufweisen, die eher denjenigen von zentralasiatischen Staaten entsprechen. Mit der Möglichkeit einer gesonderten Zuordnung einzelner Dienstorte nach § 1 Abs. 2 Satz 3 belässt die Auslandszuschlagsverordnung aber hinreichend Raum für die Berücksichtigung derartiger Besonderheiten. Die referenzielle Beziehung auf den Sitz der Botschaft gibt § 53 BBesG nicht zwingend vor.
Rz. 30
Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich umgekehrt nicht, dass die Zuteilung des Dienstorts Nowosibirsk/Russland zur Zonenstufe elf durch § 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abschnitt 1 Nr. 28 der Anlage 1 zur Auslandszuschlagsverordnung insgesamt rechtswidrig wäre. Aus der möglichen Fehlerhaftigkeit des (unterlassenen) Ansatzes einzelner Berechnungsfaktoren ergibt sich nicht die Rechtswidrigkeit der Zuteilung einer Zonenstufe im Gesamtergebnis. Zu Recht hat die Beklagte insoweit darauf hingewiesen, dass ein unmittelbarer Vergleich zu den in Kasachstan gelegenen Dienstorten - trotz der klimatischen Gemeinsamkeiten - angesichts der Unterschiede des dortigen staatlichen und politischen Systems und der hiermit verbundenen Abweichungen in Bezug auf die dienstortbezogenen immateriellen Belastungen nicht erfolgen kann.
Rz. 31
Die Schwierigkeit einer sachgerechten Zuordnung eines Dienstortes zu einer Zonenstufe der Auslandszuschlagsverordnung liegt deshalb in der Bestimmung des zutreffenden Maßstabs begründet. Die Auseinandersetzung zwischen der Klägerin und der Beklagten fand zunächst verwaltungsintern statt; Ausgangspunkt waren innerdienstliche Stellungnahmen der Klägerin in ihrer Funktion als... in Nowosibirsk/Russland. Insoweit gilt ein inhaltlich unbeschränkter, auch auf Zweckmäßigkeits- und Detailfragen erstreckter Maßstab. Dieser zunächst verwaltungsintern geführte Streit um die "zutreffende" Sachentscheidung verblieb indes im Innenraum der Beklagten und ist nicht klagefähig. Er wurde mit der hierarchischen Entscheidung der Beklagten entschieden. Hiervon zu unterscheiden ist die persönliche Rechtsposition der Klägerin, soweit sie im Außenverhältnis als Beamtin von der Regelung in ihrer Rechtsstellung betroffen ist. Diese Position ist zwar klagefähig (vgl. zur Statthaftigkeit der Feststellungsklage VGH Mannheim, Urteil vom 4. Juni 2013 - 4 S 182/12 -), im Außenverhältnis gilt indes ein abweichender Prüfungsmaßstab. Besoldungsrechtliche Regelungen sind von den Gerichten - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur am Maßstab einer evidenten Sachwidrigkeit zu messen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 96).
Rz. 32
Auch wenn die Berechnungsweise für den materiellen Mehraufwand und/oder die immateriellen Belastungen der Auslandsverwendung hinsichtlich des Dienstorts Nowosibirsk/Russland möglicherweise nicht vollumfänglich zutreffend oder überzeugend erfolgt ist, ergibt sich hieraus deshalb nicht eine Rechtswidrigkeit des der Klägerin gewährten Auslandszuschlags. Dass die Zuteilung der Zonenstufe elf im Ergebnis für sich genommen - unabhängig von der Relation zu den in Kasachstan gelegenen Dienstorten - evident sachwidrig wäre, hat die Klägerin auch gar nicht behauptet. Die Absenkung des der Klägerin seit dem 1. Juli 2010 gewährten Auslandszuschlags beruht im Übrigen nicht nur auf der neuen Zuteilung ihres Dienstorts, sondern auch auf der Umstellung des Systems der Auslandszuschläge bei der Einbeziehung weiterer berücksichtigungsfähiger Personen (vgl. § 53 Abs. 2 bis 5 BBesG), die dem Wegfall des bisherigen Auslandskinderzuschlags geschuldet ist.
Rz. 33
d) Soweit die Beschwerde darüber hinaus die Einbeziehung eines Privatunternehmens bei der Ermittlung der dienstortbezogenen immateriellen Belastungen rügt, besteht kein dem Revisionsverfahren vorbehaltener Klärungsbedarf.
Rz. 34
Im gesetzlichen Regelungssystem besteht bereits kein Anhaltspunkt für die Annahme, dass der Verordnungsgeber nicht berechtigt wäre, für die Ermittlung der Berechnungsfaktoren auf die von externen Stellen gelieferten Daten zurückzugreifen. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ist sogar ausdrücklich auf "kommerzielle Bewertungssysteme" verwiesen worden, auf die in Zukunft zurückgegriffen werden solle (BT-Drs. 16/7076 S. 144). Zur Gewährleistung größtmöglicher Objektivität solle die dienstortbezogene immaterielle Belastung durch eine neutrale Institution ermittelt werden (BT-Drs. 16/7076 S. 151 zu Nummer 67).
Rz. 35
Bedenken gegen die Einbeziehung eines Privatunternehmens bei der Ermittlung der maßgeblichen Berechnungsfaktoren bestehen damit nicht. Die Verpflichtung des Verordnungsgebers, die hierfür maßgeblichen Prüfkriterien vorzugeben (vgl. BT-Drs. 16/7076 S. 151 zu Nummer 67) und die abschließende Entscheidung selbst zu verantworten, bleibt hiervon unberührt.
Rz. 36
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Fundstellen