Entscheidungsstichwort (Thema)
Militärische Dienststelle, Personalratsfähigkeit der –. Personalratsfähigkeit, Voraussetzungen der – militärischer Dienststellen. Wahlbereiche der Soldaten, keine Bindung der Wahlbereiche der zivilen Personalräte an die –
Leitsatz (amtlich)
1. Bei einer militärischen Dienststelle können für die dort beschäftigten zivilen Mitarbeiter Personalräte gebildet werden, wenn – abgesehen von den organisatorischen Besonderheiten der Bundeswehr – die nach dem BPersVG geforderten Voraussetzungen für die Personalratsfähigkeit einer Dienststelle erfüllt sind.
2. Bedingt durch die organisatorische Trennung der Bundeswehrverwaltung von den Streitkräften reicht es für die Anerkennung der Personalratsfähigkeit einer Dienststelle aus, wenn der Leiter der militärischen Einheit in den personellen Angelegenheiten der Zivilbeschäftigten eine vorbereitende und mitwirkende Tätigkeit ausübt (Bekräftigung der Rechtsprechung des Senats: Beschluß vom 31. Juli 1978 – BVerwG 6 P 23.78 – Buchholz 238.3 A § 6 BPersVG Nr. 4).
Normenkette
GG Art. 87 a, 87 b; BPersVG §§ 1, 5, 6 Abs. 1-2, § 12 Abs. 1, §§ 25, 82 Abs. 5, § 92 Nr. 1; SG F. 1986 §§ 35, 35 a, 70 Abs. 1
Verfahrensgang
Tenor
Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 12. September 1989 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Karlsruhe – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 25. November 1988 werden aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Es ist darüber zu entscheiden, ob Stab und Stabskompanie des Territorialkommandos Süd nicht zwei, sondern nur eine Dienststelle im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes sind, und ob deshalb die am 9. und 10. Mai 1988 jeweils für Stab und Stabskompanie getrennt durchgeführten Wahlen zu den örtlichen Personalräten ungültig sind.
Bei den Personalratswahlen des Stabes am 9./10. Mai 1988 wurden je ein Personalratsmitglied in den Gruppen der Beamten und Arbeiter, drei Mitglieder in der Gruppe der Angestellten und neun Soldaten für die Soldatenvertretung gewählt. Die Zahl der Regelbeschäftigten betrug im Mai 1988: 21 Beamte, 12 Arbeiter und 49 Angestellte, die der regelbeschäftigten Soldaten 149. Im dreiköpfingen Personalrat der Stabskompanie stellte bei der Wahl die Gruppe der Arbeiter alle Mitglieder; die Soldaten wählten je einen Vertrauensmann. Die Zahl der Regelbeschäftigten betrug im Mai 1988: 1 Beamter, 3 Angestellte und 18 Arbeiter, die der Soldaten 6 Unteroffiziere und 11 Mannschaftsdienstgrade. Der Antragsteller, der Deutsche Bundeswehrverband, hat beim Territorialkommando Süd tätige Soldaten als Mitglieder. Er hält die Wahl für ungültig, weil das Territorialkommando Süd nur eine Dienststelle sei. Er hat das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, die am 9. und 10. Mai 1988 getrennt durchgeführten Personalratswahlen für ungültig zu erklären und eine Neuwahl mit gemeinsamen Wahlvorständen der zivilen Beschäftigten und Soldaten des Territorialkommandos Süd anzuordnen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:
Das Bundespersonalvertretungsgesetz gelte für die militärischen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar über das Soldatengesetz (§§ 70 Abs. 1, 35, 35 a SG F. 1986). Die Regelung des Soldatengesetzes gehe über die des Bundespersonalvertretungsgesetzes hinaus, das die Bildung von Personalvertretungen nur bei „Dienststellen” im Sinne des § 6 Abs. 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 BPersVG erlaube. Nach dem Soldatengesetz seien auch „Einrichtungen” der Bundeswehr personalratsfähig. § 70 SG sei dahin zu verstehen, daß für die bei militärischen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr beschäftigten Beamten, Angestellten und Arbeiter das Bundespersonalvertretungsgesetz gelte, wobei die Personalvertretungen jeweils bei den militärischen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr unter Beachtung der Abgrenzung zu bilden seien, die zwischen den Wahlbereichen bestehen, für welche die Soldaten einerseits nach § 35 SG F. 1986 Vertrauensmänner und andererseits nach § 35 a SG F. 1986 Soldatenvertretungen wählen.
Nach diesen Regelungen wählten die Soldaten (Unteroffiziere und Mannschaften) der Stabskompanie Territorialkommando Süd gemäß § 35 SG F. 1986 je einen Vertrauensmann, die außerhalb der Stabskompanie beschäftigten Soldaten gemäß § 35 a SG F. 1986 eine Soldatenvertretung. Die Regelung des § 35 a SG F. 1986, insbesondere dessen Abs. 2 und 3 (gleichzeitige Wahl; eigene Gruppe), setzte voraus, daß die Personalvertretungen der Zivilbeschäftigten in demselben Wahlbereich zu wählen seien wie die Soldatenvertretungen. Das bedeute, daß dann, wenn ein organisatorischer Teil der Bundeswehr, der nach den allgemeinen organisatorischen Grundsätzen und nach den zu § 6 BPersVG entwickelten Grundsätzen eine Dienstelle sei, einen unter § 35 SG F. 1986 fallenden Bereich enthalte, in welchem Vertrauensmänner gewählt würden, und einen anderen Bereich, in welchem nach § 35 a SG F. 1986 die Soldaten eine Soldatenvertretung wählten, beide Bereiche dieser Dienststelle als personalratsfähig anzuerkennen seien, wenn ihnen eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit zukomme. Deshalb könne für beide Bereiche des Territorialkommandos Süd nicht eine einheitliche Personalvertretung gewählt werden. Für die bei der Stabskompanie beschäftigten Beamten, Angestellten und Arbeiter und für die außerhalb der Stabskompanie Beschäftigten sei je eine eigene Personalvertretung der Zivilbeschäftigten zu wählen. Dies ergebe sich aus folgenden Erwägungen:
Die Stabskompanie sei eine Einheit im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 SG F. 1986 und stelle einen personalratsfähigen Organisationsteil der Bundeswehr dar. Sie sei ein abgegrenztes organisatorisches Gebilde der Bundeswehr. Nach dem Stärke- und Ausrüstungsnachweis (STAN) habe die Stabskompanie einen eigenen Chef. Er sei darin als Führer einer selbständigen Einheit bezeichnet, der die Dienstaufsicht über das militärische und zivile Personal der Stabskompanie führe. Er beurteile bei der Stabskompanie beschäftigte Unteroffiziere, Mannschaften, Beamte und Arbeitnehmer. Er sei außerdem Dienstvorgesetzter der Unteroffiziere und Mannschaften der Stabskompanie. Darin komme diejenige Stellung des Chefs der Stabskompanie zum Ausdruck, die das Gesetz vorsehe, nämlich ihm Vertrauensmänner der Soldaten zuzuordnen. Dem stehe nicht entgegen, daß der Chef der Stabskompanie gegenüber den Zivilbeschäftigten zu geringe Zuständigkeiten habe. Das ergebe sich aus den Regelungen des Soldatengesetzes, wonach die Wahlbereiche der Personalvertretungen der Beamten, Angestellten und Arbeiter maßgeblich von denen der Soldaten bestimmt seien. An dieser personalvertretungsrechtlichen Selbständigkeit könne auch die Tatsache nichts ändern, daß hinsichtlich der Zuständigkeiten gewisse Überschneidungen insofern bestünden, als nach der Stabsdienstordnung der Chef der Stabskompanie auch Disziplinarvorgesetzter der Unteroffiziere und Mannschaften des Stabes sei und andererseits der Stab von personalbearbeitenden Dienststellen gewisse Zuständigkeiten im personellen Bereich der Stabskompanie übernommen habe. Das Anliegen des Soldatengesetzes, im mobilen Teil der Streitkräfte eine andersartige Beteiligung vorzusehen als im übrigen Teil der Streitkräfte, werde dadurch nicht weniger bedeutsam.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er im wesentlichen geltend macht:
Für den Bereich der Streitkräfte gelte aufgrund der Verweisung in den §§ 35 a, 70 SG F. 1986 das Bundespersonalvertretungsgesetz uneingeschränkt mit der Folge, daß auch der Dienststellenbegriff des § 6 BPersVG anzuwenden sei. Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs führe § 35 a SG F. 1986 keinen besonderen Dienststellenbegriff für die Streitkräfte ein. Diese Vorschrift, die nachträglich eingefügt worden sei, habe (allein) den Zweck, Personalvertretungen im nichtmobilen Teil der Streitkräfte zu ermöglichen. Der Begriff der Dienststelle im Sinne des BPersVG sei übernommen worden. Somit sei nur das Territorialkommando Süd eine einheitliche Dienststelle. Es sei durch einen einheitlichen Organisationsbefehl des BMVg errichtet worden. Es bestehe ein einheitlicher STAN, ein einheitlicher Organisations- und Stellenplan (OSP), eine einheitliche Geschäftsordnung sowie eine einheitliche Dienststellennummer. Das Territorialkommando Süd sei im Katalog des BMVg der personalratsfähigen Dienststellen gemäß § 35 a SG F. 1986 aufgeführt. Auch aus dem Wortlaut des § 35 a SG F. 1986 könne nicht die Aufspaltung des Territorialkommandos Süd in zwei personalratsfähige Dienststellen abgeleitet werden. Durch die darin enthaltene Formulierung „Dienststellen und Einrichtungen” habe der Gesetzgeber lediglich klargestellt, daß Wahlbereiche der Vertrauensmänner gemäß § 35 Abs. 1 SG F. 1986 auch für Organisationseinheiten gebildet würden, die personalvertretungsrechtlich keine Dienststellen seien. Die gegenteilige Auslegung stehe auch im Widerspruch zu Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte und der amtlichen Gesetzesbegründung ergebe. Die Stabskompanie sei auch keine „Einheit” im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 SG F. 1986. Sie sei nicht durch einen für die organisatorische Verselbständigung erforderlichen Organisationsbefehl errichtet worden und nehme keine eigenständigen Aufgaben wahr. Sie leiste nur „Unterstützungsdienste für das Territorialkommando Süd in Form einer Hausverwaltung”. Sie habe weder in Friedenszeiten noch im Verteidigungsfall einen eigenständigen Kampfauftrag und gehöre nicht zum mobilen Teil der Truppe im Sinne des § 35 Abs. 1 SG F. 1986. Stabskompanie und Stab seien eine einheitliche Kommandoeinheit und in einem Aufgabenverbund verflochten. Sie könnten nicht getrennt voneinander operieren. Mangels eigenständiger Zuständigkeiten könne der Chef der Stabskompanie nicht in vertrauensvoller Zusammenarbeit mit dem Personalrat für die Dienststelle wirken. Der Chef der Stabskompanie habe nur wenige beteiligungsfähige Zuständigkeiten.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Karlsruhe – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 25. November 1988 und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 12. September 1989 aufzuheben und die am 9. und 10. Mai 1988 durchgeführten Wahlen zu den örtlichen Personalräten des Territorialkommandos Süd – jeweils für Stab und Stabskompanie getrennt durchgeführt – für ungültig zu erklären und eine Neuwahl mit gemeinsamen Wahlvorständen der Zivilbeschäftigten und Soldaten des Territorialkommandos Süd anzuordnen.
Die Beteiligten zu 3 und 4, der Befehlshaber Territorialkommando Süd und der Chef der Stabskompanie Territorialkommando Süd, beantragen,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigen den angefochtenen Beschluß und führen aus, die Stabskompanie sei eine personalratsfähige Dienststelle. In Teil I des STAN für Stab/Stabskompanie seien Stab und Stabskompanie jeweils unterschiedliche, eigenständige Aufgaben zugewiesen worden. Der Stab führe, lenke, koordiniere, ordne an, befehle und erzeuge Außenwirkung. Die Stabskompanie unterstütze den Stab, indem sie ihm die materielle Grundlage für die Durchführung dieser Aufgaben schaffe. Damit erfülle sie alle Kriterien einer militärischen Dienststelle im Sinne der ZdV 1/50 Nr. 1.
Der Beteiligte zu 1, der Personalrat des Stabes Territorialkommando Süd, schließt sich den Ausführungen des Antragstellers an. Der Beteiligte zu 2, der Personalrat der Stabskompanie Territorialkommando Süd, beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen; er schließt sich den Ausführungen der Beteiligten zu 3 und 4 an.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde ist mit der Maßgabe begründet, daß der angefochtene Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen ist.
Die Gültigkeit der angefochtenen Personalratswahlen vom 9./10. Mai 1988 ist nach den damals noch geltenden Vorschriften des Soldatengesetzes (SG) vom 19. August 1975 (BGBl. I S. 2273) zu prüfen. Gemäß Art. 3 Nr. 1 a und b des Gesetzes über die Beteiligung der Soldaten und der Zivildienstleistenden (BG) bestimmt § 35 SG zwar nunmehr, daß das Soldatenbeteiligungsgesetz (SBG = Art. 1 BG) die Beteiligung der Soldaten regelt; § 35 a SG ist aufgehoben und durch teilweise ähnliche Regelungen in den §§ 5, 36 ff. SBG ersetzt worden. Nach § 40 SBG finden die Vorschriften über die Wahl der Vertrauenspersonen und Soldatenvertreter jedoch erstmals Anwendung auf die Wahlen, die nach dem Inkrafttreten des SBG (verkündet am 22. Januar 1991) eingeleitet und durchgeführt werden.
Der Verwaltungsgerichtshof hat dadurch Bundesrecht, § 6 Abs. 1 BPersVG i.V.m. §§ 70, 35 und 35 a SG F. 1986, verletzt, daß er – allein gestützt auf die unterschiedlichen Regelungen der §§ 35 und 35 a SG F. 1986 – die Stabskompanie und den Stab des Territorialkommandos Süd als jeweils selbständige Dienststellen gemäß § 6 Abs. 1 BPersVG angesehen hat, bei denen folglich jeweils eigene Personalvertretungen zu wählen seien. Dementsprechend hat er zu Unrecht ohne ausreichende weitere Prüfung anhand des Maßstabs des § 6 Abs. 1 BPersVG einen Wahlverstoß gemäß § 25 BPersVG bei der Wahl gesonderter Personalräte der Stabskompanie und des Stabes des Territorialkommandos Süd am 9./10. Mai 1988 verneint. Aus den in den §§ 35 Abs. 1 und 35 a SG F. 1986 getroffenen Regelungen über die Wahl von Vertrauensmännern und Soldatenvertretungen in den Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr folgt nicht, daß beim Territorialkommando Süd sowohl für die Stabskompanie als auch für den übrigen Teil, d.h. den Stab, jeweils eigene Personalvertretungen für die zivilen Beschäftigten der Kompanie sowie die zivilen Beschäftigten und Soldaten des Stabes zu wählen seien. Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs konnte nämlich – auch nach früherem Recht – nicht aus „der Abgrenzung derjenigen Dienststellen und Einrichtngen der Bundeswehr, bei denen die Soldaten nach § 35 SG Vertrauensmänner wählen, von denjenigen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr, bei denen die Soldaten nach § 35 a Abs. 1 SG Soldatenvertretungen wählen”, – sozusagen zwangsläufig – „auch eine Abgrenzung für die Wahlbereiche der Personalvertretungen der Beamten, Angestellten und Arbeiter” abgeleitet werden. Dies folgt weder aus dem Wortlaut und der Zweckbestimmung dieser Vorschriften noch aus dem Gesamtzusammenhang der personalvertretungsrechtlichen Regelungen im Soldatengesetz.
Rechtliche Grundlage für die Bildung der Personalvertretungen der zivilen Beschäftigten im militärischen Bereich ist § 70 Abs. 1 SG. Danach gilt für die bei militärischen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr beschäftigten Beamten, Angestellten und Arbeiter das Bundespersonalvertretungsgesetz. Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf hingewiesen, daß diese Regelung des Soldatengesetzes weiter ist als der Dienststellenbegriff des BPersVG (§§ 12 Abs. 1, 6 Abs. 1 BPersVG), welcher maßgebend dafür ist, ob zivile Personalräte gebildet werden dürfen. Der Senat hat hierzu ausgeführt, daß im Dienstbereich des Bundesministers der Verteidigung wegen der Besonderheiten der Organisation (Nebeneinander von Dienststellen der Streitkräfte – Art. 87 a GG – und Dienststellen der Bundeswehrverwaltung – Art. 87 b GG –; zahlreiche Befehlsebenen im militärischen Bereich) bei der Prüfung, welche dieser Dienststellen einen Personalrat zu bilden haben, nicht nach dem üblichen Schema des Dienststellenaufbaus vorgegangen werden kann. Vielmehr müssen diese organisatorischen Besonderheiten der Bundeswehr auch bei der Festlegung des militärischen Dienststellenbegriffs berücksichtigt werden, d.h., es muß in den einzelnen Befehlsebenen geprüft werden, ob die jeweiligen Einheiten und Verbände einen eigenständigen Aufgabenbereich und eine organisatorische Selbständigkeit besitzen, so daß sie als militärische Dienststellen anzusehen sind (Beschlüsse vom 19. April 1978 – BVerwG 6 P 22.78 – Buchholz 238.3 A § 6 BPersVG Nr. 1, vom 20. Juni 1978 – BVerwG 6 P 5.78 – Buchholz 238.3 A § 6 BPersVG Nr. 2 und – BVerwG 6 P 43.78 – Buchholz 238.3 A § 6 BPersVG Nr. 3 sowie vom 31. Juli 1978 – BVerwG 6 P 23.78 – Buchholz 238.3 A § 6 BPersVG Nr. 4).
Die vom Verwaltungsgerichtshof zur Begründung seiner Auffassung herangezogenen §§ 35 Abs. 1 und 35 a SG F. 1986 enthielten dagegen keine derartigen, durch die spezielle Struktur der Bundeswehr bedingten organisatorischen Sonderregelungen, aus denen Folgerungen für die Bildung von Personalräten ziviler Beschäftigter gezogen werden konnten. Hauptanliegen beider Bestimmungen war die Sicherstellung der Interessenvertretung aller Soldaten durch Vertrauensmänner oder Soldatenvertreter in den Personalräten (vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes und des Vertrauensmänner-Wahlgesetzes – BT-Drucks. 7/1968 – vom 8. April 1974, S. 7). In § 35 SG F. 1986 waren die Wahlbereiche (Abs. 1 bis 3 – Einheiten, Hauptabschnitte usw. –) der Vertrauensleute, ihre Befugnisse (Abs. 4 bis 6), die Wahlgrundsätze, die Wahlberechtigung, die Wählbarkeit und das Wahlverfahren (Abs. 7) festgelegt. § 35 a Abs. 1 SG F. 1986 stellte demgegenüber klar, daß Soldaten in anderen als den in § 35 Abs. 1 und 2 SG F. 1986 genannten Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr Soldatenvertretungen wählten. Es handelt sich hierbei vor allem um Dienststellen, die nicht zum mobilen Teil der Streitkräfte gehören und in denen die Soldaten zusammen mit Beamten und Arbeitnehmern ihre Aufgabe weitgehend in verwaltungsförmlicher Weise erledigen (vgl. Begründung zu BT-Drucks. 7/1968, S. 9).
Mit diesen Regelungen hatte der Gesetzgeber seinem Anliegen einer angemessenen Interessenvertretung aller Soldaten durch die genannten Beteiligungen Rechnung getragen. Er hatte damit nicht organisatorische Verselbständigungen von Teilbereichen der Dienststelle angeordnet und ihnen auch nicht die Qualität einer Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ohne Erfüllung der Voraussetzungen des § 6 BPersVG verliehen. Er hatte damit lediglich bestimmt, auf welche Weise die unterschiedlichen Interessen der Soldaten gegenüber dem Dienstherrn geltend zu machen waren. Damit war auch nicht festgelegt, unter welchen Voraussetzungen in diesen Bereichen zivile Personalräte zu bilden waren. Insbesondere war den gesetzlichen Regelungen nicht zu entnehmen, daß militärische Dienststellen – wie der Verwaltungsgerichtshof meint – in selbständige „Bereiche” aufzuteilen waren, je nachdem, ob dort Vertrauensleute gemäß § 35 SG F. 1986 oder Soldatenvertretungen nach § 35 a SG F. 1986 gewählt wurden, mit der Folge, daß dort – jeweils gesondert – selbständige zivile Personalvertretungen zu wählen waren.
Die Entscheidung, ob eine zivile Personalvertretung zu bilden war, hatte der Gesetzgeber vielmehr allein von den organisatorischen Umständen im Einzelfall abhängig gemacht. Etwas anderes ergab sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch nicht aus § 35 a SG F. 1986. Danach war die Zulässigkeit der Bildung von zivilen Personalvertretungen nicht – wie der Verwaltungsgerichtshof meint – von der Existenz von Soldatenvertretungen abhängig. Die Rechtsbeziehungen sind vielmehr in umgekehrter Weise geregelt: Ob eine Soldatenvertretung in einer Dienststelle gewählt werden konnte, beurteilte sich nach dieser Vorschrift allein danach, ob die Zivilbeschäftigten dort eine Personalvertretung wählen konnten. Dies folgte insbesondere aus den in § 35 a Abs. 3 und 4 SG F. 1986 getroffenen Regelungen. Gemäß § 35 a Abs. 3 SG F. 1986 galten die Soldaten als weitere Gruppe im Sinne des § 5 BPersVG (so nunmehr § 36 S. 5 SBG). Sie traten als Gruppe zu einer bestehenden (zivilen) Personalvertretung hinzu. Erfüllten die Zivilbeschäftigten nicht die Mindestvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 BPersVG (in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte in der Dienststelle) und konnte deshalb keine Personalvertretung gebildet werden, so konnte auch keine Soldatenvertretung gewählt werden (in diesem Sinne auch Rengier, PersV 1962, 73, 76). § 35 a Abs. 4 SG F. 1986 bestimmte, daß in Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr (gemäß § 35 a Abs. 1 SG F. 1986), in denen die Beamten, Angestellten und Arbeiter keinen Personalrat bilden, die Soldaten Vertrauensmänner nach § 35 SG F. 1986 wählten. Demgemäß richteten sich die Wahlbereiche der Soldatenvertretungen nach den Wahlbereichen der zivilen Personalräte und nicht die der allgemeinen Personalvertretungen nach denen der Vertrauensmänner und der Soldatenvertretungen.
Die mobile militärische Einheit (§ 35 SG F. 1986) – die nicht die allgemeinen Voraussetzungen einer selbständigen Dienststelle erfüllte – war auch nicht deshalb als personalratsfähiger Organisationsteil wie eine Dienststelle im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu behandeln, weil anderenfalls die Interessen der dort beschäftigten Beamten, Arbeiter und Angestellten nicht vom Personalrat der gemeinsamen Dienststelle hätten angemessen wahrgenommen werden können. Das traf nicht zu. Diese Folge war auch vom Gesetzgeber nicht vorgesehen.
Im Soldatengesetz war keine Regelung über die Bildung von zivilen Personalvertretungen in einer „gemischt-strukturierten Dienststelle” getroffen, in der sowohl mobile, unter § 35 SG F. 1986 fallende Einheiten als auch nicht mobile, von § 35 a SG F. 1986, nunmehr (§ 5 SBG) erfaßte Teile vorhanden waren. Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die in diesen Fällen eine Abkehr von dem allgemeinen Grundsatz gerechtfertigt hätten, daß diese Teile nur dann personalratsfähig sind, wenn sie auch organisatorisch verselbständigt sind. Die Interessen der in den jeweiligen Teileinheiten tätigen zivilen Beschäftigten können in einem gemeinsamen Personalrat ebenso angemessen vertreten werden wie in einer aufgespaltenen Personalvertretung. Insbesondere hindert die Interessenvertretung der Vertrauensleute der Soldaten in den mobilen Teilbereichen nicht, daß die dort tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter den Personalrat der Dienststelle wählen und durch ihn vertreten werden (§ 70 SG). Hätte der Gesetzgeber etwas anderes gewollt, so hätte dies bei einer solchen wesentlichen Abkehr von den allgemeinen Grundsätzen des Personalvertretungsrechts einer ausdrücklichen Regelung bedurft.
Der angefochtene Beschluß beruht auch auf der dargelegten, nicht mit Bundesrecht übereinstimmenden Rechtsauffassung. Er kann somit nur dann Bestand haben, wenn er sich im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig darstellt, § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 2, 72 Abs. 3 ArbGG und § 563 ZPO. Das ist der Fall, wenn sowohl die Stabskompanie als auch der Stab des Territorialkommandos Süd die Voraussetzungen einer personalratsfähigen Dienststelle i.S.v. § 6 Abs. 1 BPersVG erfüllten, so daß bei beiden je ein eigener Personalrat zu wählen war. Dies abschließend zu prüfen, sieht sich der Senat indessen nicht in der Lage, weil der Verwaltungsgerichtshof insoweit keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen hat.
Wie oben dargelegt wurde, ergibt sich aus § 70 Abs. 1 SG lediglich, daß bei der Prüfung, ob bei einer militärischen Dienststelle oder Einrichtung eine Personalvertretung der Zivilbeschäftigten gebildet werden kann, die Besonderheiten der Organisation im Verteidigungsbereich zu berücksichtigen sind. Das bedeutet, daß § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG auch für die zivilen Beschäftigten der Bundeswehr anzuwenden ist, wenn sich aus der Organisation der Bundeswehr nicht etwas anderes ergibt.
Nach § 6 Abs. 1 BPersVG sind Dienststellen im Sinne des BPersVG die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 genannten Verwaltungen sowie die Gerichte. Die für die Beurteilung der Dienststelleneigenschaft maßgeblichen Kriterien ergeben sich aus § 6 Abs. 2 Satz 1, Halbsatz 2 BPersVG. Es muß sich danach um eine Verwaltungseinheit handeln, die nach Aufgabenbereich und Organisation selbständig ist. Die Vorschrift schränkt nicht die Befugnisse der obersten Dienstbehörden und der unter das BPersVG fallenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts ein, kraft der ihnen zustehenden Organisationsgewalt die Bildung und Abgrenzung von Dienststellen vorzunehmen. Vielmehr knüpft sie an die durch organisatorische Maßnahmen vorgegebenen tatsächlichen Voraussetzungen an (vgl. hierzu im einzelnen die Beschlüsse vom 19. April 1978 – BVerwG 6 P 22.78 –, a.a.O., 20. Juni 1978 – BVerwG 6 P 5.78 –, a.a.O., – BVerwG 6 P 43.78 –, a.a.O. und vom 31. Juli 1978 – BVerwG 6 P 23.78 –, a.a.O.).
Nach den Begründungen dieser Entscheidungen, die auch heute unverändert Gültigkeit haben, kommt den militärischen Dienststellen – um eine solche handelt es sich beim Territorialkommando Süd – in den beteiligungsrechtlich wesentlichen personellen Angelegenheiten nur eine vorbereitende und mitwirkende Tätigkeit zu, weil diese nicht von den Leitern der militärischen Dienststellen, sondern von den Behörden der Bundeswehrverwaltung erledigt werden, die, wie Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich sagt, den Aufgaben des Personalwesens dienen. Der Gesichtspunkt der mangelnden Entscheidungszuständigkeit in personellen Angelegenheiten kann mithin kein Kriterium dafür sein, bei welchen militärischen Einheiten der Personalrat zu bilden ist, weil er in seinem Kerngehalt auf alle militärischen Einheiten gleichermaßen zutrifft und sich damit nicht zur Bestimmung derjenigen Einheiten eignet, die militärische Dienststellen im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BPersVG sind. Bedingt durch die organisatorische Trennung der Bundeswehrverwaltung von den Streitkräften ist die Tätigkeit der militärischen Dienststellen auf Anträge und Vorschläge in personellen Angelegenheiten beschränkt, die in die Regelungsbefugnis der personalbearbeitenden Dienststellen der Bundeswehrverwaltung fallen. Der Senat hat demzufolge in der zitierten Rechtsprechung diesen militärischen Einheiten die Qualität einer Dienststelle im Sinne des § 6 Abs. 1 BPersVG dann zuerkannt, wenn ihnen derartige Befugnisse und Aufgaben nach der organisatorischen Gliederung der Streitkräfte zukommen, d.h., wenn sie eine vorbereitende und mitwirkende Tätigkeit in den personellen Angelegenheiten der dort Beschäftigten ausüben.
Der Senat hält an dieser Rechtsprechung fest. Sie ist sachgerecht und berücksichtigt die Besonderheiten der militärischen Verwaltung. Die Mitwirkung des Leiters der militärischen Einheit hat für die personalbearbeitende Dienststelle der Bundeswehr mitentscheidenden Charakter. Würden in diesen Fällen die örtlichen Personalvertretungen nicht beteiligt, so würde mit dem formalen Argument der fehlenden Letztentscheidungsbefugnis die Mitwirkung der Personalräte auf der militärischen Ortsebene praktisch ausgeschlossen, weil deren Leiter nach der von der Verfassung vorgegebenen Struktur der Bundeswehr diese Befugnisse nicht haben. Diese Auslegung ist auch – worauf in den angeführten Entscheidungen des Senats bereits hingewiesen wird – durch § 92 Nr. 1 BPersVG gerechtfertigt. Danach ist der Örtliche Personalrat der betroffenen Dienststelle von deren Leiter abweichend von § 82 Abs. 5 BPersVG (Beteiligung der Stufenvertretung) zu beteiligen, wenn personelle oder soziale Maßnahmen von einer Dienststelle, bei der keine für eine Beteiligung an diesen Maßnahmen zuständige Personalvertretung vorgesehen ist, mit Wirkung auch für solche Beschäftigte getroffen werden, die bei einer der entscheidenden Dienststelle nicht nachgeordneten Dienststelle tätig sind. Diese Regelung, die die Interessen der örtlichen Personalräte schützt, ist ausdrücklich für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung geschaffen worden, weil in allen diesen Fällen der Hauptpersonalrat zu beteiligen wäre, der auch aufgrund der Vielzahl der anfallenden Beteiligungsfälle überfordert wäre (vgl. Begründung zu § 85 des Entwurfs eines BPersVG, der als § 92 unverändert übernommen worden ist, BT-Drucks. 7/176, S. 35).
Für den zu entscheidenden Fall bedeutet dies, daß Stab und Stabskompanie dann als personalratsfähige Dienststellen anzuerkennen sind, wenn sie die an eine Dienststelle gemäß § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG zu stellenden Anforderungen mit der Einschränkung erfüllen, daß anstelle der Entscheidungsbefugnis der Leiter dieser beiden militärischen Einrichtungen in personellen Angelegenheiten lediglich eine vorbereitende und mitwirkende Tätigkeit gegeben ist. Es muß deshalb bei beiden Einrichtungen gesondert geprüft werden, ob die jeweiligen, in § 6 Abs. 2 Satz 1, Halbsatz 2 BPersVG aufgeführten Kriterien gegeben sind, nämlich eigenständiger Aufgabenbereich und organisatorische Selbständigkeit. Organisatorische Selbständigkeit der Dienststelle und eigenständiger Aufgabenbereich des Dienststellenleiters stehen in einem ursächlichen Wechselverhältnis, weil eine organisatorisch selbständige Dienststelle nicht denkbar ist, ohne daß deren Leiter eigenständige Zuständigkeiten in einem erheblichen Umfang hat. Diese Anforderungen sind dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter – in den Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit – bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen und sozialen, d.h. in personalvertretungsrechtlich bedeutsamen, Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum (bzw. im militärischen Bereich eine Mitwirkungsbefugnis in personellen Angelegenheiten) hat und er dem Personalrat gegenüber als verantwortlicher Partner entgegentreten und eigenständige Gespräche und Verhandlungen mit ihm führen kann (vgl. in diesem Sinne Beschluß vom 13. August 1986 – BVerwG 6 P 7.85 – Buchholz 238.31 § 9 BaWüPersVG Nr. 3). Scheidet der Leiter in der Mehrzahl dieser wichtigen Maßnahmen als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung aus, weil er insoweit nicht selbständig handeln bzw. mitwirken darf, fehlt es an dem notwendigen eigenständigen Aufgabenbereich.
Die personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten der Dienststelle, bei denen dieser Handlungs- und Entscheidungsspielraum bzw. das Mitwirkungsrecht des Dienststellenleiters gegeben sein muß, sind insbesondere die in den §§ 75 ff. BPersVG aufgeführten Maßnahmen, bei denen gesetzlich eine Beteiligung der Personalvertretung vorgeschrieben ist. Bei der Prüfung, ob der Leiter diesen Spielraum hat, kann nicht schematisch durch Abzählen der in den genannten Bestimmungen aufgeführten Beteiligungstatbestände vorgegangen werden, sondern sie sind nach ihrer Bedeutung zu gewichten (vgl. Beschluß vom 13. August 1986 – BVerwG 6 P 7.85 –, a.a.O.). Die personalvertretungsrechtliche Bedeutung einer Angelegenheit ist insbesondere aus dem Umfang der der Personalvertretung eingeräumten verfahrensmäßigen Beteiligung abzuleiten. Hat der Dienststellenleiter keine oder nur geringe Zuständigkeiten in Angelegenheiten, in denen dem Personalrat starke Verfahrensrechte wie etwa die Zustimmungsverweigerung im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens zustehen, verringern sich dementsprechend auch die Kompetenzen des örtlichen Personalrates, dessen Befugnisse dann von der Personalvertretung wahrgenommen werden, die dem Dienststellenleiter zugeordnet ist, der die Entscheidung zu treffen hat. Nach alledem kommt es darauf an, ob die Maßnahmen der uneingeschränkten Mitbestimmung (§§ 69 Abs. 4 Satz 1, 71 Abs. 4 Satz 2 BPersVG) unterliegen (das sind die in § 75 BPersVG genannten Angelegenheiten der Arbeitnehmer) oder ob zweitens die eingeschränkte Mitbestimmung (§ 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG) gegeben ist (das sind insbesondere die in § 76 BPersVG aufgeführten Maßnahmen bezüglich der Beamten) oder ob es sich drittens um Mitwirkungs- oder Anhörungsfälle (§§ 78, 79 BPersVG) bzw. um eine Beteiligungsangelegenheit gemäß § 81 BPersVG handelt. Kann anhand dieser abgestuften Prüfung festgestellt werden, daß die Mehrzahl der Angelegenheiten, die gemäß § 75 oder § 76 BPersVG der vollen bzw. eingeschränkten Mitbestimmung unterliegen, von dem Dienststellenleiter wahrgenommen werden, so ist von einer selbständigen Regelungskompetenz in personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten auszugehen.
Aufgrund seiner Auffassung, die Stabskompanie sei eine mobile „Einheit” im Sinne von § 35 Abs. 1 SG F. 1986, bei der folglich Vertrauensmänner zu wählen seien, sowie seiner Meinung, daß überall dort, wo Vertrauensmänner zu wählen seien, auch ein eigenständiger Personalrat gebildet werden müsse, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht geprüft und folglich dazu auch keine Ermittlungen angestellt, ob die Stabskompanie die Voraussetzungen einer „Dienststelle” im Sinne von § 6 Abs. 1 BPersVG, modefiziert im Hinblick auf die organisatorischen Besonderheiten im Aufbau der Bundeswehr, erfüllt. Soweit er eine gewisse organisatorische Selbständigkeit gefordert und erörtert hat, reichen die dazu getroffenen tatsächlichen Feststellungen jedenfalls nicht aus, um die Frage entscheiden zu können, ob die Voraussetzungen für die Annahme einer „Dienststelle” im Sinne von § 6 Abs. 1 BPersVG erfüllt sind, und zwar weder hinsichtlich der Stabskompanie noch auch bezüglich des (verbleibenden) Stabes.
Die vom Verwaltungsgerichtshof – in einem anderen Zusammenhang – angeführten dienstrechtlichen Regelungen und Pläne lassen hinsichtlich der Mitwirkungsbefugnisse des Leiters des Stabes bzw. der Stabskompanie keine hinreichend zuverlässigen Rückschlüsse zu:
Die Verordnung über die Regelung des militärischen Vorgesetztenverhältnisses vom 4. Juni 1956 (BGBl. I S. 459) enthält keine organisatorischen Regelungen, sondern sie bestimmt nur, wer und in welchen militärischen Dienststellen wem Befehle erteilen darf. Auch die Tatsache, daß in diesem Zusammenhang in § 1 Abs. 1 der Verordnung der Begriff der militärischen Dienststelle verwendet wird, bedeutet für sich gesehen noch nicht – wie der Verwaltungsgerichtshof meint –, daß damit diese Dienststelle auch personalratsfähig sei. Damit ist nichts über die personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse des Leiters der Dienststelle gesagt. Auch aus der in § 4 Abs. 1 der Verordnung enthaltenen Formulierung „in den Kompanien und in den entsprechenden Einheiten” kann entgegen der Auffassung des Vordergerichts nicht zwingend geschlossen werden, daß damit die Stabskompanie den organisatorischen Status einer Kompanie hat. Abgesehen davon wäre damit nicht bereits festgestellt, daß die Kompanie eine personalratsfähige Dienststelle ist. Ebensowenig folgt schon allein aus dem Unterschied zwischen mobiler und nicht mobiler Einheit, daß der jeweilige Organisationsteil eine personalratsfähige Dienststelle ist.
Der Verwaltungsgerichtshof hat im Rahmen seiner – wie dargelegt unzutreffenden – Begründung, daß die Stabskompanie eine selbständige personalratsfähige Dienststelle sei, außerdem angeführt, die volle Bezeichnung des Territorialkommandos Süd laute nach STAN „Stab und Stabskompanie Territorialkommando Süd”, nach STAN sei die Stabskompanie neben dem Befehlshaber, dem Rechtsberater, dem Pfarrer und dem Stab als organisatorische Gliederung ausgewiesen, nach STAN und der Stabsdienstordnung habe die Stabskompanie einen eigenen Chef, der darin als Führer einer selbständigen Einheit bezeichnet sei, der die Dienstaufsicht über das militärische und zivile Personal der Stabskompanie führe und der die bei der Stabskompanie beschäftigten Unteroffiziere, Mannschaften, Beamten und Arbeitnehmer beurteile. Aufgrund dieser Tatsachen allein kann nicht entschieden werden, daß die Stabskompanie im personalvertretungsrechtlichen Sinne verselbständigt ist. Aus der Bezeichnung in dem STAN „Stab und Stabskompanie Territorialkommando Süd” lassen sich weder für noch gegen die Dienststellenqualität Schlußfolgerungen ziehen. Außerdem ist nicht die Bezeichnung, sondern der Umfang der vom Dienststellenleiter wahrzunehmenden Aufgaben entscheidend. Zu Recht hat der Antragsteller darauf hingewiesen, daß die Aufzählung der Stabskompanie neben dem Befehlshaber, dem Pfarrer und dem Stab als organisatorische Gliederung im STAN gleichfalls nicht aussagekräftig ist. Dies ergibt sich allein schon daraus, daß dort auch Personen wie Pfarrer und Rechtsberater aufgeführt sind, die keinen eigenständigen Aufgabenbereich als Dienststellenleiter haben. Desgleichen fehlen tatsächliche Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, welche Aufgaben und Befugnisse der Chef der Stabskompanie als Führer dieser Einheit hat, insbesondere, was im einzelnen seiner Dienstaufsicht unterliegt. Die Tatsache, daß der Chef der Stabskompanie die zivilen Beschäftigten dieser Einheit beurteilt, reicht gleichfalls nicht aus, um hieraus eigenständige Befugnisse in dem hier gebotenen Umfange abzuleiten.
Die Sache war daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Bei der Prüfung der Frage, ob Stab und Stabskompanie personalratsfähige Dienststellen im Sinne des § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG sind, wird das Gericht anhand der hier aufgestellten Kriterien insbesondere zu prüfen haben, ob und ggf. welche der in den §§ 75 und 76 BPersVG aufgeführten beteiligungsrechtlich relevanten Maßnahmen von den Leitern dieser beiden Einheiten getroffen werden können. Soweit es sich um Personalangelegenheiten der Angestellten, Arbeiter und Beamten handelt, reicht es aus, wenn die Chefs ein Mitwirkungsrecht in dem dargestellten Sinne haben. Des weiteren ist in diesem Zusammenhang zu prüfen, ob und in welchem Umfang den Chefs der Stabskompanie und des Stabes die Ausübung des Direktionsrechts als Arbeitgeber zusteht. Das sind etwa Zuweisung des Arbeitsplatzes, Regelung des Dienstbetriebes, Dienstaufsicht, Arbeitseinteilung, Festsetzung der Arbeitszeit (Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit sowie Beginn und Ende der dazwischen liegenden Pausen) (vgl. hierzu Beschluß vom 19. April 1978 – BVerwG 6 P 22.78 –, a.a.O.). Bei der Prüfung und Abwägung ist nicht nur hinsichtlich des Gewichts der Verfahrensbeteiligung des Personalrats zu differenzieren, sondern es ist auch danach zu unterscheiden, welche Bedeutung eine Maßnahme für die Tätigkeit des Personalrats hat. Beispielsweise hat die Befugnis des Leiters einer Einheit zur Mitwirkung bei einer Personalmaßnahme gemäß § 75 BPersVG, z.B. bei einer Einstellung, Höhergruppierung oder Versetzung (§ 75 Abs. 1 BPersVG), ein größeres Gewicht als etwa das Recht zur Aufstellung des Urlaubsplanes oder zur Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte (§ 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG).
Die Entscheidung, ob Stabskompanie und Stab personalratsfähige Dienststellen im Sinne des § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG sind, ist somit danach zu treffen, ob deren Chefs hinsichtlich eines erheblichen Anteils der personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Befugnisse in dem dargestellten Sinne als verantwortliche Partner einer Personalvertretung in Betracht kommen.
Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Dr. Niehues, Ernst, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang
Fundstellen
Haufe-Index 1178890 |
ZBR 1992, 58 |