BVerwG Beschluss vom 03.07.1991 - 6 P 3.89

Entscheidungsstichwort (Thema)

Vertrauensperson, institutionelle Anbindung der Beteiligungsrechte in mobilen Einheiten an –. mobile Einheiten, institutionelle Anbindung der Beteiligungsrechte in – an Vertrauensperson

Leitsatz (amtlich)

Die Neuregelung der Beteiligungsrechte von Soldaten durch das Soldatenbeteiligungsgesetz vom 16. Januar 1991 (BGBl. I S. 47), wonach die Beteiligung in den sog. mobilen Einheiten der Streitkräfte von Vertrauenspersonen wahrzunehmen ist, ist verfassungsrechtlich zulässig.

Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1; SG a.F. §§ 35, 35a, 70; SBG §§ 2, 18 ff.; BPersVG §§ 1, 4

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 14.12.1988; Aktenzeichen 4 A 4/88)

VG Mainz (Entscheidung vom 19.04.1988; Aktenzeichen 4 K 1/87)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde der Antragsteller gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 14. Dezember 1988 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens sind Fragen der Verfassungsmäßigkeit der personalvertretungsrechtlichen Sonderregelungen für Soldaten.

Die Antragsteller sind Berufssoldaten und gehören der Nachschubkompanie 740 an. Aus Anlaß der bevorstehenden Personalratswahlen 1988 baten sie mit drei gleichlautenden Schreiben vom 23. Juli 1987 den Kompaniechef, den Beteiligten, um die Einberufung einer Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes für die Gruppe der Soldaten; andernfalls sei ein solcher Vorstand zu bestellen. Der Beteiligte lehnte es ab, diesen Anträgen zu entsprechen; die Nachschubkompanie 740 sei eine Einheit im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 SG a.F., in denen Personalratswahlen nicht stattfänden, sondern statt dessen Vertrauensmänner und deren Stellvertreter zu wählen seien.

In dem daraufhin eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren haben die Antragsteller die Feststellung begehrt, daß der Beteiligte verpflichtet sei, zwecks Bildung eines Personalrats eine Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes einzuberufen. Sie haben in erster Linie geltend gemacht, die Beschränkungen, die das Soldatengesetz für eine Wahl von Vertretungen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz durch Soldaten vorsehe, seien verfassungswidrig.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Die dagegen von den Antragstellern erhobene Beschwerde blieb erfolglos. Das Beschwerdegericht hat sie mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Auch wenn man davon ausgehe, daß die Beteiligung der Bürger an Entscheidungsprozessen ein wesentliches Kennzeichen des demokratischen Rechtsstaats sei, hindere das den Gesetzgeber jedenfalls nicht daran, diese Beteiligung unterschiedlich auszugestalten. Insbesondere im Bereich des öffentlichen Dienstes dürfe er Art und Umfang der Beteiligung an den Besonderheiten der verschiedenen Gruppen der Bechäftigten ausrichten. Unter diesen nähmen die Soldaten wegen der Eigenart ihres Dienstverhältnissses eine Sonderstellung ein. Auch in den in § 35 Abs. 1 und 2 SG a.F. genannten Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr, den „Streitkräften” im eigentlichen Sinne, wählten die Soldaten mit dem Vertrauensmann immerhin einen Vertreter, der im Rahmen der ihm durch § 35 Abs. 4 SG a.F. zugewiesenen Aufgaben ihre Interessen gegenüber Vorgesetzten wahrnehme. Seine Befugnisse seien zwar im Vergleich zu den Beteiligungsrechten einer Personalvertretung in persönlichen und sozialen Angelegenheiten anderer Beschäftigter minderer Art. Das lasse sich aber im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG aus den Besonderheiten der Aufgabenerfüllung von Streitkräften rechtfertigen. Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG gebiete unter anderem, das innere Gefüge der Streitkräfte so zu gestalten, daß sie ihren militärischen Aufgaben gewachsen seien. Zu den danach notwendigen Funktionsprinzipien zählten Befehl und Gehorsam. Sie erst könnten eine Einsatzbereitschaft für den Verteidigungsfall gewährleisten. Dies wiederum lasse eine Teilung der Führungsverantwortung, wie sie mit den stärkeren Beteiligungsrechten einer Personalvertretung verbunden wäre, nicht zu. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ergebe sich auch nicht daraus, daß § 35 a Abs. 1 SG a.F. den Soldaten in anderen als den in § 35 Abs. 1 und 2 SG a.F. genannnten Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr das Recht zur Wahl von Vertretungen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz einräume. Bei diesen Dienststellen und Einrichtungen erledigten Soldaten ihre Aufgaben zusammen mit Beamten, Angestellten und Arbeitern weitgehend in verwaltungsförmiger Weise. Ihre Tätigkeit sei insoweit nicht unmittelbar durch die Erfüllung des Verteidigungsauftrages geprägt. Hinzu komme, daß auch dort in Angelegenheiten, die nur Soldaten betreffen, die Soldatenvertreter gemäß § 35 a Abs. 3 Satz 3 SG a.F. lediglich die Befugnisse des Vertrauensmanns hätten, und auch dort gemäß § 35 a Abs. 4 SG a.F. nur Vertrauensmänner zu wählen seien, wenn die Beamten, Angestellten und Arbeiter keinen Personalrat bildeten. Ebensowenig erscheine die Regelung des § 35 SG a.F. im Vergleich zu den für den Bundesgrenzschutz geltenden Sonderegelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes willkürlich. Die Aufgaben, die dem Bundesgrenzschutz oblägen, seien polizeilicher Natur und unterschieden sich daher wesentlich von den militärischen Aufgaben der Streitkräfte; von Gesetzes wegen sollten seine Angehörigen auch in einem bewaffneten Konflikt nur aus Anlaß der Wahrnehmung derartiger Aufgaben sowie zur eigenen Verteidigung mit der Waffe eingesetzt werden.

Hiergegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde, mit der die Antragsteller beantragen,

die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Mainz – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 19. April 1988 und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 14. Dezember 1988 aufzuheben und festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, eine Personalversammlung zur Wahl des Wahlvorstandes zur Bildung eines Personalrats einzuberufen.

Sie meinen, die Regelungen über den sachlichen Geltungsbereich im Bundespersonalvertretungsgesetz selbst seien verfassungskonform dahin auszulegen, daß diesem Gesetz grundsätzlich auch die Soldaten unterfielen. Diejenigen Regelungen, welche die Soldaten hiervon ausnähmen, seien hingegen verfassungswidrig. Die Interessenvertretung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz sei durch Art. 9 Abs. 3 GG und durch das Sozialstaatsprinzip dem Grunde nach auch für den hier in Rede stehenden Bereich gewährleistet. Jedenfalls verstoße die unter anderem durch §§ 35 und 35 a SG a.F. für Soldaten geschaffene Sonderregelung gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Wenn der angefochtene Beschluß eine Verschiedenbehandlung zwischen einerseits personalratsfähigen und andererseits nicht personalratsfähigen Dienststellen der Bundeswehr mit dem grundgesetzlichen Verteidigungsauftrag und dem unbestreitbaren militärischen Prinzip von Befehl und Gehorsam rechtfertige, übersehe er die Möglichkeit und Notwendigkeit unterschiedlicher Regelungen für die Interessenvertretung in Friedenszeiten und im Verteidigungsfalle. Den Erfordernissen für den Verteidigungsfall könne durch eine gesetzliche Regelung entsprochen werden, durch die, der Sonderregelung für den Bundesnachrichtendienst in § 86 Nr. 11 BPersVG vergleichbar. Beteiligungsrechte aus entsprechendem Anlaß suspendiert werden könnten. Außerhalb des Spannungs- und Verteidigungsfalles sei entsprechend der Rechtsprechung der Wehrdienstsenate des Bundesverwaltungsgerichts auch im hier gegebenen Zusammenhang durchaus von einer Vergleichbarkeit zwischen Bundesgrenzschutz und Bundeswehr auszugehen. Insoweit könne daher den besonderen dienstlichen Erfordernissen der Bundeswehr in gleicher Weise Rechnung getragen werden, wie dies in den Sonderregelungen für den Bundesgrenzschutz vorgesehen sei. Namentlich komme eine dem § 85 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG vergleichbare Regelung in Betracht. Auch von einer Beteiligung Wehrpflichtiger könne, ähnlich wie dies für den Bundesgrenzschutz in § 85 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG geregelt sei, abgesehen werden. Zumindest aber müsse es möglich sein, bei den Dienststellen und Einrichtungen nach § 35 Abs. 1 und 2 SG a.F., bei denen für die zivilen Beschäftigten gemäß § 70 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 35 a Abs. 5 SG a.F. Personalräte nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz zu bilden seien, auch Soldatenvertreter zu wählen, um diese wenigstens an den gemeinsamen Angelegenheiten der Gruppen zu beteiligen.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er führt aus, die Rechtsbeschwerde könne schon deshalb keinen Erfolg haben, weil sie ausschließlich auf die verfassungsrechtlichen Angriffe gegen die Grundlagen der Beteiligungsregelungen für Soldaten gestützt werde. Selbst bei einer – unterstellten – Verfassungswidrigkeit der Regelungen des Soldatengesetzes müsse der Antrag zurückgewiesen werden. Gegebenenfalls fehle es nämlich an jeglicher Rechtsgrundlage für das Begehren der Antragsteller. Aus dem Bundespersonalvertretungsgesetz ließen sich „mangels Geltung für den Soldatenbereich” keine Beteiligungsrechte herleiten; eine verfassungskonforme Auslegung im Sinne der Antragsteller müsse an der Eindeutigkeit der gesetzlichen Regelung scheitern. Unabhängig davon sei die Ausgestaltung der angegriffenen Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Bestandteil des verfassungsmäßigen Auftrages der Streitkräfte sei deren Schlagkraft und Verteidigungsbereitschaft, für die eine straffe Führung bei ungeteilter Führungsverantwortung unvermeidlich sei. Aus der Natur der Sache verbiete sich daher jedenfalls bei den mobilen Einheiten die Beteiligung von Personalräten an den Entscheidungen. Die militärische Aufgabenstellung und die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte ließen eine derartige Institution nicht zu. Die Unterscheidung nach Friedenszeiten und Verteidigungsfall nötige zu keiner anderen Bewertung. Der Verteidigungsauftrag bedeute in erster Linie Kriegsverhütung durch glaubhafte Verteidigungsbereitschaft und Verteidigungsfähigkeit. Die Friedensstruktur der mobilen Einheiten müsse deshalb jederzeit den Erfordernissen einer uneingeschränkten Einsatzfähigkeit dieses Teils der Streitkräfte entsprechen.

Der Oberbundesanwalt hält die Rechtsbeschwerde für unbegründet. Er meint, nach der Gesetzeslage würden Soldaten vom Bundespersonalvertretungsgesetz nicht erfaßt. Dies ergebe sich aus § 4 BPersVG einerseits und §§ 35, 35 a und 70 SG a.F. andererseits. Die Nichteinbeziehung der Soldaten in den Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes verletze nicht den Gleichheitssatz. Sowohl der Auftrag der militärischen Verteidigung als auch die Besonderheiten des soldatischen Dienstverhältnisses ließen es gerechtfertigt erscheinen, die Interesssenvertretung der Soldaten weitgehend anders zu regeln als die der Beamten. Soldaten unterschieden sich im Kernbereich ihres Statusverhältnisses, mithin in einer grundlegenden Weise von den Beamten. Der Pflichtenkatalog des Soldatenrechts weise eine Bindung an den Verfassungsauftrag der Streitkräfte aus, die weit über die Inpflichtnahme eines Beamten hinausgehe. Vor allem aber unterscheide die Soldaten von den Beamten das strenge Ordnungsprinzip von Befehl und Gehorsam und dessen strafrechtliche Absicherung. Dieses Prinzip sei ein unverzichtbarer Bestandteil für die Funktionsfähigkeit der (mobilen) Streitkräfte bei der Durchführung ihres verfassungsmäßigen Verteidigungsauftrages. In dieser Hinsicht bestehe ein entscheidender Unterschied auch zum Bundesgrenzschutz.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet.

Die Vorinstanzen haben den Feststellungsantrag der Antragsteller zu Recht zurückgewiesen. Der Beteiligte ist nach den geltenden einfachgesetzlichen Bestimmungen nicht verpflichtet, eine Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes einzuberufen und damit die Bildung eines Personalrats einzuleiten. Daß der Gesetzgeber die Beteiligungsrechte der Soldaten in den mobilen Einheiten der Streitkräfte von Vertrauenspersonen wahrnehmen läßt und damit an eine Institution anknüpft, die mit den nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz zu bildenden Personalräten nicht identisch ist, läßt sich von Verfassungs wegen nicht beanstanden. Davon ist jedenfalls auf der Grundlage der nunmehr geltenden Neuregelung der Beteiligungsrechte durch das Soldatenbeteiligungsgesetz (SBG) vom 16. Januar 1991, BGBl. I S. 47, auf die in der Anhörung hingewiesen wurde, auszugehen. Auf die frühere Rechtslage kann es für die Entscheidung über die Rechtsbeschwerde nicht mehr ankommen. Sie bedarf daher keiner Würdigung.

1. Die Antragsteller möchten letztlich die verfassungsrechtliche Frage beantwortet wissen, ob in ihrer Einheit künftig trotz gegenwärtig entgegenstehender Gesetzeslage anstelle der Vertrauensperson die einem Personalrat zugehörigen Soldatenvertreter zu wählen sind. Nur wenn – auf welcher Rechtsgrundlage auch immer – sofort oder alsbald ein Personalrat mit Soldatenvertretern zu wählen oder ein etwa bestehender Personalrat um noch zu wählende Soldatenvertreter zu ergänzen wäre, könnte der Beteiligte zur Einberufung der Personalversammlung verpflichtet sein. Daran wird deutlich, daß der Feststellungsantrag in einem gegenwarts- und zukunftsbezogenen Sinne auszulegen ist. Einer rückschauenden Feststellung auf der Grundlage der für die Entscheidungen der Vorinstanzen maßgeblich gewesenen früheren Rechtslage (§§ 35, 35 a SG a.F.) bedarf es hiernach nicht mehr. Davon abgesehen wäre ein Antrag dieses Inhalts auch unzulässig. Ein schutzwürdiges Interesse der Antragsteller an einer Feststellung nach Maßgabe des ausgelaufenen Rechts läßt sich nämlich nicht erkennen.

2. Die Antragsteller sind berechtigt, den Antrag im vorliegenden Verfahren zu stellen; die Antragsbefugnis steht ihnen indessen nicht uneingeschränkt zu.

a) Der Wahl von Soldatenvertretern für den Personalrat stehen in der Kompanie der Antragsteller einfachgesetzliche Regelungen entgegen. Bei der Nachschubkompanie 740 handelt es sich unstreitig um eine sog. mobile Einheit, die § 2 SBG unterfällt (früher § 35 SG a.F.), der die Beteiligung der Soldaten in diesem Bereich durch Vertrauenspersonen mit näher bezeichneten Befugnissen und nicht durch eine Personalvertretung vorsieht (vgl. wegen der verschiedenartigen Beteiligungsformen § 1 Abs. 2 SBG). Gemäß § 5 Satz 1 SBG wählen die Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit nur in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen Vertretungen nach den Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes.

Auch eine von den Antragstellern für möglich gehaltene verfassungskonforme Auslegung, die nach ihrer Meinung zur Anwendung der Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes führen würde, kommt nicht in Betracht. Rechtliche Grundlage für die Bildung von Personalvertretungen in anderen Bereichen der Streitkräfte waren und sind nicht die Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes, sondern waren dies allein die Sonderregelungen der §§ 35 a und 70 SG a.F. (vgl. Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – Buchholz 238.3 A § 92 BPersVG Nr. 4, S. 4) und sind dies nunmehr allein die §§ 5, 36 ff. SBG und § 70 SG a.F. (vgl. Art. 3 Nr. 1 d des Beteiligungsgesetzes vom 16. Januar 1991, BGBl. I S. 47). Wäre allein das Bundespersonalvertretungsgesetz maßgeblich, gäbe es in den Streitkräften überhaupt keine Personalvertretungen. Die Eindeutigkeit der Gesetzeslage und des darin zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willens schließt jedwede andere Auslegung aus, so daß auch eine verfassungskonforme Auslegung von vornherein ausscheidet (vgl. zu deren Grenzen BVerfGE 71, 81, 105).

Für die genannte Gesetzesauslegung spricht zunächst die Regelung über den sachlichen Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes in § 1 BPersVG. Die Streitkräfte werden davon nicht erfaßt. Sie gehören nicht zu den Verwaltungen des Bundes im Sinne der Vorschrift. Wie ein Blick auf die getrennten Regelungen für die Streitkräfte in Art. 87 a GG einerseits und für die Bundeswehrverwaltung in Art. 87 b GG andererseits erkennen läßt, handelt es sich bei den Streitkräften wegen ihrer besonderen Aufgabenstellung nicht um eine Verwaltung im eigentlichen Sinne (vgl. statt vieler Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, BPersVG, 3. Auflage 1990, § 92 BPersVG Rdnr. 4 und § 35 SG a.F. Rdnr. 1 mit weiteren Hinweisen). Die Soldaten in den Streitkräften unterfallen aber auch nicht dem persönlichen Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Sie sind keine „Beschäftigten im öffentlichen Dienst im Sinne dieses Gesetzes”. Dieser Begriff wird für das Bundespersonalvertretungsgesetz abschließend durch den in § 4 aufgeführten Personenkreis definiert, zu dem die Soldaten nicht gehören. Das Bundespersonalvertretungsgesetz will im übrigen auch nicht etwa eine Auffangregelung für „den öffentlichen Dienst in den Streitkräften” bereitstellen. Angesichts der Bedeutung der Streitkräfte, ihrer Eigengesetzlichkeiten und ihrer besonderen Struktur ist nämlich nicht vorstellbar, daß der Gesetzgeber, wenn er deren Einbeziehung in das Bundespersonalvertretungsgesetz in Betracht gezogen hätte, gerade für diesen Bereich der vollziehenden Gewalt von einer Sonderregelung abgesehen hätte, wie sie im siebenten Kapitel des Gesetzes – z.B. für den Bundesgrenzschutz in § 85 BPersVG – vorgesehen ist.

b) Bei dieser Gesetzeslage kann das Begehren der Antragsteller – wenn überhaupt – nur im Anschluß an eine Vorlage gemäß Art. 100 GG und gegebenenfalls nur auf der Grundlage einer – etwa vom Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber aufgegebenen – gesetzlichen Neuregelung erfolgreich sein. Hiervon ausgehend ergeben sich Bedenken gegen die Antragsbefugnis unter folgendem Gesichtspunkt:

Die Institution des Personalrats ist im Grunde genommen untrennbar mit den ihr zuzuordnenden Zuständigkeiten verbunden. Ein Personalrat ohne jegliche Zuständigkeiten wäre rechtlich undenkbar. Das Begehren der Antragsteller schließt daher rechtslogisch irgendeinen Bestand an Beteiligungsrechten und sonstigen Befugnissen des Personalrats ein; es richtet sich jedoch bei verständiger Auslegung nach Maßgabe des rechtlich Zulässigen nicht auf näher bestimmte Beteiligungsformen. Denn den Antragstellern stünde, anders als einem Organ der Interessenvertretung, eine eigene personalvertretungsrechtliche Rechtsposition nicht zu, deren berechtigter Schutz es ihnen erlauben könnte, den Umfang dieser Rechte und Befugnisse durch einen Antrag im Beschlußverfahren klären zu lassen (vgl. Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 83 Rdnr. 22 a i.V.m. Rdnr. 42 zu Nr. 3). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigt selbst das Betroffensein von einer beteiligungspflichtigen personellen Maßnahme nicht einmal die Beteiligung des betroffenen Beschäftigten an einem Beschlußverfahren, in dem es um das Beteiligungsrecht und dessen Ausübung geht, weil durch diesen Vorbereitungsprozeß der Beschäftigte nicht in einer ihm durch das Personalvertretungsrecht eingeräumten Stellung unmittelbar betroffen wird (vgl. Beschluß vom 29. April 1981 – BVerwG 6 P 37.79 – Buchholz 238.3 A § 47 BPersVG Nr. 3). Fehlt es aber sowohl an einer solchen unmittelbaren Betroffenheit in einer personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition als auch an einem gesetzlich eingeräumten Antragsrecht, dann mangelt es auch an der Antragsbefugnis (vgl. BVerwGE 5, 118, 119; BVerwGE 50, 186, 187 f.; BAGE 53, 279, 284; Fischer/Goeres in Fürst, GKöD V, Anh. 2 zu K § 83 Rz 12).

Hiernach müßte der Antrag dann als unzulässig angesehen werden, wenn er dahin auszulegen wäre, daß er sich eindeutig und ausschließlich auf einen Personalrat nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz mit bestimmten, von dem Soldatenbeteiligungsgesetz abweichenden Befugnissen bezöge, etwa denen nach §§ 75–81 BPersVG. Denn ein solches Begehren liefe zumindest auch – wenn nicht gar in erster Linie – auf einen Streit über den Umfang der Beteiligungsrechte in den mobilen Einheiten hinaus. Eben dafür fehlt es den Antragstellern aber an der Antragsbefugnis.

Das Begehren der Antragsteller ist jedoch nach dem Wortlaut ihres Antrags und nach ihrem Vorbringen im Verfahren der Rechtsbeschwerde im Sinne eines zulässigen Inhalts auslegungsfähig. Soweit es die Beteiligungsrechte und sonstigen Befugnisse eines zu wählenden Personalrats betrifft, beharren die Antragsteller nicht auf einem bestimmten Umfang. Vielmehr nehmen sie zu dieser Frage eine inhaltlich abgestufte Rechtsposition ein, ohne sich eindeutig auf ein bestimmtes Minimum an Beteiligungsrechten festzulegen, das einem Personalrat in ihrer Einheit unter allen Umständen zustehen müsse. Damit halten sie ihr Begehren letztlich für eine Konkretisierung nach Maßgabe einer gesetzlichen Neuregelung offen, die sie im Anschluß an eine etwa erfolgreiche Vorlage an das Bundesverfassungsgericht zu erwarten hätten und auch abwarten können. Das ist zulässig, nimmt ihrem Begehren auch nicht etwa die Bestimmtheit. Die Antragsteller werden durch das Verfahrensrecht nicht dazu genötigt, ihren Antrag schon jetzt weitergehend zu konkretisieren. Eine solche Konkretisierung würde sich nämlich gegebenenfalls aufgrund der gesetzlichen Neuregelung noch vor Abschluß des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens, das bis dahin auszusetzen wäre, zwangsläufig und von selbst einstellen (vgl. zum entsprechenden Verfahrensablauf BVerfGE 22, 349, 362 f.; BVerfGE 51, 356, 361; 52, 369, 379; 71, 39, 50; 72, 9, 18).

Sind hiernach die Fragen des Umfangs der Beteiligungsrechte aus Rechtsgründen auszuklammern und bei verständiger Würdigung im Begehren der Antragsteller auch nicht enthalten, so ist für das so eingegrenzte Begehren die Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben. Es geht jedenfalls zunächst nur um den Personalrat als Institution, von dem die nach Meinung der Antragsteller vom Gesetzgeber näher zu regelnden Beteiligungsrechte für die Soldaten wahrzunehmen sein sollen. Wie ein Blick auf § 20 Abs. 2 Satz 1, § 25 BPersVG erkennen läßt, steht den Antragstellern als ggf. wahlberechtigte Beschäftigte (Soldaten) insoweit eine personalvertretungsrechtlich geschützte Rechtsposition zu. Der Gesetzgeber räumt mit diesen Vorschriften drei wahlberechtigten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes (und über die Verweisung in § 5 Satz 1 SBG drei wahlberechtigten Soldaten) im Allgemeininteresse die Rechtsposition ein, unter Inanspruchnahme der Gerichte darauf hinzuwirken, daß dort, wo dies geboten ist, eine nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz ordnungsmäßige Interessenvertretung in der richtigen Zusammensetzung durch rechtzeitige Wahlen gebildet wird (vgl. zur Bestimmung der vergleichbaren Rechtsposition des Dienststellenleiters BVerwGE 49, 342, 343 ff.). Diese Rechtsposition schließt ein Hinwirken auf eine verfassungsmäßigen Anforderungen genügende Interessenvertretung ein.

3. Die sich unter dem Gesichtspunkt der Antragsbefugnis ergebenden Einschränkungen begrenzen zugleich den Umfang der sachlichen Überprüfung. Es können hier nur solche verfassungsrechtlichen Fragen entscheidungserheblich sein, welche den durch die Antragsbefugnis eingegrenzten Verfahrensgegenstand unmittelbar berühren. Das sind diejenigen, die mit der Institution zusammenhängen, von der die Beteiligungsrechte der Soldaten nach dem Gesetz wahrzunehmen sind. Auch eine etwaige Vorlage an das Bundesverfassungsgericht müßte sich darauf beschränken. Ginge sie darüber hinaus, überschritte sie die Grenzen, die einer konkreten Normenkontrolle durch das Merkmal der Entscheidungserheblichkeit im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG gesetzt sind; sie wäre unzulässig. Der Umfang der gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsrechte in innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Soldaten in den mobilen Einheiten entzieht sich daher im Rahmen der vorliegenden Entscheidung einer verfassungsrechtlichen Würdigung.

4. Die gesetzlichen Regelungen über die Vertrauensperson als derjenigen Institution, der in den Dienststellen und Einrichtungen nach § 2 Abs. 1 SBG die Interessenvertretung der Soldaten obliegt, sind jedoch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Im Gegensatz zur Weimarer Verfassung enthält das Grundgesetz keinen ausdrücklichen Auftrag zur Schaffung von räteartigen Interessenvertretungen für Arbeitnehmer und Beamte (vgl. BVerfGE 19, 303, 318 f.; BVerfGE 51, 43, 58), ebensowenig für Soldaten. Aus ihm lassen sich keine den einfachen Gesetzgeber unmittelbar verpflichtenden Anforderungen an die Ausgestaltung der Mitbestimmung und Mitwirkung der Personalvertretung in personellen und sozialen Angelegenheiten herleiten. Die Regelungen über Beteiligungsrechte sind ein Mittel zur Wahrung der Rechte und Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten. Sie wurzeln im Sozialstaatsgedanken und gehen auf Vorstellungen zurück, die auch den Grundrechtsverbürgungen der Art. 1, 2 und 5 Abs. 1 GG zugrunde liegen (vgl. BVerfGE 28, 314, 323; 51, 43, 58). Ob das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG oder die Grundrechte den Gesetzgeber verpflichten, für den Bereich des öffentlichen Dienstes Beteiligungsrechte eines gewählten Repräsentationsorgans der Beschäftigten zu schaffen, haben das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 51, 43, 58) und das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – Buchholz 238.3 A § 92 BPersVG Nr. 4) bislang ausdrücklich offengelassen. Jedenfalls ist dem Gesetzgeber weder durch das Sozialstaatsprinzip noch durch die Grundrechte vorgeschrieben, wie er die Beteiligung einer solchen Personalvertretung an innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten im einzelnen auszugestalten hat (vgl. BVerfGE 51, 43, 58). Sonderregelungen für einzelne Bereiche des öffentlichen Dienstes müssen freilich einer Überprüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG standhalten (vgl. Beschluß des Senats vom 24. September 1985, a.a.O.; BVerfGE 17, 319, 330 f. und 335 f.; 51, 43, 58).

b) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nur dann vor, wenn der Gesetzgeber versäumt, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen (BVerfGE 17, 319, 330). Dabei genügt es zur Rechtfertigung einer vom Normgeber vorgenommenen verschiedenen Behandlung zweier Sachverhalte nicht, auf die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen hinzuweisen, es muß vielmehr ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen (BVerfGE 42, 375, 388 mit weiteren Hinweisen zur Rspr. des Bundesverfassungsgerichts; ferner BVerfGE 71, 39, 58); diese Verschiedenheiten müssen die differenzierenden Regelungen auch nach Art und Gewicht rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 22, 387, 415; 52, 277, 280; 55, 72, 88; 70, 230, 240 f.).

aa) Das Beschwerdegericht meint, im Vergleich zu den allgemeinen Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes ergebe sich ein rechtfertigender Grund für die inzwischen ersetzten Sonderregelungen des Soldatengesetzes aus dem für die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte unerläßlichen Funktionsprinzip von Befehl und Gehorsam; dieses lasse eine Teilung der Führungsverantwortung, wie sie mit den stärkeren Beteiligungsrechten einer Personalvertretung verbunden sei, nicht zu. Hierzu ist zu bemerken:

Das Funktionsprinzip von Befehl und Gehorsam rechtfertigt und erfordert zweifellos eine Verschiedenbehandlung von Soldaten und anderen Beschäftigten im öffentlichen Dienst innerhalb und außerhalb der Streitkräfte. Bei dieser Überlegung darf die Überprüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG jedoch nicht stehenbleiben (vgl. auch Walz PersV 1982, 89, 90 f.; ders. PersV 1990, 329, 332). Befehl und Gehorsam können eine Beteiligung nur unter der Voraussetzung hindern, daß die dafür in Betracht kommenden Angelegenheiten befehlsmäßig geregelt werden. Diese Voraussetzung ist aber unter anderem in einer Reihe von sozialen und anderen gemeinsamen Angelegenheiten im Sinne von § 38 BPersVG, z.B. der Benutzung der Kantinen oder Parkplätze, nicht gegeben (vgl. in diesem Sinne schon Walz PersV 1982, 89, 90). Sie gehen die zivilen Beschäftigten und die Soldaten in gleicher Weise an, ohne daß in diesen Bereichen eine Regelung auf der Grundlage von Befehl und Gehorsam geboten wäre. Soweit hier entscheidungserheblich, trägt dem das Soldatenbeteiligungsgesetz – wie noch darzulegen sein wird – durch Einräumung von Mitbestimmungsrechten Rechnung.

Auch sonst ist näher danach zu fragen, inwieweit sich jeweils Art und Ausmaß der einzelnen Abweichungen von den allgemeinen Regeln im Bundespersonalvertretungsgesetz mit dem genannten Prinzip oder auf andere Weise rechtfertigen lassen (vgl. auch BVerfGE 17, 319, 335 f.). Eine nähere Würdigung erübrigt sich auch nicht unter anderen Gesichtspunkten. Der Status der Soldaten schließt deren Beteiligung an Interessenvertretungen in der speziellen Form von Personalräten nicht von vornherein aus. Für bestimmte Teile der Streitkräfte sah und sieht das Gesetz jedenfalls vor, daß Personalräte entsprechend dem Bundespersonalvertretungsgesetz unter Einbeziehung von Soldatenvertretern gebildet werden (früher § 35 a SG a.F., jetzt § 5 SBG). Ebensowenig kann der Gesetzgeber angenommen haben, daß sonst beteiligungsfähige Angelegenheiten sich in den mobilen Einheiten schlechthin einer Beteiligung von Personalräten entziehen. Soweit dort Beamte, Angestellte oder Arbeiter beschäftigt werden, ordnet nämlich § 70 Abs. 1 SG a.F. für diese Beschäftigten eine Beteiligung durch Personalräte an. Lediglich die Soldaten und deren Gruppenangelegenheiten sind davon ausgenommen.

bb) Weitere Differenzierungsgründe für die einzelnen Sonderregelungen sind in den auf die militärische Aufgabe der Streitkräfte bezogenen Besonderheiten in den Personal- und Organisationsstrukturen und in den Funktionsabläufen zu suchen. Als solche lassen sich hier – zunächst ohne konkreten Bezug und ohne Bewertung – aufzählen: eine von den üblichen Verwaltungsstrukturen abweichende Staffelung und die Zahl der Befehlsebenen (es können dies bis zu sechs sein: vgl. Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – a.a.O., S. 5 unter Hinweis auf BT-Drs. 7/1968, S. 10), eine hohe personelle Fluktuation, häufige Ortswechsel in kurzen Zeitabständen, häufig wiederkehrende und wechselnde Ausbildungsphasen, das Erfordernis des Einübens zügiger Entscheidungsabläufe und die Bewahrung dieses Standards, die Verflechtungen zwischen Befehlsstrukturen und sonstigem Dienstbetrieb, die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und dadurch bedingte abweichende Ordnungsprinzipien (vgl. zu allem etwa Behnel/Sommer PersV 1978, 100, 104 f.; Walz PersV 1982, 89, 90; ferner auch BVerfGE 17, 319, 335 f.). Einzelne oder mehrere dieser Gesichtspunkte in ihrer Gesamtheit können es rechtfertigen, daß der Gesetzgeber – auch für Angelegenheiten, die nicht schon wegen des speziellen Charakters militärischer Aufgaben befehlsmäßig zu regeln sind – überhaupt Sonderregelungen trifft. Abhängig von der Tragweite der genannten Gesichtspunkte kann sich auch dies dahin auswirken, daß bei den mobilen Einheiten in Angelegenheiten der Soldaten möglicherweise die Zahl der Beteiligungsfälle eingeengt oder die Intensität der jeweiligen Beteiligungsform eingeschränkt werden darf.

cc) Die verfassungsrechtliche Würdigung bedarf aber nicht nur der näheren Konkretisierung. Sie ist außerdem zu beschränken. Wie schon dargelegt, stellt sich allein die Frage, ob die Regelungen über die Vertrauensperson als derjenigen Institution, von der die Beteiligungsrechte für die Soldaten wahrzunehmen sind, im Vergleich mit den sonst vorgesehenen Personalräten einer Überprüfung am Maßstab des Art. 3 GG standhalten. Sie ist dahin zu beantworten, daß der Gesetzgeber mit der Neugestaltung der Institution der Vertrauensperson (§§ 2, 20 ff. SBG) die Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit nicht überschritten hat. Im einzelnen sind dafür folgende Erwägungen maßgeblich:

(1) Die allgemeine Aufgabenstellung der Vertrauenspersonen besteht in erster Linie in der Interessenvertretung der Soldaten (§ 18 Abs. 2, § 32 Abs. 2 SBG). Das Gesetz berücksichtigt zwar die unterschiedlichen Gegebenheiten. Wie die Personalräte sind die Vertrauenspersonen aber in innerdienstlichen, sozialen und Personalangelegenheiten zu beteiligen (§§ 23 ff. SBG). Grundsätzlich, ungeachtet des unterschiedlichen Umfangs, ist die Interessenvertretung also gleichartig. Nichts anderes folgt daraus, daß den Vertrauenspersonen gleichzeitig die Aufgabe obliegt, zur verantwortungsvollen Zusammenarbeit zwischen Vorgesetzten und Untergebenen sowie zur Festigung des kameradschaftlichen Vertrauens beizutragen (§ 18 Abs. 1 SBG). Denn darin ist eine Verschiebung des Schwerpunktes ihrer Tätigkeit als Interessenvertreter nicht zu sehen. Dies ergibt sich zum einen aus der besonderen Struktur der Streitkräfte. Andererseits sind auch die Personalräte zur vertrauensvollen Zusammenarbeit mit der Dienststelle verpflichtet (§ 2 Abs. 1 BPersVG).

(2) Zu Zwecken einer wirkungsvollen Interessenvertretung ist der Status der Vertrauenspersonen demjenigen der Soldatenvertreter in den Personalräten im wesentlichen angeglichen worden. Ein Versetzungsschutz besteht nunmehr auch für sie (§ 15 SBG; vgl. zur bisherigen Rechtslage einerseits BVerwGE 53, 215 und andererseits Beschluß vom 19. Februar 1987 – BVerwG 6 P 11.85 – Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 6). Auch im übrigen ist die Unabhängigkeit der Vertrauenspersonen nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz durch besondere Vorschriften über die Schweigepflicht (§ 6 SBG), das Beurteilungswesen (§ 7 SBG) sowie die Benachteiligungs- und Begünstigungsverbote (§ 14 SBG) in ähnlicher Weise wie bei den Mitgliedern der Personalräte gewährleistet.

(3) Eine weitere Stärkung hat der Status der Vertrauenspersonen durch die Neuregelung insofern erfahren, als ihre Beteiligung in übergreifenden Angelegenheiten nun auch auf Verbandsebene (§ 32 SBG) und beim Bundesminister der Verteidigung (§ 35 SBG) stattfindet. Zu diesen Zwecken sind ergänzende Gremien geschaffen worden. Zu erwähnen ist zunächst die Versammlung der Vertrauenspersonen; sie nimmt die gemeinsamen Interessen der Soldaten des Verbandes im Rahmen der für Angelegeheiten des Dienstbetriebes, der Betreuung und Fürsorge sowie der Berufsförderung wahr (§§ 32 i.V.m. §§ 24–26 SBG). Ferner ist die Einrichtung eines Gesamtvertrauenspersonenausschusses zu nennen; dieser Ausschuß wird bei Grundsatzregelungen des Bundesministers der Verteidigung im personellen, sozialen und organisatorischen Bereich, wenn Soldaten betroffen sind, im Wege der Anhörung beteiligt (§ 35 SBG). Die Einrichtung der genannten Kollegialorgane dürfte in besonderer Weise geeignet sein, etwaigen Unzulänglichkeiten der Interessenvertretung durch einzelne, auf sich gestellte Vertrauenspersonen abzuhelfen. In den genannten Gremien können nicht nur Erfahrungen ausgetauscht werden; die Tätigkeit einzelner Vertrauenspersonen kann hier auch Rückendeckung und Unterstützung finden.

(4) Schließlich ist auch das Handlungsinstrumentarium der Vertrauenspersonen erweitert und bekräftigt worden. Das Anhörungsrecht, das jetzt auch in einer Reihe von Personalangelegeheiten der Soldaten gegeben ist, hat eine gesetzliche Formalisierung erfahren (§§ 20, 23 Abs. 2 und 4 SBG). Den Dienstbetrieb betreffend (§ 24 SBG) tritt neben das Anhörungsrecht ein Vorschlagsrecht (§ 21 SBG). Dieses Recht ist insofern aufgewertet worden, als im Falle der Nichteinigung mit dem Disziplinarvorgesetzten das Anliegen dem nächsthöheren Disziplinarvorgesetzten vorgetragen werden kann (§ 21 SBG). Im Bereich Betreuung und Fürsorge ist darüber hinaus erstmals eine Mitbestimmung durch Vertrauenspersonen eingeführt worden (§ 25 SBG), wobei im Nichteinigungsfalle ein bisher nicht vorgesehener Schlichtungsausschuß entscheidet (§ 22 Abs. 2 SBG). Dieses Gremium ist zwar mit der Einigungsstelle nicht vergleichbar; immerhin aber führt seine Einrichtung dazu, daß die jetzt nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz vorgesehene Mitbestimmung bei einer vergleichenden Betrachtung in ihrer Wirksamkeit zwischen der eingeschränkten Mitbestimmung nach § 69 Abs. 4 Sätze 3 und 4, § 76 BPersVG und der uneingeschränkten Mitbestimmung nach § 69 Abs. 4 Sätze 1 und 2, § 75 BPersVG einzustufen ist.

(5) Nach allem ist davon auszugehen, daß die Interessenvertretung der Soldaten, soweit sie an die Institution der Vertrauensperson gebunden ist, zwar weiterhin strukturell grundsätzlich anders organisiert ist, als es das Bundespersonalvertretungsgesetz vorsieht. Die insoweit bestehenden Unterschiede haben jedoch erheblich an Bedeutung verloren. Nach der allgemeinen Aufgabenstellung ist eine Vertretung gleichartiger Interessen vorgesehen. Der Status der Vertrauensperson ist insgesamt so verstärkt worden, daß eine wirkungsvolle Interessenvertretung dort, wo sie vorgesehen ist, durchaus zu erwarten ist. Dazu trägt außerdem ein verbessertes Handlungsinstrumentarium in erheblichem Maße bei. Bei dieser Sachlage war der Gesetzgeber nicht daran gehindert, von einer Einführung von Personalräten abzusehen und statt dessen den Interessen, die sich aus den besonderen Strukturen der mobilen Einheiten ergeben, den Vorzug einzuräumen. Er durfte sich davon leiten lassen, in diesen Einheiten, die im eigentlichen Sinn die Streitkräfte ausmachen, die Entscheidungsabläufe auch in Beteiligungsangelegenheiten der Soldaten zügig zu gestalten und so auf Verflechtungen mit Befehlsstrukturen Rücksicht zu nehmen. Auf die allgemeine Einübung und Sicherung solch zügiger Entscheidungsabläufe ist der gesamte Dienstablauf in den mobilen Einheiten angewiesen. Es läßt sich jedenfalls nicht ausschließen, daß das Nebeneinander von Befehl und Gehorsam einerseits und schwerfälligen Entscheidungsstrukturen in beteiligungsfähigen Angelegenheiten andererseits innerhalb einer Einheit unerwünschte Hemmnisse dort entstehen läßt, wo zügige Entscheidungen unentbehrlich sind. Die Wahrnehmung der Beteiligungsrechte durch Einzelpersonen ist zur Gewährleistung allgemein zügiger Entscheidungsabläufe grundsätzlich eher geeignet, als dies bei Personalräten oder vergleichbaren Gremien der Fall ist, bei denen es sich zumeist um ein aus mehreren Personen bestehendes Kollegialorgan handelt (vgl. § 16 BPersVG). Im Bestreben nach ständiger effektiver Einsatz- und Abwehrbereitschaft, die für die angestrebte Abschreckung vor militärischen Angriffen auch in Friedenszeiten Voraussetzung ist, durfte der Gesetzgeber das Interesse an einander angepaßten Entscheidungsstrukturen auch schon in Friedenszeiten als vorzugswürdig einstufen.

(6) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG kommt schließlich aus einem weiteren Grunde nicht in Betracht. Dem Gesetzgeber ist es nämlich durch den allgemeinen Gleichheitssatz nicht versagt, bei einer Umstrukturierung und Ausweitung der Interessenvertretung der Soldaten in den mobilen Teilen der Streitkräfte, selbst dann, wenn sie in einem weitergehenden Maße geboten wäre, in behutsamen Schritten vorzugehen. Denn mit diesen Änderungen betritt er sozusagen Neuland. Erfahrungen über die potentiellen Auswirkungen dieser Änderungen im militärischen Bereich liegen nicht vor. Die Folgewirkungen des beschriebenen Nebeneinanders gegensätzlich strukturierter Entscheidungsabläufe lassen sich auch nur schwer abschätzen. Hiernach handelt es sich um den typischen Fall der Regelung eines komplexen Sachverhaltes. Bei solchen Regelungen gebührt dem Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – zumal bei potentiell weitreichenden Folgen einer etwaigen Fehleinschätzung zu Lasten der Verteidigungsbereitschaft – eine angemessene Frist zur Sammlung von Erfahrungen; etwaige Mängel einer Regelung geben in solchen Fällen erst dann Anlaß zu verfassungsrechtlichen Beanstandungen, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und Verbesserung trotz ausreichender Erfahrungen für eine sachgerechtere Lösung unterläßt (vgl. 43, 291, 321; 54, 11, 37; 56, 54, 82; 78, 249, 288; vgl. im übrigen auch Walz NZWehrr 1991, 1, 3 mit Fußn. 22, 23). Davon kann hier keine Rede sein.

Zusammenfassend ist festzustellen, daß verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelung der Stellung der Vertrauenspersonen im Soldatenbeteiligungsgesetz nicht bestehen.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Niehues, Nettesheim, Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seibert ist urlaubsabwesend und daher verhindert, seine Unterschrift beizufügen. Dr. Niehues, Albers, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

ZBR 1992, 92