Auslaufendes Recht. Parteienfinanzierung
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 28 480 773 € festgesetzt.
I.
Der Präsident des Deutschen Bundestages berücksichtigte bei der Festsetzung der der Klägerin, der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, für das Jahr 1999 im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien zustehenden Mittel durch Bescheid vom 14. Februar 2000 die ihr zugeflossenen Zuwendungen nicht, weil die Klägerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht habe. Die der Klägerin verweigerten Mittel wurden auf die beigeladenen Parteien bei der Festsetzung der auf sie entfallenden staatlichen Mittel durch weitere Bescheide vom 14. Februar 2000 verteilt.
Die Klägerin begehrt im Wesentlichen die Verpflichtung der beklagten Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 zu ihren Gunsten um 41 034 825,23 DM zu erhöhen; zugleich hat sie die zugunsten der Beigeladenen ergangenen Bescheide mit dem Ziel angefochten, die für diese festgesetzten Beträge entsprechend zu kürzen. Die Klage hatte in erster Instanz Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat sie auf die Berufung des Beklagten abgewiesen. Die Klägerin wendet sich mit der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht.
II.
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), soweit die Klägerin Fragen zu dem vom Oberverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz aufwirft, dass die Bewilligung staatlicher Mittel an eine politische Partei die fristgemäße Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts voraussetzt.
Mit der Frage, ob Normen des einfach-gesetzlichen Parteienrechts, die sich für die Parteien im Einzelfall finanziell nachteilig auswirken können (z.B. durch Anspruchsverluste, durch [Rück-]Zahlungsverpflichtungen oder durch Auszahlungssperren) in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch der Parteien auf staatliche Teilfinanzierung eingreifen und sich deshalb an ihm messen lassen müssen, wirft die Beschwerde keine Rechtsfrage auf, die die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen Grundsätzlichkeit der Rechtssache rechtfertigt. Für die Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist insoweit allein die Frage erheblich, ob das Verfassungsrecht es gebietet, die Vorschriften der § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG dahin auszulegen, dass der Anspruch einer Partei auf staatliche Teilfinanzierung nicht deshalb verloren geht, weil die Partei einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht nicht fristgerecht vorgelegt hat. Diese Frage betrifft aber ausgelaufenes Recht und rechtfertigt deshalb, da auch kein Ausnahmefall vorliegt, nicht die Zulassung der Revision. Denn das die Zulassung der Revision rechtfertigende Ziel, mit der Revision der Erhaltung der Rechtseinheit oder der Weiterentwicklung des Rechts zu dienen, kann grundsätzlich nicht mehr erreicht werden, wenn sich die zu klärende Rechtsfrage im Zusammenhang mit früherem oder auslaufendem Recht oder Übergangsregelungen stellt und ihre Beantwortung deshalb nicht für die Zukunft richtungweisend sein kann (stRspr; vgl. z.B. Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 – BVerwG 11 PKH 28.94 –, vom 20. September 1995 – BVerwG 6 B 11.95 – und vom 20. Dezember 1995 – BVerwG 6 B 35.95 – Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziffer 1 VwGO Nrn. 4, 6 und 9 jeweils m.w.N.).
Der Gesetzgeber hat mit dem Achten Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl I S. 2268) in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG n.F. bestimmt, dass die Fristen unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts gewahrt werden, wenn er der in § 24 des Gesetzes vorgegebenen Gliederung entspricht und den Prüfungsvermerk gemäß § 30 Abs. 2 des Gesetzes trägt. Damit ist die für das bisherige Recht im Wege der – nach Ansicht der Klägerin gebotenen verfassungskonformen – Auslegung zu entscheidende Frage für die Zukunft in bestimmter Weise geklärt. Mögliche verfassungsrechtliche Fragen können sich in diesem Zusammenhang, wenn überhaupt, so jedenfalls nicht in gleicher Weise wie nach dem bisherigen Recht stellen. Das von der Beschwerde erstrebte Revisionsverfahren könnte somit richtungweisend allenfalls zur Erörterung abstrakter Rechtsfragen führen, nicht aber zur Entwicklung grundsätzlicher Aussagen zu konkreten Fragen der künftigen Rechtsanwendung. Dies aber rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
Das – innerhalb der Begründungsfrist eingegangene und allein maßgebliche – Beschwerdevorbringen zu der von der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob Rechtsnormen, die im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) unabhängig von einem Verschulden des in § 23 Abs. 1 PartG genannten Vorstands der Partei ganz oder teilweise von der staatlichen Teilfinanzierung ausschließen (Anspruchsverlust bei nicht fristgerechter Vorlage eines Rechenschaftsberichts oder Antragstellung), Sanktionen mit Strafcharakter im Sinne von BVerfGE 58, 159, 192 sind, genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Beschwerde setzt sich weder mit dem rechtlichen Ansatz des Oberverwaltungsgerichts noch damit auseinander, inwiefern die genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hierher übertragbar ist. Damit ist die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit einer konkreten Rechtsfrage nicht ausreichend dargetan.
Das Oberverwaltungsgericht führt aus, die Vorschriften der § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG hätten keinen Eingriffscharakter, sondern regelten im Rahmen der Leistungsverwaltung die Folgen aus der nicht fristgerechten Erfüllung einer Bewilligungsvoraussetzung; eine Sanktion im Sinne einer Strafe liege darin nicht, weshalb es auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen nicht ankomme. Die Beschwerde geht auf die grundlegende Erwägung des Oberverwaltungsgerichts nicht ein, dass im vorliegenden Verfahren nur zu entscheiden ist, ob die Klägerin die Voraussetzungen für die Festsetzung staatlicher Mittel in der begehrten Höhe erfüllt. Sie setzt sich ferner nicht mit der – für die Würdigung des Beschwerdevorbringens bedeutsamen – Feststellung des Oberverwaltungsgerichts auseinander, dass die Klägerin gegen ihre Sorgfaltspflicht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG verstoßen hat, indem sie jedenfalls bis April 2000 kein angemessenes Internes Überwachungssystem eingerichtet hat.
Das Bundesverfassungsgericht hat in der von der Beschwerde herangezogenen Entscheidung ausgeführt, dass die Verurteilung zur Zahlung eines Ordnungsgeldes gemäß § 890 Abs. 1 Satz 1 ZPO Verschulden voraussetzt, weil diese Vorschrift strafrechtliche Elemente enthält. Die Beschwerde legt nicht dar, inwiefern und aus welchen Gründen in der Verweigerung staatlicher Leistungen der Parteienfinanzierung wegen Nichteinreichung eines ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts die strafrechtliche oder strafrechtsähnliche Ahndung eines Rechtsverstoßes gesehen werden könnte. Die Bezugnahme auf rechtlich unspezifische Wendungen wie “Normen mit Strafcharakter” oder “strafähnliche Sanktionen” ersetzt diese Darlegung ebenso wenig wie der Hinweis auf weiter gehende Rechtsfolgen nach neuem Recht.
Das Beschwerdevorbringen ist erkennbar von der – auch der vorstehenden Grundsatzrüge zugrunde liegenden – Vorstellung geprägt, dass den Parteien ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Finanzierung zusteht, dessen gänzliche oder teilweise Versagung einer Bestrafung gleichsteht und demgemäß allenfalls bei Verschulden in Frage kommt. Die Beschwerde hat diese Erwägung indes nicht mit Blick auf die aufgeworfene Frage der Zulässigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen in der nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Weise aufbereitet. Darzulegen wäre insbesondere gewesen, aus welchen Gründen es überhaupt in Betracht zu ziehen sein könnte, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlichen Schranken bei der diesbezüglichen Ausgestaltung des Parteienrechts (Art. 21 Abs. 3 GG) unterliegen und durch das Grundgesetz namentlich daran gehindert sein könnte, die Erfüllung des Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zur Voraussetzung staatlicher Finanzierung zu machen. Ohne entsprechende Darlegungen kann nicht beurteilt werden, ob die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.
- Die Frage, ob es im Hinblick auf die historisch gewachsene, unterschiedliche Vermögensstruktur der deutschen Parteien mit dem verfassungsunmittelbaren Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG, ggf. in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist, Geldvermögen (Bankguthaben, Wertpapiere) höheren Transparenzanforderungen und/oder einem höheren Sanktionsrisiko bei Verletzung dieser Transparenzanforderungen zu unterwerfen als Beteiligungsvermögen (Unternehmensbeteiligungen), stellt sich nach dem hier anzuwendenden Recht nicht in gleicher Weise wie nach neuem Recht und kann deshalb nach den zu a) dargelegten Grundsätzen nicht zur Zulassung der Revision führen. Das Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, dass im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechenschaftspflicht der Parteien zu entscheiden ist, ob ein Fehler im Rechenschaftsbericht dazu führt, dass dieser nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entspricht. Damit ist entgegen der Ansicht der Beschwerde keine generelle Aussage darüber getroffen worden, unter welchen Voraussetzungen ein Rechenschaftsbericht in Bezug auf die Offenlegung von Geldvermögen einerseits und Beteiligungsvermögen andererseits fehlerhaft ist. Demgegenüber enthält das neue Recht spezielle Regelungen über die Bewertung von Unternehmensbeteiligungen im Rechenschaftsbericht und über die Rechtsfolgen von unrichtigen Angaben zu solchen Beteiligungen (§ 24 Abs. 7 Nr. 4, § 31b PartG n.F.). In einem Revisionsverfahren zu diesen Fragen anzustellende verfassungsrechtliche Erwägungen beträfen mithin eine Rechtslage, die sich von der nach neuem Recht wesentlich unterscheidet. In einem Revisionsverfahren gewonnene Aussagen zur Konkretisierung des Grundsatzes der Chancengleichheit hätten keine unmittelbare Bedeutung für die künftige Rechtsanwendung.
- Entsprechendes gilt für die Frage, ob es mit verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, auf Geldvermögen (Bankguthaben, Wertpapiere) bezogene Fehler in Rechenschaftsberichten politischer Parteien mit Rechtsfolgen zu belegen, deren finanzieller Umfang über einen “Verfall” des nicht angegebenen Vermögens hinausgeht. Die Beschwerde verkennt nicht, dass die Nachteile, die einer Partei wegen der verspäteten Vorlage eines ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts entstehen, künftig anders als nach dem Parteiengesetz in der hier anzuwendenden Fassung geregelt sind. Die Frage nach der Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stellt sich demnach künftig nicht in gleicher Weise wie nach geltendem Recht. Die Rüge betrifft auslaufendes Recht und rechtfertigt deshalb nicht die Zulassung der Revision. Inwiefern der verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als solcher in einem Revisionsverfahren weitere Klärung erfahren könnte, ist nicht ersichtlich.
- Die Revision kann auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden. Das Oberverwaltungsgericht ist nicht, wie die Beschwerde meint, von einem Rechtssatz abgewichen, den das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89 – (BVerfGE 85, 264, 298) aufgestellt hat. Dies folgt bereits daraus, dass das Bundesverfassungsgericht den von der Klägerin vorgetragenen Rechtssatz nicht aufgestellt hat. Es führt an der zitierten Stelle aus, dass die nach Maßgabe der seinerzeitigen Regelung des § 22a PartG vorzunehmende Verteilung staatlicher Mittel unterschiedlichen Umfangs an die Parteien mit dem hier anzuwendenden strikten Gleichheitssatz nur vereinbar sei, wenn und soweit eine Chancenausgleichszahlung erforderlich und geeignet sei, um verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen. Die Beschwerde vernachlässigt den Bezug zur Chancenausgleichsregelung, wenn sie daraus den Rechtssatz ableitet, Regelungen des Parteienfinanzierungsrechts, die sich im Einzelfall zu Lasten einzelner politischer Parteien auswirken könnten, genügten dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien nur dann, wenn sie erforderlich und geeignet seien, um eine verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrung auszugleichen. Es liegt auf der Hand, dass eine auf das seinerzeitige System der Chancenausgleichszahlungen bezogene Konkretisierung des Grundsatzes der Chancengleichheit nicht unmittelbar zur Beantwortung der Frage herangezogen werden kann, ob eine Regelung der Parteienfinanzierung gegen diesen Grundsatz verstößt, derzufolge eine Partei staatliche Mittel in bestimmtem Umfang nicht beanspruchen kann, wenn sie einen ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht nicht innerhalb der vorgesehenen Frist vorlegt. Die Beschwerde macht in Wirklichkeit keine Divergenz geltend, sondern rügt eine fehlerhafte Anwendung des Grundsatzes der Chancengleichheit durch das Oberverwaltungsgericht. Eine solche Rüge begründet nicht die Rechtsgrundsätzlichkeit i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26 = NJW 1997, 3328).
Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung zu, soweit die Klägerin geklärt wissen will, ob das Gericht bei einer auf Höherfestsetzung der staatlichen Mittel für ein Finanzjahr gerichteten Verpflichtungsklage einer politischen Partei, die mit einer Drittanfechtung der Festsetzungen für die anderen politischen Parteien kombiniert ist, aus Gründen des materiellen Rechts (§ 18 Abs. 2 und § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG ≪jetzt § 19a Abs. 5 Satz 2 PartG n.F.≫) auch prüfen muss, ob die Anfechtungs- oder Verpflichtungsanträge jedenfalls deshalb (teilweise) begründet sind, weil Zuwendungen an andere Parteien ganz oder teilweise bei der staatlichen Teilfinanzierung der politischen Parteien für dieses Jahr rechtswidrig berücksichtigt worden sind. Die Frage bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, sondern ist ohne weiteres aus dem Gesetz zu beantworten. Im Rahmen der auf die Festsetzung höherer staatlicher Mittel gerichteten Verpflichtungsklage einer Partei sind nicht die Voraussetzungen der Mittelfestsetzung für andere Parteien zu prüfen. Die Fehlerhaftigkeit der Festsetzung staatlicher Mittel für eine Partei kann eine andere Partei allenfalls im Wege der Anfechtung dieser Festsetzung mit einer sich daran anschließenden, grundsätzlich von der zuvor genannten Verpflichtungsklage zu unterscheidenden, allein auf § 19 Abs. 6 PartG (§ 19a Abs. 5 PartG n.F.) gestützten (weiteren) Verpflichtungsklage geltend machen.
Das Parteiengesetz enthält keinen Hinweis darauf, dass der Präsident des Deutschen Bundestages im Festsetzungsverfahren gemäß § 19 PartG (§ 19a PartG n.F.) abweichend von den allgemein üblichen Strukturen in einem einzigen Verwaltungsakt über die Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel an alle Parteien entscheidet, die an der staatlichen Finanzierung teilhaben. Vielmehr finden gesonderte Festsetzungsverfahren statt, die mit getrennten Bescheiden gegenüber den einzelnen Parteien abgeschlossen werden. Bei der endgültigen Festsetzung ist allerdings zu berücksichtigen, dass die maximale Höhe der insgesamt zu verteilenden Mittel feststeht (absolute Obergrenze) und deshalb Anspruchsverluste bei einer Partei – wie nachfolgend unter 5. dargelegt – zu höheren Zuweisungen bei den anderen führen können (§ 18 Abs. 2, § 19 Abs. 6 PartG). Diese Regelung trifft indes keine verwaltungsverfahrensrechtliche Aussage. Sie dient allein der Korrektur der Ergebnisse der jeweiligen Verwaltungsverfahren im Hinblick auf die absolute Obergrenze. Es liegt fern, in dieser Regelung eine die Struktur des Verwaltungsverfahrens prägende Entscheidung des Gesetzgebers dahin zu sehen, dass die Voraussetzungen der Festsetzung staatlicher Mittel für die jeweils anderen Parteien Gegenstand aller einzelnen Festsetzungsverfahren sein sollen. Vielmehr sind bei der Korrektur der errechneten staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 6 PartG die für alle Parteien jeweils errechneten Mittel ohne weiteres einzusetzen.
Die Gerichte sprechen gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO bei Spruchreife die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Der Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens deckt sich bei Versagungsgegenklagen wie hier grundsätzlich mit dem Gegenstand des Verwaltungsverfahrens. Daraus folgt nach dem Gesagten für die von der Beschwerde aufgeworfene Frage, dass das Gericht auf die Verpflichtungsklage einer Partei, mit der sie die Festsetzung höherer staatlicher Mittel erstrebt, nicht überprüft, ob die staatlichen Mittel für die anderen Parteien richtig festgesetzt worden sind. Eine solche Überprüfung kann nur über eine zulässige Anfechtungsklage gegen den an eine andere Partei gerichteten Festsetzungsbescheid erreicht werden, bei deren Erfolg eine Neuberechnung der der klagenden Partei zustehenden staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 6 PartG stattzufinden hat, die ihrerseits Gegenstand einer – schon von vornherein mit der Anfechtungsklage verbundenen oder spätestens bei Ablehnung oder Unterlassung der Neuberechnung zulässigen – Verpflichtungsklage sein kann.
Entgegen der Ansicht der Beschwerde hat die aufgeworfene Frage nicht etwa im Hinblick auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 4. Mai 1999 (DVBl 1999, 1372) grundsätzliche Bedeutung. Dieses hat unter Hinweis auf die Wechselbezüglichkeit der den Parteien zustehenden Finanzierungsbeträge die Ansicht vertreten, dass eine Partei in bestimmtem Umfang zur Erhebung der Anfechtungsklage gegen die an eine andere Partei gerichtete Festsetzung staatlicher Mittel befugt sei. Mit der von der Beschwerde aufgeworfenen Frage ist es nicht befasst gewesen.
Das Oberverwaltungsgericht hat mithin in dem nachträglichen Vorbringen der Klägerin, die der Beigeladenen zu 1 zustehenden Mittel seien zu ihren Lasten von der Beklagten zu hoch festgesetzt worden, weil auch die Beigeladene zu 1 einen mit inhaltlichen Mängeln behafteten Rechenschaftsbericht eingereicht habe, zu Recht einen gesonderten Streitgegenstand gesehen. Es hat sich indes einer sachlichen Überprüfung dieses Vorbringens enthalten; statt dessen hat es die Klägerin auf die Überprüfung des Rechenschaftsberichts der Beigeladenen zu 1 in einem anderen Verfahren – gemeint ist offensichtlich die Überprüfung des genannten Berichts durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages – verwiesen, deren Ausgang die Klägerin abzuwarten habe. Warum sich das Oberverwaltungsgericht durch das gleichzeitig durchgeführte Verwaltungsverfahren an einer eigenen Überprüfung der Einwände der Klägerin im vorliegenden Verfahren gehindert gesehen hat, lässt sich seinem Urteil nicht entnehmen. Insbesondere ist nicht erkennbar, ob das Oberverwaltungsgericht das in Rede stehende Anfechtungsbegehren der Klägerin als unzulässig oder als unbegründet beurteilt hat und auf welchem prozessualen oder materiellrechtlichen Gesichtspunkt seine Beurteilung beruht. Für die hier allein zu prüfende Frage, ob die Sache grundsätzliche Bedeutung hat, ist dies jedoch nicht erheblich.
- Die Frage, ob das verfassungsunmittelbare Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit eine Auslegung von § 91 Abs. 1 VwGO dahin verlangt, dass im Rahmen von Verpflichtungsklagen auf höhere staatliche Mittel Klageänderungen, die einen unveränderten Klageantrag allein oder hilfsweise mit einem anderen Lebenssachverhalt verfolgen, immer als sachdienlich und damit zulässig anzusehen sind, würde sich in dem von der Klägerin erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen und kann daher nicht zur Zulassung der Revision führen. Da die Klägerin die Nichtbehandlung ihres den Rechenschaftsbericht der Beigeladenen zu 1 betreffenden Anfechtungsbegehrens nicht mit einer Verfahrensrüge angreift, wäre dieses Begehren in einem Revisionsverfahren voraussichtlich nicht daraufhin zu überprüfen, ob es von der Klägerin in zulässiger Weise nachträglich in ihre Klage eingeführt worden ist. Davon abgesehen ist auch nicht dargelegt oder sonst erkennbar, warum Klagen einer politischen Partei, die sich gegen die Festsetzung von staatlichen Mitteln zugunsten einer anderen Partei richten und auf Mängel des Rechenschaftsberichts dieser Partei gestützt sind, nicht nach denselben prozessualen Maßstäben beurteilt werden dürften wie andere Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass in derartigen Fällen – wie die Beschwerde meint – das Prozessrecht ganz oder teilweise durch den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verdrängt würde.
Die Frage, ob § 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 und § 19 Abs. 6 PartG so auszulegen sind, dass auch dann die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) vollständig festgesetzt und ausbezahlt wird, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen (wie Antragstellung und Einreichung des Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt werden, bedarf keiner Erörterung in einem Revisionsverfahren. Sie ist ohne weiteres zu bejahen. Dabei geht der Senat ohne nähere Prüfung zugunsten der Klägerin davon aus, dass sich die aufgeworfene Frage auch nach der Änderung des Parteiengesetzes durch das 8. Änderungsgesetz vom 28. Juni 2002 in derselben oder vergleichbaren Weise wie nach bisherigem Recht stellen würde.
Die Notwendigkeit einer “Umverteilung” der staatlichen Mittel auf die anderen Parteien beim Anspruchsausfall einer Partei ergibt sich bereits aus § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG selbst. Überschreitet die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, so besteht nach dieser Vorschrift der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel – vorbehaltlich einer weiteren Korrektur im Hinblick auf die relative Obergrenze (§ 18 Abs. 5 Satz 1, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG) – nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht. Das Gesetz geht demnach davon aus, dass die Parteien staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe beanspruchen können, die sich in Anwendung des § 18 Abs. 3 PartG errechnen. Da die Summe der Finanzierung aller Parteien ein bestimmtes jährliches Gesamtvolumen nicht überschreiten darf (absolute Obergrenze; § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG), müssen die errechneten Beträge gekürzt werden. Dazu werden die Anteile der einzelnen Parteien an der Summe der errechneten Beträge ermittelt; das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel wird entsprechend diesen Anteilen auf die Parteien verteilt. Der Einwand der Beschwerde, § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG beziehe sich nur auf die gemäß § 18 Abs. 3 PartG “errechneten” Mittel, nicht aber auf die in § 19 Abs. 1 und 4 PartG genannten weiteren (verfahrensrechtlichen) Anspruchsvoraussetzungen, weshalb die auf nach § 18 Abs. 4 PartG anspruchsberechtigte Parteien entfallenden “errechneten” Mittel in die Anteilsberechnung einzustellen seien und daher nicht “umverteilt” werden könnten, geht daran vorbei, dass sich § 19 Abs. 6 PartG nicht nur nach seiner systematischen Stellung gewissermaßen als Schlusspunkt des Festsetzungsverfahrens, sondern auch nach dem Wortlaut des Satzes 2 nur auf Parteien bezieht, die einen Bewilligungsanspruch haben (“…, besteht der Anspruch der Parteien nur in der Höhe, die ihrem Anteil an dieser Summe entspricht”).
Die Vorschriften des § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG sind nur bei dieser Auslegung verständlich. Nach der erstgenannten Bestimmung erfolgt die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht für das Vorjahr nicht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres eingereicht hat. Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG bleiben die Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien unverändert, wenn eine Partei deshalb den Anspruch auf staatliche Mittel verliert, weil sie keinen Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres eingereicht hat. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn es keine “Umverteilung” der zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Auch liefe die in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gewählte Formulierung leer, wenn sie nicht von einer “Umverteilung” ausginge. Bezöge sich die Regelung nur auf die endgültige Festsetzung der Mittel für die Partei, die keinen Rechenschaftsbericht vorgelegt hat, so hätte der Gesetzgeber darin nämlich nicht zwischen den nicht berücksichtigungsfähigen Zuwendungen “an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht … nicht eingereicht hat” und den Zuwendungen an die anderen, nicht säumigen Parteien zu unterscheiden brauchen, die bei der endgültigen Festsetzung der allen antragstellenden Parteien zustehenden Mittel zu berücksichtigen sind.
Für die Ansicht der Beschwerde streitet auch nicht, dass die absolute Obergrenze in § 18 Abs. 2 PartG als das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel definiert wird, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf , und gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 PartG die Summe der Finanzierung aller Parteien die absolute Obergrenze nicht überschreiten darf. Damit ist nichts darüber gesagt, wie vorzugehen ist, wenn die nach § 18 Abs. 3 PartG errechneten Ansprüche der Parteien, denen ein Bewilligungsanspruch zusteht, die absolute Obergrenze überschreiten. Aus den hervorgehobenen Wendungen lässt sich kein Erschöpfungsverbot im Sinne des Beschwerdevorbringens ableiten.
Die Frage, ob eine Regelung noch mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar wäre, wonach die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) auch dann vollständig festgesetzt und ausbezahlt wird, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen (wie Antragstellung und Einreichung des Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt werden, rechtfertigt ebenfalls nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Es bestehen Bedenken, ob die Grundsätzlichkeit der Frage ausreichend dargelegt ist, weil in ihr die in Frage kommenden verfassungsrechtlichen Vorgaben unbenannt bleiben. Da sich die Beschwerde in anderem Zusammenhang gegen den aus der angegriffenen Regelung folgenden “Sanktionsverdoppelungseffekt” gewendet hat, geht der Senat zugunsten der Beschwerde davon aus, dass sie einen Verstoß gegen die Chancengleichheit der politischen Parteien im Auge hat. Unter diesem Aspekt bestehen jedoch keine ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der soeben zu 5. dargestellten Regelung.
Der Grundsatz der Chancengleichheit bei der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien wird, worauf das Oberverwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, zunächst dadurch verwirklicht, dass alle Parteien staatliche Mittel beanspruchen können, wenn sie die Voraussetzungen der §§ 18, 19, 23 PartG erfüllen. Weiter ist – der Einfluss der absoluten Obergrenze sei zunächst gedanklich ausgeklammert – davon auszugehen, dass verfassungsrechtlich bedenkenfrei jede Partei die gemäß § 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen der relativen Obergrenze (§ 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG) in vollem Umfang beanspruchen könnte. Die Berechtigung dieses Anspruchs wäre auch dann nicht in Frage gestellt, wenn einzelne Parteien in einem Jahr die Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise nicht erfüllten und deshalb keine oder geminderte Ansprüche hätten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass in einem solchen Fall die Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien, wie die Beschwerde meint, im Hinblick auf ihren konkreten Finanzbedarf zur Wahrung der Chancengleichheit zu überprüfen und ggf. zu korrigieren wären. Die Ansicht der Beschwerde, bei Ausscheiden einer Partei aus der staatlichen Parteienfinanzierung vermindere sich deren Finanzkraft, deshalb sinke auch der Finanzbedarf der konkurrierenden Parteien und dem müsse – gewissermaßen in Gestalt eines “Pairing” – bei der Mittelzuweisung Rechnung getragen werden, unterliegt bereits von ihren tatsächlichen Grundannahmen her Bedenken. Zur Begründung einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung kann sie jedenfalls bereits deshalb nicht herangezogen werden, weil auf diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu Mittelkürzungen bei den anderen Parteien führen würden. Dass dieses Ergebnis für die anderen Parteien schlechthin unzumutbar wäre, liegt auf der Hand.
Der Umstand, dass wegen der Begrenzung der staatlichen Finanzierung auf die absolute Obergrenze die Parteien faktisch nicht die errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln entsprechenden Anteil an dem durch die absolute Obergrenze bestimmten Betrag erhalten, ändert an dem dargestellten Grundsatz nichts. Für den Vergleich zwischen den bewilligungsberechtigten und den Parteien, die keine oder geminderte staatlichen Mittel erhalten, ist es unter Gleichheitsaspekten ohne Belang, ob erstere die errechneten Mittel in vollem Umfang oder im Hinblick auf die Gesamtsumme der verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausgezahlt bekommen.
Der von der Beschwerde herangezogene Begriff des “Sanktionsverdoppelungseffekts” umschreibt zwar plastisch die tatsächlichen Auswirkungen der Anspruchseinbuße aus der Sicht der Partei, die die Bewilligungsvoraussetzungen verfehlt hat, er wird aber der rechtlichen Struktur der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien nicht gerecht. Für den Zweck der Parteienfinanzierung stehen aus übergeordneten Gründen einerseits nur in beschränktem Umfang staatliche Mittel zur Verfügung (absolute Obergrenze; vgl. BVerfGE 85, 264, 290 f.). Andererseits haben die bewilligungsberechtigten Parteien Ansprüche in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Höhe. Diese Ansprüche werden nach Maßgabe der vorhandenen Mittel erfüllt. Es findet also nicht etwa, wie die Beschwerde suggeriert, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem Jahr keine oder verminderte staatlichen Mittel erhalten, auf die bewilligungsberechtigten Parteien und damit ein Eingriff in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöht sich gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den bewilligungsberechtigten Parteien, wenn andere Parteien weniger Mittel erhalten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne eines Eingriffs in die Chancengleichheit liegt darin ebenso wenig wie beispielsweise in den Fällen der Wirtschaftsförderung, in denen vorhandene Mittel vollständig allein unter diejenigen Bewerber verteilt werden, die die Voraussetzungen erfüllen, während Konkurrenten, bei denen dies nicht der Fall ist, leer ausgehen.
III.