Verfahrensgang
Bayerischer VGH (Beschluss vom 07.04.2005; Aktenzeichen 24 N 03.2667) |
Tenor
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. April 2005 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
Tatbestand
I. Die auf Grundsatz- (1.), Divergenz- (2.) und Verfahrensrügen (3.) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Antragsteller werfen insgesamt sieben Fragen (a – g) auf, auf die sie die angenommene grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) stützen. In der Beschwerdebegründung wird der Zulassungsgrund aber nicht in der nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Weise dargelegt. Eine solche Darlegung setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (vgl. BVerwGE 13, 90 ≪91 f.≫; Beschluss vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 26). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und/oder Anwendung von Landesrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung der – gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten – bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1989 – BVerwG 7 B 177.89 – Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 277; Beschluss vom 1. September 1992 – BVerwG 11 B 24.92 – Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 171). Die angeblichen bundesrechtlichen Maßgaben, deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen sowie die Entscheidungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren sind in der Beschwerdebegründung darzulegen (vgl. Beschluss vom 19. Juli 1995 – BVerwG 6 NB 1.95 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 104). Wird eine Vorschrift des Landesrechts als bundesverfassungsrechtlich bedenklich angesehen, ist im Einzelnen darzulegen, gegen welche verfassungsrechtliche Norm verstoßen wird und ob sich bei der Auslegung dieser Bestimmung Fragen grundsätzlicher Bedeutung stellen, die sich nicht aufgrund bisheriger oberstgerichtlicher Rechtsprechung – insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts – beantworten lassen (vgl. Beschluss vom 25. März 1999 – BVerwG 6 B 16.99 –).
a) Die Antragsteller halten die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob es “mit den bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen des Parlamentsvorbehalts und des Bestimmtheitsgebots und der hieraus folgenden Konkretisierung des Gefahrenbegriffs vereinbar ist, wenn gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz BayLStVG das Staatsministerium des Inneren durch Verordnung Rassen, Kreuzungen und sonstige Gruppen von Hunden bestimmen kann, für welche die Eigenschaft als Kampfhunde vermutet wird, wenn gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BayLStVG Kampfhunde nur solche Hunde sind, bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale, Zucht oder Ausbildung von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren auszugehen ist”, oder ob “es für die Maßregelung potentiell gefährlicher Hunderassen einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf, die auf Maßnahmen der Gefahrenvorsorge gerichtet ist”.
Die Rüge bleibt ohne Erfolg. Die Antragsteller haben keine grundsätzlich zu klärende Frage des Bundesrechts formuliert. Um eine solche würde es sich handeln, wenn sie das Verständnis des bundesverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts und des Bestimmtheitsgebotes betreffen würde. Dies ist aber nicht der Fall. Unter Hinweis auf die vorgenannten Grundsätze hat der Senat bereits entschieden, dass ein Gesetz, welches die Exekutive zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr abstrakter Gefahren ermächtigt, nur auf die Bekämpfung solcher Risiken zielt, die dem herkömmlichen polizeilichen Gefahrenbegriff entsprechen; ein bloßer Gefahrenverdacht ist dafür nicht ausreichend. Daraus hat er gefolgert, dass der Gesetzgeber die Einführung von Listen mit Rassen potentiell gefährlicher Hunde selbst verantworten muss (Urteil vom 3. Juli 2002 – BVerwG 6 CN 8.01 – BVerwGE 116, 347 ≪349 ff.≫ zu § 55 NGefAG). Auf der anderen Seite ist aber auch geklärt, dass der Gesetzgeber die Festlegung der einzelnen in eine solche Liste aufzunehmenden Hunderassen dem Verordnungsgeber überlassen darf (Beschluss vom 10. November 2004 – BVerwG 6 BN 3.04 – Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 79 zu § 71a HSOG). Die hier in Rede stehende bayerische Ermächtigungsgrundlage in Art. 37 Abs. 1 Satz 2 BayLStVG folgt nicht dem Vorbild der Generalklausel, sondern enthält eine besondere Umschreibung von Gefährlichkeitsgründen sog. Kampfhunde in Form “rassespezifischer Merkmale, Zucht oder Ausbildung”. In Bezug auf das aus Bundesverfassungsrecht abzuleitende Gebot der Bestimmtheit von gesetzlichen Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen macht die Beschwerde zusätzlichen Klärungsbedarf nicht deutlich.
b) Die Antragsteller halten ferner die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob “eine auf Gefahrenabwehr gerichtete Ermächtigungsgrundlage … auch in Fällen lediglich vermuteten, aber mangels hinreichender statistischer und fachwissenschaftlicher Erkenntnisse nicht hinreichend gesicherten Gefährdungspotentials ausreicht, wenn der Gesetzgeber die Regelungsmaterie als solche (hier Halten gefährlicher Tiere) umschrieben hat”.
Die Rüge bleibt ohne Erfolg. Auch insoweit legen die Antragsteller nicht dar, welche Frage des Bundesrechts der grundsätzlichen Klärung bedürfe. Darüber hinaus legen sie nicht einmal dar, an welcher bundesrechtlichen Norm oder welchem zum Bundesrecht gehörenden Rechtssatz die aufgeworfene Rechtsfrage gemessen werden soll. Eine Frage von lediglich allgemeinem Erkenntnisinteresse führt nicht zur Revisionszulassung.
c) Die Antragsteller halten weiterhin für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob “in den Bundesländern, in denen das Polizei- und Ordnungsrecht keine Generalklauseln enthält, sondern Einzelermächtigungen, davon ausgegangen werden kann, dass Gefahrenabwehrbestimmungen auch Vorsorgemaßnahmen umschließen, wenn keine ausdrückliche Ermächtigung zur Vorsorge in das Gesetz aufgenommen worden ist und die Schutzintensität nur durch den verwendeten allgemeinen Gefahrenbegriff vorgegeben ist”.
Die Beschwerde bleibt auch insoweit ohne Erfolg. Die Antragsteller formulieren keine grundsätzlich zu klärende Frage des Bundesrechts. Inwiefern Gefahrenabwehrbestimmungen der Bundesländer auch Vorsorgemaßnahmen umschließen, kann nur nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts beurteilt werden. Das Normenkontrollgericht hat Art. 37 Abs. 1 Satz 2 BayLStVG entnommen, dass er dazu ermächtigt, potentiell gefährliche Hunderassen in der Kampfhundeverordnung aufzulisten. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.
d) Die Antragsteller halten weiterhin für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob “ein der Verwaltung zugewiesener Typisierungsspielraum in Bezug auf die Annahme eines bei ungehindertem Geschehensablauf im Allgemeinen eintretenden Schadens auch die Befugnis umschließt, Maßnahmen der Gefahrenvorsorge zu treffen”. Damit zusammenhängend wird die Frage aufgeworfen, ob “demnach die Befugnis des Staatsministeriums, Hunderassen zu bestimmen, bei denen die Kampfhundeeigenschaft – typischerweise – vermutet wird, auch dazu geeignet ist, bei unsicherer Prognoselage von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit einzelner Rassen, Kreuzungen und sonstiger Gruppen von Hunden auszugehen; folglich ein gegenüber dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht verändertes Schutzniveau vorzugeben”.
Die Rüge bleibt ohne Erfolg. Den aufgeworfenen Fragen ist nicht eindeutig zu entnehmen, welche Rechtsnorm mit ihnen angesprochen werden soll. Aus dem Zusammenhang heraus ist nur zu vermuten, dass es sich um die Auslegung der Verordnungsermächtigung in Art. 37 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz BayLStVG handeln könnte. Insofern ginge es um eine dem Landesrecht zugehörende Rechtsnorm, deren Auslegung der Revision nicht zugänglich wäre. Die Beschwerde benennt darüber hinaus keinen von ihr für einschlägig gehaltenen korrigierenden Rechtssatz des Bundesrechts und eine daran anknüpfende grundsätzlich klärungsbedürftige Rechtsfrage.
e) Die Antragsteller halten außerdem in Bezug auf die Reichweite des Schutzes von Art. 3 Abs. 1 GG für grundsätzlich klärungsbedürftig, “ob allein das Vorliegen eines sachlichen Grundes für die Regelung als solche auch das Vorliegen eines sachlichen Grundes für die Differenzierung zu anderen, der Regelung nicht unterworfenen Sachverhalten einstweilen oder dauerhaft ersetzen kann”.
Die Beschwerde bleibt auch insoweit ohne Erfolg. Zunächst macht sie nicht hinreichend deutlich, welche Bedeutung die Beantwortung der Rechtsfrage für die Entscheidung einer Revision im vorliegenden Rechtsstreit haben könnte. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Verordnungsgeber bei der Abgrenzung der in die Kampfhundeverordnung aufzunehmenden Hunderassen ein weites normgeberisches Ermessen zuerkannt, auf das die Antragsteller in ihrer Frage nicht eingehen. Die Beantwortung lediglich allgemein interessierender Fragen ist aber weder Aufgabe des Revisions- noch des darauf gerichteten Zulassungsverfahrens. Sollte die Frage die Frage nach der Vereinbarkeit der streitgegenständlichen Rechtsverordnung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG betreffen, kann sie als bereits beantwortet gelten. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01 – (BVerfGE 110, 141) zu § 2 Abs. 1 Satz 1 des Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetzes (HundVerbrEinfG) vom 12. April 2001 (BGBl I S. 530) und der darin enthaltenen Liste von Hunderassen ausgeführt, dass der Gesetzgeber die weitere Entwicklung beobachten müsse. Insbesondere sei das Beißverhalten der von § 2 Abs. 1 Satz 1 HundVerbrEinfG erfassten Hunde künftig mehr noch als bisher zu überprüfen und zu bewerten. Werde dabei die prognostische Einschätzung der Gefährlichkeit dieser Hunde durch den Gesetzgeber nicht oder nicht in vollem Umfang bestätigt, werde er seine Regelung den neuen Erkenntnissen anpassen müssen. Dies schließt die in erster Linie dem Normgeber, nicht den Gerichten obliegende notwendige Überprüfung eines fortbestehenden sachlichen Grundes für die Differenzierung von gelisteten und nicht gelisteten Hunden ein. Ein weitergehender, nicht lediglich einzelne Hunderassen betreffender Klärungsbedarf ist nicht ersichtlich.
f) Die Antragsteller halten außerdem die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, “ob zu Zwecken der Gefahrenvorsorge in Bezug auf Rassen vergleichbarer Größe und Beißkraft unterschiedliche Maßregelungen getroffen werden dürfen und insbesondere, ob eine an der Rassezugehörigkeit differenzierte Maßregelung vergleichbar großer und beißkräftiger deutscher Gebrauchshunderassen zu diesem Zweck zulässig ist”.
Auch diese Rüge bleibt ohne Erfolg. Sie stellt lediglich die Vereinbarkeit der landesrechtlichen Regelung mit dem durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebenen Gleichbehandlungsgrundsatz in Frage, ohne die Klärungsbedürftigkeit des bundesrechtlichen Maßstabes näher zu begründen.
g) Die Antragsteller halten weiterhin für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob “in ein und demselben eng umrissenen Regelungsbereich (hier Maßnahmen gegen Risiken, die von Hunden ausgehen) bei Sachverhalten, die gleichermaßen von einer unsicheren Prognosegrundlage geprägt sind, in dem einen Fall (Rottweiler) eingeschritten werden (darf), während in dem anderen Fall (Schäferhunde u.a.) auf ein Einschreiten zumindest einstweilen verzichtet wird”. In diesem Zusammenhang wird außerdem die Frage gestellt, ob “demnach selektive Vorsorgemaßnahmen in ein und demselben Regelungsbereich hinsichtlich gleichermaßen großer und beißkräftiger deutscher Gebrauchshunderassen gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der auch bei der Ermessensbetätigung des Verordnungsgebers im Bereich der Vorsorge zu berücksichtigen ist, zulässig sein” kann.
Die Beschwerde bleibt auch insoweit ohne Erfolg. Sie ist wiederum nicht auf eine bislang nicht geklärte Frage des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG gerichtet, sondern auf die Frage eines rechtlichen Verstoßes von Landesrecht gegen diesen bundesverfassungsrechtlichen Rechtssatz. Dies kann erst Gegenstand eines Revisionsverfahrens sein, nicht hingegen die Zulassung der Grundsatzrevision begründen.
2. Die Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. Beschluss vom 21. Juni 1995 – BVerwG 8 B 61.95 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 18); für die behauptete Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes gilt Entsprechendes (vgl. Beschluss vom 21. Januar 1994 – BVerwG 11 B 116.93 – Buchholz 442.16 § 15b StVZO Nr. 22). Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz- noch denen einer Grundsatzrüge (vgl. Beschluss vom 17. Januar 1995 – BVerwG 6 B 39.94 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 ≪S. 55≫; Beschluss vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 26).
Die Antragsteller bringen vor, die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs weiche insbesondere von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts in den Verfahren BVerwG 6 CN 6.01 und BVerwG 6 CN 8.01 ab. Das Bundesverwaltungsgericht habe in den vorgenannten Entscheidungen den Rechtssatz aufgestellt, dass es den Anforderungen gemäß Art. 20 Abs. 1 und 3 GG bezüglich des Parlamentsvorbehalts und der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungsnormen nicht genügt, wenn Maßnahmen der Gefahrenvorsorge zur Reduzierung von Risiken durch Hunde auf Gefahrenabwehrbestimmungen des Polizei- und Ordnungsrechts, denen ein herkömmlich enger gefasster Gefahrenbegriff zugrunde liege, gestützt werden. Es habe darüber hinaus den Rechtssatz aufgestellt, dass in Ermangelung eines hinreichenden fachwissenschaftlichen und statistischen Kenntnisstandes in Bezug auf gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen (einschließlich des Rottweilers) Maßnahmen, die an der Rassezugehörigkeit dieser Tiere anknüpften, dem Bereich der Gefahrenvorsorge zuzuweisen seien. Das Bundesverwaltungsgericht vertrete in den vorgenannten Entscheidungen die Auffassung, dass abstrakte ebenso wie konkrete Gefahren nicht bereits an rassespezifischen Merkmalen festzumachen seien, sondern dass insoweit nur von Besorgnispotentialen auszugehen sei, die zu Vorsorgemaßnahmen berechtigten. Solche Vorsorgemaßnahmen bedürften nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch einer eigenen gesetzgeberischen Entscheidung. Nicht hinreichend seien demgegenüber Ermächtigungsnormen, die an den hergebrachten polizei- und ordnungsrechtlichen Gefahrenbegriff anknüpften. Der Verwaltungsgerichtshof vertrete in dem angegriffenen Beschluss hingegen die Auffassung, mit Art. 37 BayLStVG sei in Bayern eine spezielle Ermächtigungsgrundlage vorhanden, wie sie das Bundesverwaltungsgericht für Maßnahmen der Gefahrenvorsorge verlange. In Art. 37 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BayLStVG lege der Gesetzgeber nämlich selbst fest, was ein Kampfhund sei, und er regele in Art. 37 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BayLStVG die Folgen der Kampfhundehaltung in materieller und formeller Hinsicht. Damit habe er die entscheidenden Vorgaben selbst festgelegt.
Eine Divergenz in den abstrakten Rechtssätzen wird mit diesem Vorbringen nicht dargetan. Eine solche sieht anscheinend die Beschwerde selbst auch nicht. Vielmehr wendet sie sich gegen die Rechtsanwendung im Konkreten. Der Verwaltungsgerichtshof anerkennt die vorgenannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die zu Verordnungsermächtigungen ergangen ist, welche dem Vorbild der sog. polizeilichen Generalklausel folgen. Er hält sie jedoch nicht für einschlägig hinsichtlich der Ermächtigung nach Art. 37 BayLStVG, weil diese nicht für Polizeiverordnungen generell gilt, sondern nur für solche zum Erlass von sog. Kampfhundeverordnungen. Die vorgenannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs folgen dementsprechend unterschiedlichen abstrakten Obersätzen, die nicht voneinander abweichen. Die Ansicht der Antragsteller, dieser Unterschied führe zu unterschiedlichen rechtlichen Schutzniveaus, verfängt in zweierlei Hinsicht nicht. Zum einen handelt es sich bei der Rechtskontrolle von Polizeiverordnungen aufgrund von Spezialermächtigungen oder zumindest unterschiedlich formulierten Ermächtigungen nicht um eine Frage der Divergenz auf der Ebene abstrakter Rechtssätze des Bundesrechts, sondern um deren Anwendung im jeweiligen Einzelfall. Zum anderen kann das rechtliche Schutzniveau in dem Maße höher sein (und sich auch auf Risikolagen erstrecken), wie es dem Gesetzgeber gelingt, dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz zu genügen und damit Rechtsfehler von vornherein zu vermeiden. Diesen Weg ist er nach der Auslegung des Landesrechts durch den Verwaltungsgerichtshof mit Art. 37 BayLStVG gegangen.
3. Die Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Die Antragsteller machen in zweifacher Hinsicht einen Gehörsverstoß geltend (a) und b) und in einem weiteren Fall einen Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (c). Ein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. Beschluss vom 10. November 1992 – BVerwG 3 B 52.92 – Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5; Weyreuther, Revisionszulassung und Nichtzulassungsbeschwerde in der Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte, 1971, Rn. 222 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde mit keiner der drei vorgebrachten Rügen.
a) Die Antragsteller bringen vor, ihnen sei nicht hinreichend rechtliches Gehör gewährt worden, weil der Verwaltungsgerichtshof eine Entscheidung ohne vorherige mündliche Verhandlung getroffen habe. Ihr Prozessbevollmächtigter habe nicht auf mündliche Verhandlung verzichtet, sondern telefonisch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine mündliche Verhandlung “im Hinblick auf die abweichende Sach- und Rechtslage in der vorliegenden Fallkonstellation” dringend geboten bleibe.
Ein Verfahrensfehler ist damit nicht dargetan. Der Verwaltungsgerichtshof konnte nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, wenn er diese nicht für erforderlich hielt. Auf ein Einverständnis der Beteiligten kam es im Unterschied zu § 101 Abs. 2 VwGO nicht an. Über die beabsichtigte Verfahrensweise hat der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten mit Schriftsatz vom 24. März 2004 unterrichtet und Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 30. April 2004 gegeben. In dem daraufhin eingegangenen Schriftsatz des Antragstellerbevollmächtigten vom 15. November 2004 hat dieser sich zur Frage einer Entscheidung ohne vorherige mündliche Verhandlung nicht geäußert. Daran ändert der von ihm behauptete Inhalt eines Telefongesprächs mit dem Gericht nichts. Dieses konnte ermessensfehlerfrei entsprechend seiner Ankündigung verfahren. Dabei war sein Verfahrensermessen auch nicht durch Art. 6 Abs. 1 EMRK eingeschränkt. Aus dieser Vorschrift folgt zwar der Grundsatz, dass in Normenkontrollverfahren, deren Ausgang unmittelbare Auswirkungen auf zivilrechtliche Rechte und Pflichten in dem weit verstandenen Sinne der Menschenrechtskonvention hat, aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden ist (Urteil vom 16. Dezember 1999 – BVerwG 4 CN 9.98 – BVerwGE 110, 203 ≪207≫ und Beschluss vom 30. Juli 2001 – BVerwG 4 BN 41.01 – Buchholz 140 Art. 6 EMRK Nr. 8, jeweils für Bebauungspläne). Unmittelbare Wirkungen entfaltet die angegriffene Verordnung aber nicht, weil die Rasseliste gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2 BayLStVG u.a. bei Rottweiler-Hunden nur eine widerlegliche Vermutung für die Eigenschaft als “Kampfhund” begründet.
b) Einen weiteren Gehörsverstoß sehen die Antragsteller darin, dass ihnen Akteneinsicht verweigert worden sei, obwohl nach § 100 VwGO ein Anspruch auf Akteneinsicht bestanden habe. Mit Schriftsatz vom 15. November 2004 (Seite 8) habe der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller – im Ergebnis erfolglos – Akteneinsicht und Gelegenheit zur ergänzenden Stellungnahme beantragt. Die Rüge bleibt ohne Erfolg, weil weder die Aktenvorlage rechtsfehlerhaft verweigert worden ist, noch die Antragsteller dargelegt haben, wie sich ihre Position im Rechtsstreit bei Vermeidung des angeblichen Verfahrensfehlers verbessert hätte.
Den Antrag auf Akteneinsicht hat der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller unter die Bedingung gestellt, dass dem Verwaltungsgerichtshof zu den Akten Studien vorgelegt worden seien, nach denen Rottweiler an der vorderen Stelle von Beißstatistiken rangierten. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2004 hat der Verwaltungsgerichtshof dem Antragstellerbevollmächtigten die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Juli 2004 übersandt und um “baldmögliche Mitteilung gebeten, ob von dortiger Seite noch eine Stellungnahme und/oder Anträge zum Verfahren zu erwarten sind”. Außerdem hat der Verwaltungsgerichtshof mit Verfügung vom 3. Januar 2005 die Prozessbeteiligten davon unterrichtet, dass die Akten des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs in dem Verfahren Vf. 1-VII-03 beigezogen worden seien. Daraufhin haben die Antragsteller sich nicht mehr geäußert. Nach diesem Ablauf durfte der Verwaltungsgerichtshof ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass den Antragstellern an einer Akteneinsicht nicht oder nicht mehr gelegen war.
Die Rüge bleibt aber auch deshalb ohne Erfolg, weil die Antragsteller zum einen sich einen Teil des gerügten Aufklärungsdefizits selbst zurechnen lassen müssen und – nachdem sie die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs und dessen rechtliche Begründung kennen – nicht dargetan haben, was sie bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätten und inwiefern der weitere Vortrag zur Klärung des geltend gemachten Anspruchs geeignet gewesen wäre (vgl. Beschluss vom 19. März 1991 – BVerwG 9 B 56.91 – Buchholz 310 § 104 VwGO Nr. 25 ≪S. 12≫ m.w.N.; Beschluss vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 26). Die unterbliebene Vorlage des Gutachtens der Ludwig-Maximilians-Universität München vom 14. März 2005 mit dem Titel “Überprüfung der gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit von Rottweilern und Rottweilermischlingen im Rahmen der Auswertung von Wesenstests in Bayern” sowie der unterbliebene Abgleich dieses Gutachtens mit den beigezogenen Akten des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs ist dem selbst gewählten Vorgehen der Antragsteller zuzurechnen. Nach ihrem eigenen Vortrag ist das Gutachten in dem ebenfalls beim Verwaltungsgerichtshof anhängig gewesenen Verfahren VGH 24 BV 04.2755 vorgelegt worden, das beim beschließenden Senat unter dem Aktenzeichen BVerwG 6 B 40.05 anhängig ist. In diesem ebenfalls von dem Prozessbevollmächtigten der Antragsteller eingeleiteten und betreuten Verfahren hat der Verwaltungsgerichtshof bereits am 15. März 2005 und somit rund drei Wochen vor dem Entscheidungszeitpunkt im vorliegenden Verfahren durch Urteil entschieden; das Gutachten hätte also auch in diesem Verfahren längst vor dem Beschluss vom 7. April 2005 vorgelegt worden sein können. Der angeblich erforderlich gewesene Abgleich des Gutachtens mit den Akten des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs war somit für den Verwaltungsgerichtshof bereits deshalb nicht veranlasst, weil das Gutachten im vorliegenden Verfahren nicht vorgelegt worden ist. Die Antragsteller haben aber auch nicht substantiiert ausgeführt, was sie für den Fall eines Abgleichs von Gutachten und Akten des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs noch vorgetragen hätten. Die Ausführungen in der Beschwerdebegründung sind insoweit zu allgemein gehalten und auch ansonsten nicht überzeugend. Stattdessen wird ausgeführt, der Verwaltungsgerichtshof habe sich “mehr oder minder blind der bisherigen Rechtsprechung insbesondere des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs” angeschlossen. Darin liegt nicht die Substantiierung einer Verfahrensrüge, sondern die Kritik einer Beweiswürdigung, die Sache der materiellen Rechtsanwendung ist.
c) Hinsichtlich des von der Beschwerde außerdem behaupteten Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) muss substantiiert dargelegt werden, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. Beschluss vom 6. März 1995 – BVerwG 6 B 81.94 – Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 265).
Die Antragsteller rügen insoweit, der Verwaltungsgerichtshof sei einem im Schriftsatz vom 15. November 2004 gestellten Beweisantrag nicht nachgekommen, obwohl es darauf nach seinem Rechtsstandpunkt angekommen wäre. Es sei nämlich dem Beweis zugänglich, ob für Hunde der Rasse Rottweiler aufgrund rassespezifischer Merkmale, Zucht oder Ausbildung eine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren im Regelfall bzw. jedenfalls im Vergleich zu Hunden der Rasse Schäferhund sowie der anderen im Beweisantrag genannten Rassen gehäuft auftretend zu verzeichnen seien. Damit habe er gegen seine Pflicht zur Sachaufklärung verstoßen. Nicht zuletzt die – vorangehend bereits erwähnte – dem Verwaltungsgerichtshof aus einem anderen Verfahren bekannte Untersuchung des renommierten Instituts der Ludwig-Maximilians-Universität München hätte ihm Veranlassung geben müssen, den Sachverhalt weiter aufzuklären.
Die Rüge ist unbegründet. Nach der dem streitgegenständlichen Beschluss zugrunde liegenden Rechtsansicht wäre es auf die geltend gemachte Beweiserhebung nicht angekommen. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Verordnungsgeber aufgrund der Beißstatistik und der danach zu beobachtenden Häufigkeit der Beteiligung von Rottweiler-Hunden für berechtigt gehalten, diese Hunderasse in die Liste nach § 1 Abs. 2 BayKampfhundeVO aufzunehmen. Diese Beißstatistiken als solche und ihre Angaben werden auch seitens der Antragsteller nicht bestritten; Uneinigkeit besteht lediglich über ihre Interpretation, insbesondere, ob die von der Statistik erfassten Vorfälle jeweils dem einzelnen Rottweiler-Hund zuzurechnen seien oder situationsabhängig von anderen Faktoren wie dem Verhalten des Halters oder des Opfers abhingen. Damit haben die Antragsteller aber keinen die Aussage der Beißstatistik erschütternden Einwand vorgebracht, sondern lediglich eine kritische Idee zu ihrem Verständnis eingeführt; die der Statistik zugrunde liegenden Fälle sind nicht substantiiert erschüttert worden. Um Willkür bei der Listenbildung durch den Verordnungsgeber auszuschließen, wie es der Verwaltungsgerichtshof getan hat, reichte die ergebnisbezogene Beobachtung der Beißstatistik ohne Weiteres aus. Die Frage der individuellen Gefährlichkeit eines Rottweiler-Hundes wird nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs durch die Aufnahme in die Liste indes gerade nicht beantwortet, sondern muss weiterhin im Einzelfall geprüft werden.
Der Verwaltungsgerichtshof war aber auch unter dem Gesichtspunkt des durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingeführten Überprüfungsgebotes nicht gezwungen, einen Aggressivitäts- und Gefährlichkeitsvergleich mit anderen Hunderassen zu unternehmen. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich dieser Frage gestellt (S. 12 Beschlussumdruck) und unter Bezugnahme auf die vorangegangenen Untersuchungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs – noch – nicht für notwendig erachtet. Diese Frage betrifft den Umgang mit materiellem Recht. Ihre von den Antragstellern nicht für zutreffend gehaltene Beantwortung durch den Verwaltungsgerichtshof stellt somit keinen Verfahrensfehler in Gestalt eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz dar.
Entscheidungsgründe
II. Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu tragen, weil ihr Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertentscheidung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.
Unterschriften
Bardenhewer, Graulich, Bier
Fundstellen