Tenor
Die Befugnis des nationalen Normgebers, nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Juni 1988 von den Pauschalbeträgen abzuweichen, die Art. 2 Abs. 1 dieser Entscheidung für die Gebührenerhebung bei Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch vorschreibt, setzt voraus, daß die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern
- im Durchschnitt der Bundesrepublik Deutschland und
- unter Berücksichtigung aller genannten Faktoren im Gesamtergebnis
vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen.
- Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei. Die Beschwerdeführerin trägt die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens.
- Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Antragsteller haben sich in dem Normenkontrollverfahren ursprünglich gegen die Fleischhygiene-Gebührensatzungen des Antragsgegners vom 26. Mai 1988 – aufgehoben mit Ablauf des 31. Dezember 1990 – und vom 18. Dezember 1991 gewandt, soweit danach in die Gebührensätze Reisekosten für das Fleischbeschaupersonal einberechnet werden. Den Normenkontrollantrag hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zunächst insgesamt abgelehnt. Die Ablehnung beruhte darauf, daß das Normenkontrollgericht die am 31. Dezember 1990 verbindlich gewordene Ratsentscheidung 88/408/EWG über die Einführung einheitlicher Pauschalgebühren außer acht gelassen und dementsprechend eine uneingeschränkte Berechtigung des Antragsgegners zur Erhebung kostendeckender Gebühren unter Einbeziehung von Reisekosten für das Fleischbeschaupersonal bejaht hat. Die gegen diese Entscheidung von den Antragstellern eingelegte Nichtvorlagebeschwerde hatte Erfolg. Der damals zuständige 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat mit Beschluß vom 17. Februar 1993 (BVerwG 7 NB 7.92) in Übereinstimmung mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 10. November 1992 in der Rechtssache C-156.91 (NJW 1993, 315 = EuZW 1993, 37) die vorgelegte Rechtsfrage über die Anwendung der Ratsentscheidung wie folgt beantwortet:
“Ein einzelner kann sich gegenüber einem Mitgliedstaat auf Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG berufen, um sich der Erhebung von Gebühren zu widersetzen, die höher sind als die in dieser Bestimmung vorgesehenen, wenn die Voraussetzungen, von denen diese Entscheidung die Möglichkeit abhängig macht, die in Art. 2 Abs. 1 festgesetzten Gebührenbeträge anzuheben, nicht erfüllt sind. Eine Berufung auf Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408 ist jedoch nur gegenüber Gebührenbescheiden möglich, die nach Ablauf der in Art. 11 dieser Entscheidung vorgesehenen Frist (31. Dezember 1990) erlassen wurden.”
Da die Ratsentscheidung für die nach der Gebührensatzung des Beklagten vom 26. Mai 1988 ergangenen Gebührenbescheide als Rechtsgrundlage nicht in Betracht kam, hatte die Antragsabweisung insoweit Bestand. Hinsichtlich der Satzung vom 31. Dezember 1991 wurde die Sache zur erneuten Entscheidung an das Normenkontrollgericht zurückverwiesen.
Mit Urteil vom 25. Mai 1994 hat der Verwaltungsgerichtshof dem Normenkontrollantrag gegen diese Satzung des Beklagten stattgegeben und sie für nichtig erklärt. Er hat das damit begründet, die beanstandete Satzung stehe im Widerspruch zur Ratsentscheidung 88/408/EWG; denn die dort festgesetzten Gebühren lägen sämtlich über den in der Ratsentscheidung festgesetzten Pauschalbeträgen.
Nunmehr erhebt die im Verfahren vor dem Normenkontrollgericht als Vertreterin des öffentlichen Interesses beteiligte Landesanwaltschaft Bayern die Nichtvorlagebeschwerde und macht geltend, Fragen des Verfahrens seien von grundsätzlicher Bedeutung zum Anwendungsbereich und zur Auslegung von Art. 2 der Entscheidung des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG). Dabei gehe es insbesondere um die entscheidungserheblichen, letztlich unzutreffend beantworteten Fragen, unter welchen Voraussetzungen von den Pauschalgebühren abgewichen werden könne, wie die Bestimmungen im Anhang zur Ratsentscheidung auszulegen seien, unter welchen Voraussetzungen der Gebührenanteil für die Verwaltungskosten in Höhe von 0,725 ECU/t eingehalten werde und einzuhalten sei, inwieweit Verwaltungskosten und Personalkosten nach der zur Entscheidung des Rates abgegebenen Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission zu ermitteln seien, und ob die letztendlich gefundene (enge) Auslegung mit den Vorgaben nach Art. 43 und Art. 39 EWGV übereinstimmt. Schließlich habe der VGH die klärungsbedürftige Frage offengelassen, ob Verstöße gegen die genannte Entscheidung des Rates die Nichtigkeit oder die Unanwendbarkeit der Satzung bewirkten.
Entscheidungsgründe
II.
Die Nichtvorlagebeschwerde ist zulässig und begründet (§ 47 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht hat demnach über die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zu entscheiden (§ 47 Abs. 7 Satz 4 VwGO). Einer Zurückverweisung zur erneuten Entscheidung des Normenkontrollgerichts bedarf es nicht, weil sein Urteil vom 25. Mai 1994 nicht auf einer abweichenden Beurteilung der grundsätzlichen Rechtsfragen beruht (§ 47 Abs. 7 Satz 5 VwGO).
1. Die beschwerdeführende Beteiligte ist entgegen der Auffassung der Antragsteller befugt, die Nichtvorlagebeschwerde im Normenkontrollverfahren einzulegen. Ihre funktionelle Beschränkung als Vertreterin des öffentlichen Interesses auf den landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich von Oberverwaltungsgericht und Verwaltungsgerichten (BVerwG, Beschluß vom 19. Dezember 1961 – BVerwG, Großer Senat 5.60 – BVerwGE 13, 245) berechtigt nicht zu der Annahme, daß sie die im Rahmen der Ermächtigung des § 36 Abs. 1 VwGO übertragenen Rechte nicht auch durch Herbeiführung des Rechtsentscheides gemäß § 47 VwGO wahrnehmen kann (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Dezember 1990 – BVerwG 4 NB 14.88 – NVwZ 1991, 871).
Die Vertreterin des öffentlichen Interesses bedarf für die Zulässigkeit ihres Rechtsmittels keiner besonderen Beschwer. Es genügt, daß sie die Nichtvorlageentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs für falsch hält und eine andere herbeiführen möchte (vgl. die ständige Rechtsprechung in Beschwerdesachen; Nachweise bei Kopp, 10. Aufl. VwGO Rn. 49 zu § 124).
Zu Recht macht die Beschwerdeführerin geltend, daß die dahin sinngemäß zusammenzufassenden Rechtsfragen, unter welchen Voraussetzungen von den in der Ratsentscheidung 88/408/EWG festgesetzten Pauschalgebühren abgewichen werden darf, grundsätzliche Bedeutung haben und deshalb vor der Entscheidung durch das Normenkontrollgericht des Landes dem Bundesverwaltungsgericht hätten vorgelegt werden müssen (§ 47 Abs. 5 VwGO). Die Entscheidung, wie Art. 2 Abs. 2 der Ratsentscheidung auszulegen ist, war durch den Beschluß des 7. Senats vom 17. Februar 1993 in einem früheren Stadium des Verfahrens noch nicht beantwortet. Vielmehr beschränkte sich die damalige Rechtsklärung im wesentlichen darauf, die grundsätzliche Berücksichtigung der Ratsentscheidung festzulegen.
Die Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfragen zu Art. 2 der genannten Ratsentscheidung entfällt nicht dadurch, daß diese durch die Richtlinie 93/118/EG mit Wirkung vom 1. Januar 1994 aufgehoben worden ist. In ihre vierjährige Gültigkeit fällt nach unwidersprochenem Vortrag der Parteien noch eine Vielzahl auch heute noch nicht abgeschlossener Streitfälle von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung. Da diese Fälle nicht auf Bayern beschränkt sind, lag schon von daher eine grundsätzliche Bedeutung der entscheidungserheblichen Rechtsfragen auf der Hand; zumal das auch folgerichtig gegenüber dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Februar 1993 ist, der die grundsätzliche Bedeutung damals relevanter Fragestellungen aus demselben Rechtsgrund bejaht hatte. Bestätigt wird diese Einschätzung durch spätere Stellungnahmen in der Literatur (vgl. Kraft in: Bayerisches Verwaltungsblatt 1994, 595 f.) und die vom Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht in dem Urteil vom 17. November 1994 (vgl. BVerwG 3 C 7.95) vertretene Auffassung.
Auch der Umstand, daß das Normenkontrollgericht seine Entscheidung zusätzlich auf mehrere Hilfsbegründungen gestützt hat, nimmt den vorgelegten Rechtsfragen nicht ihren klärungsbedürftigen Charakter. Die Beschwerdeführerin hat auch diese Hilfserwägungen aus ihrem Verständnis der Auslegung des Art. 2 der Ratsentscheidung im einzelnen angegriffen und in Frage gestellt. Sie hat damit die Erfordernisse der ständigen Rechtsprechung im Beschwerdeverfahren gegenüber Mehrfachbegründungen erfüllt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Dezember 1987 – BVerwG 4 NB 4.87 – Buchholz 406.11 § 155 b BBauG Nr. 10).
2 a) Die Rechtsfrage, auf welchen Bereich sich die nach der Ratsentscheidung 88/408/EWG als Abweichungsvoraussetzung von den Pauschalgebührensätzen festzustellende Abweichung bestimmter Kriterien vom Gemeinschaftsdurchschnitt beziehen muß, ist aus Wortlaut, Systematik und Sinn dieser Vorschrift eindeutig zu beantworten.
Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG setzt Pauschalgebühren für die Schlachttier- und Hygieneuntersuchungen fest, von denen “die Mitgliedstaaten” nur nach Maßgabe des Art. 2 Abs. 2 und 5 abweichen dürfen. Gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 der Entscheidung 88/408/EWG können “die Mitgliedstaaten”, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der in Abs. 1 festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben. Sie haben dabei gemäß Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 von den im Anhang genannten Grundsätzen auszugehen.
Der Wortlaut der Ratsentscheidung ist hier eindeutig. Mit dem “Mitgliedstaat”, auf den die Abweichung bezogen ist, kann nur die Bundesrepublik gemeint sein. Das wird auch von der Beschwerdeführerin im Grundsatz eingeräumt. Sie verkennt dann jedoch, daß für eine andere Auslegung der Entscheidung kein Raum ist. Der von ihr hervorgehobene Umstand, daß ein Mitgliedstaat die Ausübung der Entscheidung regionalen oder örtlichen Behörden überlassen kann, hat entgegen ihrer Auffassung mit den durch diese Behörden festzustellenden Kriterien nicht unmittelbar zu tun. Eine “Herabzonung” des Vergleichsmaßstabs (vgl. Kraft in: Bayerisches Verwaltungsgericht 1994, 595 ≪596≫) ist mit dieser Verlagerung der Entscheidungskompetenz keineswegs notwendig verbunden. Sie ist lediglich der Grund, dem Kostenerstattungsinteresse gegenüber dem Vereinheitlichungsinteresse der gemeinschaftsrechtlichen Regelung den Vorzug zu geben. Eine solche Veränderung des Bezugsrahmens würde auch dem Ziel der Regelung widersprechen, vereinheitlichte Regeln für die Gebührenerhebung vorzusehen (vgl. die 6. Begründungserwägung der Richtlinie 85/73/EWG). Damit würden innerhalb der Mitgliedstaaten divergierende Maßstäbe für die Abweichungsbefugnis zugelassen. Im übrigen wäre es bedenklich, wenn sich die Bundesrepublik zwar mit ihren Vorstellungen über die Gebührenhöhe bei den Abstimmungen zur Ratsentscheidung nicht durchsetzen konnte, aber durch Vollzugsdelegation und einseitige Abänderung der Vergleichsgebiete deren weitgehende Unverbindlichkeit herbeiführen würde. Das läßt sich auch nicht mit dem föderalen Aufbau der Bundesrepublik rechtfertigen.
b) Auch die Antwort auf die Frage, wie die drei in Art. 2 Abs. 2 Unterabschn. 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG genannten Abweichungskriterien “Lohnkosten, Struktur der Betriebe und Verhältnis der zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern” festzustellen sind, ergibt sich nach Auffassung des Senats zweifelsfrei aus dem Wortlaut der Ratsentscheidung. Die Verbindung der Aufzählung mit “und” erfordert, daß unter Berücksichtigung aller Faktoren ein vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichendes Gesamtergebnis dieser Kriterien festgestellt werden muß. Dieses Gesamtergebnis ist maßgebend, nicht das einzelne Kriterium. Vorauszusetzen ist somit nicht die vom Verwaltungsgerichtshof angenommene Abweichung jedes der drei Kriterien. Dagegen spricht, daß das Verhältnis der Einzelkriterien zueinander in der Ratsentscheidung überhaupt nicht gewichtet oder offengelegt worden ist. Andererseits findet aber auch die Auffassung der Beschwerdeführerin, es reiche schon eine Abweichung bei einem der Kriterien – ohne dessen Einfluß auf das Gesamtergebnis – aus, keinen Anhalt. Dafür hätte es nahegelegen, als Verbindungswort “oder” zu wählen.
Wenn demgegenüber von der Beschwerdeführerin eingewandt wird, die so verstandene Regelung sei mit Systematik und Sinn der Gesamtregelung für die Gebührenerhebung nicht vereinbar (vgl. auch OVG Schleswig, Urteil vom 17. November 1994 – 2 L 80.94 –), so ist das nicht stichhaltig. Die rechtliche Schwelle für die Befugnis, abweichende Pauschalsätze von den Pauschalbeträgen nach Art. 2 Abs. 2 der Ratsentscheidung zu fordern, ist zu unterscheiden von dem Berechnungsverfahren für die abweichenden Pauschalsätze, wenn diese Schwelle überschritten und damit die Befugnis gegeben ist. Das ist in der Ratsentscheidung auch klar durch die Folge der Unterabsätze in Abs. 2 zum Ausdruck gekommen. Die Argumentation, daß die Gebührenfestsetzung dem Kostendeckungsprinzip Rechnung zu tragen habe und evtl. auch bestimmte Betriebsgruppen unterschiedlich behandelt werden können, betrifft dem Sinne nach nur diese zweite Phase einer abweichenden Preisfestsetzung. Der Ausgangspunkt, daß zunächst die Befugnis zur Abweichung von den im gemeinschaftsrechtlichen Verfahren festgestellten Durchschnittspauschalen gegeben sein muß, wird dadurch nicht berührt. Das Erfordernis, daß zunächst Abweichungen bei Lohnkosten, Struktur der Betriebe und Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern in einem Mitgliedstaat festgestellt werden sollen, ist durchaus damit zu rechtfertigen, den festgestellten Durchschnittspauschalen, die unbestritten auch der Vereinheitlichung im Europäischen Gemeinschaftsgebiet dienen sollen, einen gewissen Bestandsschutz zu gewähren. Eine unzumutbare Erschwerung, den Kostendeckungsgesichtspunkten Rechnung zu tragen, liegt darin nicht. Inwiefern es den Mitgliedstaaten nicht möglich sein soll, die für ihre Abweichungsbefugnis notwendigen Daten zu ermitteln, ist nicht ersichtlich.
Im Hinblick auf die zweifelsfreie Auslegung der gemeinschaftlichen Regelung hält der Senat eine Vorlage gemäß Art. 177 Abs. 3 EWGV nicht für erforderlich (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Dezember 1982 – Rs 283/82 – DVBl 1983, 267).
3. Eine Zurückverweisung des Verfahrens an den Verwaltungsgerichtshof war nach dem Ergebnis des Vorlageverfahrens nicht erforderlich. Auch wenn das Normenkontrollgericht von der teilweise abweichenden Rechtsauffassung des Senats ausgegangen wäre, hätte es wegen der tatsächlichen Feststellungen über die Unmöglichkeit weiterer Aufklärung kein anderes Ergebnis in dem Normenkontrollverfahren erzielt.
Die weiteren auf Hilfsbegründungen des Urteils zielenden Fragen haben unter den vorliegenden Umständen keinen Einfluß auf die Normenkontrollentscheidung. Sie sind damit im Sinne des § 47 Abs. 5 VwGO nicht aufklärungsbedürftig.
Hinsichtlich der ebenfalls – wenn auch unsubstantiiert – angesprochenen Frage der Nichtigkeitswirkung ist darauf hinzuweisen, daß ein Verstoß gegen § 24 FlHG, der die Gebührenfestsetzung nur unter Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erlaubt, eine Verletzung von Bundesrecht darstellt. Diese hat nach Art. 31 GG Nichtigkeit zur Folge.
Gerichtskosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben, da die Nichtvorlagebeschwerde weder verworfen noch zurückgewiesen worden ist (vgl. § 11 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 2502 der Anlage 1). Gemäß § 154 Abs. 2, § 159 VwGO, § 100 ZPO hat die Beschwerdeführerin die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, da sie ungeachtet der Zulässigkeit und Begründetheit ihrer Beschwerde mit ihrem Rechtsmittel im Ergebnis ohne Erfolg geblieben ist.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Unterschriften
Sommer, van Schewick, Dr. Pagenkopf, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel
Fundstellen