Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 01.12.2004; Aktenzeichen 8 A 3358/04) |
Tenor
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Dezember 2004 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 650 € festgesetzt.
Gründe
1. Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (a) und der Divergenz (b) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
a) Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Bezeichnung einer konkreten Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (Beschluss vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 26 S. 14 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde der Klägerin nicht.
aa) Die Klägerin möchte vor dem Hintergrund ihrer Heranziehung zu einer (Lang-zeit-)Studiengebühr in Höhe von 650 € für das Sommersemester 2004 gemäß dem Gesetz zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von Hochschulgebühren (Studienkonten- und -finanzierungsgesetz – StKFG) vom 28. Januar 2003 (GVBl NRW S. 36) i.V.m. der Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (RVO-StKFG NRW) vom 17. September 2003 (GVBl NRW S. 570) geklärt wissen: “Inwieweit obliegt die Festlegung von Gebührenzwecken und die Bestimmung des Umfangs der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners dem Parlamentsgesetzgeber und inwieweit kann diese Befugnis durch den Parlamentsgesetzgeber auf den Verordnungsgeber delegiert werden?” Die Klägerin meint, die Frage stelle sich im Zuge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. – (BVerfGE 108, 1) neu, weil die Reichweite des Gesetzesvorbehaltes im Gebührenrecht bislang allein nach der Wesentlichkeitstheorie beurteilt worden sei. Mit der Entscheidung vom 19. März 2003 habe das Bundesverfassungsgericht einen “erweiterten Gesetzesvorbehalt” statuiert. Nicht nur aus den Grundrechten, sondern auch aus den Vorgaben der Finanzverfassung folge die Verpflichtung des Gesetzgebers, Gebührenzwecke und den etwaigen Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners selbst zu bestimmen. Damit habe das Bundesverfassungsgericht aber noch keine Aussage darüber getroffen, in welchem Umfang und in welchem Rahmen der Parlamentsgesetzgeber die Rechtssetzung insoweit dem Verordnungsgeber überlassen könne.
Die von der Klägerin aufgeworfene Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Soweit die Fragestellung einer generellen und abstrakten Klärung zugänglich ist, bedarf es dazu keiner Durchführung eines Revisionsverfahrens. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben und damit, als eine ihrer Erscheinungsformen, auch für die Gebührenerhebung ergeben. Zentrale Zulässigkeitsanforderung ist dabei das Erfordernis einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Nicht nur die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach, sondern auch ihre Höhe, insbesondere die Bemessung des Gebührensatzes, bedarf im Verhältnis zur Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation. Hinsichtlich der Gebührenbemessung ist diese Voraussetzung gegeben, wenn die Höhe der Gebühr durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist. Der Gebührenpflichtige muss – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung – hinreichend klar erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Angesichts der von Verfassung wegen gebotenen Anforderung erkennbarer und hinreichend klarer gesetzgeberischer Entscheidungen über die bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten Gebührenzwecke obliegt es dem Gesetzgeber, in eigener Verantwortung aufgrund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern will (Urteil vom 19. März 2003, a.a.O. ≪17 ff.≫).
Diese Erwägungen hat sich der 6. Senat zu Eigen gemacht (Urteil vom 3. Dezember 2003 – BVerwG 6 C 13.03 – Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 S. 42 ff.; ferner Beschluss vom 30. April 2003 – BVerwG 6 C 6.02 – BVerwGE 118, 128 ≪133≫; Urteil vom 13. April 2005 – BVerwG 6 C 5.04 – S. 5 f. des Urteilsabdrucks). In der Rechtsprechung des Senats ist weiter geklärt, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben den (Bundes-)Gesetzgeber nicht hindern, gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. entsprechend die vom Berufungsgericht in Bezug genommene Regelung in Art. 70 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen) die nähere Ausgestaltung des Gebührentatbestandes dem Verordnungsgeber zu überlassen. Allerdings setzt die Verfassungsmäßigkeit der Gebührenbemessung in einem solchen Fall nicht nur voraus, dass die Pflicht zur Zahlung von Gebühren nach Inhalt, Zweck und Ausmaß durch den Gesetzgeber bestimmt ist. Zugleich ist erforderlich, dass der mit dem Gebührentatbestand verfolgte Gebührenzweck in der Verordnungsermächtigung seinen Niederschlag gefunden hat, wobei die Gebührenregelung erforderlichenfalls auszulegen ist (Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O. ≪133≫; Urteil vom 13. April 2005, a.a.O. ≪S. 6≫). Das verfassungsrechtliche Gebot, dass der Gesetzgeber den Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners zu verantworten hat, verlangt dabei nicht, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Der Anforderung einer erkennbaren und hinreichend klaren gesetzgeberischen Entscheidung kann auch durch andere Ausgestaltungen der Verordnungsermächtigung Rechnung getragen werden, wie z.B. durch eine ausdrücklich vorgesehene Bindung der untergesetzlichen Regelung an geeignete anderweitige Bestimmungen (vgl. Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O. ≪132, 135≫ sowie Urteile vom 19. September 2001 – BVerwG 6 C 13.00 – BVerwGE 115, 125 ≪130≫ und 13. April 2005, a.a.O. ≪S. 5≫, jeweils im Hinblick auf § 3 VwKostG).
Ausgehend davon lässt sich die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage ohne weiteres dahingehend beantworten, dass die Festlegung von (legitimen) Gebührenzwecken sowie die Bestimmung des Umfangs der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners dem parlamentarischen Bundes- bzw. Landesgesetzgeber obliegt und nicht auf den Verordnungsgeber delegiert werden kann. Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine Gebührenregelung, die die Einzelheiten der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes dem Verordnungsgeber überträgt, muss die Verordnungsermächtigung daher erkennen lassen, welche legitimen Gebührenzwecke ihr zugrunde liegen und in welchem Umfang die Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners eingefordert wird. Dabei bedarf es keiner konkreten Gebührenbezifferung durch den Gesetzgeber selbst, sofern sich der Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit hinreichend klar unter Heranziehung sonstiger Gesichtspunkte ergibt. Die Verordnungsermächtigung und die untergesetzliche Gebührenregelung müssen einander insoweit entsprechen, als der mit dem Gebührentatbestand verfolgte Gebührenzweck sowie das Ausmaß der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners (auch) in der Verordnungsermächtigung ihren Ausdruck gefunden haben.
bb) Soweit die Klägerin sinngemäß die Frage aufwirft, welchen Grad an Konkretisierung und Bestimmtheit eine Verordnungsermächtigung aufweisen muss, um der verfassungsrechtlichen Anforderung einer erkennbaren und hinreichend klaren gesetzgeberischen Entscheidung über Gebührenzweck und Umfang der beim Gebührenschuldner eingeforderten Finanzierungsverantwortlichkeit zu genügen, lässt sich dies über die genannten Maßstäbe hinaus einer generellen und abstrakten Klärung nicht zuführen. Ob eine Verordnungsermächtigung gemessen an den verfassungsrechtlichen Vorgaben Zweck und Umfang der Gebührenerhebung hinreichend zum Ausdruck bringt oder ob ihr die von Verfassung wegen gebotene Regelungsklarheit fehlt, beurteilt sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles und entzieht sich deshalb einer über den Einzelfall hinausgehenden Klärung. Die Beschwerde rügt mit ihrem Vorbringen der Sache nach die im Wege einer konkreten Sachverhaltswürdigung und Auslegung der “Gesamtkonzeption” der nordrhein-westfälischen Studiengebührenregelung gewonnene Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Landesgesetzgeber habe den rechtlichen Rahmen für die Festsetzung der Gebührenhöhe ausreichend bestimmt und dem Verordnungsgeber das Ziel der Gebührenpflicht vorgegeben (vgl. Urteilsabdruck S. 25 f.). Damit stellt sie einen Einzelfall zur Überprüfung, womit eine rechtsgrundsätzliche Bedeutung nicht dargetan werden kann.
b) Die Voraussetzungen einer Zulassung der Revision wegen Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegen ebenfalls nicht vor.
Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Entsprechendes gilt für eine geltend gemachte Abweichung von einer Entscheidung der übrigen in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen genügt den Zulässigkeitsanforderungen nicht (stRspr, z.B. Beschlüsse vom 21. Juni 1995 – BVerwG 8 B 61.95 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 18; 19. August 1997, a.a.O. und 17. Januar 2000 – BVerwG 6 BN 2.99 – Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 334). Dem wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht.
aa) Die Klägerin macht geltend, das Berufungsgericht habe in der angefochtenen Entscheidung den Rechtssatz aufgestellt: “Ein allgemeines Vertrauen in den Fortbestand der zu einem bestimmten Zeitpunkt geltenden Rechtslage ist schon grundsätzlich nicht schutzwürdig”. Das Berufungsgericht messe mithin dem Vertrauen der Studierenden in den Fortbestand der Gebührenfreiheit keinerlei Bedeutung bei, obwohl § 10 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz – HG) vom 14. März 2000 (GVBl NRW S. 190) bestimme, dass ein Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss studiengebührenfrei sei, und obwohl zahlreiche Studierende, darunter die Klägerin, ihr neues Studium erst nach In-Kraft-Treten des § 10 Satz 1 HG aufgenommen hätten. Demgegenüber vertrete das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand der Rechtslage grundsätzlich schutzwürdig sei, dass allerdings dieses Vertrauen gegenüber den Interessen abzuwägen sei, die der Gesetzgeber mit der Änderung der Rechtslage verfolge. In seinem Beschluss vom 5. Februar 2002 – 2 BvR 305/93 – (BVerfGE 105, 17) habe das Bundesverfassungsgericht den Rechtssatz aufgestellt: “Ist ein Sachverhalt durch die Rechtsordnung geregelt, so bezieht der Einzelne in seine Überlegungen auch die Erwartung ein, dass diese Regelung für die Zukunft verbindlich bleibt (…) Gesetze gelten – anders als Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen – über den Einzelfall hinaus und versprechen wegen dieser Allgemeingültigkeit grundsätzlich ein hohes Maß an Beständigkeit. Durch die Steuergesetzgebung werden Rahmenbedingungen gesetzt, die ein geordnetes Wirtschaftsleben ermöglichen.”
Damit zeigt die Beschwerde keine Divergenz im Sinne der gesetzlichen Anforderungen auf. Bei den benannten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts handelt es sich bereits nicht um einen abstrakten Rechtssatz im Sinne der Divergenzrüge. Sie knüpfen an die Feststellung an, dass § 3a Abs. 1 Nr. 1 des Einkommenssteuergesetzes 1990, mit dem bestimmte Zinsen aus Wertpapieren für steuerfrei erklärt worden sind, Grundlage einer Vertrauensbetätigung gewesen sei. Mit der anschließenden, von der Klägerin in Bezug genommenen Passage begründet das Bundesverfassungsgericht diese Annahme unter Hinweis auf den soziologischen Befund, der Einzelne verknüpfe mit einer gesetzlichen Regelung die Erwartung, diese bleibe für die Zukunft verbindlich. Die Aufstellung eines Rechtssatzes ist mit dieser bloßen Beschreibung eines tatsächlichen Befundes nicht verbunden.
Darüber hinaus fehlt es auch an der Darlegung des für eine Divergenz erforderlichen Widerspruches. Die in Bezug genommenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts befassen sich allein mit dem Gesichtspunkt der Vertrauensbetätigung. Demgegenüber betrifft der von der Klägerin benannte Rechtssatz des Berufungsgerichts die Frage der Schutzwürdigkeit eines betätigten Vertrauens. Die gegenübergestellten Ausführungen beziehen sich mithin nicht auf denselben Aussagegegenstand und können daher nicht im Sinne einer den Zulassungsgrund der Divergenz begründenden Weise voneinander abweichen.
Im Übrigen befindet sich das Berufungsgericht insoweit im Einklang mit der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Es hat der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt, dass der Gebührentatbestand in § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG auch an in der Vergangenheit begründete und noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen anknüpfe. Für eine solche “tatbestandliche Rückanknüpfung” oder “unechte Rückwirkung” ergäben sich verfassungsrechtliche Schranken aus den rechtsstaatlichen Prinzipien der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit. Diese seien überschritten, wenn der Einzelne sein Vertrauen auf den Fortbestand der bestehenden Rechtslage durch konkrete Grundrechtsbetätigung ins Werk gesetzt habe und die Enttäuschung dieses Vertrauens schwerer wiege als die Interessen der Allgemeinheit an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen (Urteilsabdruck S. 19). Diese Darlegungen greift die Beschwerde nicht an; sie rügt vielmehr, im Rahmen der Konkretisierung des Vertrauensschutzprinzips setze sich das Berufungsgericht mit dem bezeichneten Rechtssatz in Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Diese Annahme der Klägerin geht fehl. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, die streitige Gebührenregelung laufe zwar der Erwartung der Studierenden zuwider, ihr bisheriges Studienverhalten werde ohne gebührenrechtliche Auswirkungen bleiben. Das damit verbundene Vertrauen sei aber nicht schutzwürdig, da ihm kein Gewicht beigemessen werden könne, das die Interessen der Allgemeinheit an einer kurzfristigen Reduzierung der Hochschulkosten und Optimierung der Studienabläufe überwiege. Zur Begründung führt das Gericht aus, die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen des Hochschulwesens hätten nur bedingt Veranlassung für die Bildung eines Vertrauens gegeben, ein einmal begonnenes Studium unbegrenzt gebührenfrei fortsetzen zu können. In diesem Zusammenhang verweist es darauf, dass ein allgemeines Vertrauen in den Fortbestand der zu einem bestimmten Zeitpunkt geltenden Rechtslage schon grundsätzlich nicht schutzwürdig sei (Urteilsabdruck S. 21). Diese Formulierung findet sich ebenso in der von der Klägerin in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt ist. Um eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu begründen, bedarf es vielmehr des Hinzutretens weiterer Gesichtspunkte (vgl. Beschluss vom 5. Februar 2002, a.a.O. ≪39 ff.≫). Ob solche Gesichtspunkte zugunsten der Klägerin eingreifen, ist Gegenstand der weiteren Erörterungen des Berufungsgerichts. Insoweit geht auch die Rüge der Klägerin fehl, das Berufungsgericht messe dem Vertrauen der Studierenden in den Fortbestand der Gebührenfreiheit und der Regelung des § 10 Satz 1 HG keinerlei Bedeutung bei. Das Gericht hat diese Umstände berücksichtigt, kommt aber hinsichtlich ihres Gewichts und der Auswirkungen für die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Studierenden zu einer anderen rechtlichen Beurteilung als die Klägerin (Urteilsabdruck S. 22). Die Beschwerde wendet sich der Sache nach gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung durch das Berufungsgericht. Damit macht sie eine fehlerhafte Anwendung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung geltend, womit eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargetan werden kann.
Schließlich legt die Beschwerde nicht dar, dass die angefochtene Entscheidung auf der geltend gemachten Abweichung beruht. Das Berufungsgericht stützt seine Rechtsauffassung, den Allgemeininteressen sei ein größeres Gewicht einzuräumen als dem Vertrauen der Studierenden in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage, nämlich selbstständig tragend auch auf die Erwägung, das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz habe dem Vertrauen auf ein gebührenfreies berufsqualifizierendes Erststudium durch eine großzügige Bemessung der studiengebührenfreien Studiendauer zuzüglich einer Übergangszeit von zwei Semestern sowie durch Aufnahme von Sonder-, Ausnahme- und Härtefallregelungen in ausreichendem Umfang Rechnung getragen (Urteilsabdruck S. 22/23).
bb) Die Klägerin macht weiter geltend, das Berufungsgericht habe die Rechtsauffassung vertreten, dass bereits die Einbringung des Gesetzentwurfes zum Studienkonten- und -finanzierungsgesetz in den Landtag (LTDrucks 13/3023) ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage zunichte gemacht habe. Demgegenüber vertrete das Bundesverfassungsgericht in den Entscheidungen vom 15. Oktober 1996 – 1 BvL 44/92 u.a. – (BVerfGE 95, 64 ≪88≫) sowie 13. Mai 1986 – 1 BvR 99/85 u.a. – (BVerfGE 72, 175 ≪200≫) die Auffassung: “Grundsätzlich wird das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung zwar erst mit dem Änderungsbeschluss des Bundestages zerstört”. Damit ist eine die Zulassung der Revision rechtfertigende Divergenz nicht dargetan. Es fehlt bereits an der Bezeichnung eines die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatzes. Das Berufungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass sich die Studierenden bereits seit der Einbringung des Gesetzentwurfes der Landesregierung in den Landtag am 25. September 2002 auf eine mögliche Gebührenerhebung für Langzeitstudierende hätten einstellen müssen. Dabei handelt es sich nicht um einen abstrakten Rechtssatz, sondern um eine Sachverhaltswürdigung und Benennung eines Gesichtspunktes, den das Gericht zur Begründung seiner Rechtsauffassung heranzieht, das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz habe dem Vertrauen der Studierenden auf ein gebührenfreies berufsqualifizierendes Erststudium in ausreichendem Umfang Rechnung getragen.
Ungeachtet der Frage, ob die in Bezug genommene Feststellung des Bundesverfassungsgerichts als abstrakter Rechtssatz zu qualifizieren ist, mangelt es darüber hinaus an der geltend gemachten Abweichung. Das Bundesverfassungsgericht gibt mit seiner Formulierung (“grundsätzlich”) zu erkennen, dass je nach den Umständen des Einzelfalles auch eine andere Beurteilung geboten sein kann. Von einer solchen Sachlage geht es im Folgenden aus und legt seiner Entscheidung zugrunde, dass ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand der in Rede stehenden begünstigenden Regelung bereits mit Bekanntwerden des Änderungsgesetzentwurfes beseitigt worden sei (BVerfGE 95, 64 ≪88 f.≫).
Schließlich beruht die angefochtene Entscheidung auch nicht auf der beanstandeten Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, da es sich dabei lediglich um eine zusätzliche Erwägung im Sinne einer ergänzenden Begründung handelt. Getragen wird das Abwägungsergebnis bereits von der Argumentation, dass die Studierenden “im Regelfall in der Lage sind, das Studium innerhalb der 1,5-fachen Regelstudienzeit zuzüglich der Übergangszeit von zwei Semestern, die durch das Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes bereits zum 1. Februar 2003 entstanden ist, abzuschließen” (Urteilsabdruck S. 23).
cc) Die Klägerin rügt als Divergenz, das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. – (a.a.O.) ausgesprochen, es obliege dem Gesetzgeber in eigener Verantwortung aufgrund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu machen, welche Zwecke er mit der Gebührenerhebung verfolge und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern wolle. Dazu in Widerspruch stehe die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Gesetzgeber könne ohne nähere Vorgaben dem Verordnungsgeber die Bestimmung der Gebührenhöhe überlassen. Zur Erläuterung führt die Klägerin an, das Berufungsgericht habe es für ausreichend erachtet, dass die gesetzliche Gebührenregelung auf Bestimmungen des Landesgebührengesetzes Bezug nehme. Damit werde dem Verordnungsgeber ein sehr weiter Rahmen für die Erhebung der Gebühren eröffnet. Indes hätte der Gesetzgeber selbst die Entscheidung treffen müssen, ob die Gebühren an den tatsächlichen Kosten der Inanspruchnahme des Studienplatzes zu orientieren oder deutlich darunter anzusetzen seien. Die Gebührenregelung im nordrhein-westfälischen Studienkonten- und -finanzierungsgesetz lege weder hinreichend präzise die Gebührenzwecke fest noch mache sie dem Verordnungsgeber genügende Vorgaben für die Bemessung der Gebühr. Der Spielraum des Verordnungsgebers werde auch nicht dadurch eingegrenzt, dass sich die Gebührenhöhe auf ein vertretbares Maß zu beschränken habe. Denn er sei nicht gehindert, Studiengebühren bis zur Höhe der Kostendeckung vorzusehen, was die Auswahl zwischen nahezu sämtlichen gegenwärtig diskutierten Erhebungsmodellen einschließe. Insoweit hätte es jedoch einer Entscheidung des Gesetzgebers bedurft.
Das Beschwerdevorbringen ist nicht geeignet, den Zulassungsgrund der Divergenz zu begründen. Das Berufungsgericht hat nicht die Rechtsauffassung vertreten, eine Übertragung der Gebührenbemessung auf den Verordnungsgeber sei ohne nähere gesetzliche Vorgaben möglich. Vielmehr hat es die Übertragung an die Bedingung geknüpft, dass der Gesetzgeber den rechtlichen Rahmen für die Festsetzung der Gebührenhöhe ausreichend bestimmt hat. Dies hat das Gericht unter Hinweis darauf bejaht, der Gesetzgeber habe – erstens – dem Verordnungsgeber das Ziel der Gebührenpflicht vorgegeben, ihn – zweitens – auf die wesentlichen Gebührenbemessungs- und -erhebungsregeln des nordrhein-westfälischen Gebührengesetzes verpflichtet sowie – drittens – durch die vorläufige Festlegung der Gebührenhöhe auf 650 € diese gesetzlichen Vorgaben auch betragsmäßig konkretisiert und damit eine Orientierung für die Festsetzung der Gebührenhöhe gegeben (Urteilsabdruck S. 25 f.). Das Ziel der Gebührenpflicht hat das Berufungsgericht in den Gebührenzwecken der Verhaltenslenkung und des Vorteilsausgleiches gesehen. Diese Feststellungen sind, da es sich dabei um die Anwendung und Auslegung irrevisiblen Landesrechts handelt, für das Revisionsgericht bindend (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Ausgehend davon hat sich das Berufungsgericht nicht in Widerspruch zu den in Bezug genommenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts gesetzt. Vielmehr hat es seiner Entscheidung der Sache nach die bundesverfassungsgerichtlichen Erwägungen zugrunde gelegt. Dass das Bundesverfassungsgericht eine Übertragung der weiteren Ausgestaltung des Gebührentatbestandes auf den Verordnungsgeber per se ausschließen wollte, lässt sich der Entscheidung vom 19. März 2003 nicht entnehmen. Dementsprechend hat der 6. Senat, wie bereits ausgeführt, keine rechtlichen Bedenken gesehen, die nähere Ausgestaltung des Gebührentatbestandes dem Verordnungsgeber zu überlassen, sofern die Verordnungsermächtigung mit den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen im Einklang steht.
Soweit sich das Beschwerdevorbringen gegen die rechtliche Würdigung des Berufungsgerichts wendet, mit der Verordnungsermächtigung in § 13 Abs. 1 StKFG sei der Rahmen für die Gebührenbemessung hinreichend vorgegeben, stellt die Klägerin ihre Rechtsauffassung derjenigen des Berufungsgerichts gegenüber und rügt dessen Rechtsanwendung als fehlerhaft. Dies ist nicht geeignet, auf den Zulassungsgrund der Divergenz zu führen.
dd) Anknüpfend an den geltend gemachten Widerspruch zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 sieht die Klägerin zugleich eine Divergenz zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2003 – BVerwG 6 C 13.03 – (a.a.O.). Zur Begründung führt sie aus, der Senat habe sich in dieser Entscheidung die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zu Eigen gemacht. Indem er auf die parlamentarische Willensbildung abgestellt habe, habe er zugleich eine Grenze für die Delegation der Gebührenbestimmung auf den Verordnungsgeber angedeutet. Die Festlegung der Gebührenzwecke und des Umfangs der Finanzierungsverantwortlichkeit obliege dem Parlamentsgesetzgeber und dürfe nicht durch Rechtsverordnung an die Exekutive delegiert werden. Auch damit ist eine Divergenz nicht dargetan. Dem Senatsurteil vom 3. Dezember 2003 lässt sich kein Rechtssatz dahingehend entnehmen, der Gesetzgeber sei gehindert, die Bestimmung der konkreten Gebührenhöhe dem Verordnungsgeber zu überlassen. Die damalige Prüfung bezog sich mit der Erhebung der Rückmeldegebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 des Gesetzes über die Hochschulen im Land Berlin i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 19. Dezember 1997 (GVBl S. 686) allein auf eine gesetzliche Gebührenregelung. Soweit sich der Senat den in Rede stehenden Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts angeschlossen hat, benennt die Klägerin, wie bereits dargelegt, keinen die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz, der dazu im Widerspruch stünde.
2. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.
Unterschriften
Büge, Vormeier, Bier
Fundstellen