BVerwG Beschluss vom 12.11.1993 - 6 P 8.92

Entscheidungsstichwort (Thema)

Feststellungsinteresse – im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren. Hebung der Arbeitsleistung. Anrechnung von Wegezeiten auf die Arbeitszeit. Wegezeiten, Fortfall der Anrechnung von – auf die Arbeitszeit, keine Hebung der Arbeitsleistung

Leitsatz (amtlich)

1. In einem personalvertretungsrechlichen Beschlußverfahren, in dem um die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung zur Einführung eines Dienstplanes gestritten wird, die allein damit begründet worden ist, daß die bisherige Anrechnung von Wegezeiten auf die Arbeitszeit trotz Vorliegens der dafür in einer ministeriellen Verfügung geregelten Voraussetzungen nicht mehr berücksichtigt worden ist, entfällt das Feststellungsinteresse, wenn mit der späteren Aufhebung der ministeriellen Verfügung die Voraussetzungen für jegliche Anrechnung der in Rede stehenden Wegezeiten weggefallen sind.

2. Wegezeiten auf dem Weg zur Arbeitsstelle bis zum rechtmäßig und rechtsverbindlich festgelegten Ort des Dienstbeginns oder auf dem Heimweg von dort sind nicht als Arbeitszeiten oder als Nebenarbeitszeiten zu bewerten. Dienstpläne, die bewirken, daß eine Anrechnung derartiger Wegezeiten entfällt und statt dessen in dieser Zeit Arbeiten zu verrichten sind, stellen keine Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG dar.

Normenkette

BPersVG § 76 Abs. 2 Nr. 5, § 83 Abs. 2

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 26.11.1991; Aktenzeichen 15 S 898/91)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 14.11.1990; Aktenzeichen PVS 40/89)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 26. November 1991 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Frage, ob ein Personalrat die Zustimmung zu einem Dienstplan allein mit der Begründung verweigern darf, daß der Plan die bisher erfolgte Anrechnung bestimmter Wegezeiten auf die Arbeitszeit nicht mehr berücksichtigt.

Zu der vom Beteiligten geleiteten Dienststelle gehört die im Fernmeldeturm Stuttgart-Frauenkopf eingerichtete Funkübertragungsstelle. Der Fernmeldeturm liegt 1.019 m von der Ortsausgangstafel „Stuttgart” entfernt. Auf der Grundlage einer Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 19. November 1973 nahm der Beteiligte wegen dieser Entfernung eine „Abgelegenheit” des Arbeitsplatzes an und rechnete daher jedem dort beschäftigten Postbediensteten arbeitstäglich 20 Minuten Wegezeit als Dienstzeit an. Dies führte zu einem Personalmehrbedarf von 1,6 Arbeitseinheiten (= 1,6 Beschäftigten). Die genannte ministerielle Verfügung ist seit April 1991 aufgehoben. Schon vorher, am 19. September 1988, hatte die Oberpostdirektion Stuttgart verfügt, daß der Standort des Fernsehturms eine Anrechnung von Wegezeiten nicht rechtfertige; angesichts der Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln sei trotz der rein rechnerisch erfüllten Voraussetzung eines einen Kilometer überschreitenden Abstandes zur nächsten Ortstafel eine „Abgelegenheit” dieses Dienststellenteils nicht gegeben.

Anfang 1989 entwarf der Beteiligte drei neue Dienstpläne für die Beschäftigten im Fernsehturm. In den Entwürfen wurde einerseits die Einführung der 39-Stunden-Woche zum 1. April 1989 umgesetzt; andererseits entfiel erstmals die Anrechnung der Wegezeiten. Dies führte rein rechnerisch zu einer Verlängerung der im Fernsehturm zu leistenden wöchentlichen Arbeitszeit um 4 Minuten.

Der Antragsteller, der Personalrat beim Fernmeldeamt Stuttgart 1, verweigerte am 14. April 1989 die Zustimmung zu den drei Dienstplänen. Er begründete dies damit, daß die Pläne, soweit sie die Anrechnung der Wegezeiten nicht mehr vorsähen, gegen die ministerielle Verfügung vom 19. Dezember 1973 verstießen.

Daraufhin legte der Beteiligte die Angelegenheit nach § 69 Abs. 3 BPersVG dem Präsidenten der Oberpostdirektion Stuttgart vor. Dieser erklärte in einem an den Beteiligten gerichteten Schreiben vom 6. Juni 1989, daß er das Mitbestimmungsverfahren abbreche, weil sich die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG allein auf die Verteilung der Arbeitszeit erstrecke und nicht auf die Arbeitszeit selbst. Gleichzeitig wies er den Beteiligten an, die Dienstpläne umgehend in Kraft zu setzen.

Im anschließenden personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren hat der Antragsteller beantragt festzustellen, daß der Beteiligte durch das Inkraftsetzen der drei Dienstpläne am 12. Juni 1989 gegen sein Beteiligungsrecht verstoßen habe. Er hat die Auffassung vertreten, mit der Einführung der Dienstpläne habe der Beteiligte ihm gegenüber das Verfahren zu Unrecht abgebrochen. Dadurch sei er nicht nur in seinem die Festsetzung der Arbeitszeit betreffenden Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, sondern auch in dem Recht auf Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG verletzt. Späteren Dienstplänen habe er nur unter dem Vorbehalt der gerichtlichen Klärung der Streitfrage zugestimmt.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat den Antrag durch Beschluß vom 14. November 1990 abgewiesen. Die dagegen eingelegte Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Beschluß vom 26. November 1991 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die vom Antragsteller geltend gemachten Weigerungsgründe seien im Rahmen der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG unbeachtlich, weil sie sich nicht auf Regelungen bezögen, die von diesem Mitbestimmungstatbestand erfaßt würden. Der Antragsteller habe sich ausschließlich gegen den Wegfall der Anrechnung von Wegezeiten auf die Arbeitszeit gewandt. Dieser Einwand habe sich ersichtlich nicht auf die in den Dienstplänen enthaltene mitbestimmungspflichtige Regelung über die neue Verteilung der Dienstschichten auf die einzelnen Wochentage bezogen. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG habe dem Antragsteller hingegen nicht zugestanden. Eine Hebung der Arbeitsleistung in der Form der Steigerung des mengenmäßigen Arbeitsertrages liege nur vor, wenn diese Steigerung sich auf dieselbe Zeiteinheit beziehe. Darum gehe es hier nicht. Das Maß der während der früher angerechneten Wegezeiten jetzt erstmals zu erbringenden Arbeitsleistung sei nicht höher, als dies bisher bei der eigentlichen Arbeitszeit der Fall gewesen sei.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde. Der Antragsteller rügt eine Verletzung der §§ 75 Abs. 3 Nr. 1 und 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG und beantragt,

die Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. November 1991 und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. November 1990 aufzuheben und festzustellen, daß der Beteiligte durch die Einführung der am 12. Juni 1989 in Kraft gesetzten Dienstpläne für die Leitplätze Funk – CFt und BFt – und die Störungsannahme Funkdienste der Funkübertragungsstelle Fernmeldeturm Stuttgart-Frauenkopf das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt hat.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor: Es gehe nicht an, die einheitliche und insgesamt mitbestimmungspflichtige Maßnahme in zwei verschiedene Regelungen aufzuteilen und sodann wegen des einen Teils, welcher der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG unterfalle, eine Teilzustimmung anzunehmen. Soweit es die Auslegung des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG betreffe, sei es fehlerhaft, die bisher auf die Arbeitszeit angerechneten Wegezeiten, obwohl es sich um fremdbestimmte Zeiten handele, nicht der Arbeitsleistung zuzuordnen. Darüber hinaus müsse aber auch auf das Wochenleistungsmaß abgestellt werden. So gesehen sei durch den Wegfall der Anrechnung die Gesamtleistung der einzelnen Beschäftigten selbst unter Einbeziehung der Verkürzung der Arbeitszeit immer noch gehoben worden. Auch eine entsprechende Zielgerichtetheit der Maßnahme lasse sich nicht ernsthaft bezweifeln.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen. Er ist der Auffassung, das Rechtsschutzbedürfnis sei mit der Aufhebung der ministeriellen Verfügung vom 19. November 1973 seit April 1991 entfallen. Die Frage der mitbestimmungsrechtlichen Beachtlichkeit eines vermeintlichen Verstoßes gegen diese Verfügung könne sich zwischen den Verfahrensbeteiligten seitdem nicht mehr neu stellen. Außerdem habe der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde nur beschränkt zugelassen, da er zur Begründung dieses Teils seiner Entscheidung allein auf höchstrichterlich noch nicht entschiedene Fragen zu § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG verwiesen habe. Im übrigen verteidigt der Beteiligte die in der Beschwerdeentscheidung enthaltenen Ausführungen zur Sache.

Entscheidungsgründe

II.

Die durch den Verwaltungsgerichtshof unbeschränkt zugelassene Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdegericht hat die Beschwerde des Antragstellers zu Recht zurückgewiesen.

1. Der Antragsteller hat die Rechtsbeschwerde zulässigerweise unbeschränkt eingelegt. Der Ausspruch über die Zulassung der Rechtsbeschwerde enthält keinerlei Beschränkungen. Lediglich zur Begründung dieses Teils der Entscheidung hat das Beschwerdegericht ausgeführt, es halte die Frage, ob der gezielte Wegfall von Wegezeiten eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung darstellen könne, für grundsätzlich bedeutsam. Hierdurch hat es nicht etwa die Zulassung der Rechtsbeschwerde auf einen Teil des Gesamtstreitstoffes beschränkt (zu den Voraussetzungen einer beschränkten Zulassung vgl. BVerwGE 49, 232 ≪234≫; 50, 292 ≪295≫; Urteil vom 25. Februar 1988 – BVerwG 2 C 65.86 – Buchholz 240.1 BBesO Nr. 2; Beschluß vom 27. März 1990 – BVerwG 6 P 34.87 – DVBl 1990, 873 = NVwZ 1990, 974 = PersR 1990, 179 = PersV 1990, 439 = ZfPR 1991, 13; BGHZ 76, 397 ≪399≫; BAGE 47, 179 ≪183 f.≫; 51, 151 ≪154 f.≫). Dabei kann offenbleiben, ob im vorliegenden Falle eine solche Beschränkung überhaupt zulässig gewesen wäre. Denn ihrem Inhalte nach hat der Verwaltungsgerichtshof mit der angeführten Begründung lediglich aufgezeigt, welche der in diesem Rechtsstreit zu entscheidenden Fragen er als grundsätzlich und klärungsbedürftig ansieht. Er hat dargelegt, weshalb er die Rechtsbeschwerde zugelassen hat, nicht aber hat er durch die Begründung mit der dafür gegebenenfalls erforderlichen Eindeutigkeit (vgl. BVerwGE 41, 52 ≪53≫) ausgesprochen, daß die Zulassung der Beschwerde beschränkt sein solle. Die zugelassene Rechtsbeschwerde führt daher grundsätzlich in vollem Umfang zur Nachprüfung der angegriffenen Entscheidung (Beschluß vom 10. Mai 1982 – BVerwG 6 P 40.80 – Buchholz 238.3 A § 17 BPersVG Nr. 2 = BVerwGE 65, 297 ≪299≫).

2. Bereits im Beschwerdeverfahren war das in jedem Abschnitt des Beschlußverfahrens – einschließlich der Rechtsbeschwerdeinstanz – erforderliche Feststellungsinteresse entfallen.

Der Antragsteller hat nach der Ablösung der strittigen Dienstpläne keinen vom konkreten Vorgang losgelösten Antrag zu den damit aufgeworfenen personalvertretungsrechtlichen Rechtsfragen gestellt. Das Feststellungsinteresse ließe sich daher allenfalls in Anlehnung an die nur übergangsweise fortgeschriebene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründen, die der Senat inzwischen für künftige Fälle aufgegeben hat (vgl. zu allem BVerwGE 74, 100 ≪102 f. ≫; 80, 50 ≪52 f.≫; Beschlüsse vom 2. Juni 1993 – BVerwG 6 P 23.91 – Buchholz 251.7 § 65 NwPersVG Nr. 2 und BVerwG 6 P 3.92 – Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 61). Auch nach den in der bisherigen Rechtsprechung aufgeführten Grundsätzen wäre hier aber ein Fortbestehen dieses Interesses nicht anzunehmen. Danach fehlte es nämlich am Feststellungsinteresse, wenn der Vorgang, der den Antrag ausgelöst hat, in der Weise beendet ist, daß er keine rechtlichen Wirkungen mehr zeitigt, und wenn weder davon auszugehen ist, daß sich der Vorgang erfahrungsgemäß wiederholen wird, noch davon, daß in anderem Zusammenhang ähnliche Vorgänge mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind, in denen sich die gleiche Rechtsfrage erneut stellen wird. Unter solchen Umständen wäre eine gerichtliche Entscheidung nur noch eine gutachterliche Äußerung zu der anfänglich aus einem konkreten Vorgang erwachsenen, mit dessen Abschluß aber „abstrakt” gewordenen Rechtsfrage; es vermöchte weder die ursprüngliche Auseinandersetzung zu beenden noch ein darüber hinausgehendes konkretes Bedürfnis der Verfahrensbeteiligten nach Klärung grundsätzlicher, sie selbst betreffender personalvertretungsrechtlicher Fragen zu befriedigen. Dies ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte.

Die strittigen Dienstpläne sind nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts mit der späteren Einführung anderer Dienstpläne außer Kraft getreten; die etwa mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen haben sich also erledigt. Wie im Verfahren der Rechtsbeschwerde unstreitig geworden ist, wurde außerdem die Verfügung 211-2 7554-OF/FuÜ des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 19. November 1973 im April 1991 gänzlich aufgehoben. Damit ist die Grundlage der Wegezeitanrechnung, an deren Streichung im Einzelfall der Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht geltend gemacht hat, generell entfallen. Sämtliche personalvertretungsrechtlichen Fragen, die der Rechtsstreit aufgeworfen hat, können sich danach zwischen denselben Verfahrensbeteiligten nicht mehr erneut stellen. Das gilt zum einen für die Frage, ob die Verweigerung der Zustimmung zu einem Dienstplan, der eine bisher als Arbeitszeit angerechnete Wegezeit nicht mehr berücksichtigt, allein mit dem Wegfall dieser Anrechnung begründet werden darf. Das trifft zum anderen aber auch für die Frage zu, ob die Streichung einer solchen Anrechnung – sei es als isolierte Maßnahme, sei es als nicht herauslösbarer Bestandteil eines Dienstplans – überhaupt der Mitbestimmung unterliegt. Beide Fragen können sich nur stellen, solange eine derartige Anrechnung überhaupt noch stattfindet. Nach der generellen Abschaffung jeglicher Anrechnung von Wegezeiten ist dies nicht mehr möglich. Die rein theoretische Möglichkeit einer Wiedereinführung muß dabei mangels irgendwelcher Anhaltspunkte außer Betracht bleiben. Bei dieser Sachlage läßt sich selbst auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Senats ein Feststellungsinteresse nicht begründen. Schon aus diesem Grunde ist die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

3. Im übrigen gibt die Beschwerdeentscheidung Anlaß zu folgender Bemerkung: Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend darauf hingewiesen, daß der Senat bisher den Fortfall von Wegezeiten, die zur Unterbrechung der eigentlichen Tätigkeit führen, nicht der eigentlichen Tätigkeit der Beschäftigten zugerechnet und daher eine „Erleichterung des für den Funktionsbereich typischen Arbeitsablaufs” und dementsprechend ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats aus § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BaWüPersVG (= § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG) verneint hat (vgl. Beschluß vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – BVerwGE 72, 94 ≪107≫). Diese Überlegungen betrafen allerdings Wegstrecken zwischen den einzelnen Arbeitsabläufen während des Dienstes und nicht solche auf dem Weg zur Arbeitsstelle oder auf dem Heimweg. Die Bewertung der Wegezeiten auf den zu Dienstbeginn und bei Dienstende zurückzulegenden Wegstrecken ist indessen noch eindeutiger. Sie lassen sich nicht als Arbeitszeiten oder als Nebenarbeitszeiten bewerten. Der Umstand, daß es sich dabei um (auch) fremdbestimmte Zeiten handelt, kann allenfalls für die Frage der Wegstreckenentschädigung, dort, wo sie vorgesehen ist, von Bedeutung sein. Beim Zurücklegen des Weges zum rechtmäßig und rechtsverbindlich festgelegten Ort des Dienstbeginns kann es sich nicht um Arbeiten handeln. Andernfalls würden derartige Festlegungen ihres Sinns beraubt. Nicht zuletzt aus diesem Grunde hat der Senat die rechtmäßige Änderung der Festlegung des Ortes, an dem der Dienst zu beginnen ist, als Maßnahme zur Sicherung der Diensterfüllung qualifiziert und mit dieser Begründung für derartige Fälle auch eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG ausgeschlossen (Beschluß vom 13. August 1992 – BVerwG 6 P 20.91 – Buchholz 250 § 75 Nr. 80).

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1214150