Entscheidungsstichwort (Thema)
Reisekosten: – bei Fahrten eines freigestellten Personalratsmitglieds zum Ort seiner Personalratstätigkeit. Erstattung: – von Reisekosten eines freigestellten Personalratsmitglieds unter entsprechender Anwendung des Bundesreisekostengesetzes. Dienstreisen: Fahrten eines freigestellten Personalratsmitglieds zum Ort seiner Personalratstätigkeit keine –. Trennungsgeld: Anspruch auf – bei Aufwendungen für Fahrten zum Ort der Personalratstätigkeit im Falle der Freistellung. Abordnung: entsprechende Anwendung der reisekostenrechtlichen Konsequenzen, nicht der materiellrechtlichen Voraussetzungen einer –
Leitsatz (amtlich)
1. Ein freigestelltes Mitglied eines Bezirkspersonalrats hat keinen Anspruch auf Reisekostenvergütung für die täglichen Fahrten zwischen seinem Wohnort und dem Sitz der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrates, weil diese Fahrten nicht Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 2 BRKG entsprechen.
2. Der Freistellungsbeschluß, der zu einem Wechsel des Beschäftigungsortes führt, hat für ein freigestelltes Personalratsmitglied hinsichtlich seiner Aufwendungen für Fahrten zum Ort seiner Personalratstätigkeit vergleichbare Auswirkungen wie die Abordnung eines Beamten oder Richters und begründet deshalb in entsprechender Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG einen Anspruch auf Trennungsgeld.
Normenkette
BPersVG § 44 Abs. 1 Sätze 1-2, § 46 Abs. 3, § 54 Abs. 1; BRKG § 1 Abs. 1-2, § 2 Abs. 1, 2 S. 1, § 3 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 22 Abs. 1; Trennungsgeldverordnung § 6
Verfahrensgang
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 2. März 1988 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Der Antragsteller ist 1. Stellvertreter des Vorsitzenden des Bundesgrenzschutz-Bezirkspersonalrates beim Grenzschutzkommando Nord in Hannover. Für die Dauer seiner Amtszeit ist er von seiner dienstlichen Tätigkeit bei der Grenzschutzabteilung Nord in Lüneburg seit dem 7. September 1983 freigestellt. Er ist gleichzeitig nicht freigestelltes Mitglied des örtlichen Personalrates in Lüneburg. Er wohnt seit Februar 1984 in Reppenstedt und fährt zur Erledigung seiner Bezirkspersonalratstätigkeiten täglich nach Hannover und zurück. Seine Dienststelle in Lüneburg sucht er nur gelegentlich im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit beim örtlichen Personalrat auf.
Bis Anfang 1985 wurde ihm Reisekostenvergütung für die Fahrten zwischen seiner Wohnung und Hannover gewährt. Auf Anweisung des Beteiligten zu 2), des Leiters der Grenzschutzverwaltung Nord, wurde ihm ab 1. März 1985 keine Reisekostenvergütung mehr, sondern nur noch Trennungsgeld gezahlt. Nachdem der Beteiligte zu 2) den Widerspruch des Antragstellers gegen diese Anweisung als unbegründet zurückgewiesen hatte, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,
festzustellen, daß der Leiter der Grenzschutzverwaltungsstelle Lüneburg ihm für die Zeit ab 1. März 1985 Reisekostenvergütung für die täglichen Reisen zwischen Reppenstedt und Hannover nach dem Bundesreisekostengesetz zu gewähren hat.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluß vom 17. Oktober 1986 abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers durch Beschluß vom 2. März 1988 im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:
Die Reisen von Personalratsmitgliedern seien zwar keine Dienstreisen, da sie nicht der Erledigung eines bestimmten Dienstgeschäfts dienten und auch keiner Genehmigung bedürften. Infolge der Verweisung in § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG finde aber das Bundesreisekostengesetz (BRKG) in vollem Umfang Anwendung und sei insoweit materielles Personalvertretungsrecht. Allerdings müsse das Reisekostenrecht in „personalvertretungsrechtlicher Modifizierung” ausgelegt werden. Die Mitglieder von Personalvertretungen dürften bei Reisen in Erfüllung ihrer Aufgaben nicht besser oder schlechter als Beamte bei Dienstreisen gestellt werden. Es könne offenbleiben, ob die Freistellung des Antragstellers für die Aufgaben des BGS-Bezirkspersonalrats reisekostenrechtlich einer Abordnung im Sinne von § 22 BRKG gleichgekommen sei. Denn selbst wenn dies nicht zu bejahen sei, habe er einen Anspruch auf Vergütung in entsprechender Anwendung von § 11 BRKG. Danach wird bei einem länger als 14 Tage dauernden Aufenthalt an einem auswärtigen Geschäftsort die gleiche Vergütung wie bei einer Abordnung gewährt. „Auswärtiger Geschäftsort” sei Hannover, denn hier habe die Geschäftsstelle des BGS-Bezirkspersonalrates ihren Sitz und hier habe der Antragsteller seine Personalratstätigkeit auszuüben. Der Aufenthalt am „auswärtigen Geschäftsort” werde nicht durch die täglichen Heimreisen unterbrochen, denn eine ständige Anwesenheit am Geschäftsort sei nicht notwendig.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers. Nach seiner Meinung ist § 11 BRKG nicht entsprechend anzuwenden. Hannover sei nicht „auswärtiger Geschäftsort”, sondern der Ort, an dem er seine Personalvertretungstätigkeit erbringe. „Auswärtig” könne deshalb nur ein Ort außerhalb Hannovers sein, an dem eine Personalratstätigkeit ausgeübt werde. Dienstort im beamtenrechtlichen Sinne sei weiterhin Lüneburg geblieben. Die Regelung des § 11 BRKG sei auf ihn auch deshalb nicht anzuwenden, weil er als Personalratsmitglied regelmäßig über einen langen Zeitraum zum Sitz seiner Stufenvertretung reisen müsse. Ihm könne nicht zugemutet werden, auf die täglichen Heimfahrten zu verzichten und in der Woche getrennt von seiner Familie zu leben. Damit werde auch die Arbeit der Stufenvertretung behindert, denn bei einer solchen (restriktiven) Vergütungs-Praxis seien langfristig nur noch Beamte für eine Personalratstätigkeit zu gewinnen, die am Sitz der Stufenvertretung wohnten. Diese Praxis stehe außerdem nicht im Einklang mit § 8 BPersVG.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
unter Abänderung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 17. Oktober 1906 und des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 2. März 1988 festzustellen, daß der Beteiligte zu 1), der Leiter der Grenzschutzverwaltungsstelle Lüneburg, ihm für die Zeit ab 1. März 1985 Reisekostenvergütung für die täglichen Reisen zwischen Reppenstedt und Hannover nach dem Bundesreisekostengesetz zu gewähren hat.
Der Beteiligte zu 3), der BGS-Bezirkspersonalrat beim Grenzschutzkommando Nord, unterstützt die Rechtsbeschwerde.
Der Beteiligte zu 2) beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde ist zulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Erstattungsansprüche von Mitgliedern der Personalvertretungen, wenn – wie im vorliegenden Fall – ihre rechtliche Grundlage § 44 BPersVG ist, im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren gerichtlich zu verfolgen (vgl. Beschlüsse vom 6. März 1959 – BVerwG 7 P 5.58 – ≪BVerwGE 8, 202≫, 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – ≪BVerwGE 58, 54≫ und vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – ≪BVerwGE 67, 135≫).
Die Rechtsbeschwerde ist aber nicht begründet. Zu Recht haben die Vorinstanzen entschieden, daß dem Antragsteller für seine täglichen Reisen von Reppenstedt nach Hannover keine Reisekostenvergütung in entsprechender Anwendung der §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 BRKG zusteht, weil es sich nicht um Reisen eines Personalratsmitgliedes handelt, die den Dienstreisen im Sinne des BRKG entsprechen. Dem Antragsteller steht vielmehr eine Vergütung zu, die der Höhe des Trennungsgeldes in entsprechender Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG entspricht.
Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG hat die Dienststelle die Kosten zu tragen, die durch die Tätigkeit des Personalrates entstehen. Zu den Aufwendungen gehören auch die in Ausübung ihres Amtes anfallenden Reisekosten der Mitglieder der Personalvertretung (vgl. Beschlüsse vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪BVerwGE 14, 282, 284≫ und vom 20. Oktober 1977 – BVerwG 7 P 13.75 – ≪ZBR 1978, 246≫). Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG sind die Reisekostenvergütungen bei Reisen, die zur Erfüllung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben notwendig sind, nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 geltenden Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes zu bemessen. Diese Vorschrift gilt auch für Mitglieder von Stufenvertretungen (§ 54 Abs. 1 BPersVG). Damit findet das Bundesreisekostengesetz in vollem Umfang auf Reisen von Personalratsmitgliedern Anwendung, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind (vgl. Beschlüsse vom 23. September 1966 – BVerwG 7 P 7.65 – ≪BVerwGE 25, 114≫, vom 20. Oktober 1977 – BVerwG 7 P 13.75 – ≪a.a.O.≫ und vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – ≪a.a.O.≫).
Die vom Antragsteller beanspruchte Reisekostenvergütung für die täglichen Fahrten zwischen seiner Wohnung in Reppenstedt und dem Sitz des Bezirkspersonalrats in Hannover stünde ihm in entsprechender Anwendung der §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 BRKG nur dann zu, wenn diese Fahrten Dienstreisen vergleichbar wären. Dienstreisen sind nach der gesetzlichen Begriffsbestimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG) Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes. Dienstort im reisekostenrechtlichen Sinne ist grundsätzlich die politische Gemeinde, in der die Behörde oder die Dienststelle ihren Sitz hat, der der Beamte als Inhaber einer Planstelle oder aufgrund Abordnung zugewiesen ist (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1985 – BVerwG 6 C 3.84 – ≪ZBR 1986, 141≫ und vom 21. Juni 1989 – BVerwG 6 C 4.87 – ≪ZBR 1990, 49≫). Wie der erkennende Senat in den zitierten Urteilen weiter ausgeführt hat, haben Beamte nur einen Dienstort. Dies ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der reisekostenrechtlichen Vorschriften. Befinden sich Teile oder Nebenstellen der Behörde oder Dienststelle in einer anderen Gemeinde, so ist Dienstort des Beamten der Ort, in dem er – längere Zeit hindurch – ständig oder überwiegend Dienst leisten muß (Urteil vom 23. Oktober 1985 – BVerwG 6 C 3.84 – ≪a.a.O.≫).
Wendet man diese Grundsätze entsprechend auf die Personalratstätigkeit des Antragstellers an, so müßten die Fahrten, die er von Reppenstedt nach Hannover in Erfüllung seiner personalvertretungsrechtlichen Aufgaben unternommen hat, den Dienstreisen entsprechen, um einen Anspruch auf Reisekostenvergütung zu begründen (vgl. Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪a.a.O.≫). Das ist indessen nicht der Fall. Der dem „Dienstort” im vorliegenden Fall vergleichbare Ort, an dem der Antragsteller seine Personalratstätigkeit ausübt, ist nämlich entgegen der Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers nicht Lüneburg, sondern Hannover als Sitz der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrats. Lüneburg war sein Dienstort, solange er dort als BGS-Beamter tätig war. Infolge der Freistellung von dieser Tätigkeit für seine Aufgaben im Bezirkspersonalrat hat der Antragsteller, wenn auch nur vorübergehend, den Schwerpunkt seiner beruflichen Tätigkeit und damit seinen „Dienstort” nach Hannover verlagert. Die Tatsache, daß der Antragsteller gleichzeitig noch Mitglied des örtlichen Personalrats in Lüneburg ist, ändert hieran nichts. Er ist dort nur gelegentlich tätig. Für diese Personalratstätigkeit ist er nicht freigestellt. In Hannover hingegen nimmt er – längere Zeit hindurch – den weit überwiegenden Teil seiner Personalratstätigkeit wahr, für die er freigestellt ist. Die Fahrten von Reppenstedt nach Hannover sind demnach keine Reisen, die Dienstreisen entsprechen. Es sind keine Reisen außerhalb des „Dienstortes”, sondern es sind Fahrten zum „Dienstort”, nämlich zum Ort seiner jetzigen beruflichen Haupttätigkeit.
Im Gegensatz zu der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen Auffassung hat der Antragsteller auch keinen Anspruch auf „Erstattung der Auslagen bei längerem Aufenthalt am Geschäftsort” in entsprechender Anwendung von § 11 Abs. 1 BRKG. Danach wird bei Dienstreisen mit einer Aufenthaltsdauer von mehr als 14 Tagen an demselben auswärtigen Geschäftsort die gleiche Vergütung wie bei einer Abordnung gewährt. Die entsprechende Anwendung des § 11 Abs. 1 BRKG scheitert im vorliegenden Fall daran, daß die Fahrten zwischen Reppenstedt und Hannover – wie dargelegt – nicht Dienstreisen vergleichbar sind, weil Hannover „Dienstort” ist und nicht gleichzeitig „auswärtiger Geschäftsort” im Sinne dieser Bestimmung sein kann. „Auswärtiger Geschäftsort” ist der Ort, an dem das Dienstgeschäft außerhalb des „Dienstortes” erledigt wird.
Nach alledem kommt allein eine entsprechende Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG in Betracht. Danach steht dem Antragsteller für seine täglichen Fahrten ein Anspruch auf eine Vergütung zu, die der Höhe des Trennungsgeldes nach dieser Vorschrift entspricht. Trennungsgeld erhalten Beamte und Richter, die an einen Ort außerhalb des Dienst- und Wohnortes ohne Zusage der Umzugskostenvergütung abgeordnet werden. Bei täglicher Rückkehr erhält der Trennungsgeldberechtigte gemäß § 6 der Trennungsgeldverordnung Fahrtkostenerstattung, Wegstrecken- oder Mitnahmeentschädigung wie bei Dienstreisen und einen Verpflegungszuschuß je Arbeitstag.
Der Senat hat zwar in anderem Zusammenhang festgestellt, daß die Vorschriften über die Abordnung von Beamten auf Personalratsmitglieder weder unmittelbar noch sinngemäß anwendbar sind, da die Personalratsreisen weder der Bestimmungsbefugnis des Dienststellenleiters unterliegen noch von seiner Genehmigung abhängig sind (Beschluß vom 12. Juni 1984 – BVerwG 6 P 34.82 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 11≫). Dieses Verbot der entsprechenden Anwendung der Bestimmungen über die Abordnung bezog sich jedoch ersichtlich auf die materiellen Voraussetzungen der Gewährung von Trennungsgeld im Falle der Abordnung. In dem Beschluß wird darauf hingewiesen, daß wegen der Unabhängigkeit der Personalratstätigkeit die Anordnung oder Genehmigung einer Reise nicht von der Zustimmung des Dienstherrn abhängen dürfe wie bei der Abordnung. Anderenfalls wäre der Dienststellenleiter befugt, den reisekostenrechtlichen Charakter der mit der Wahrnehmung der Personalratsaufgaben verbundenen Reisen seinerseits zu bestimmen. Das sei jedoch nicht der Fall. Er habe der Erstattung der Reisekosten vielmehr die Angaben über Dauer, Ziel und Eigenart zugrunde zu legen, die er von der Personalvertretung oder deren Mitgliedern erhalte (vgl. hierzu auch Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪a.a.O.≫ hinsichtlich der Erstattung von Reisekostenvergütungen). Grundlage der Entscheidung vom 12. Juni 1984 war ein Sachverhalt, nach dem ein Personalratsmitglied für Einzelreisen vom Dienststellenleiter kurzfristig teils „freigestellt”, teils „abgeordnet” worden war. Die Frage, wie eine allein auf einem Freistellungsbeschluß der Personalvertretung beruhende, länger dauernde Personalratstätigkeit „reisekostenrechtlich” zu bewerten ist, ist dort nicht behandelt worden.
Diese vom Senat aufgestellten Grundsätze werden durch die entsprechende Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG im vorliegenden Fall nicht berührt. Grundlage für die Gewährung von Trennungsgeld in entsprechender Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG ist für den Antragsteller der Beschluß der Personalvertretung über seine Freistellung. Die Freistellung mit der Folge des Wechsels des „Dienstortes” unterliegt nicht der Dispositionsbefugnis des Dienststellenleiters, sondern auf sie hat die Personalvertretung einen Rechtsanspruch (§ 46 Abs. 3 BPersVG). Die von der Personalvertretung getroffene Auswahl der Personalratsmitglieder ist für den Dienststellenleiter insoweit verbindlich, als er nicht von ihr abweichen darf. Er darf die Freistellung nur dann ablehnen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind oder wenn unabweisbare Gründe, die sich aus den von ihm rechtlich oder tatsächlich zu vertretenden dienstlichen Belangen oder aus seiner eigenen personalvertretungsrechtlichen Stellung ableiten, der Freistellung entgegenstehen (Beschluß vom 10. Mai 1984 – BVerwG 6 P 33.83 – ≪BVerwGE 69, 222≫). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Beteiligten zu 1) und 2), die betroffenen Dienststellen, haben daher bei der Gewährung von Trennungsgeld an den Antragsteller die Angaben über Dauer, Ziel und Eigenart der Fahrten zugrunde zu legen, wie sie sie vom Bezirkspersonalrat oder vom Antragsteller erhalten. Der Freistellungsbeschluß hat für den Antragsteller hinsichtlich der ihm entstehenden „Reisekosten” vergleichbare Auswirkungen wie die Abordnung eines Beamten oder Richters. Er hat – ohne Zusage einer Umzugskostenvergütung – seine bisherige Tägigkeit in Lüneburg vorübergehend vollständig aufgegeben und unter Beibehaltung und auf der Grundlage seiner beamtenrechtlichen Stellung eine Tätigkeit an einem anderen Ort, Hannover, und bei einer ändern „Dienststelle”, der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrates, aufgenommen. Dem steht nicht entgegen, daß er nicht wie ein abgeordneter Beamter oder Richter „weiterhin seinen Dienstgeschäften nachgehen muß” (OVG Münster, Beschluß vom 31. Januar 1989 – CL 5/87 – ≪ZBR 1989, 318≫), denn zur entsprechenden Anwendung der Bestimmungen des BRKG tritt für Personalratsfahrten an die Stelle des Dienstgeschäftes die Personalratstätigkeit.
Die reisekostenrechtlichen Vorschriften im Falle der Abordnung sind Ausfluß des das Reisekostenrecht ebenso wie das Umzugskostenrecht und die Vorschriften über die Gewährung von Trennungsgeld allgemein beherrschenden Gedankens, daß Fürsorgepflicht und Billigkeit es gebieten, den Beamten in bestimmten Grenzen von finanziellen Belastungen freizustellen, die auf einer dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnenden Maßnahme beruhen (vgl. Urteil vom 23. September 1983 – BVerwG 6 C 77.81 – ≪Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 101≫ m.weit.Nachw.). Diese Voraussetzungen sind in gleicher Weise bei einem Personalratsmitglied erfüllt, das aufgrund eines Freistellungsbeschlusses den Ort seiner Tätigkeit, den „Dienstort”, wechseln und zusätzliche Aufwendungen auf sich nehmen muß (in diesem Sinne auch OVG Bremen, Beschluß vom 11. Mai 1984 – OVG PV-B 10/83 – ≪ZBR 1985, 27≫). Dem steht nicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 1988 – BVerwG 2 C 61.86 – (BVerwGE 79, 22) entgegen, in dem festgestellt wurde, daß einem für den Hauptpersonalrat bei einer obersten Bundesbehörde freigestellten Beamten aus dem nachgeordneten Bereich für diese Tätigkeit keine Ministerialzulage zustehe. In dieser Entscheidung sind keine Ausführungen zur entsprechenden Anwendung des BRKG auf Personalratsmitglieder gemacht worden. Die Gewährung der Zulage wurde verneint, weil der Beamte nicht bei einer obersten Bundesbehörde (gemäß Vorbemerkung Nr. 7 zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes) verwendet wurde.
Die Gewährung von Trennungsgeld ist auch von der entsprechenden Anwendung gemäß § 44 Abs. 1 BPersVG erfaßt. Zwar erhalten nach dem Wortlaut des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG Personalratsmitglieder (nur) „Reisekostenvergütung”. Unbeschadet der in § 1 BRKG getroffenen Unterscheidung zwischen „Reisekostenvergütung” (§ 1 Abs. 1) und „Trennungsgeld” (§ 1 Abs. 2 Nr. 1) macht jedoch schon die amtliche Überschrift des „Gesetzes über die Reisekostenvergütung” deutlich, daß es alle „Reisekosten” im weiteren Sinne regelt und insoweit das Trennungsgeld lediglich als einen Unterfall der Reisekostenvergütung erfaßt (Abschnitt III).
Nach alledem war die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen, da dem Antragsteller nicht die beanspruchte Reisekostenerstattung für Dienstreisen, sondern (nur) Trennungsgeld in entsprechender Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG zusteht.
Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Dr. Eckstein, Ernst, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang
Fundstellen