Entscheidungsstichwort (Thema)
Sprungrechtsbeschwerde, Zulässigkeit der –, Zustimmungserfordernis Vertretungsbefugnis, gemeinsame – von Personalratsvorsitzendem und Gruppenvertreter Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (unzulässige Rechtsausübung)
Normenkette
PersVG Niedersachsen §§ 1a, 40 Abs. 6, §§ 45, 72 Abs. 2, § 78 Abs. 2 Nr. 7; BPersVG § 2; ArbGG § 96a
Verfahrensgang
VG Hannover (Beschluss vom 07.03.1984; Aktenzeichen PL VG 7/83) |
Tenor
Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Hannover – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 7. März 1984 wird aufgehoben.
Der Antrag des Antragstellers wird abgewiesen.
Tatbestand
I.
Der Beteiligte gab mit Schreiben vom 2. Februar 1983 dem Antragsteller seine Absicht zur Kenntnis, dem Angestellten K. krankheitsbedingt zum 1. September 1983 zu kündigen. Mit Schreiben vom 9. Februar 1983 teilte der Antragsteller dem Beteiligten mit, daß er der beabsichtigten ordentlichen Kündigung des Angestellten K. die Zustimmung verweigere. Das Schreiben war lediglich von dem damaligen Vorsitzenden des Antragstellers unterschrieben, der zugleich Vertreter der Gruppe der Arbeiter war. Der Beteiligte legte daraufhin die Angelegenheit seiner übergeordneten Dienststelle – dem Niedersächsischen Minister für Wissenschaft und Kunst – zur Durchführung des Einigungsverfahrens vor. Dieser vertrat mit Erlaß vom 15. März 1983 die Auffassung, daß die Durchführung des beantragten Verfahrens nicht erforderlich sei, weil das allein vom Vorsitzenden des Antragstellers unterzeichnete Schreiben keine rechtswirksame Erklärung des Willens der Personalvertretung darstelle und die Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme daher als erteilt gelte. Am 26. März 1983 sprach der Beteiligte die Kündigung des Angestellten K. aus.
Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,
festzustellen, daß die Kündigung des technischen Angestellten K. sein Mitbestimmungsrecht verletzt habe.
Zur Begründung hat er ausgeführt, daß der Verstoß gegen die die Vertretung des Personalrats regelnde Vorschrift des § 40 Abs. 6, Nds. PersVG nicht die gesetzliche Fiktion des § 72 Abs. 2 Satz 6 Nds. PersVG auslöse. Dem mit der Vertretungsregelung bezweckten Schutz der Gruppeninteressen sei dadurch genügt, daß der Beschluß des Antragstellers einstimmung gefaßt worden sei. Jedenfalls könne sich der Beteiligte wegen des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit nicht auf den Formmangel berufen. Der Beteiligte habe das Schreiben eine Woche vor Ablauf der zweiwöchigen Erklärungsfrist erhalten; er hätte daher den Antragsteller noch rechtzeitig auf den Formmangel hinweisen können, so daß dieser ihn noch hätte heilen können. Im übrigen sei das gesamte Anhörungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, weil der damalige Vorsitzende des Antragstellers an einer unheilbaren Gehirnerkrankung gelitten habe, an der er im April 1983 verstorben sei. Der Personalratsvorsitzende sei daher möglicherweise bereits im Februar dieses Jahres geschäftsunfähig gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Die Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:
Die Erklärung des Antragstellers stelle zwar keine wirksame Zustimmungsverweigerung dar, da sie unter Mißachtung der gemeinsamen Vertretungsbefugnis von Personalratsvorsitzendem und Gruppenvertreter abgegeben worden sei. Der Beteiligte könne sich jedoch auf diesen Mangel nicht mit der Folge berufen, daß die Zustimmung des Personalrats als erteilt gelte. Aus der Verpflichtung zu vertrauensvoller Zusammenarbeit folge auch das Verbot unzulässiger Rechtsausübung, das durch die – mißbräuchliche – Ausnutzung einer Rechtslage verletzt werden könne. Nicht der Beteiligte, sondern erst der Minister für Wissenschaft und Kunst habe sich auf die fehlende Unterschrift des Gruppenvertreters der Angestellten berufen. Wenn diesen Formmangel nunmehr auch der Beteiligte geltend machte, setze er sich in Widerspruch zu seiner vorhergehenden vorbehaltlosen Annahme der Erklärung des Antragstellers. Dadurch, daß der Beteiligte die Erklärung des Antragstellers zunächst als rechtsgültig behandelt habe, habe er den Antragsteller in der Vorstellung belassen, es sei alles in Ordnung. Er könne dann nicht nach Ablauf der Heilungsmöglichkeit die Fiktion der Zustimmungserteilung für sich in Anspruch nehmen. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß nicht er, sondern der zuständige Minister das Verfahren angehalten habe und daß jedenfalls dieser nicht gehindert gewesen sei, den Formmangel geltend zu machen. Denn im Verhältnis zum Antragsteller seien der Beteiligte und der zuständige Minister in diesem Verfahren mit der Folge einheitlich zu sehen, daß sich beide ihr Verhalten gegenseitig zurechnen lassen müßten. Habe also der Beteiligte die Zustimmungsverweigerung als wirksam akzeptiert, so sei auch der Minister an diese Bewertung gebunden.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der dieser die Auslegung des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat durch das Verwaltungsgericht rügt. Aus diesem Grundsatz könne keineswegs hergeleitet werden, daß es verboten sei, auf die Formungültigkeit einer Zustimmungsverweigerung zurückzugreifen. Der angefochtene Beschluß weise der Dienststelle eine Art „Kontrollfunktion” zu, die die Dienststelle nicht nur legitimiere, sondern geradezu verpflichte, die Tätigkeit der Personalvertretung auf gesetzliches Verhalten hin zu überprüfen. Ein widersprüchliches Verhalten des Beteiligten sei schon deshalb nicht gegeben, weil er zunächst davon ausgegangen sei, daß die Zustimmungsverweigerung einer Heilung nicht bedürfe. Im übrigen sei es nicht rechtsmißbräuchlich gewesen, wenn der Beteiligte der Weisung des zuständigen Ministers, dessen Rechtsaufsicht er unterliege, gefolgt sei. Dem Fachminister habe es möglich sein müssen, seine von der des Beteiligten abweichende Rechtsauffassung zur Frage der Wirksamkeit der Zustimmungsverweigerung durchzusetzen. Die Argumentation des Verwaltungsgerichts, im Verhältnis zum Antragsteller müßten sich der Fachminister und der Beteiligte ihr Verhalten gegenseitig zurechnen lassen, vertrage sich nicht mit dem im Personalvertretungsgesetz ausgeformten Stufenprinzip. Der Beteiligte habe gar keine andere Wahl gehabt, als der Weisung des Ministers zu folgen.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Hannover – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 7. März 1984 zu ändern und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.
Der Antragsteller ist weiterhin der Auffassung, daß ein Verstoß gegen die Vertretungsregelung des § 40 Abs. 6 Nds. PersVG dann nicht zur Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung führt, wenn der Personalrat den Beschluß einstimmig gefaßt hat. Im übrigen verteidigt er den angefochtenen Beschluß.
Entscheidungsgründe
II.
Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten ist gemäß § 85 Abs. 2 Nds. PersVG in Verbindung mit § 96 a ArbGG statthaft. Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Einlegung dieses Rechtsmittels sind gegeben, auch wenn der Beteiligte der Rechtsbeschwerdeschrift keine Zustimmungserklärung des Antragstellers beigefügt hat. Denn der Antragsteller hatte seine Zustimmung zur Einlegung des Rechtsmittels schon vorher in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts zu Protokoll erklärt. Eine solche Zustimmungserklärung des Rechtsmittelgegners reicht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Zulässigkeit der Sprungrevision aus (vgl. BVerwGE 14, 259 ≪260≫; 39, 314 ≪315≫; Beschlüsse vom 29. Februar 1984 – BVerwG 8 C 108.83 – und vom 28. März 1985 – BVerwG 3 C 62.84 – ≪Buchholz 310 § 134 VwGO Nrn. 24 und 29≫). Gleiches muß für die Zulässigkeit der Sprungrechtsbeschwerde gelten, da sie hinsichtlich des Erfordernisses der Zustimmung des Rechtsmittelgegners den Vorschriften über die Einlegung der Sprungrevision angepaßt ist (vgl. § 76 Abs. 1 Satz 1 ArbGG, § 134 Abs. 1 VwGO).
Die Sprungrechtsbeschwerde ist auch begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die am 26. März 1983 ausgesprochene ordentliche Kündigung des technischen Angestellten K. das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht verletzt, da nach Ablauf der in § 72 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG bestimmten zweiwöchigen Erklärungsfrist dessen Zustimmung zu der Personalmaßnahme als erteilt galt (vgl. § 72 Abs. 2 Satz 6 Nds. PersVG).
Dem Verwaltungsgericht ist darin beizupflichten, daß die dem Beteiligten mit Schreiben des Antragstellers vom 9. Februar 1983 erklärte Zustimmungsverweigerung wegen Verstoßes gegen die Vertretungsregelung in § 40 Abs. 6 Nds. PersVG in der hier maßgebenden Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 1980 (Nieders. GVBl. S. 399) rechtsunwirksam war. Nach dieser Vorschrift wurde der Personalrat im Rahmen der von ihm gefaßten Beschlüsse durch den Vorsitzenden vertreten, und zwar in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, gemeinsam mit einem Vertreter dieser Gruppe. Da es sich bei der ordentlichen Kündigung eines Angestellten gemäß § 78 Abs. 2 Nr. 7 Nds. PersVG um eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit handelt, die allein die Angehörigen der im Personalrat vertretenen Gruppe der Angestellten betrifft, hätte die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht nur von dem Personalratsvorsitzenden, sondern außerdem von dem Gruppenvertreter der Angestellten unterzeichnet werden müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Nach nahezu einhelliger Meinung von Rechtsprechung und Schrifttum sind Erklärungen des Personalrats, die unter Mißachtung der gemeinsamen Vertretungsbefugnis abgegeben werden, unwirksam (so BAG, Urteile vom 24. April 1979 – 6 AZR 409/77 – ≪AP Nr. 1 zu § 87 LPVG Berlin = PersV 1980, 328≫ und vom 13. Oktober 1982 – 7 AZR 617/80 – ≪AP Nr. 1 zu § 40 LPVG Niedersachsen≫; OVG Hamburg, PersV 1984, 163; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz, Widmaier, BPersVG, 6. Aufl., § 32 Rdnr. 35; Altvater/Bacher/Sabottig/Schneider/Thiel, BPersVG, 2. Aufl., § 32 Rdnr. 20; a.A. Fürst, GKÖD V, K § 32 Rz. 60). Dies gilt auch dann, wenn der Personalrat den Beschluß über die Verweigerung der Zustimmung zu der beabsichtigten Personalmaßnahme einstimmig, d.h. mit der Billigung auch der Vertreter der betroffenen Gruppe, gefaßt hatte. Denn durch die Regelung des § 40 Abs. 6 Nds. PersVG soll nicht nur die Übereinstimmung der Erklärung mit der Beschlußfassung gewährleistet werden. Die Vorschrift hat außerdem den Zweck, dem Erklärungsgegner eine Überprüfung zu ermöglichen, ob der Personalrat bei seiner Beschlußfassung das Vorliegen einer Gruppenangelegenheit erkannt und die Besonderheiten der Willensbildung in Gruppenangelegenheiten gemäß § 45 Nds. PersVG beachtet hat. Mit der zusätzlichen Unterschrift des Gruppenvertreters wird zugleich bestätigt, daß der Beschluß des Personalrats nicht gegen den Willen der Mehrheit der betroffenen Gruppe getroffen worden ist.
Das Verwaltungsgericht hat indessen zu Unrecht angenommen, daß der Beteiligte aufgrund des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalrat (§ 1 a Nds. PersVG, § 2 BPersVG) gehindert war, sich auf die vom Gesetz für den Fall des Ausbleibens einer wirksamen Zustimmungsverweigerung fingierte Zustimmung des Antragstellers zu der Kündigung des Angestellten K. zu berufen. Der angefochtenen Entscheidung lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, die dies als rechtsmißbräuchlich, insbesondere als unzulässige Rechtsausübung, erscheinen ließen. Die Berufung des Beteiligten auf die Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung wäre zwar dann rechtsmißbräuchlich, wenn er den Verstoß gegen § 40 Abs. 6 Nds. PersVG vor Ablauf der gesetzlichen Erklärungsfrist erkannt und ihn dem Antragsteller gegenüber verschwiegen hätte, um diesen daran zu hindern, die Unterschrift des Gruppenvertreters nachzuholen. Auch wäre das Verhalten des Beteiligten möglicherweise dann als mißbräuchlich zu werten, wenn er dem Antragsteller vor Ablauf der Erklärungsfrist bewußt zu erkennen gegeben hätte, er werde dem Fehlen der Unterschrift des Gruppenvertreters keine Bedeutung beimessen und die Zustimmungsverweigerung als wirksam behandeln. Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht gegeben.
Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist vielmehr davon auszugehen, daß der Beteiligte den der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers anhaftenden Mangel zunächst nicht erkannt hatte. Denn andernfalls hätte er die Angelegenheit nicht nach Eingang der Erklärung des Antragstellers dem Minister für Wissenschaft und Kunst als der zuständigen übergeordneten Dienststelle zwecks Durchführung des Einigungsverfahrens vorgelegt. Dies läßt sich nur so erklären, daß der Beteiligte die Zustimmungsverweigerung irrtümlich als wirksam und damit als geeignet angesehen hat, das Einigungsverfahren auszulösen. Da also der Beteiligte den Mangel innerhalb der Erklärungsfrist nicht bemerkt hatte, kann die Vorlage der Angelegenheit an die übergeordnete Dienststelle nicht dahin ausgelegt werden, daß er damit auf die Geltendmachung des Mangels verzichten wollte. Die Berufung des Beteiligten auf die Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung steht somit nicht mit seinem vorhergehenden Verhalten in Widerspruch.
Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, daß der Beteiligte die Erklärung des Antragstellers auf ihre formelle Ordnungsmäßigkeit hin hätte überprüfen müssen und dann erkannt hätte, daß die Regelung des § 40 Abs. 6 Nds. PersVG über die gemeinsame Vertretungsbefugnis in Gruppenangelegenheiten verletzt war. Eine Rechtspflicht des Dienststellenleiters, die ihm zugehenden Erklärungen des Personalrats alsbald daraufhin zu überprüfen, ob sie nach Form und Inhalt den gesetzlichen Anforderungen genügen, und dem Personalrat gegebenenfalls noch vor Ablauf der Erklärungsfrist Gelegenheit zur Beseitigung des Mangels zu geben, ist weder dem Personalvertretungsgesetz noch allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu entnehmen. Sie liefe, wie die Rechtsbeschwerde mit Recht hervorhebt, auf die Zuweisung einer Kontrollfunktion an den Dienststellenleiter hinaus. Die Tätigkeit des Personalrats unterliegt aber weder den Weisungen noch der Rechtsaufsicht des Dienststellenleiters (vgl. Beschluß vom 10. Mai 1984 – BVerwG 6 P 33.83 – ≪BVerwGE 69, 222, 223 = PersV 1986, 160≫). Eine solche Prüfungspflicht des Dienststellenleiters wäre zudem mit der gesetzlichen Regelung unvereinbar, daß die Erklärungsfrist des § 72 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG dem Personalrat und nicht dem Dienststellenleiter gesetzt ist. Andernfalls entfiele für den Personalrat die Notwendigkeit, von sich aus auf die Einhaltung der für seine Erklärungen geltenden formellen Vorschriften zu achten, da er sich darauf verlassen könnte, daß etwaige Mängel vom Dienststellenleiter gerügt würden oder aber von diesem nicht mehr geltend gemacht werden könnten. Der Grundsatz, daß Rechtsnachteile aus dem Verstoß gegen Formvorschriften zu Lasten desjenigen gehen, der sie einzuhalten hat, bliebe damit unbeachtet. Dabei muß davon ausgegangen werden, daß die Personalratsmitglieder die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderliche Sach- und Rechtskunde haben. Soweit dies nicht der Fall sein sollte, können sie sich diese durch Teilnahme an Schulungskursen, durch Befragung von Gewerkschaften oder Verbänden oder auch durch Einschaltung von Rechtsanwälten beschaffen.
Fehlt es demnach bereits an den objektiven Voraussetzungen dafür, die Berufung des Beteiligten auf die Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung als rechtsmißbräuchlich anzusehen, kommt es auf die weitere Begründung des Verwaltungsgerichts, daß sich der zuständige Minister das Verhalten des Beteiligten zurechnen lassen müsse, nicht an.
Nach alledem kann der angefochtene Beschluß keinen Bestand haben; er ist aufzuheben und der Feststellungsantrag des Antragstellers zurückzuweisen. Eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung ist nicht geboten, da die von der Vorinstanz getroffenen Tatsachenfeststellungen eine ausreichende Grundlage für die Sachentscheidung des Rechtsbeschwerdegerichts bieten (vgl. § 96 ArbGG in Verbindung mit § 565 Abs. 3 Nr. 1 ZPO). Das erstinstanzliche Vorbringen des Antragstellers, das Mitbestimmungsverfahren sei nicht ordnungsgemäß eingeleitet worden, weil der damalige, im Jahre 1983 verstorbene Personalratsvorsitzende möglicherweise geschäftsunfähig gewesen sei, ist derart unsubstantiiert, daß auch eine weitere Sachaufklärung durch das Verwaltungsgericht zu keinen entscheidungserheblichen Erkenntnissen führen würde. Der Antragsteller hat denn auch sein diesbezügliches Vorbringen in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht wiederholt und insoweit keine Gegenrüge erhoben. Seine Zustimmung zur Einlegung der Sprungrechtsbeschwerde ist dahin zu verstehen, daß er auf eine weitere Sachaufklärung verzichtet und damit eine abschließende Entscheidung aufgrund des festgestellten Sachverhalts begehrt (vgl. Gem. Senat, Beschluß vom 16. März 1976, NJW 1976, 1682, 1683).
Unterschriften
Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert
Fundstellen