BVerwG Beschluss vom 15.03.1988 - 6 P 23.87

Entscheidungsstichwort (Thema)

Absenkung der Eingangsvergütung, Mitbestimmung bei Eingruppierung unter Berücksichtigung der –. Eingruppierung, Mitbestimmung bei – unter Berücksichtigung der Absenkung der Eingangsvergütung. Lohngestaltung, Absenkung der Eingangsvergütung keine –

Leitsatz (amtlich)

Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung erstreckt sich nicht auf die Frage, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsvergütung anzuwenden sind.

Die Absenkung der Eingangsvergütung ist keine Lohngestaltung.

Normenkette

BPersVG § 69 Abs. 2 S. 5, § 75 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 4, § 77 Abs. 2

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 06.07.1987; Aktenzeichen CB 18/85)

VG Köln (Entscheidung vom 02.05.1985; Aktenzeichen PVB 41/84)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 6. Juli 1987 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der Bundesminister der Finanzen, der Beteiligte, bat den bei ihm gebildeten Hauptpersonalrat, den Antragsteller, im Jahre 1984 im Stufenverfahren um Zustimmung zur Einstellung von fünf Angestellten, die bei nachgeordneten Behörden verwendet und hinsichtlich der ihnen zu zahlenden Vergütung in die Vergütungsgruppe III BAT eingruppiert werden sollten. Der Antragsteller stimmte den Einstellungen zu, verweigerte aber seine Zustimmung zu den vorgesehenen Eingruppierungen mit der Begründung, die beabsichtigte Vergütung der einzustellenden Angestellten entspreche nicht den Merkmalen der für sie vorgesehenen Tätigkeit und verstoße damit gegen die Vergütungsordnung zum BAT. Nach dieser Vergütungsordnung stehe ihnen die Vergütung nach der Vergütungsgruppe II a BAT zu. Die beabsichtigte Eingruppierung sei deswegen mit § 22 BAT und mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbaren. Der Beteiligte entnahm diesem Vorbringen keinen der Verweigerungsgründe des § 77 Abs. 2 BPersVG, behandelte die Zustimmungsverweigerungen deswegen als unbeachtlich und schloß mit den Angestellten Arbeitsverträge, welche die von ihm vorgesehene Vergütung festlegten.

Der Antragsteller leitete daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein und beantragte,

festzustellen, daß der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei der Eingruppierung der Angestellten verletzt hat.

Zur Begründung machte er geltend, mit seinen Einwendungen gegen die vorgesehene Eingruppierung der Angestellten habe er einen Gesetzesverstoß gerügt und damit einen der Gründe geltend gemacht, aus denen er seine Zustimmung zu den Eingruppierungen nach § 77 Abs. 2 BPersVG habe verweigern dürfen. Dem Beteiligten habe es nicht zugestanden, seine Zustimmungsverweigerung mit der Begründung zu übergehen, sie sei sachlich nicht berechtigt gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten hatte Erfolg, im wesentliche aus folgenden Gründen:

Die Eingruppierung der Angestellten habe zwar gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG der Zustimmung des Antragstellers bedurft. Gegenstand seines Mitbestimmungsrechts sei jedoch nur die richtige Zuordnung der dem Einzustellenden zugedachten Tätigkeit zu den Vergütungsmerkmalen der in Betracht kommenden Vergütungsgruppe. Die Befugnis, an der Bildung von Vergütungsgruppen, der Bestimmung von Zuordnungsmerkmalen und der Festlegung der in den einzelnen Vergütungsgruppen zu zahlenden Vergütung mitzubestimmen, umfasse es nicht. Der Antragsteller sei daher an die tariflichen Regelungen und die vom Arbeitgeber einseitig erlassenen Vergütungsrichtlinien gebunden. Das habe auch für die bei den Einstellungen der Angestellten angewendeten Richtlinien des Bundesministers des Innern zu gelten, die in Anknüpfung an die Vergütungsgruppen der Vergütungsordnung zum BAT vorsehen, daß Angestellte, deren Tätigkeit die Merkmale der Vergütungsgruppe II a BAT erfüllen, vier Jahre lang die Bezüge der Vergütungsgruppe III BAT erhalten. Gleichwohl habe der Antragsteller seine Weigerung, den Eingruppierungen zuzustimmen, allein auf die Auffassung gestützt, diese Richtlinien seien nicht mit dem Bundes-Angestelltentarifvertrag zu vereinbaren und verletzten das Gleichbehandlungsgebot, weil sie vorsähen, daß Beschäftigte, die nach dem 31. Dezember 1983 eingestellt würden, schlechter zu bezahlen seien als früher eingestellte Beschäftigte mit gleicher Tätigkeit. Damit habe der Antragsteller für seine Zustimmungsverweigerung ausschließlich Gründe angeführt, die außerhalb des Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG lägen. Sie beträfen sämtlich nicht die mitbestimmungspflichtige Maßnahme, sondern die Eingruppierungsrichtlinien, über deren Anwendung er nicht mitzubestimmen habe. Die Zustimmungsverweigerung stelle sich damit als der Versuch dar, eine tarifpolitische Auseinandersetzung in das Mitbestimmungsverfahren bei einzelnen personellen Maßnahmen zu verlagern. Dafür sei rechtlich kein Raum. Der Beteiligte sei deswegen mit Recht davon ausgegangen, daß der Antragsteller seine Zustimmung zu den Eingruppierungen nicht „unter Angabe der Gründe” im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG verweigert habe, und habe die Zustimmungsverweigerung daher zutreffend als unbeachtlich behandelt.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er sich gegen die den angegriffenen Beschluß tragende Rechtsauffassung wendet, die Absenkungsrichtlinien des Bundesministers des Innern seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG, er habe seine Zustimmung zu den beabsichtigten Eingruppierungen daher mit Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieser Richtlinien nicht wirksam begründen können. Entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts sei es angesichts der mit den Absenkungsrichtlinien verbundenen vielschichtigen Problematik keineswegs offensichtlich, daß die von ihm angeführten Verweigerungsgründe in den für seine Mitbestimmungsbefugnis maßgebenden Vorschriften keine Grundlage fänden.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 6. Juli 1987 aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 2. Mai 1985 zurückzuweisen.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht entschieden, daß der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht dadurch verletzt hat, daß er die Angestellten in Anwendung der Absenkungsrichtlinien des Bundesministers des Innern vom 27. Dezember 1983 bei gleichen Tätigkeitsmerkmalen in eine gegenüber der früheren tarifvertraglichen Vergütungsordnung niedrigere Vergütungsgruppe eingruppiert hat.

Die genannten Absenkungsrichtlinien sind entgegen der Auffassung des Antragstellers wirksam und stehen nicht in Widerspruch zu tarifrechtlichen Bestimmungen. Die bisherigen tarifvertraglichen Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) stehen der Anwendung der genannten Richtlinien deshalb nicht entgegen, weil sie von den öffentlichen Arbeitgebern wirksam gekündigt worden sind, insoweit die bisherige tarifvertragliche Bindung der öffentlichen Arbeitgeber also entfallen ist. Die Rechtsansicht des Antragstellers, die isolierte Kündigung der Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) sei unzulässig gewesen mit der Folge, daß die Vergütungsordnungen zum BAT weiterhin gälten und für die Eingruppierung von Angestellten maßgebend seien, ist unzutreffend. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 74 Abs. 2 Unterabs. 4 BAT, in dem ein allgemeiner Grundsatz des Schuldrechts seinen Ausdruck findet, war die isolierte Kündigung ohne Einhaltung einer Frist statthaft und ist ersichtlich formgerecht erfolgt (ebenso BAG, Beschlüsse vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – und – 4 ABR 60/85 – ≪AP Nrn. 1 u. 2 zu § 74 BAT≫; Urteil vom 27. Mai 1987. – 4 AZR 613/86 – ≪PersR 1988, 20≫).

Dem Antragsteller kann auch nicht in der Auffassung gefolgt werden, aus der Tatsache, daß die §§ 22 bis 24 BAT nicht – in Anwendung des § 74 Abs. 2 Unterabs. 5 BAT – gleichzeitig gekündigt worden seien, ergebe sich, daß die Vergütungsordnungen zum BAT gleichwohl weiter anzuwenden seien und die Absenkungsrichtlinien verdrängten. Die damit behauptete unlösbare Verbindung zwischen § 22 BAT und den Vergütungsordnungen zum BAT besteht nicht. Der Senat stimmt vielmehr mit dem Bundesarbeitsgericht darin überein, daß § 22 BAT lediglich die allgemeinen Voraussetzungen für die Anwendung der darin in Bezug genommenen Vergütungsordnungen zum BAT regelt, nicht aber deren Geltung und ihre Einbeziehung in das einzelne Arbeitsverhältnis gebietet (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Die wirksame Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT, die deren tarifrechtliche Geltung als Grundlage sowohl für die Zuordnung zu den Vergütungsgruppen als auch für die Eingruppierung nach Tätigkeitsmerkmalen hinsichtlich aller nach dem 31. Dezember 1983 abgeschlossenen Arbeitsverträge erlöschen ließ, hat daher nicht nur diese Tarifregelung fortfallen lassen, sondern darüber hinaus zur Folge gehabt, daß § 22 BAT insoweit keine konkreten Rechtswirkungen mehr äußern kann, sondern „inhaltsleer” geworden ist (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫).

Die Absenkungsrichtlinien durften auch vom Beteiligten dem einzelnen Arbeitsvertrag zugrunde gelegt werden, obwohl sie ohne die Zustimmung des Antragstellers oder einer anderen Personalvertretung erlassen worden sind. Weder der Erlaß noch die Anwendung dieser Richtlinien durch den Beteiligten verstoßen gegen § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG. Zwar hat der Senat seine frühere Auffassung, dieser Mitbestimmungstatbestand erfasse die Gestaltung der Vergütung von Angestellten nicht, im Beschluß vom 6. Februar 1987 – BVerwG 6 P 8.84 – (DVBl. 1987, 741 = ZBR 1987, 246 = PersR 1987, 130) aufgegeben. Der Erlaß der Absenkungsrichtlinien und deren Anwendung fällt jedoch nicht unter den Begriff der Lohngestaltung im Sinne des Personalvertretungsrechts. In seinem soeben erwähnten Beschluß hat der Senat ausgeführt, daß es die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft erforderlich machten, den persönlichen Geltungsbereich des Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Fragen der Lohngestaltung gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht enger zu fassen. Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Lohngestaltung beschränke sich auf das Aufstellen allgemeiner Regelungen, die die Technik bestimmten, nach der die Lohnfindung zu erfolgen habe. Die Lohnhöhe und Lohnpolitik seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung, sondern der Tarifpolitik. Dieser Rechtsprechung ist das Bundesarbeitsgericht in seinem bereits angeführten Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – (a.a.O.) gefolgt.

Die Absenkungsrichtlinien betreffen aber, soweit sie hier von Belang sind, eindeutig und ausschließlich die Lohnhöhe, ohne auch nur beiläufig Grundsätze zur Technik der Lohnfindung im Einzelfall aufzustellen. Das schloß ein auf § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG gegründetes Mitbestimmungsrecht der zuständigen Personalvertretung bei ihrem Erlaß und schließt ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Zusammenhang mit ihrer Anwendung durch den Beteiligten aus.

Auch das Recht des Antragstellers, gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG bei der Eingruppierung von Angestellten mitzubestimmen, ist vom Beteiligten in dem hier zu beurteilenden Zusammenhang nicht nur nicht verletzt worden, es wird von ihm nicht einmal berührt.

Gegenstand dieses Rechts ist die erstmalige Einreihung eines Beschäftigten bzw. seiner Tätigkeit in ein vorgegebenes Vergütungssystem. Da sich die so zu verstehende Eingruppierung in der Anwendung in sich bestimmter und einer festgelegten Besoldungs- oder Vergütungsgruppe zugeordneter Einreihungsmerkmale (Vergütungsmerkmale) erschöpft, ist sie kein Akt rechtlicher Gestaltung, sondern die Anwendung strikter Regeln (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Die Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG kann folglich nur in einer an dieselben rechtlichen Vorgaben gebundenen Kontrolle der Richtigkeit der beabsichtigten Eingruppierung, also darin bestehen, denselben Sachverhalt ohne rechtlichen Gestaltungsraum auf der Grundlage derselben gesetzlichen oder tariflichen Festlegungen mitzubeurteilen (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Auf den Inhalt der anzuwendenden Festlegungen erstreckt sie sich ebensowenig wie darauf, ob diese Festlegungen rechtmäßig zustande gekommen sind.

Diese vor dem Hintergrund gesetzlicher oder tarifvertraglicher Besoldungs- und Vergütungsregelungen entwickelten Grundsätze haben auch im vorliegenden Fall zu gelten, obwohl die Vergütungsordnungen zum BAT hier nicht als Bestandteil des Bundes-Angestelltentarifvertrages, also als Tarifrecht, angewendet werden können, weil sie – wie schon ausgeführt – zuvor wirksam gekündigt worden waren. Denn die Absenkungsrichtlinien verpflichten die öffentlichen Arbeitgeber, so auch den Beteiligten, die Anwendung der Vergütungsordnungen mit der Maßgabe der Absenkungsregelung im jeweiligen Arbeitsvertrag zu vereinbaren. Die Vergütungsordnungen werden damit in ihrer Gesamtheit, d.h. als ein Regelwerk, welches die Eingruppierung und die Bemessung der Vergütung abstrakt festlegt, zum Inhalt des einzelnen Arbeitsverhältnisses und zur Grundlage der Bewertung der konkreten Tätigkeit des Arbeitnehmers sowie der Bemessung der zu gewährenden Vergütung. Das bedeutet, daß die Vergütungsordnungen dem jeweiligen Arbeitsverhältnis aufgrund vertraglicher Vereinbarung vorgegeben sind. Erst dadurch wird es möglich, den neu eingestellten Beschäftigten nach den Merkmalen der für ihn vorgesehenen Tätigkeit einzugruppieren und damit seine Vergütung festzulegen. Wäre sie nicht als vorhandenes, wenn auch nicht mehr tarifvertraglich verbindliches Regelwerk in das einzelne Arbeitsverhältnis einbezogen, dann wäre eine Eingruppierung im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG nicht möglich. Die Vergütungsordnungen haben sonach zwar ihren rechtlichen Charakter geändert, sind aber als Grundlage der Eingruppierung, von der auch der Personalrat auszugehen hat, erhalten geblieben.

Aus diesem Grund kommt es für die Entscheidung auch nicht darauf an, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes – wie der Antragsteller meint – nicht hätten angewendet werden dürfen, weil die gekündigten Vergütungsordnungen zum BAT Nachwirkung entfalteten oder weil die Bemessung der Vergütung nach Maßgabe der Richtlinien mit dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz unvereinbar sei. Beides trifft zudem nicht zu. Den zuletzt genannten Gesichtspunkt konnte der Antragsteller überdies in dem auf der Grundlage des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG durchgeführten Mitbestimmungsverfahren nicht mit Erfolg geltend machen. Dazu im einzelnen:

Die Nachwirkung der Vergütungsordnungen zum BAT gemäß § 4 Abs. 5 TVG erstreckt sich nicht auf Arbeitsverhältnisse, die – wie diejenigen, deren Begründung das vorliegende Verfahren ausgelöst hat – erst nach Außerkrafttreten der Vergütungsordnungen zum BAT begründet worden sind (ebenso BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫; Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫).

Die vom Antragsteller in Ausübung seines Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG erhobene, gegen die in sich beanstandungsfreie Anwendung der Absenkungsrichtlinien als Ganzes gerichtete Rüge, die Bemessung der Vergütung der Angestellten verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, kommt als Grund im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG für die Zustimmungsverweigerung schon deswegen nicht in Betracht, weil Gegenstand dieses Mitbestimmungsrechts allein die richtige Einstufung der vorgesehenen Tätigkeit in das – hier in Gestalt des Regelwerks der in den Einzelarbeitsvertrag einzubeziehenden (bisherigen) Vergütungsordnungen zum BAT – zugrundeliegende System von Tätigkeitsmerkmalen, nicht hingegen die damit verknüpfte, ebenfalls systematisch geordnete Lohnbemessung ist.

Die vom Antragsteller beanstandete Bemessung der Vergütung der Angestellten verstößt aber auch nicht gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz; denn es spricht nichts dafür, daß der Beteiligte nach dem 1. Januar 1984 noch Arbeitsverträge abgeschlossen hat, denen nicht die Richtlinien, sondern die Vergütungsordnungen zum BAT zugrunde gelegt oder in denen individuelle und günstigere Vergütungsabreden getroffen worden sind. Mit Arbeitnehmern, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt wurden, aber sind die Angestellten nicht zu vergleichen, weil durch die Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT gerade die Grundlage dafür geschaffen werden sollte, die Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes allgemein auf eine neue Grundlage zu stellen (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Insoweit erfährt der Grundsatz „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit” eine notwendige Durchbrechung.

Die Zweifel des Antragstellers an der Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit der Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes kamen nach dem zuvor Gesagten mithin insgesamt als Gründe im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG für die Zustimmungsverweigerung nicht in Betracht. Die gleichwohl auf sie gestützte Zustimmungsverweigerung fand in dem Mitbestimmungstatbestand, an den sie anknüpfte, objektiv keine Grundlage. Der Antragsteller hat seine Zustimmung daher nicht unter „Angabe der Gründe” im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG verweigert (vgl. Beschluß vom 18. April 1986 – BVerwG 6 P 31.84 – ≪Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 8≫). Seine Stellungnahme zu der vom Beteiligten beabsichtigten und ihm mitgeteilten Eingruppierung der Angestellten löste mithin keine Rechtsfolgen aus, insbesondere verpflichtete sie den Beteiligten nicht, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Der Rechtsbeschwerde muß der Erfolg nach alledem versagt bleiben.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1215787