Entscheidungsstichwort (Thema)
Verselbständigung von Dienststellen, Voraussetzungen der – nach Personalvertretungsrecht. Befugnisse des Dienststellenleiters, Personalvertretungsrechtlich relevante – keine Voraussetzung der Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG. Räumlich weite Entfernung, Begriff und Voraussetzungen der –
Normenkette
BPersVG § 2 Abs. 1, § 6 Abs. 1-3, § 12 Abs. 1, §§ 55, 82 Abs. 2-3; BetrVG §§ 1, 4
Verfahrensgang
Tenor
Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 5. September 1990 wird aufgehoben, soweit dadurch der Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 26. Januar 1989 geändert worden ist.
Hinsichtlich der Anfechtung der Wahlen zu der örtlichen Personalvertretung bei der WTD 71 in der Liegenschaft Kiel-Ellerbek vom 9./10. Mai 1988 wird die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen.
Hinsichtlich der Anfechtung der Wahlen zu den örtlichen Personalvertetungen bei der WTD 71 in den Liegenschaften Surendorf und Schirnau-Lehmbek wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Tatbestand
I.
Der Antragsteller ist der Leiter der Wehrtechnischen Dienststelle für Schiffe und Marinewaffen – WTD 71 – in Eckernförde. Zu den Wehrtechnischen Dienststellen gehören die Liegenschaften in Surendorf, Kiel-Ellerbek, Schirnau-Lehmbek und Wilhelmshaven. In ihnen sind fachtechnische Gruppen, Teile von liegenschaftsübergreifenden Bereichen und Dezernaten mit spezifischen Aufgaben untergebracht. Der jeweils dienstälteste und ranghöchste Beamte bei den Liegenschaften ist als „Ständiger Beauftragter des Dienststellenleiters (StB)” bestellt. Die in den Liegenschaften beschäftigten Mitarbeiter gehören zu den Dezernaten, deren Dezernatsleiter ihren Dienstsitz zum Teil in der Zentrale haben; daneben sind zahlreiche fachtechnische Dezernate Bereichen zugeordnet, deren Bereichsleiter ihre Dienstorte in der Zentrale Eckernförde oder in anderen Liegenschaften haben. Zwischen der Dienststelle in Eckernförde und den Liegenschaften finden fahrplanmäßige Routinefahrten für Post- und Personenbeförderung statt. Die Fahrtzeiten betragen nach Surendorf von Eckernförde/Nord 40 Minuten, von Eckernförde/Süd 20 Minuten; nach Kiel von Eckernförde/Nord 1 Stunde 55 Minuten, von Eckernförde/Süd 1 Stunde 35 Minuten; nach Schirnau-Lehmbek von Eckernförde/Süd 25 Minuten. Surendorf und Schirnau/Lehmbek liegen innerhalb des Einzugsgebiets von Eckernförde.
Zur Vorbereitung der Personalratswahlen am 9./10. Mai 1988 faßten die Beschäftigen in den Liegenschaften Verselbständigungsbeschlüsse gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG. Die Wahlen wurden entsprechend durchgeführt.
Der Antragsteller hat das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß die Wahl zu den Personalvertretungen vom 9./10. Mai 1988 für den Gesamtpersonalrat und für die örtlichen Personalräte bei der WTD 71 in den Liegenschaften Surendorf, Kiel-Ellerbek und Schirnau-Lehmbek nichtig sind, ferner, die Wahlen zum Personalrat bei der WTD 71 in Eckernförde für nichtig, jedenfalls für ungültig zu erklären. Zur Begründung hat er im wesentlichen geltend gemacht, die Leiter der Liegenschaften hätten nicht die für die Verselbständigung erforderlichen personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse. Die Wahlen seien daher nichtig. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Auf die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Beschluß des Verwaltungsgerichts geändert und die Wahlen zu den örtlichen Personalvertretungen bei der WTD 71 in den Liegenschaften Surendorf, Kiel-Ellerbek und Schirnau-Lehmbek vom 9./10. Mai 1988 für ungültig erklärt. Die weitergehende Beschwerde hat das Gericht zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt:
Der Beschwerdeantrag sei unzulässig, soweit er die Wahl zum Gesamtpersonalrat betreffe, weil es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers fehle. Auch liege ein selbständiger Nichtigkeits- oder Unwirksamkeitsgrund nicht vor, weil es sich für den Fall, daß die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 BPersVG hinsichtlich der verselbständigten Webenstellen nicht erfüllt seien, um eine gesetzliche Rechtsfolge handele. Soweit mit dem Hauptantrag die Feststellung der Nichtigkeit der Wahlen zu den örtlichen Personalräten begehrt werde, sei die Beschwerde nicht begründet. Das Fehlen der Verselbständigungsvoraussetzungen gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG sei hier nicht offensichtlich gewesen. Der weiterhin gestellte Hilfsantrag, die Wahlen in den auswärtigen Liegenschaften für unwirksam zu erklären, sei jedoch begründet. Es fehle für eine zulässige Verselbständigung der Liegenschaften an der Voraussetzung eines Minimums an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen des Dienststellenleiters. Diese seien auch hinsichtlich der Urlaubsgewährung nicht vorhanden. Der Antragsteller habe nur generell die Befugnis an die Bereichs- bzw. Gruppenleiter delegiert, Urlaubsanträge entsprechend den Urlaubsgründen zu bewilligen; für die Ablehnung von Urlaubsgesuchen seien die Fachvorgesetzten nicht zuständig.
Dieser Feststellung stehe die Rechtskraft des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts vom 10. Juni 1975 (P OVG B 3/75) nicht entgegen. Darin seien die Anträge bezüglich der Anfechtung der Wahlen der örtlichen Personalräte für die Liegenschaften Eckernförde. Schirnau und Surendorf mit der Begründung zurückgewiesen worden, sie seien räumlich weit von der Hauptdienststelle entfernt. Zwar könne die Feststellung, daß diese Liegenschaften räumlich weit von Eckernförde entfernt seien, in Rechtskraft erwachsen sein; diese Frage, die zwischen den Verfahrensbeteiligten auch nicht streitig sei, sei aber nicht entscheidungserheblich. Es könne offenbleiben, ob sich die Verkehrsverbindungen in den letzten 15 Jahren geändert hätten. Auf jeden Fall habe die Dienststelle mit Wirkung vom 1. Mai 1986 nicht nur eine neue Bezeichnung, sondern auch eine strukturellorganisatorisch neue Gliederung sowie eine erweiterte Aufgabenstellung erhalten.
Ein personalvertretungsrechtlich relevanter Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters der Nebenstelle sei nach Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 BPersVG ein ungeschriebenes Merkmal einer wirksamen Verselbständigung. Fehle es an diesen Befugnissen des Leiters, gehe der Verselbständigungsbeschluß der Teileinheit ins Leere, weil der Personalrat nur an den Entscheidungen des örtlichen Dienststellenleiters beteiligt werde und bei fehlender Entscheidungskompetenz folglich keine Funktionen haben könne. Auch die in diesen Fällen vorgeschriebene Bildung des Gesamtpersonalrates würde bei einer anderen Interpretation ihren Sinn verlieren. Denn in diesem Fall hätte der Gesamtpersonalrat nicht eine bloße Auffangzuständigkeit, sondern er müsse an allen die Teileinheit betreffenden Entscheidungen beteiligt werden. Damit werde sein gesetzlich vorgeschriebener Zweck in das Gegenteil verkehrt, und die vom Gesetzgeber bezweckte Nähe von Personalrat und Beschäftigten könne nicht erreicht werden. Zu diesem Ergebnis komme auch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 4 BetrVfG, wonach ein Betriebsteil mit einem kompetenzlosen Ansprechpartner nicht betriebsratsfähig sei. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Personalratsfähigkeit einer Dienststelle könne auf diesen Fall übertragen werden. Zwar enthalte § 6 Abs. 3 BPersVG ausdrücklich eine Ausnahme von der in § 12 Abs. 1 geforderten Übereinstimmung von Dienststellen- und Personalverfassung. Diese Ausnahme reiche aber nicht so weit, daß sie jeden personalvertretungsrechtlich relevanten Handlungs- und Eritscheidungsspielraum des Nebenstellenleiters verzichtbar mache. Anderenfalls werde die Kongruenz von Behördenorganisationen und Personalvertretungsaufbau durchbrochen. Weiterhin werde damit der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit aufgegeben. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß auf diese Weise durch bloße Organisationsänderungen der Dienststellenleiter einem örtlichen Personalrat die Existenzgrundlage entziehen könne. Denn derartige Kompetenzänderungen könnten erst nach Ablauf der jeweiligen Wahlperiode wirksam werden. Darüber hinaus würden die Belange der Beschäftigten vom Personalrat einer großen, nicht aufgespaltenen Dienststelle erfahrungsgemäß wirksamer wahrgenommen als von mehreren kleineren Personalräten.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde der Beteiligten zu 1 (Personalrat bei der WTD 71 – Liegenschaften Surendorf, Kiel-Ellerbek, Schirnau-Lehmbek) und 2 (Gesamtpersonalrat bei der WTB 71), mit der sie sich gegen die einschränkende Interpretation des § 6 Abs. 3 BPersVG durch das Oberverwaltungsgericht wenden. Sie sind der Meinung, der Wortlaut der Vorschrift biete hierfür keine Anhaltspunkte. Darin seien ausdrücklich nur die räumlich weite Entfernung und der Verselbständigungsbeschluß der Beschäftigten genannt. Aus der Formulierung „gelten als selbständige Dienststelle” ergebe sich der Ausnahmecharakter der Vorschrift. Die gesetzliche Verpflichtung zur Bildung eines Gesamtpersonalrats setze gedanklich voraus, daß ein oder mehrere örtliche Personalräte bestünden, ohne daß diese ausdrücklich Beteiligungsrechte hätten. Gerade eine Berücksichtigung der vielfältigen Tätigkeiten der örtlichen Personalvertretungen im vertrauensvollen Zusammenwirken mit der Leitung der Dienststelle zeige, daß eine Personalvertretung vor Ort sinnvoll und effektiver sei als eine vergrößerte Personalvertretung in der eigentlichen Dienststelle. Bis 1988 hätten alle Beteiligten im Sinne einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zum Wohle der Gesamt- und Teildienststelle zusammengearbeitet. Trotz kleinerer formeller Erschwernisse wegen der laufenden Gerichtsverfahren habe sich an der tatsächlichen praktischen Zusammenarbeit der örtlichen Personalräte mit den jeweiligen ständigen Beauftragten als Leiter der Außenstellen sachlich nichts geändert. Zu den vielfältigen vor Ort zu lösenden Problemen, an denen der örtliche Personalrat zu beteiligen sei, gehörten insbesondere die Kontrolle der Gestaltung der Arbeitsplätze und die Einhaltung der Unfallverhütungsvorschriften zum Wohle der Beschäftigten. Ebenfalls nicht möglich sei die Abstimmung der konkreten Verteilung der Arbeitszeit und der Urlaubszeiten in den einzelnen Dienststellen durch Einschaltung der Personalvertretung bei der Hauptdienststelle. Daneben gebe es noch zahlreiche andere Aufgaben, die sinnvoll nur durch den örtlichen Personalrat wahrgenommen werden könnten.
Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,
den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 5. September 1990 aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 26. Januar 1989 zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Er macht geltend: Die Liegenschaften seien räumlich nicht weit von der Zentrale in Eckernförde entfernt. In einem weiträumigen Gebiet wie Schleswig-Holstein gehöre die Überwindung größerer Entfernungen zum Alltäglichen und gerade bei einer auf maritime Erprobung ausgerichteten Behörde wie der WTD 71 liege die räumliche Zersplitterung bereits in der Natur der Sache begründet. Gerade wegen des zwischen den verschiedenen Liegenschaften der WTD 71 verkehrsmäßig und kommunikativ eingerichteten Verbundnetzes spiele der Faktor Entfernung keine wesentliche Rolle mehr.
Die vom Dienststellenleiter der WTD 71 mit reinen Aufsichtsfunktionen ausgestatteten Ständigen Beauftragten besäßen keinerlei personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse oder Ermessensspielräume. Sie übten im wesentlichen nur die Kontrolle über die dort Beschäftigten aus, damit jemand für die Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes im Rahmen der Dienstvorschriften und der Hausordnung gegenüber dem Dienststellenleiter verantwortlich sei.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren. Er neigt der Auffassung zu, daß Voraussetzung für einen wirksamen Verselbständigungsbeschluß gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Dienststellenleiters sind. In diesem Falle könne zwischen dem Leiter der Teildienststelle und dem zu wählenden Personalrat der notwendige Dialog geführt werden. Der damit verbundene Nachteil, daß die Regelungskompetenz des Leiters der Dienststelle durch die Hauptdienststelle abgeändert werden könne, müsse personalvertretungsrechtlich hingenommen werden, weil anerkanntermaßen die Personalverfassung der Dienststellenverfassung folge und nicht umgekehrt.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten zu 1 und 2 ist begründet.
Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts war aufzuheben, soweit er den Beschluß des Verwaltungsgerichts geändert und die Wahlen zu den örtlichen Personalvertretungen bei der WTD 71 in den Liegenschaften Surendorf, Kiel-Ellerbek und Schirnau-Lehmbek vom 9.710. Mai 1988 für ungültig erklärt hat.
Die Wahlen zum Personalrat von Kiel-Ellerbek waren gültig, weil diese Dienststelle räumlich weit von der Zentrale in Eckernförde entfernt liegt. Hinsichtlich der Liegenschaften in Surendorf und Schirnau-Lehmbek war die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Die vorliegenden tatsächlichen Feststellungen über die räumliche Entfernung reichen nicht aus. um abschließend über die Gültigkeit der Wahlen zu entscheiden.
Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht es offengelassen, ob die drei Liegenschaften räumlich weit von der Zentrale in Eckernförde entfernt liegen und die rechtlichen Voraussetzungen für eine Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verneint, weil es an den personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen der Leiter der Dienststellen, der Ständigen Beauftragten, fehle.
Nach dieser Bestimmung gelten Nebenstelle und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, als selbständige Dienststellen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt.
Gemäß § 12 Abs. 1 BPersVG werden dann in diesen Dienststellen Personalräte gebildet, wenn darin wenigstens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind.
Das Gesetz macht die Möglichkeit der Verselbständigung nicht – wie das Oberverwaltungsgericht meint – davon abhängig, daß neben den ausdrücklich gesetzlich aufgeführten Bedingungen als weitere „ungeschriebene” Voraussetzung hinzutreten muß, daß der Leiter der Nebenstelle irgendwelche personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse hat. Für diese weitergehende Auslegung bieten weder der Wortlaut des § 6 Abs. 3 BPersVG noch Sinn und Zweck des Bundespersonalvertretungsgesetzes Anhaltspunkte. Dies ergibt sich auch nicht aus den allgemeinen Grundsätzen dieses Gesetzes.
§ 6 Abs. 3 BPersVG nennt nur zwei Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle als selbständige Dienststellen „gelten”. Dies sind deren räumlich weite Entfernung von der Hauptdienststelle und der Verselbständigungsbeschluß der Beschäftigten. Ein Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen wird nicht gefordert. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, weshalb diese weitere Voraussetzung – wäre sie vom Gesetzgeber gewollt gewesen – nicht in den Gesetzestext aufgenommen worden ist. Dadurch, daß in § 6 Abs. 3 BPersVG das Wort „gelten” verwendet wird, wird ersichtlich, daß an Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle, die durch Beschluß der Beschäftigten verselbständigt werden sollen, nicht die strengen organisatorischen Maßstäbe angelegt werden, die sonst gemäß § 6 Abs. 1 BPersVG für die Personalratsfähigkeit von Dienststellen zu beachten sind (vgl. zu den notwendigen Anforderungen an die Selbständigkeit einer Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne: Beschluß vom 18. Januar 1990 – BVerwG 6 P 8.88 – Buchholz 251.0 § 9 Ba.-Wü. PersVG Nr. 5).
Auch aus der Entstehungsgeschichte des Bundespersonalvertretungsgesetzes kann nicht der Wille des Gesetzgebers hergeleitet werden, den Eintritt der Fiktion in § 6 Abs. 3 BPersVG mit Mindestanforderungen an die Kompetenz des jeweiligen Leiters einer Nebenstelle oder eines Dienststellenteils zu verknüpfen. In der Begründung der Regierungsvorlage zum Personalvertretungsgesetz vom 4. Juli 1952 (BT-Drucks. 1/3552, S. 16) findet sich lediglich ein Hinweis auf die örtliche Trennung zwischen Hauptdienststelle und Nebendienststelle, die eine Verselbständigung „zweckmäßig” machen könne. Ob diese Zweckmäßigkeit von weiteren Voraussetzungen abhängen sollte, blieb unerwähnt. Der Regierungsentwurf (§ 7 Abs. 2) sah nur insoweit eine Zweckmäßigkeitsprüfung durch die obere Dienstbehörde vor, als bei dieser die eigentliche Entscheidung über die Verselbständigung liegen sollte, die der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliegen sollte (§ 74). Dem ist jedoch der Unterausschuß Personalvertretung nicht gefolgt. Er hat den Vorschlag der Regierungsvorlage gestrichen und sich für eine Alleinentscheidung der Beschäftigten über die Verselbständigung entschieden, deren Zulässigkeit ausschließlich vom Vorliegen einer weiten räumlichen Entfernung abhängig gemacht wurde (BT-Drucks. 2/1189, S. 3). Diesem Vorschlag entspricht das dann in Kraft getretene Gesetz, das in seinem § 7 bereits die auch in § 6 Abs. 2 und 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes von 1974 übernommene Aufteilung enthält. Damit hat bereits das Personalvertretungsgesetz von 1954 zwischen Dienststellen unterschieden, die wegen ihrer organisatorischen Selbständigkeit als personalratsfähige Dienststellen einzuordnen sind und den Dienststellenteilen und Nebenstellen, die wegen ihrer räumlichen Entfernung zur Hauptdienststelle auf den Beschluß der Beschäftigten hin wie personalratsfähige Dienststellen zu behandeln sind. Eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit oder Effektivität der Arbeit des dort gewählten Personalrats ist somit erkennbar nicht beabsichtigt gewesen.
Auch Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 BPersVG sprechen gegen die einengende Auslegung des Oberverwaltungsgerichts. Mit dieser Vorschrift sollen die Fälle erfaßt werden, in denen zwar keine den Anforderungen des § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG genügende Dienststelle vorhanden ist, aber eine Nebenstelle oder ein Dienststellenteil räumlich weit von der Hauptdienststelle liegt und die Beschäftigten die Verselbständigung wünschen. Bei räumlich entfernt liegenden Nebenstellen ist die Kommunikation der Beschäftigten untereinander und der Kontakt zur Hauptdienststelle und zum Personalrat, der seinen Sitz bei der Hauptdienststelle hat, erheblich erschwert. Mit der Verselbständigung auf Wunsch der Beschäftigten sollen diese Mängel verringert werden. Durch die danach geschaffene räumliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten sollen nicht nur die Kontaktmöglichkeiten untereinander verbessert werden, sondern es soll auch eine gute und ausreichende Betreuung der Beschäftigten gewährleistet werden (vgl. Fischer/Göres in Fürst, GKöD V, K § 6 Rz. 13; Grabendorff/Winscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG. § 6 Rdnr. 22).
Entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts wird durch die Verselbständigung von Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle nicht die „Auffangfunktion” des Gesamtpersonalrats beseitigt. Der Gesamtpersonalrat ist gemäß § 55 BPersVG dort zu bilden, wo es Dienststellen gibt, die sich gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigt haben. Er ist in allen Angelegenheiten zu beteiligen, in denen der Leiter der verselbständigten Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, weil diese der Leiter der Hauptdienststelle zu treffen hat. Damit kommt dem Gesamtpersonalrat eine Auffangfunktion zu. Diese ist aber in ihrem Umfang und in ihrer Bedeutung nicht von vornherein auf ein bestimmtes Maß festgelegt, weil sie von den jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und Zuständigkeiten des Leiters der Nebendienststelle abhängt. Sie muß sich deshalb flexibel nach der jeweiligen Zuständigkeit des Personalrats der verselbständigten Dienststelle ausrichten, dessen Kompetenzen wiederum – bestimmt durch das Partnerschaftsprinzip – allein von den Befugnissen des Leiters dieser Nebenstelle abhängen (vgl. Beschlüsse vom 14. April 1961 – BVerwG 7 P 4.60 – BVerwGE 12, 194 und vom 15. August 1983 – BVerwG 6 P 18.81 – ≪BVerwGE 67, 353≫). Je mehr Zuständigkeiten beim Leiter der verselbständigen Dienststelle und damit bei dem dortigen Personalrat liegen, um so weniger Kompetenzen hat der Gesamtpersonalrat und umgekehrt, ohne daß diese von Fall zu Fall unterschiedlichen Befugnisse Einfluß auf die rechtliche Stellung und Notwendigkeit des Personalrats hätten. Außerdem verbleiben dem Örtlichen Personalrat – unabhängig von den jeweiligen Befugnissen des Dienststellenleiters – im Vorfeld der Beteiligung wichtige Aufgaben, z.B. Besprechungen der örtlichen Besonderheiten, Kontrolle der Gestaltung der Arbeitsplätze usw. Die Auffangfunktion des Gesamtpersonalrats wird deshalb durch die Verselbständigung einer Nebenstelle mit geringen personalvertretungsrechtlich relevanten Zuständigkeiten nicht aufgehoben.
Auch in den Landespersonalvertretungsgesetzen finden sich keine Regelungen, die die Zulässigkeit der Verselbständigung einer Nebenstelle von einem Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen der Nebenstellenleiter oder von einer garantierten Mindestzuständigkeit des Personalrats abhängig machen.
Die weitgehend anders strukturierte Vorschrift des § 4 BetrVerfG und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts lassen sich entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts gleichfalls nicht für die weitergehende Auslegung des § 6 Abs. 3 BPersVG heranziehen. Eine in ihrer Systematik dem § 6 Abs. 3 BPersVG entsprechende Regelung enthält das Betriebsverfassungsgesetz nicht. Gemäß § 4 BetrVerfG gelten Betriebsteile als selbständige Betriebe, wenn sie die Voraussetzungen des § 1 (fünf wahlberechtigte Arbeitnehmer) erfüllen und räumlich weit vom Hauptbetrieb entfernt oder durch Aufgabenbereich und Organisation eigenständig sind. Soweit Nebenbetriebe die Voraussetzungen des § 1 nicht erfüllen, sind sie dem Hauptbetrieb zuzuordnen. Die Möglichkeit eines Verselbständigungsbeschlusses der Beschäftigten sieht das Betriebsverfassungsgesetz nicht vor.
Zu Unrecht meint das Oberverwaltungsgericht, ohne das Vorhandensein personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse des Leiters der Dienststelle werde der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Leiter und ihm zugeordneter Personalvertretung (§ 2 Abs. 1 BPersVG) aufgegeben. Wie bereits oben dargelegt wurde, werden die beschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten des Personalrats der verselbständigten Dienststelle – entsprechend den eingeschränkten Kompetenzen des Leiters – durch den Einsatz des Gesamtpersonalrats ausgeglichen. Damit wird auch die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat nicht eingeschränkt, weil – verteilt auf örtlichen Personalrat und Gesamtpersonalrat – insgesamt die Mitwirkungsmöglichkeiten der Personalvertretung nicht beschnitten werden. Die Erfüllung der Pflichten und die Wahrnehmung der Rechte eines Personalrats zum direkten und ungehinderten Kontakt mit den Beschäftigten werden andererseits durch die größere räumliche Nähe des Personalrats der verselbständigten Nebenstelle zu deren Beschäftigten erleichtert. Die gesetzlich nicht im einzelnen festgelegten Aufgaben, engen Kontakt zu den Beschäftigten zu halten, verbleiben der Personalvertretung auch bei verringerten Zuständigkeiten des Dienststellenleiters. Die vor Ort in der unmittelbaren Nähe zu den Beschäftigten gewonnenen Erkenntnisse können bei der gesetzlich vorgeschriebenen Anhörung des Personalrats der verselbständigten Dienststelle durch den Gesamtpersonalrat (§ 82 Abs. 3 BPersVG) eingebracht werden. Durch die räumliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten wird in der Regel auch das Verhältnis der Beschäftigten untereinander und das zwischen ihnen und der Dienststelle positiv beeinflußt, auch wenn der Personalrat nur begrenzte Befugnisse hat. Dadurch können mögliche Streitpunkte schneller und unkomplizierter bereinigt werden als im Kontakt zur „entfernten” Hauptdienststelle.
Die Zulässigkeit der Verselbständigung kann auch deshalb nicht von personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen des Leiters abhängig gemacht werden, weil dies Auswirkungen der jeweiligen Verwaltungsorganisation sind, die wegen der in § 6 Abs. 3 BPersVG enthaltenen Fiktion nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit der Verselbständigung sein soll.
Die gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigte Dienststelle wird personalvertretungsrechtlich wie eine Dienststelle mit originärer Selbständigkeit behandelt. Dies bedeutet, daß die Auswirkungen der Verselbständigung sich nicht darin erschöpfen, daß dort ein Personalrat gewählt werden kann. Vielmehr setzt dies voraus, daß die Bedingungen erfüllt sein müssen, die für die Tätigkeit eines Personalrats in einer Dienststelle unabdingbar sind. Beispielsweise müssen in der Dienststelle mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sein (§ 12 Abs. 1 BPersVG). In diesen Kleindienststellen, die nicht die gesetzlich geforderte Anzahl wahlberechtigter Beschäftigter haben, schließt die geringe Zahl wahlberechtigter und/oder wahlfähiger Beschäftigter eine Personalratswahl praktisch aus; die eigenständige und umfassende Wahrnehmung der Aufgaben einer Personalvertretung ist hier sinnvoll nicht möglich (Beschluß vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – BVerwGE 78, 34). Das Personalvertretungsrecht beruht des weiteren auf der Partnerschaft von Personalrat und Dienststelle, die gemäß § 7 BPersVG von dem Dienststellenleiter repräsentiert wird. Die Wahl eines Personalrats für eine Dienststelle ohne Dienststellenleiter als Verhandlungspartner des Personalrats widerspräche der gesetzgeberischen Vorstellung (Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 9.61 – BVerwGE 14, 287). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind diese Mindestbedingungen Personalvertretungsrechtlicher Tätigkeit bei den drei Liegenschaften jedoch erfüllt.
Abgesehen davon, daß die Abgrenzung dessen, was unter einem Minimum personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse zu verstehen ist, schwierig ist, sprechen somit keine Gesichtspunkte dafür, diese als „ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal” in § 6 Abs. 3 BPersVG einzubeziehen.
Nach den weiteren tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts steht fest, daß die Liegenschaft Kiel-Ellerbek räumlich weit von der Zentrale in Eckernförde entfernt liegt. Hinsichtlich der Liegenschaften Surendorf und Schirnau-Lehmbek reichen die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hingegen nicht aus, um zu entscheiden, ob sie räumlich weit von der WTD 71 in Eckernförde entfernt sind. Es besteht insoweit noch weiterer Aufklärungsbedarf.
Der Begriff der räumlich weiten Entfernung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der nach objektiven Maßstäben auszufüllen ist und der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfung unterliegt (Beschlüsse vom 17. Dezember 1957 – BVerwG 7 P 3.57 – BVerwGE 6, 60 und vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – a.a.O.). Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in ständiger Rechtsprechung bekräftigt, daß es bei der Bewertung, ob eine Dienststelle räumlich weit entfernt ist, nicht allein auf die reine Kilometerentfernung ankommt, sondern darauf, ob es angesichts der Entfernung und der bestehenden Verkehrsverhältnisse gewährleistet ist, daß sich der Personalrat tatsächlich mit den personellen Angelegenheiten der von ihm zu betreuenden Beschäftigten genügend zu befassen vermag (Beschlüsse vom 17. Dezember 1957 – BVerwG 7 P 3.57 – a.a.O., vom 15. Oktober 1975 – BVerwG 7 P 18.75 – PersV 1976, 421, vom 11. Juli 1977 – BVerwG 7 P 31.77 – Dok. Ber. B 1977, 295 und vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – a.a.O.).
Ob eine räumlich weite Entfernung gegeben ist, die es nicht mehr gewährleistet, daß der Personalrat sich genügend mit den personellen Angelegenheiten der von ihm zu betreuenden Beschäftigten befassen kann, wird in der Regel von mehreren für die Einzelbeurteilung maßgebenden Aspekten abhängen. Hierbei sind im Einzelfall die zwischen der Dienststelle und Nebenstelle bestehenden Verkehrsverbindungen, die Verkehrsdichte, die verkehrsmäßige Selbständigkeit der Beschäftigten und der Personalratsmitglieder ebenso zu berücksichtigen wie der benötigte Zeitaufwand. Es spricht eine allgemeine Vermutung dafür, daß die Entfernung zwischen zwei Dienststellen räumlich weit ist, wenn sie sich in verschiedenen, mehr als 20 km voneinander entfernten Dienstorten befinden und nicht besondere Umstände dafür vorliegen, die eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Fischer/Göres, GKöD V, K § 6 Rz. 16). Bei dieser Entfernung ist außerhalb von Ballungsgebieten im allgemeinen der notwendige Kontakt zwischen Personalrat und Beschäftigten nicht in dem gebotenen Umfang möglich, es sei denn, es liegen besondere Umstände vor, die eine Ausnahme rechtfertigen. Beispielsweise können die besonderen Verkehrsverhältnisse eine Überschreitung oder Unterschreitung dieser Grenze begründen, je nachdem ob sie im Einzelfall besonders günstig oder besonders schlecht sind.
Geht man von diesen Maßstäben aus, so ist die Liegenschaft Kiel-Ellerbek räumlich weit von der Zentrale in Eckernförde entfernt. Die Entfernung in Straßenkilometern beträgt rund 35 km. Besondere Umstände, die die Vermutung widerlegen könnten, daß damit eine räumlich weite Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 3 BPersVG vorliegt, sind nicht ersichtlich. Im Gegenteil: die Fahrtzeiten betragen von Eckernförde/Nord nach Kiel 1 Stunde und 55 Minuten und von Eckernförde/Süd aus 1 Stunde und 35 Minuten, so daß eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der personalvertretungsrechtlichen Befugnisse und der notwendige Kontakt zu den Beschäftigten bei diesen Entfernungen und Wegezeiten nicht mehr gewährleistet ist.
Hinsichtlich der Liegenschaften Surendorf und Schirnau-Lehmbek reichen die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht aus, um eine endgültige Entscheidung zu treffen, ob eine räumlich weite Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 3 BPersVG gegeben ist. Das Oberverwaltungsgericht hat im Hinblick darauf, daß es zu Unrecht das Vorliegen des § 6 Abs. 3 BPersVG verneint hat, weil die Dienststellenleiter keine personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse hätten, diese Frage offengelassen und keine näheren tatsächlichen Feststellungen hinsichtlich der Entfernungen und der Verkehrsverhältnisse im einzelnen getroffen. Diese tatsächlichen Nachprüfungen müssen durch das Oberverwaltungsgericht aber bei beiden Dienststellen durchgeführt werden. Nach den in den Gerichtsakten befindlichen Lageplänen, die zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht im Streit sind, sind beide Dienststellen etwa 20 km von der Zentrale in Eckernförde entfernt. Hierbei ist allerdings nicht eindeutig geklärt, ob sich die Entfernungen von Eckernförde/Nord oder Eckernförde/Süd aus berechnen. Wenn das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat, daß die Entfernung mehr als 20 km beträgt, wird des weiteren zu prüfen sein, ob besondere Umstände vorliegen, die die allgemeine Vermutung widerlegen, daß ab einer Entfernung von 20 km eine Dienststelle räumlich weit entfernt liegt. Das Oberverwaltungsgericht wird hierbei insbesondere die Häufigkeit der Routinefahrten zwischen den Dienststellen mitzuberücksichtigen haben. In dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 10. Juni 1975 (P OVG B 3/75) ist hierzu ausgeführt:
„Eine Fahrt (der Beschäftigten) von Schirnau nach Eckernförde und zurück muß mit dem innerbetrieblichen Verkehrsmittel um 7,05 Uhr angetreten werden. Die reine Fahrtzeit beträgt zwar nur 20 Minuten. Die Rückfahrt kann aber frühestens erst um 10,35 Uhr beendet werden. Wenn diese Zeit zum Besuch der Sprechstunde nicht ausreicht, ist eine Rückfahrt erst um 14,00 Uhr möglich. Von Surendorf nach Eckernförde muß die Fahrt ebenfalls um 7,05 Uhr angetreten werden. Die erste Rückfahrtmöglichkeit besteht um 8,30 Uhr. die zweite um 11,35 Uhr. Wesentlich zeitraubender ist die Fahrt der Personalratsmitglieder von Eckernförde nach Schirnau oder Surendorf. Die erste Abfahrt von Eckernförde nach Schirnau ist erst um 10,15 Uhr möglich, die Rückfahrt kann nicht vor 13,55 Uhr beendet werden. In der Relation Eckernförde-Surendorf kann die erste Fahrt um 8,30 Uhr angetreten werden, die Rückfahrt endet frühestens um 10,45 Uhr.”
Es wird zu prüfen sein, ob sich dieser innerbetriebliche Routineverkehr seit 1975 entscheidend verbessert hat. Der Senat sieht sich nicht in der Lage, dies selbst anhand des Akteninhalts zu entscheiden. Denn der in den Gerichtsakten befindliche Fahrplan ist nicht aussagekräftig, da er aus dem Jahre 1986 stammt. Im übrigen wird das Oberverwaltungsgericht folgendes zu beachten haben: Der Dienststellenleiter wird sich nur dann darauf berufen können, die räumlich weite Entfernung sei nicht gegeben, weil er Dienstwagen zur Verfügung steile, wenn er vor dem Verselbständigungsbeschluß eine verbindliche Regelung der Dienstwagenbenutzung getroffen hat, die es dem Personalrat und den Beschäftigten ermöglicht, in zumutbarer Weise die notwendigen Fahrten zwischen Nebenstelle und Hauptdienststelle durchzuführen (vgl. in diesem Sinne Beschluß vom 29. Mai 1991 – BVerwG 6 P 12.89 –). Schließlich wird zu prüfen sein, ob und in welchem Umfang öffentliche Verkehrsmittel für die Fahrten zwischen den Liegenschaften und der Zentrale in Eckernförde benutzt werden können.
Nach alledem war der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und wie geschehen zu entscheiden.
Unterschriften
Dr. Niehues, Nettesheim, Ernst, Albers, Dr. Vogelgesang
Fundstellen