Entscheidungsstichwort (Thema)
Hebung der Arbeitsleistung, Maßnahme zur – auch bei zwar nicht als solcher bezweckten, aber zwangsläufigen und unausweichlichen Folge einer Regelung. Dienstplan, Kürzung der Zeitspannen für bestimmte, gleichbleibende Tätigkeiten bei Änderung eines – als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Personalanforderung, Dienstplanänderung bei Verkürzung der Arbeitszeit ohne Verringerung der Tätigkeit keine –
Leitsatz (amtlich)
(wie Beschluß vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91)
Normenkette
BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 1, § 76 Abs. 2 S. 1 Nr. 5, § 78 Abs. 3, § 104 S. 3
Verfahrensgang
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 13. November 1990 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Dem Postamt R. sind etwa 100 Amtsstellen nachgeordnet, darunter das Postamt Ri. Der Personalrat des Postamts R. (Antragsteller) vertritt auch die bei diesen Amtsstellen Beschäftigten.
Im Zusammenhang mit der Einführung der 39-Stunden-Woche zum 1. April 1989 erließ der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen unter dem 27. Januar 1989 eine Verfügung mit Rahmenregelungen dazu. Danach sollten die Verkürzung der Wochenarbeitszeit um eine Stunde und zahlreiche betriebliche, organisatorische und personalwirtschaftliche Vorgänge zweckmäßigerweise zusammengefaßt werden. Unter anderem heißt es darin, es gehe um zentrale betriebliche und organisatorische Maßnahmen sowie um allgemeine Änderungen von Bemessungsvorgaben, so um die Kürzung von Neben-, Verteil- und Erholungszeiten; es werde davon ausgegangen, daß die Verkürzung der Wochenarbeitszeit weitgehend ohne Personalmehrbedarf möglich sei. In Anlehnung daran stellte das Postamt R. als Dienststelle die Dienstpläne in den zu seinem Dienstbereich gehörenden Postämtern und Poststellen auf die verkürzte Wochenarbeitszeit um.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Umstellung des Dienstplans für den Inhaber des A 8-Dienstpostens beim Postamt Ri. für den Betriebsleiter des Postamts, der auch Dienst am Schalter 1 des Postamts wahrnimmt. Die Öffnungszeiten des Schalters blieben von der Umstellung unberührt. Für den Dienstposten war die regelmäßige wöchentliche Anwesenheitszeit beim Postamt bis März 1989 auf 39 Stunden und 35 Minuten festgesetzt; hinzu kam ein pauschalierter wöchentlicher Zeitansatz von insgesamt 25 Minuten, nämlich 15 Minuten für Mehrarbeiten am Monatsende und 10 Minuten für Dienstunterricht außerhalb der Dienstzeiten. Die Kürzung der Wochenarbeitszeit wurde so geregelt, daß zum einen der pauschalierte wöchentliche Zeitansatz von bisher 15 Minuten für Mehrarbeiten am Monatsende auf 10 Minuten und außerdem die regelmäßige Anwesenheitszeit gekürzt wurden. Der Dienstbeginn wurde montags von 6.30 Uhr auf 6.40 Uhr verschoben; der vor der Schalteröffnung um 8.30 Uhr liegende Zeitabschnitt mit verschiedenen Tätigkeiten wurde statt mit bisher 120 Minuten nunmehr mit 110 Minuten angesetzt. Ferner wurde dienstags bis freitags der Dienstbeginn von 7.30 Uhr auf 7.40 Uhr verschoben; für die freitäglichen Schalterabschlußarbeiten wurde die Zeit von 11.40 bis 12.40 Uhr vorgesehen statt bisher bis 12.45 Uhr.
Der Antragsteller verweigerte die vom Dienststellenleiter beantragte Zustimmung zu der Änderung des Dienstplans. Der Beteiligte hielt die Weigerungsgründe des Antragstellers nicht für mitbestimmungsbezogen. Er setzte den Dienstplan zum April 1989 in Kraft.
Der Antragsteller hat im verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahren die Feststellung beantragt, daß der Beteiligte bei der Einführung des Dienstplans sein Mitbestimmungsrecht verletzt habe.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag am 23. April 1990 mit der Begründung abgelehnt, die Einführung des geänderten Dienstplans habe nicht der Mitbestimmung des Antragstellers aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterlegen; das in § 78 Abs. 3 BPersVG geregelte Recht des Personalrats auf Anhörung vor der Weiterleitung von Personalanforderungen zum Haushaltsvoranschlag und bei der Personalplanung verdränge die speziellere Regelung der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG.
Auf die hiergegen vom Antragsteller eingelegte Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof den Beschluß des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, daß der Beteiligte bei der Einführung des Dienstplans 1 für das Postamt Ri. zum 1. April 1989 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG verletzt habe. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sei das Feststellungsbegehren des Antragstellers nur insoweit, als ein Verstoß gegen § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG gerügt sei, denn nur hierauf beziehe sich die Beschwerdebegründung. Als mitbestimmungspflichtiger Vorgang sei allein die Einführung des Dienstplans zu prüfen. Soweit der Antragsteller sein Begehren dahin verstanden wissen wolle, daß als mitbestimmungspflichtig Vorgänge alle anläßlich oder im Zusammenhang mit der Einführung des Dienstplans getroffenen Maßnahmen in Betracht kämen, leide der Antrag an der erforderlichen Bestimmtheit und sei insoweit unzulässig. Der Antragsteller habe bei der Einführung des Dienstplans mitzubestimmen gehabt, denn die zum 1. April 1989 verfügte Änderung des bisherigen Dienstplans habe eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG bedeutet. Die Verkürzung der Zeitspannen, innerhalb derer der Beschäftigte dieselben Tätigkeiten wie vorher ohne Ausgleichsmöglichkeiten verrichten müsse, sei auf eine Hebung der Arbeitsleistung angelegt. Der vorgesehenen Verkürzung der für bestimmte Tätigkeiten nach Dauer und Lage vorgesehenen Zeitspannen stehe keine Einschränkung der wahrzunehmenden Tätigkeit gegenüber. Eine Herabsetzung der Arbeitsgüte sei bei diesen Tätigkeiten ebenfalls nicht möglich. Den geänderten organisatorischen Gegebenheiten könne der Beamte nur durch Erhöhung seiner Arbeitsleistung entsprechen. Es handele sich auch nicht um einen Ausnahmefall, in dem der Beamte nach § 72 Abs. 2 Satz 1 BBG verpflichtet sei, über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun, sondern um eine Regelung der Dienstzeiten für den Regelfall.
Hiergegen hat der Beteiligte die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13. November 1990 zu ändern und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23. April 1990 zurückzuweisen.
Er rügt die Verletzung des materiellen Rechts, insbesondere des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG und des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Zur Begründung macht er im wesentlichen geltend: Der umstrittene Dienstplan sei die Konsequenz von Verfügungen des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen. Nach der Verfügung vom 27. Januar 1989 sei davon ausgegangen worden, daß die Einführung der Wochenarbeitszeit-Verkürzung ohne Personalmehrbedarf möglich sei. In diesem Zusammenhang sei auf die allgemeine Änderung von Bemessungsvorgaben, z.B. Kürzung der Nebenzeiten, hingewiesen worden. Nach der Personalbemessungsverfügung vom 15. Februar 1909 dürften Schalterstunden im Zusammenhang mit der Verkürzung der Wochenarbeitszeit grundsätzlich nicht gekürzt werden. Daraus folge, daß allenfalls eine Maßnahme des Bundesministers in Frage komme. Durch dessen Maßnahmen sei die Verkürzung der Zeiten für die genannten Arbeiten bedingt und vorgegeben gewesen, so daß ein etwaiges Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG vom Hauptpersonalrat wahrzunehmen wäre. Die zeitliche Bewertung der innerhalb der dienstplanmäßigen Arbeitszeit zu erbringenden Dienstleistungen sei im übrigen eine interne, die Bediensteten nicht bindende Berechnung der Dienststelle. Eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung liege nicht vor. Die Herausgabe neuer Erhebungsbogen mit geänderten Bemessungswerten wegen Kürzung von Nebenzeiten sei nicht auf eine solche Hebung gerichtet gewesen.
Selbst wenn eine Maßnahme des Bundesministers im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG vorläge, sei eine eingeschränkte Mitbestimmung im Hinblick auf das Anhörungsrecht gemäß § 78 Abs. 3 Satz 2 BPersVG bei der Bemessung des Personalbedarfs nicht gegeben. Organisationsmaßnahmen, die eine Senkung des haushaltswirksamen Kräftebedarfs zum Ziel hätten, stellten keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung dar, weil der Personalrat nach § 78 Abs. 3 BPersVG vor der Weiterleitung von Personalanforderungen zum Haushaltsvoranschlag anzuhören sei.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt dem Beschwerdevorbringen entgegen.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet.
Mit Recht hat das Beschwerdegericht angenommen, es habe aufgrund der Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts nur darüber zu befinden gehabt, ob der Antragsteller nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG bei der umstrittenen Änderung des Dienstplans deshalb mitzubestimmen hatte, weil es sich um „eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung” handelte. Dieses Mitbestimmungsrecht, das der Verwaltungsgerichtshof zutreffend bejaht hat, wird nicht durch ein Beteiligungsrecht nach § 78 Abs. 3 BPersVG verdrängt. Ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG ist hier nicht im Streit. Dazu ist im einzelnen zu bemerken:
1. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. insbesondere Beschlüsse vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – BVerwGE 72, 94 = Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 5 und vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 –) fallen unter den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG alle Maßnahmen, welche darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d.h. die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Der Senat hat es als entscheidend bezeichnet, daß die beabsichtigte Maßnahme darauf „angelegt” ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Als „Hebung der Arbeitsleistung” hat er die erhöhte Inanspruchnahme des oder der Beschäftigten angesehen, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen, mag sie in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung als Folge eines schnelleren Arbeitstaktes oder eines geänderten Arbeitsablaufs bestehen. Der Verwaltungsgerichtshof (DVBl. 1991, 711) ist hiervon zutreffend ausgegangen. Im Anschluß daran hat er die Auffassung vertreten, daß „angelegt” auf eine Hebung der Arbeitsleistung auch solche Maßnahmen seien, bei denen der Beschäftigte einem Mehr an körperlicher und geistiger Belastung nicht ausweichen könne. Dem ist nicht zu widersprechen, sondern es gibt dem Senat Veranlassung, seine Rechtsprechung (a.a.O.) in diesem Sinne wie folgt weiterzuführen:
Eine Maßnahme ist nicht nur dann darauf „angelegt”, die Arbeitsleistung zu heben, wenn dies ihr erklärter und unmittelbar beabsichtigter Zweck – wie etwa bei einer Rationalisierungsmaßnahme – ist, sondern auch dann, wenn die Hebung der Arbeitsleistung des oder der Beschäftigten die zwangsläufige Folge einer Maßnahme ist, der die Bediensteten nicht durch Verringerung der einzelnen Tätigkeiten oder durch Verminderung der Güte der Arbeit ausweichen können, wenn also die Vermehrung der Arbeitsleistung innerhalb einer bestimmten Zeit die zwangsläufige und unausweichliche „Kehrseite” einer aus anderen Gründen, z.B. wegen Kürzung der Wochenarbeitszeit, getroffenen Maßnahme ist. Der vom Gesetzgeber durch § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG bezweckte Schutz der Bediensteten vor unzumutbarer Hebung der Arbeitsleistung ist nicht nur dann geboten, wenn die Maßnahme ausdrücklich darauf abzielt, sondern auch dann, wenn mit ihr – wenngleich verdeckt – zwangsläufig und unausweichlich für den oder die Bediensteten eine Hebung der Arbeitsleistung verbunden ist, etwa weil die für einen qualitativ und quantitativ unveränderten Arbeitsgang minutengenau festgelegte Zeit verkürzt wird.
Die Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe auf den vorliegenden Fall läßt einen Rechtsfehler des Verwaltungsgerichtshofs nicht erkennen. Er hat die nach dem Dienstplan jeweils maßgeblichen Zeiten ermittelt und dazu festgestellt, daß die Änderung des Dienstplans die nach Lage und Dauer festgelegten Zeitspannen verkürze, innerhalb welcher die betroffenen Beschäftigten dieselben Tätigkeiten wie vorher ohne Ausgleichsmöglichkeit verrichten müßten. Er hat weiter festgestellt, daß der Verkürzung der Zeitspannen keine Einschränkung der wahrzunehmenden Tätigkeiten gegenüberstehe. Der Schalterbeamte könne dem nicht ausweichen, sondern müsse den Gegebenheiten durch eine Erhöhung der Arbeitsleistung entsprechen.
Diese tatsächlichen Feststellungen tragen im vorliegenden Fall die rechtliche Annahme, daß die Maßnahme in dem vorbezeichneten Sinn auf eine Hebung der Arbeitsleistung „abzielt”, weil das vorgegebene Ziel, die Arbeitszeitverkürzung ohne Personalvermehrung, auf andere Weise als durch Hebung der Arbeitsleistung nicht verwirklicht werden konnte, diese also ihre zwangsläufige und unausweichliche Folge ist. Auch der Senat muß von diesem Sachverhalt aussehen, da die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs mit einer Verfahrensrüge nicht angegriffen worden sind. Soweit der Beteiligte den Sachverhalt anders würdigt und dabei auf tatsächliche Umstände abstellt, die der Verwaltungsgerichtshof so nicht festgestellt hat (z.B. hinsichtlich der Bedeutung neuer Erhebungsbogen mit geänderten Bemessungswerten), kann er damit im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht gehört werden.
2. Der Auffassung der Rechtsbeschwerde, es handele sich allenfalls um eine Maßnahme des zuständigen Bundesministers, so daß nur ein Beteiligungsrecht des Hauptpersonalrats gegeben sein könne, kann nicht gefolgt werden.
Wären die Erlasse des Bundesministers vom 27. Januar und 15. Februar 1989 – wie der Antragsteller meint – als Weisungen zu verstehen, könnte dies der Rechtsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats wird nämlich die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht dadurch aufgehoben, daß das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Behörde ganz oder teilweise bestimmt wird. Der Dienststellenleiter trifft vielmehr auch in solchem Falle seine Entscheidungen innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich (Beschluß vom 16. Juni 1989 – BVerwG 6 P 10.86 – BVerwGE 82, 131 ≪133≫, Beschluß vom 7. Mai 1981 – BVerwG 6 P 35.79 – Buchholz 238.38 § 60 RPPersVG Nr. 1).
Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum läßt (vgl. dazu Beschluß vom 22. Februar 1991 – BVerwG 6 PB 8.90 – Personalrat 1991, 409). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Der Erlaß vom 27. Januar 1989 enthält eine Rahmenregelung. Die Dienststelle hat sich daran – wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend festgestellt hat – „angelehnt”, als sie die Dienstpläne auf die verkürzte Wochenarbeitszeit umstellte. Zwar war durch den von der Beschwerdebegründung erwähnten Erlaß des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 15. Februar 1989 dem Dienststellenleiter vorgegeben, die Verkürzung der Wochenarbeitszeit solle nicht zur Kürzung der Schalterstunden der Postämter führen. Daraus ergab sich aber noch nicht, wie die Erfüllung unverändert anfallender Aufgaben innerhalb der verkürzten Wochenarbeitszeit gestaltet werden sollte. Der Erlaß vom 15. Februar 1909 enthält unter anderem „allgemeine Hinweise, um Verkürzungen des zeitlichen Dienstleistungsangebots zu vermeiden”, sowie eine Erhöhung der Dienstgütezuschläge; für Schalterstellen mit mehr als einem Schalter ging der Bundesminister davon aus, daß Kürzungen der Schalterstunden aus Anlaß der Durchführung der Anpassungsmaßnahmen nicht erforderlich werden und daß „etwa notwendig werdende Kürzungen der Öffnungszeiten von Schaltern ohne Beeinträchtigung der Dienstgüte durchgeführt werden können”. Entsprechend dem Kundenverhalten sollte die Verringerung der Schalterbesetzungszeiten in den verkehrsschwachen Zeiten realisiert werden (Ziffer 1, letzter Absatz des Erlasses). Beim Vorliegen besonderer örtlicher, struktureller und sonstiger Verhältnisse war an die Gewährung eines Zuschlags gedacht (Ziffer 2.1.2 des Erlasses). Dies zeigt, daß für den Dienststellenleiter ein Gestaltungsspielraum für die Regelung bestand, wie die Arbeiten in nunmehr 39 statt bisher 40 Wochenarbeitsstunden unter (teilweiser) Hebung der Arbeitsleistung oder durch Kürzung der Schalterzeiten geleistet oder ob auf die Gewährung eines Zuschlags hingewirkt werden sollte. Deshalb war auch Raum für eine Mitbestimmung des örtlichen Personalrats im Rahmen des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG.
3. Diese Mitbestimmung entfiel auch nicht deshalb, weil nach dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 1968 – BVerwG 7 P 9.66 – BVerwGE 30, 39 sich das Mitbestimmungsrecht des § 67 Abs. 1 Buchst. a PersVG 1955 über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit nicht auf die in den Dienstplänen enthaltenen Zeitwerte für den Vorbereitungs- und Abschlußdienst erstreckt. Diese Entscheidung bezieht sich nur auf den Umfang des Mitbestimmungsrechts über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit (vgl. § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG). Insoweit ist aber ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers – wie auch der Rechtsbeschwerdeführer feststellt – hier nicht mehr im Streit. Die mit der Änderung des Dienstplans eingeführte Verkürzung der Zeiten für bestimmte gleichbleibende Tätigkeiten bedingte nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts zwangsläufig und für den Beamten unausweichlich eine Hebung seiner Arbeitsleistung; sie löste damit das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG aus, und zwar unabhängig davon, ob dem Antragsteller insoweit ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG (noch) zustand.
4. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde und des Verwaltungsgerichts war dieses Mitbestimmungsrecht nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Personalrat nach § 78 Abs. 3 BPersVG vor der Weiterleitung von Personalanforderungen zum Haushaltsvoranschlag lediglich anzuhören ist. Auch wenn nach den Vorstellungen des Bundesministers mit der Arbeitszeitverkürzung keine Personalvermehrung verbunden sein sollte, war die Änderung des Dienstplans unter Kürzung bestimmter Zeiten für unveränderte Tätigkeiten keine „Personalanforderung” im Sinne des § 78 Abs. 3 BPersVG. Es ist durchaus möglich, daß der vom Bundesminister gewünschte Erfolg auch ohne Personalanforderungen unter Beteiligung des Personalrats hätte erreicht werden können. Deshalb kommt es nicht auf die vom Verwaltungsgericht und von den Verfahrensbeteiligten erörterte Rechtsfrage an, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen einem Personalrat nur das schwächere Beteiligungsrecht zusteht, wenn eine beabsichtigte Maßnahme der Dienststelle mehrere Beteiligungstatbestände erfüllt, die unterschiedliche Beteiligungsrechte des Personalrats auslösen, und der Gesetzgeber wegen der in § 104 Satz 3 BPersVG zum Ausdruck kommenden Grundsätze zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung kein stärkeres Beteiligungsrecht gewähren wollte (vgl. dazu Beschluß vom 17. Juli 1987 – BVerwG 6 P 6.85 – BVerwGE 78, 47 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 50).
Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Nettesheim, Ernst, Seibert, Vogelgesang
Fundstellen