BVerwG Beschluss vom 31.03.1998 - 4 BN 4.98 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. städtebaulicher Entwicklungsbereich. Enteignungsvoraussetzungen. Enteignungsbefugnis. Planungsalternativen. Alternativstandort. Abwägung. Fehlgewichtigung. aktenwidrige Sachverhaltsfeststellung

Leitsatz (amtlich)

Die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten kann im Einzelfall unzulässig sein, wenn das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Maßnahme nicht erfordert, weil eine Planungsalternative vorhanden ist.

Normenkette

GG Art. 14 Abs. 1 S. 2, Abs. 3; BauGB § 1 Abs. 6, § 165 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, S. 2, § 169 Abs. 3 S. 1, § 165 Abs. 6; VwGO § 108 Abs. 1 S. 1

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 21.10.1997; Aktenzeichen 8 S 1897/96)

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 21. Oktober 1997 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 100 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit einer Entwicklungssatzung. Die Entwicklungsmaßnahme der Antragsgegnerin dient nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts in erster Linie der Ausweisung eines Gwerbegebiets zur Erweiterung des auf der gegenüberliegenden Seite der Bundesstraße 19 ansässigen Zementwerks (Errichtung eines Mörtelwerks). Das Normenkontrollgericht hat die Entwicklungssatzung für nichtig erklärt. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere in Abwägung mit allen weiteren Belangen nicht die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme an der vorgesehenen Stelle, da zunächst und vorrangig auf die südlich des vorhandenen Werksgeländes (auf der gleichen Seite der Bundesstraße) liegenden Flächen zurückgegriffen werden könne.

Entscheidungsgründe

II.

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1.a) Mit der als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Frage, ob § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB und das entwicklungsrechtliche Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB die Prüfung von Planungsalternativen verlangen, muß die Beschwerde erfolglos bleiben.

In dieser Formulierung ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollgericht hat nämlich keineswegs angenommen, daß die Festlegung eines Entwicklungsbereichs stets voraussetze, daß Planungsalternativen geprüft würden. Für erforderlich hat das Normenkontrollgericht lediglich die Prüfung gehalten, ob das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der konkreten städtebaulichen Maßnahme gerade „an dieser Stelle” erfordere. Dem Vorbringen der Antragsteller, andere Standorte seien wesentlich besser geeignet, müsse in ähnlicher Weise wie im Fachplanungsrecht bei Trassen- und sonstigen Planungsalternativen nachgegangen werden. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme dann nicht, wenn die Maßnahme auf geeigneten und – im wörtlichen wie im übertragenen Sinn – ebenso nahe liegenden Flächen (ohne förmliche Festsetzung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs) verwirklicht werden könne.

Entscheidungserheblich ist danach nur, ob – wie die Beschwerde meint – das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme immer schon dann erfordert, wenn eines der Regelbeispiele des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB – hier: der Zweck, den erhöhten Bedarf an Arbeitsstätten zu decken – vorliegt, oder ob diese Voraussetzung für den Erlaß einer Entwicklungssatzung gleichwohl fehlen kann, insbesondere dann, wenn für die Entwicklungsmaßnahme ein geeigneter anderer Standort vorhanden ist.

Diese (eingeschränkte) Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Eine höchstrichterliche Klärungsbedürftigkeit ist nach ständiger Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts nicht gegeben, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesinterpretation beantworten läßt. So liegt es hier.

Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der Festsetzung von Entwicklungsbereichen nach § 53 StBauFG entschieden, daß angesichts der planunabhängigen Enteignungsbefugnis der Gemeinde und der Vorstellung des Gesetzgebers, daß im Grundsatz alle unbebauten Grundstücke in das Eigentum der Gemeinde überführt werden sollen, die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungsverordnung vorverlagert wird. Der erkennende Senat hat in diesem Zusammenhang in dem Urteil vom 15. Januar 1982 – BVerwG 4 C 94.79 – (NJW 1982, 2787 ≪2788≫) ausgeführt:

„Dem steht nicht entgegen, daß es sich hier noch um eine mehr pauschale Prüfung handelt: Angesichts der Großflächigkeit eines Entwicklungsbereichs und weil bei Erlaß der Rechtsverordnung in der Regel noch keine ins einzelne gehende Planungskonzeption vorliegt, können zu diesem Zeitpunkt die Enteignungsvoraussetzungen nicht schon für jedes einzelne unbebaute Grundstück abschließend geprüft werden; zu beachten ist aber in diesem Zeitpunkt bereits die eigentumsverteilende Wirkung des § 54 Abs. 3 StBauFG mit der Folge, daß das Wohl der Allgemeinheit generell die geplante Entwicklung einschließlich der gebotenen Enteignungen rechtfertigen muß.”

In dem Beschluß vom 5. August 1988 – BVerwG 4 NB 23.88 – (Buchholz 406.15 § 53 StBauFG Nr. 2) hat der Senat diese Auffassung erneut bekräftigt und unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 45, 297 ≪319 f.≫; 56, 259 ≪264 f.≫; 74, 264 ≪282≫) ausgeführt, daß enteignungsrechtliche Vorwirkungen bindender Art stets an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen sind. Diese Grundsätze gelten auch für die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen neuen Typs nach den §§ 165 ff. BauGB in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466). Obwohl die Entwicklungsmaßnahmen und -bereiche gemäß § 165 Abs. 2 BauGB kleinteiliger angelegt sein können, als dies nach § 53 StBauFG möglich war, ist die eigentumsverteilende Wirkung der Entwicklungsmaßnahme unberührt geblieben; nach § 169 Abs. 3 BauGB kann weiterhin im städtebaulichen Entwicklungsbereich ohne Bebauungsplan enteignet werden.

Angesichts dieser enteignenden Vorwirkung bedarf es nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, daß die Gemeinde auch bei der Festsetzung eines Entwicklungsbereichs Planungsalternativen zu berücksichtigen hat, wenn diese im Einzelfall ernsthaft in Betracht kommen. Im Hinblick auf Fachplanungsvorhaben geht der Senat in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß das aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abgeleitete Abwägungsgebot dazu dient, diejenige Lösung für die Verwirklichung des Vorhabens zu finden, die öffentliche und private Belange am wenigsten beeinträchtigt. Deshalb sind auch Alternativlösungen, die sich ernsthaft anbieten, in die Abwägung mit einzubeziehen; denn es ist eine Frage des Übermaßverbots, ob sich das planerische Ziel mit geringerer Eingriffsintensität auf andere Weise erreichen läßt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 15.83 – BVerwGE 71, 166 ≪171 f.≫; Urteil vom 5. Dezember 1986 – BVerwG 4 C 13.85 – BVerwGE 75, 214 ≪237≫; Beschluß vom 26. Juni 1992 – BVerwG 4 B 1-11.92 – NVwZ 1993, 572 ≪574≫; Beschluß vom 2. November 1992 – BVerwG 4 B 205.92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92 S. 101 ≪104≫). Für städtebauliche Entwicklungssatzungen, die den Gemeinden eine Enteignungsbefugnis eröffnen, kann im Ergebnis nichts anderes gelten.

Allerdings wird sich bei der Festsetzung eines Entwicklungsbereichs häufig aus tatsächlichen Gründen die Frage nach einer Planungsalternative überhaupt nicht stellen. Nur deshalb wird dieses Problem in der Literatur und Rechtsprechung nur selten angesprochen (vgl. aber Bunzel/Lunebach, DÖV 1993, 649 ≪656≫; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. März 1995 – 1 C 11056/94.OVG – UA S. 14). Umgekehrt besteht, soweit ersichtlich, Einigkeit darüber, daß das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht ausnahmslos schon dann erfordert, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten oder der Wiedernutzung brachliegender Flächen dient. Vielmehr werden durch diese Regelbeispiele nur die wichtigsten Anwendungsfälle gekennzeichnet, bei denen das Gemeinwohlerfordernis gegeben sein k a n n (so Schlichter/ Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 165 Rn. 11; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 5. Aufl. 1996, § 165 Rn. 19; ebenso Runkel, ZfBR 1991, 91 ≪94≫, zu § 6 Abs. 3 Nr. 2 BauGB-MaßnG); das Gemeinwohlinteresse wird lediglich indiziert, sofern nicht entgegenstehende Umstände ersichtlich sind (so Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, § 165 Rn. 29). Derartige Umstände können in seltenen Fällen auch in einer günstigeren Planungsalternative bestehen.

Auch der Hinweis der Beschwerde, daß die Enteignungsvoraussetzungen auf der Stufe der Entwicklungssatzung noch nicht abschließend zu prüfen seien, hilft nicht weiter: Bei dem späteren Zugriff der Gemeinde auf ein konkretes Grundstück beschränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob die Gemeinde zur Verwirklichung der vorgesehenen Maßnahme das Eigentum gerade an diesem Grundstück benötigt. Die Entscheidung des Normgebers, die beabsichtigte Maßnahme diene dem Wohl der Allgemeinheit, kann dabei nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. August 1988 – BVerwG 4 NB 23.88 – Buchholz 406.15 § 53 StBauFG Nr. 2 S. 1 ≪4≫). Damit ist auch die Frage von Planungsalternativen auf der Ebene der Entwicklungssatzung „abgearbeitet”; im individuellen Enteignungsverfahren verbleibt dafür kein Raum mehr.

b) Auch die daran anschließende Frage, welche Anforderungen § 165 Abs. 3 BauGB an die Prüfung von Standortalternativen bei der Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs stellt, insbesondere ob die Anforderungen über diejenigen des Abwägungsgebotes aus § 1 Abs. 6 BauGB im Rahmen der Aufstellung eines Bebauungsplans hinausgehen, rechtfertigt nicht die Revisionszulassung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Der erste Teil der Fragestellung richtet sich nach den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles und entzieht sich daher einer allgemeinen, rechtsgrundsätzlichen Klärung. Welche Anforderungen das Gesetz an die Prüfung von Planungsalternativen bei der Aufstellung einer Entwicklungssatzung stellt, ist nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortbar. Die Beurteilung richtet sich – unabhängig von der Einordnung unter den Maßstab der Erforderlichkeit i.S. des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB oder das entwicklungsrechtliche Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB – nach dem Grad der Eignung der ins Auge gefaßten Alternativfläche zur Erreichung des städtebaulichen Ziels und nach der Bedeutung der Belange der betroffenen Eigentümer. Allgemeingültige Maßstäbe für die Gewichtung der gegenläufigen Belange gibt es nicht. Für das Planfeststellungsrecht hat der Senat ausgeführt, daß Fehlgewichtungen in der Abwägung denkbar sind, wenn die Planfeststellungsbehörde die Bedeutung der (objektiv) betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt oder den Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen hat, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (z.B. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – BVerwGE 56, 110 ≪122 f.≫). Wenn die Planfeststellungsbehörde infolge einer derartigen Fehlgewichtung die Vorzugswürdigkeit eines anderen Standortes verkennt, handelt sie rechtswidrig. Diese Erwägungen treffen auch für städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen zu.

Mit ihrem zweiten Teil ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollgericht hat nicht angenommen, daß die Anforderungen des Abwägungsgebots nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB an die Prüfung von Standortalternativen über diejenigen des Abwägungsgebots aus § 1 Abs. 6 BauGB bei der Aufstellung eines Bebauungsplans hinausgehen. Vielmehr hat es ausgeführt, die vom Gemeinderat der Antragsgegnerin erwogenen Gesichtspunkte genügten zwar den bei Aufstellung eines Bebauungsplans zu stellenden Anforderungen des Abwägungsgebots, rechtfertigten aber im Hinblick auf die potentiell eigentumsverteilende Wirkung der Maßnahme nicht die Festsetzung eines Entwicklungsbereichs (Urteil, S. 16). Gemeint ist damit, daß die streitige Entwicklungssatzung wegen ihrer enteignungsrechtlichen Vorwirkung nicht den (höheren) Gemeinwohlanforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB genüge. Eine derartige Unterscheidung ist möglich. Der Bebauungsplan setzt als Regelung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die erlaubte Nutzungsart der Grundstücke fest, ist jedoch nicht an die für die Zulässigkeit von Enteignungen geltenden Grundsätze gebunden (BVerfGE 74, 264 ≪288≫). Zwar gehören zu den abwägungserheblichen privaten Interessen auch die potentiellen Beeinträchtigungen des Grundeigentums; eine umfassende Abwägung kann deshalb auch die Notwendigkeit einschließen, eine mögliche künftige Enteignung zu berücksichtigen. Auch in diesem Fall bedarf es jedoch bei der Aufstellung eines Bebauungsplans – anders als bei der Entwicklungssatzung gemäß § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB – keiner vorgezogenen Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Enteignung gegeben sind (BVerwG, Beschluß vom 21. Februar 1991 – BVerwG 4 NB 16.90 – NVwZ 1991, 873).

2. Die Beschwerde rügt als aktenwidrige Sachverhaltsfeststellung, das Normenkontrollgericht sei bei seiner Entscheidung von der Annahme ausgegangen, daß die Erweiterung des Zementwerks nicht nur auf den Flächen südlich des vorhandenen Werkes möglich sei. Das Gericht habe unterstellt, daß eine Erweiterung des bestehenen Zementwerkes zu einem späteren Zeitpunkt östlich der Bundesstraße möglich sei. Die Verfahrensrüge der Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 2 (richtig: Satz 1) VwGO führt nicht zum Erfolg.

Entgegen der Auffassung der Beschwerde hat sich das Normenkontrollgericht nicht zu der tatsächlichen Möglichkeit der Erweiterung des Zementwerkes östlich der Bundesstraße geäußert und diese auch nicht etwa entscheidungstragend unterstellt. Die von der Beschwerde zitierte Passage aus den Entscheidungsgründen (UA S. 16 unten) zeigt, daß es für das Normenkontrollgericht auf diese Frage gerade nicht ankam; das belegt auch der Gedankengang der Entscheidungsbegründung: Gegen die jetzt geplante Errichtung eines Mörtelwerkes auf dem Gelände südlich des vorhandenen Betriebs als Alternativfläche spreche nur die Absicht der Antragsgegnerin, der Firma dort eine Reservefläche für eine künftige Erweiterung des Zementwerkes zu erhalten. Die Frage der Erweiterung des vorhandenen Zementwerkes sei aber noch völlig offen. Deshalb laufe die Nichtinanspruchnahme dieser für das Mörtelwerk geeigneten und ebenso naheliegenden Flächen auf eine mit einer Entwicklungsmaßnahme unvereinbare Bodenbevorratung hinaus. Diese Argumentation gründet sich auf die mangelnde Absehbarkeit der Erweiterungspläne, die nach der Auffassung des Normenkontrollgerichts objektiv das ihr seitens der Antragsgegnerin bei der Flächenauswahl zugemessene Gewicht nicht haben. Die Frage der tatsächlichen Möglichkeit einer Erweiterung des Zementwerkes östlich der Bundesstraße hat für das Normenkontrollurteil ersichtlich keine Rolle gespielt.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Den Wert des Streitgegenstandes setzt der Senat gemäß § 14 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG i.V.m. § 5 ZPO fest.