BVerwG Urteil vom 01.02.1978 - 6 C 9.77

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ernennungsvorgang. Wirksamkeit der Ernennung. Formstrenge des Beamtenrechts. Rücknahme einer Ernennung

Leitsatz (amtlich)

Eine durch Aushändigung der Urkunde vollzogene Ernennung kann auch vor dem in der Urkunde bezeichneten Tag ihrer (inneren) Wirksamkeit nur nach der abschließenden Sonderregelung über die Rücknahme einer Ernennung (§§ 12, 13 BBG) zurückgenommen werden.

Normenkette

BBG § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2, 11-13; BBesG i.d.F. des 2. BesVNG vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) § 25 Abs. 3; BBesG i.d.F. vom 5. August 1971 (BGBl. I S. 1281) § 5 Abs. 5 S. 2; VwVfG § 1 Abs. 1, § 43 Abs. 1

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Urteil vom 17.12.1976; Aktenzeichen 148 III 76)

VG Augsburg (Urteil vom 01.04.1976; Aktenzeichen 48 II 76)

Tenor

Die Revision der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. Dezember 1976 ergangene Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Der 1940 geborene Kläger bestand am 29. Juni 1973 die Anstellungsprüfung zum Lokomotivführer mit der Gesamtnote “gut”. Mit Wirkung vom 1. September 1973 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Reservelokomotivführer (Besoldungsgruppe – BesGr. – … ernannt. Nach Beendigung seiner Probezeit am 29. Dezember 1974 wurde ihm mit Urkunde vom 30. Dezember 1974 die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit verliehen.

Am 24. Juni 1975 wurde dem Kläger die Ernennungsurkunde vom 12. Juni 1975 ausgehändigt, nach der er mit Wirkung vom 1. Juli 1975 zum Lokomotivführer (BesGr. … befördert wurde. Die Bundesbahndirektion München teilte dem Kläger durch das am 30. Juni 1975 zugestellte Schreiben vom 27. Juni 1975 mit, daß seine Beförderung zum Lokomotivführer und die hierüber bereits ausgehändigte Urkunde infolge der ab 1. Juli 1975 geltenden Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes – BBesG – gegenstandslos seien. Sie wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 7. Januar 1976 zurück. Die für einen Verwaltungsakt notwendige Außenwirkung habe erst zum 1. Juli 1975 eintreten können. Bis zu diesem Zeitpunkt sei die “Ernennung” nur ein verwaltungsinterner Vorgang gewesen. Da ein Verwaltungsakt nicht vorliege, erübrige es sich, die Grundsätze über die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes zu berücksichtigen.

Der Kläger hat Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, den Bescheid der Bundesbahndirektion München vom 27. Juni 1975 und deren Widerspruchsbescheid vom 7. Januar 1976 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht Augsburg hat dem Antrag durch Urteil vom 1. April 1976 (DÖV 1976, 426) entsprochen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. Dezember 1976 ergangene Urteil (ZBR 1977, 154) zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts werde ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt sei oder der von ihm betroffen werde, mit der Bekanntgabe erlassen und rechtlich existent. Der auf diese Weise äußerlich wirksam gewordene Verwaltungsakt sei damit nur noch nach den für ihn geltenden Rechtsvorschriften über die Aufhebung von Verwaltungsakten zu beseitigen. Von dieser rechtlichen Existenz eines Verwaltungsaktes mit seiner Bekanntgabe sei seine innere Wirksamkeit zu unterscheiden. Diese bestimme sich nach dem Inhalt des Verwaltungsaktes und könne demgemäß zeitlich vor oder nach der Bekanntgabe liegen. Letzteres sei insbesondere der Fall, wenn der Verwaltungsakt kraft einer Befristung oder aufschiebenden Bedingung Rechtswirkungen erst ab einem späteren Zeitpunkt habe (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG).

Diese Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes gelte kraft ausdrücklicher Vorschriften auch für beamtenrechtliche Ernennungen. Für den Bereich des Bundesbeamtenrechts bestimme § 6 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes – BBG –, daß die Ernennung durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde erfolge. Mit der Aushändigung der Ernennungsurkunde sei der Ernennungsvorgang abgeschlossen. Hiervon sei zu trennen, daß nach § 10 Abs. 2 BBG die rechtsgestaltende Wirkung der Ernennung, ihre innere Wirksamkeit, entweder mit dem Tag der Aushändigung der Ernennungsurkunde oder ausweislich dieser Urkunde an einem späteren Tag eintrete. Eine solche Ernennung mit (innerer) Wirksamkeit zu einem nach Aushändigung der Ernennungsurkunde liegenden Zeitpunkt sei gleichwohl ab Bekanntgabe rechtlich existent geworden und unterliege seitdem den für sie maßgebenden Rechtsgrundsätzen über die Aufhebung von Verwaltungsakten.

Die Rücknahme der Ernennung des Klägers sei nicht gerechtfertigt. Seine Beförderung habe zwar am 1. Juli 1975 wirksam werden sollen, d.h. an dem Tage, an dem die Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes durch das Zweite Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern in Kraft getreten sei. Gemäß § 25 Abs. 3 BBesG n.F. hätte der Kläger frühestens zwei Jahre nach Beendigung seiner Probezeit und damit nicht zum 1. Juli 1975 befördert werden dürfen. Es habe kein Anlaß bestanden, von dieser Regeldienstzeit zugunsten des Klägers abzuweichen. Die Voraussetzungen der §§ 11 oder 12 BBG über nichtige oder zurücknehmbare Ernennungen lägen hier jedoch nicht vor. Die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Verwaltungsrechts über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte seien auch für die Zeit zwischen der Aushändigung der Ernennungsurkunde und dem späteren Zeitpunkt der (inneren) Wirksamkeit der Ernennung nicht anwendbar.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,

das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. Dezember 1976 ergangene Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 1. April 1976 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Sie rügt Verletzung materiellen Rechts, insbesondere der §§ 6 Abs. 1 und 10 Abs. 2 Satz 1 BBG.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er macht sich die Ausführungen des angefochtenen Urteils zu eigen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt dem angefochtenen Urteil bei.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist nicht begründet. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Recht entschieden, daß die angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 27. Juni 1975 und vom 7. Januar 1976 rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Es ist allerdings davon auszugehen, daß die Beförderung des Klägers zum Lokomotivführer (BesGr. A 6) mit Wirkung vom 1. Juli 1975 nicht mit dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Recht in Einklang stand. Gemäß dem am 1. Juli 1975 in Kraft getretenen § 25 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes – BBesG – in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173; Art. XI § 3 Abs. 1 des 2. BesVNG) – der im übrigen durch das Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (Haushaltsstrukturgesetz – HStruktG) vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) mit Wirkung vom 1. Januar 1976 wieder ersatzlos gestrichen worden ist – setzte eine Beförderung in ein Amt der BesGr. A 6 in der Regel eine von der Anstellung, frühestens jedoch von der Beendigung der Probezeit bis zur Verleihung des ersten Beförderungsamtes verbrachte Tätigkeit von zwei Jahren voraus. Da die Probezeit des Klägers am 29. Dezember 1974 endete, begann die Mindestdienstzeit für die Beförderung zum Lokomotivführer am 30. Dezember 1974. Der Kläger hätte deshalb nicht bereits etwa ein halbes Jahr später befördert werden dürfen. Der Verwaltungsgerichthof hat zutreffend ausgeführt, daß keine Veranlassung bestand, im Falle des Klägers zu diesem Zeitpunkt von der gesetzlichen Regeldienstzeit abzuweichen.

Unerheblich ist, daß bei Aushändigung der Ernennungsurkunde am 24. Juni 1975 noch § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG in der Fassung vom 5. August 1971 (BGBl. I S. 1281) – F. 1971 – galt. Danach durften Beförderungsämter der BesGr. A 6 auch ohne Erfüllung der Voraussetzungen des Satzes 1 (wesentliches Abheben der Beförderungsämter von dem Amtsinhalt der jeweils unter ihnen liegenden Ämter ihrer Laufbahn) für Beamte eingerichtet werden, die aufgrund einer mit Erfolg abgeleisteten Tätigkeit im Eingangsamt besondere Fachkenntnisse und Erfahrung aufwiesen. Hierbei war in der Regel eine von der Anstellung bis zur Verleihung des ersten Beförderungsamtes verbrachte Tätigkeit in der BesGr. A 5 von mindestens zwei Jahren erforderlich. Die Beklagte hatte diese Mindestdienstzeit im Falle des wegen Vollendung des 32. Lebensjahres bereits während der Probezeit angestellten Klägers (§ 9 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten [Bundeslaufbahnverordnung – BLV] vom 27. April 1970 [BGBl. I S. 422] mit späteren Änderungen) auf den 1. Juli 1975 festgesetzt. Zur Zeit der Geltung des § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG (F. 1971) ist die rechtsgestaltende Wirkung der Ernennung aber nicht mehr eingetreten, sondern erst nach Inkrafttreten des neuen Rechts, das eine derartige Beförderung nunmehr ausschloß. Es kann nicht zweifelhaft sein, daß das neue Recht für alle bei seinem Inkrafttreten noch nicht erfolgten Statusänderungen Geltung beanspruchte.

Aus diesem Verstoß gegen das im Zeitpunkt des Eintritts der rechtsgestaltenden Wirkung der Ernennung des Klägers geltende Recht ergibt sich jedoch nicht, daß die Beklagte diese Beförderung durch die angefochtenen Bescheide bis einschließlich zum 30. Juni 1975 noch ohne weiteres verhindern konnte. Ihre Auffassung, die Aushändigung der Ernennungsurkunde sei bis zum 1. Juli 1975 ein behördeninterner Vorgang ohne Außenwirkung geblieben, der jederzeit habe korrigiert werden können, entbehrt der Grundlage. Bezeichnenderweise spricht sie auch selbst in der Revisionsbegründung in diesem Zusammenhang von einem Verwaltungsakt. Nur solange sich die Ernennungsurkunde noch in den Händen der Dienstbehörde befindet, ist sie ein Internum ohne Außenwirkung, und der Ernennungsvorgang kann jederzeit angehalten und rückgängig gemacht werden (vgl. BVerwGE 29, 321 [323]; sowie OVG Lüneburg, Urteil vom 24. August 1966 – V OVG A 79/64 – [OVGE 22, 472]). Dies ändert sich mit der Aushändigung der Ernennungsurkunde. Die Ernennung ein rechtsgestaltender formaler Verwaltungsakt, erlangt – wie andere Verwaltungsakte auch mit der Bekanntgabe – durch die Aushändigung an den Betroffenen äußere Wirksamkeit. Sie ist existent und vollzogen. Der durch § 6 Abs. 2 Satz 1 BBG vorgeschriebenen Förmlichkeit der Ernennung ist damit Genüge getan.

Von der durch Aushändigung der Ernennungsurkunde eingetretenen äußeren Wirksamkeit ist – wie das Berufungsgericht mit Recht ausgeführt hat – die innere Wirksamkeit des Verwaltungsaktes zu trennen. Zu dieser von der Beklagten vernachlässigten Unterscheidung hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits im Urteil vom 21. Juni 1961 – BVerwG 8 C 398.59 – (BVerwGE 13, 1 [7]) allgemein für Verwaltungsakte ausgeführt:

“Der Beginn der äußeren Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes hat allerdings nicht immer den gleichzeitigen Eintritt seiner inneren Wirksamkeit zur Folge. Die in ihm enthaltene Regelung (Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechts oder eines Rechtsverhältnisses, der Pflicht zur Vornahme oder Unterlassung einer Handlung) kann unabhängig von dem Beginn der äußeren Wirksamkeit des Verwaltungsaktes zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt in Kraft gesetzt werden. Im Rahmen ihrer gesetzlichen Ermächtigung kann die Behörde kraft ihrer Gestaltungsmacht also für das Inkrafttreten der durch den Verwaltungsakt verfügten Regelung einen besonderen, vor oder nach dem Tage der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes an den Adressaten liegenden Zeitpunkt bestimmen.”

(Vgl. auch Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., § 50 I.) Mit der amtlichen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes beginnen die Rechtsbehelfsfristen zu laufen (BVerwGE 44, 294 [297]), auch wenn etwa seine rechtsgestaltende Wirkung noch nicht eingetreten ist. Der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang zur Stützung seiner im Einklang mit den vorstehenden Rechtsausführungen stehenden Darlegungen herangezogene § 43 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) ist im vorliegenden Fall zwar nicht unmittelbar anwendbar, schon weil das Verwaltungsverfahren bei Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1977 bereits abgeschlossen war (§§ 96 Abs. 1, 103 Abs. 1 VwVfG). Im übrigen wird diese subsidiäre Vorschrift (§ 1 Abs. 1 VwVfG) durch die Sonderregelungen des Bundesbeamtengesetzes (§§ 6 Abs. 2, 10 Abs. 2 Satz 1) verdrängt. Sie entspricht jedoch im wesentlichen den in der Rechtsprechung und Rechtslehre entwickelten, hier angeführten (vgl. Kopp, VwVfG, Vorbem. § 35 Anm. 3, 4; § 43 RdNr. 2; Knack, VwVfG, § 43 RdNr. 2.2.1; Meyer/Borgs, VwVfG, § 43 RdNr. 2,3 und 6) und den sich auch für des Bundesbeamtenrecht aus den Sonderregelungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 10 Abs. 2 Satz 1 BBG insoweit ergebenden Grundsätzen.

Vom Eintritt der äußeren Wirksamkeit an richtet sich die Nichtigkeit und Rücknahmefähigkeit des Verwaltungsaktes nur noch nach den für ihn geltenden Regeln. Das bedeutet im vorliegenden Falle, daß die Ernennung des Klägers ausschließlich gemäß § 11 BBG nichtig sein oder gemäß §§ 12, 13 BBG zurückgenommen werden könnte, deren Voraussetzungen – wie die Beteiligten übereinstimmend einräumen – unzweifelhaft nicht vorliegen. Die §§ 11 und 12 BBG enthalten eine erschöpfende Regelung der Nichtigkeits- und Rücknahmegründe (Urteil vom 25. Februar 1970 – BVerwG 6 C 125.67 – [Buchholz 237.1 Art. 14 BayBG 60 Nr. 1]; Becker, Ausgewählte Probleme des Beamtenrechts in der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, ZBR 1972, 68 [69]), die die Anwendbarkeit der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätze über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte ausschließt. Dementsprechend heißt es in Fürst, GKÖD I, K § 10 Rz 11:

“Auch bei einer Ernennung zu einem späteren Zeitpunkt gem. Abs. 2 S. 1 Halbs. 2 ist die Ernennung mit der Aushändigung der Urkunde wirksam vollzogen, ihre Rechtswirkungen (die Begründung des in der Urkunde genannten Status) treten aber erst in dem in der Urkunde genannten Zeitpunkt ein. Daraus folgt, daß der Ernannte den in der Urkunde bezeichneten Tag erleben muß. Stirbt er vorher, so treten die Rechtswirkungen der Ernennung nicht ein. Eine durch Aushändigung der Urkunde vollzogene Ernennung kann auch vor dem in der Urkunde bezeichneten Tag ihres Wirksamwerdens nicht nach den allgemeinen Grundsätzen über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte, sondern nur noch nach den Sondervorschriften des Beamtenrechts über die Rücknahme einer Ernennung (§§ 12 und 13) zurückgenommen werden.”

Der Hinweis der Beklagten, die ausschließliche Anwendbarkeit des § 12 BBG im vorliegenden Falle führe zu einer auch durch den Vertrauensschutz nicht gerechtfertigten unvertretbaren Bindung des Dienstherrn, vermag angesichts der gesetzlich verankerten Formstrenge des Beamtenrechts, insbesondere bei der Begründung und Beendigung von Beamtenverhältnissen sowie bei Beförderungen, zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage zu führen. Die Beklagte muß sich entgegenhalten lassen, daß von einer Behörde wie der Bundesbahndirektion München auch einige Zeit vor Eintritt der Rechtswirkungen einer Ernennung eine abschließende Prüfung der Rechtslage unter Einschluß bereits verkündeter, wenn auch noch nicht in Kraft getretener Vorschriften erwartet werden kann. Ein “praktisches Bedürfnis” für eine erleichterte Korrektur ist im Hinblick auf die gesetzliche Regelung nicht vertretbar und auch nicht ersichtlich, zumal es im Ermessen der Behörde liegt, ob sie die Urkunde über eine Beförderung zu einem späteren Zeitpunkt bereits vorher aushändigt.

Die Revision der Beklagten war deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Unterschriften

Dr. Nehlert, Fischer, Dr. Franke, Dr. Schinkel

Präsident des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Fürst ist wegen Ortsabwesenheit an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert.

Dr. Nehlert

Fundstellen

BVerwGE, 212

DRsp 1978, 628-630 (ST)

BWV 1980, 113 (LT 1)

DÖD 1978, 272 (LT 1)

DokBer B 1978, 113 (LT 1)

br 1978, 333 (LT 1)

BayVBl. 1978, 510 (LT 1)

JüS 1978, 788 (LT 1)

ZDVBl 1978, 628 (LT 1)