BVerwG Urteil vom 02.11.2006 - 7 C 5.06

Entscheidungsstichwort (Thema)

Überwachungswert. gemessener Einzelwert. Messergebnis. Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten. “4 von 5-Regelung”

Leitsatz (amtlich)

Bei der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten nach § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG ist auf den höchsten tatsächlich gemessenen Einzelwert auch dann abzustellen, wenn dieser gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG für die Feststellung von Überschreitungen im Veranlagungszeitraum wegen der Einhaltungsfiktion nach Nr. 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV (entspricht nunmehr § 6 Abs. 1 AbwV) außer Betracht bleibt.

Normenkette

AbwAG §§ 4, 6; Rahmen-AbwasserVwV; AbwV § 6 Abs. 1

Verfahrensgang

Sächsisches OVG (Urteil vom 25.05.2005; Aktenzeichen 5 B 452/03)

VG Leipzig (Urteil vom 29.10.2001)

Tenor

Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Mai 2005 wird geändert.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 29. Oktober 2001 wird in vollem Umfang zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I

Die Klägerin begehrt, einen Abwasserabgabenbescheid teilweise aufzuheben.

Mit Bescheid vom 30. Juni 1999 setzte der Beklagte hinsichtlich der von der Klägerin betriebenen Kläranlage Leipzig-Wahren die Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 1996 auf 660 900 DM fest. Bei der Berechnung der Abgabe nahm er u.a. eine Erhöhung der auf oxidierbare Stoffe in chemischem Sauerstoffbedarf (CSB) und Phosphor entfallenden Zahl der Schadeinheiten vor, weil die insoweit maßgebenden Überwachungswerte nach den Ergebnissen der staatlichen Gewässerüberwachung im Veranlagungsjahr nicht eingehalten worden seien.

Den Überwachungswert für CSB hatte die Klägerin in einer an den Beklagten gerichteten Erklärung mit 170 mg/l angegeben. Dieser Wert war bei den beiden Messungen im Jahr 1995 eingehalten worden und wurde auch bei den beiden ersten im Jahr 1996 durchgeführten Messungen unterschritten. Die weiteren Messungen im Jahr 1996 ergaben CSB-Werte von 308 mg/l (im August) und von 186 mg/l (im Oktober). Da nach den Ergebnissen der vier vorangegangenen Messungen der Überwachungswert jeweils eingehalten war, betrachtete der Beklagte ihn nach der “4 von 5-Regelung” (Nr. 2.2.4 Satz 2 Rahmen-Abwasserverwaltungsvorschrift) auch bei der fünften Messung im August als eingehalten. Er ging daher von nur einer Überschreitung im Veranlagungsjahr aus und wandte insoweit § 4 Abs. 4 Satz 4 AbwAG an, nach dem die Zahl der Schadeinheiten bei nur einmaliger Überschreitung des Überwachungswerts um die Hälfte des Vomhundertsatzes der Überschreitung zu erhöhen ist. Diese Bestimmung bezog er auf den höchsten tatsächlich gemessenen Einzelwert, also auf den im August ermittelten Wert von 308 mg/l. Dies führte zu einer Erhöhung der Abgabe für CSB um 104 220 DM.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit der Begründung Widerspruch, die im August gemessenen Werte dürften nicht berücksichtigt werden, weil es am Tag der Messung geregnet habe. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 1. September 1999 zurück und führte zur Begründung aus, die Schadstoffkonzentration dürfe auch an Regentagen gemessen werden. Bei der Festsetzung der Abwasserabgabe sei auf den höchsten gemessenen CSB-Einzelwert von 308 mg/l unbeschadet dessen abzustellen, dass insoweit der Überwachungswert nach der “4 von 5-Regelung” als eingehalten gelte.

Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Oktober 2001 abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt: Auch an Regentagen gemessene Werte könnten zu einer Erhöhung der Abwasserabgabe führen. Die Einhaltungsfiktion der “4 von 5-Regelung” wirke sich nach § 4 Abs. 4 Satz 4 AbwAG nur auf die Höhe des bei der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten anzuwendenden Vomhundertsatzes aus. Für die Berechnung nach § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG sei dagegen der höchste gemessene Einzelwert maßgebend. Der Gesetzgeber habe mit diesem Begriff verdeutlichen wollen, dass es im Rahmen dieser Bestimmung auf den tatsächlichen Aspekt der Messung ankomme und die Fiktion hier keine Rolle spiele.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Klägerin teilweise stattgegeben und den angefochtenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids insoweit aufgehoben, als die festgesetzte Abwasserabgabe den Betrag von 568 920 DM übersteigt. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt:

Der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten für CSB sei der Wert von 186 mg/l zugrunde zu legen. Der Wert von 308 mg/l sei nicht der höchste gemessene Einzelwert im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG, weil er nach der Einhaltungsfiktion der “4 von 5-Regelung” nicht berücksichtigt werden könne. Gelte der maßgebende Überwachungswert für einen Schadstoff trotz tatsächlicher Überschreitung durch einen Einzelwert aufgrund dieser Fiktion als eingehalten, vermöge dessen Überschreitung eine Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG nicht zu rechtfertigen. Scheide ein solcher den Überwachungswert tatsächlich überschreitender Einzelwert als Anknüpfungspunkt für die Frage nach dem “Ob” der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten aus, könne er auch für die logisch nachrangige Frage nach dem Umfang der Erhöhung nicht herangezogen werden. Für das gefundene Ergebnis spreche auch der Sinn und Zweck der “4 von 5-Regelung”.

Die Klage sei jedoch unbegründet, soweit eine weitere Reduzierung der Abgabe mit der Begründung begehrt werde, der Beklagte habe auch den für Phosphor im August gemessenen Wert nicht berücksichtigen dürfen, weil dieser an einem Regentag gemessen worden sei.

Auf die Beschwerde des Beklagten hat der Senat die Revision gegen dieses Urteil insoweit zugelassen, als der Klage stattgegeben worden ist.

Zur Begründung der Revision führt der Beklagte insbesondere aus: Die vom Oberverwaltungsgericht zu § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG vertretene Rechtsauffassung sei unzutreffend. Dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut des Gesetzes. Das Abwasserabgabengesetz unterscheide zwischen den Begriffen “Überwachungswert”, “Messergebnis” und “gemessener Einzelwert”. Der Wortlaut des Gesetzes biete keinen Anhaltspunkt dafür, dass nicht der höchste, sondern nur der höchste nicht als eingehalten geltende Einzelwert gemeint sein solle.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Sie hält die Revision für begründet.

Entscheidungsgründe

II

Die Revision ist begründet.

1. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Zu Unrecht meint es, der höchste tatsächlich gemessene Einzelwert von 308 mg/l CSB könne bei der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten nach § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG (hier anzuwenden in der Neufassung vom 3. November 1994 ≪BGBl I S. 3370≫) nicht berücksichtigt werden, weil dieser Wert gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG für die Feststellung von Überschreitungen des Überwachungswerts aufgrund der Einhaltungsfiktion nach Nr. 2.2.4 der Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (– Rahmen-AbwasserVwV – vom 8. September 1989 ≪GMBl 1989, S. 518≫, entspricht nunmehr § 6 Abs. 1 der Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer und zur Anpassung der Anlage des Abwasserabgabengesetzes vom 21. März 1997 ≪AbwV, BGBl I 1997, S. 566≫) außer Betracht zu bleiben habe.

Zwar bleibt dieser Wert bei der Feststellung von Überschreitungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG unberücksichtigt. Denn insoweit gilt der Überwachungswert als eingehalten. Das Abwasserabgabengesetz regelt nicht, wann ein Überwachungswert eingehalten ist oder als eingehalten gilt. Dies beurteilt sich nach den einschlägigen wasserrechtlichen Bestimmungen. Denn § 4 Abs. 4 Satz 1 AbwAG schreibt vor, dass die Einhaltung des auch den abgaberechtlichen Überwachungswert festlegenden Bescheids (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 AbwAG) nach den wasserrechtlichen Vorschriften zu überwachen ist. Für die – hier vorliegenden – Erklärungswerte nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG gilt dies entsprechend (§ 6 Abs. 2 AbwAG). Im Veranlagungsjahr 1996 war noch die nach § 7a Abs. 1 Satz 3 WHG von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats erlassene Rahmen-AbwasserVwV anzuwenden. Nach Ziffer 2.2.4 dieser Verwaltungsvorschrift gilt ein wasserrechtlicher Wert “als eingehalten, wenn die Ergebnisse der letzten fünf im Rahmen der staatlichen Gewässeraufsicht durchgeführten Überprüfungen in vier Fällen diesen Wert nicht überschreiten …”. Die Rahmen-AbwasserVwV konkretisierte die allgemein anerkannten Regeln der Technik bzw. den Stand der Technik im Sinne des § 7a Abs. 1 WHG (vgl. Urteil vom 28. Oktober 1998 – BVerwG 8 C 16.96 – BVerwGE 107, 338 = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 6). Hier war bei den vier vor August 1996 durchgeführten Messungen der Überwachungswert eingehalten worden, so dass er auch bei der im August durchgeführten Messung als eingehalten gilt.

Da der Überwachungswert bei der Messung im August als eingehalten gilt, liegt nur eine Überschreitung dieses Wertes bei der im Oktober durchgeführten Messung vor. Deshalb bestimmt sich die Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten nach der Hälfte des gemäß § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG berechneten Vomhundertsatzes (§ 4 Abs. 4 Satz 4 AbwAG).

Die Erhöhung richtet sich aber nach dem Vomhundertsatz, um den der höchste gemessene Einzelwert, dies ist hier der im August gemessene Wert, den Überwachungswert überschreitet (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG). Dass insoweit der Überwachungswert gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG als eingehalten gilt, vermag daran – entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts – nichts zu ändern.

Für dieses Ergebnis spricht schon der eindeutige Wortlaut des Gesetzes. Danach richtet sich die Erhöhung nach dem “höchsten gemessenen Einzelwert”. Damit stellt das Gesetz – wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend ausgeführt hat – auf den tatsächlichen Aspekt der Messung und nicht auf eine rechtliche Bewertung im Hinblick auf die Einhaltungsfiktion ab. Das Abwasserabgabengesetz legt der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten – und damit der abgabenrelevanten Schädlichkeit des Abwassers – den Begriff “Überwachungswert” zugrunde, der entsprechend den wasserrechtlichen Vorgaben einzuhalten ist (vgl. die Legaldefinition in § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG). Es unterscheidet davon das tatsächliche Messergebnis, z.B. den hier maßgebenden “gemessenen Einzelwert” (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG) oder das “Messergebnis” (§ 4 Abs. 5 Satz 5 AbwAG und § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG). Der Wortlaut von § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG bietet demnach keinen Anhaltspunkt dafür, einen gemessenen Einzelwert nicht zu berücksichtigen, weil insoweit ein Überwachungswert eingehalten ist oder als eingehalten gilt. Auch spricht nichts dafür, den Begriff “höchster gemessener Einzelwert” (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG) anders auszulegen als den Begriff “höchstes Messergebnis aus der behördlichen Überwachung” (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG). In der letztgenannten Vorschrift kommt es aber zweifellos allein auf die tatsächlichen Messergebnisse an, weil insoweit Überwachungswerte oder sonstige wasserrechtliche Vorgaben keine Rolle spielen.

Zur Begründung seiner vom Wortlaut der Bestimmung abweichenden Auslegung führt das Oberverwaltungsgericht u.a. aus, die durchgängige, § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG einschließende Anwendung der Einhaltungsfiktion setze nicht voraus, dass sie in dieser Vorschrift ausdrücklich wiederholt werde. Es entspreche vielmehr einer allgemeinen Übung des Gesetzgebers, eine generelle Festlegung, die für eine in sich geschlossene Normengruppe gelten solle, nur einmal, regelmäßig in der einleitenden Bestimmung, zu treffen. Dies trifft so nicht zu. Vielmehr entspricht es einer allgemeinen Übung des Gesetzgebers, unterschiedlichen Begriffen, die er in derselben Norm verwendet, auch eine unterschiedliche Bedeutung beizumessen. Hier spricht das Gesetz einerseits von Überwachungswerten, die nicht eingehalten sind und auch nicht als eingehalten gelten, und andererseits vom höchsten gemessenen Einzelwert. Die Verwendung dieser unterschiedlichen Begriffe spricht dafür, dass es für die Auslegung des Begriffs “höchster gemessener Einzelwert” nicht darauf ankommt, ob der höchste gemessene Einzelwert ein Wert ist, hinsichtlich dessen der Überwachungswert als eingehalten gilt.

Sinn und Zweck der “4 von 5-Regelung” sprechen – entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts – nicht für eine vom Wortlaut abweichende Auslegung von § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG. Diese Regelung soll die Schwierigkeiten ausnahmsloser Einhaltung von Einleitungswerten angesichts durch die tatsächlichen Verhältnisse bedingter Schwankungen oder technischer Fehlfunktionen dadurch erleichtern, dass ein nach vier Überprüfungen einmal vorkommender “Ausreißer” unberücksichtigt bleibt. Darin erschöpft sich die Bedeutung der Regelung. Wird ein wasserrechtlich einzuhaltender Einleitungswert zweimal nicht eingehalten, ist er nicht eingehalten und gilt auch nicht als eingehalten. Die Einleitung ist dann rechtswidrig. Behördliches Einschreiten und Maßnahmen des Einleiters zur Verringerung der Schadstofffracht des Abwassers sind geboten. Bei zwei tatsächlichen Überschreitungen eines Werts verdient der Einleiter damit keinen Schutz mehr. Dabei ist es wasserrechtlich grundsätzlich ohne Bedeutung, ob der erste oder der zweite gemessene Wert, der den einzuhaltenden Wert überschreitet, der höhere von beiden ist. Nach welchem der beiden zu hohen Werte sich die Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten richtet, ist deshalb eine rein abgabenrechtliche Frage, die nur durch Auslegung der einschlägigen Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG beantwortet werden kann. Die Wohltat der “4 von 5-Regelung” gilt hierfür nicht.

Auch Sinn und Zweck der Erhöhungsregelung des § 4 Abs. 4 AbwAG sprechen für die am Wortlaut des § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG orientierte Auslegung. Das Regelungssystem des § 4 Abs. 4 AbwAG zielt darauf ab, durch den Druck der Abgabenbelastung den Einleiter anzuhalten, die festgelegten Überwachungswerte von sich aus einzuhalten und sogar möglichst zu unterbieten, um damit zugleich den wasserrechtlichen Verwaltungsvollzug ohne Verlust an Effektivität zu entlasten. Der Gesetzgeber hat sich zur Verstärkung dieser abgabenrechtlichen Flankierungswirkung bewusst für harte finanzielle Folgen bei Überschreitung der Überwachungswerte entschieden (vgl. BTDrucks 10/5533 S. 9 f.) und ausdrücklich schon eine einmalige Überschreitung als Rechtfertigung für eine überproportionale Abgabensteigerung ausreichen lassen. Damit hat der Gesetzgeber die Abgabenrelevanz sog. “Ausreißer” grundsätzlich in Kauf genommen (BTDrucks 10/5533 S. 12; vgl. Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – BVerwGE 105, 144 ≪151≫). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass, soweit in Abwassereinleitungen enthaltene Schadstoffe nicht ausnahmsweise kontinuierlich gemessen werden, behördliche Überprüfungen – gleich nach welchem Messverfahren – regelmäßig nur weniger Überschreitungen feststellen als tatsächlich von dem Abgabepflichtigen begangen wurden. Der Abgabepflichtige hat also nach § 4 Abs. 4 AbwAG nie eine höhere Abgabe zu zahlen als “an sich” von ihm geschuldet (vgl. Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – a.a.O. ≪150≫). Wird ein Überwachungswert – trotz Anwendung der “4 von 5-Regelung” – nicht eingehalten, ist es daher zulässig, den höchsten tatsächlich gemessenen Wert der Erhöhung der Abgabe zugrunde zu legen. Auch ist es dem Zufall zuzurechnen, dass hier die erste, als noch eingehalten geltende Überschreitung des CSB-Überwachungswertes höher war als die zweite, die nicht mehr als eingehalten gilt. Das Ergebnis hätte auch umgekehrt ausfallen können. Dass § 4 Abs. 4 AbwAG trotz der Abhängigkeit der endgültigen Abgabenhöhe von den Ergebnissen der im Ermessen der Wasserbehörde stehenden Überwachung sowohl unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots als auch des Grundsatzes der Tatbestandsmäßigkeit von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden ist (vgl. Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – a.a.O.), ändert nichts daran, dass es Sinn und Zweck einer abgabenrechtlichen Regelung widersprechen würde, wenn die Höhe der Abgabe durch Gesetzesauslegung noch mehr von Zufälligkeiten abhängig gemacht würde, als dies ohnehin der Fall ist.

Die vom Oberverwaltungsgericht dagegen angeführten gesetzessystematischen Argumente überzeugen nicht. Es meint, scheide ein den Überwachungswert tatsächlich überschreitender Einzelwert – wegen der “4 von 5-Regelung” – als Anknüpfungspunkt für die Frage nach dem “Ob” der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten aus, könne er auch für die logisch nachrangige Frage nach dem Umfang der Erhöhung nicht herangezogen werden. Komme dem Einleiter nach § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG eine Einhaltungsfiktion zugute, müssten ihm die Wirkungen dieser Fiktion auch im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 4 Satz 3 AbwAG nach dem Grundsatz normativer Konsequenz erhalten bleiben. Diese Argumentation verkennt den Sinn und Zweck des Abwasserabgabengesetzes. Wie die Revision zutreffend geltend macht, orientiert sich das Gesetz – ausgehend von dem nach § 4 Abs. 1 AbwAG maßgebenden Bescheid – im Rahmen der Erhöhungsregelung des § 4 Abs. 4 AbwAG zunächst an der Nichteinhaltung der wasserrechtlich festgelegten Einleitungsanforderungen. Daraus folgt aber nicht, dass im Rahmen des Ausmaßes der Erhöhung ebenfalls nur als rechtswidrig zu bewertende Messergebnisse berücksichtigt werden dürfen. Denn allgemein richtet sich die Abwasserabgabe nach der Schädlichkeit des Abwassers (§ 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) und nicht nach der Schädlichkeit rechtswidrig eingeleiteten Abwassers. Deshalb hat der Gesetzgeber das “Ob” und das “Wie” der Erhöhung in zwei getrennt zu betrachtenden Stufen geregelt.

2. Das Berufungsurteil erweist sich – soweit es mit der Revision angegriffen wird – auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies wäre der Fall, wenn an Regentagen gemessene Werte bei der Erhöhung der Abgabe nach § 4 Abs. 4 AbwAG nicht berücksichtigt werden dürften. Solche Werte dürfen jedoch bei der Erhöhung berücksichtigt werden (vgl. Beschluss vom 26. Februar 2004 – BVerwG 9 B 68.03 – Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 10). Dies gilt auch dann, wenn – wie hier – Überwachungswerte gemäß § 6 Abs. 1 AbwAG erklärt worden waren.

Sonstige Fehler bei der Berechnung der Abgabe werden von der Klägerin nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Unterschriften

Sailer, Herbert, Krauß, Neumann, Guttenberger

Fundstellen

AbfallR 2007, 101

DVBl. 2007, 259

GK/BW 2007, 163

Städtetag 2007, 37

ZfW 2007, 231

SächsVBl. 2007, 61