BVerwG Urteil vom 07.07.1978 - 4 C 79.76

Entscheidungsstichwort (Thema)

Planfeststellung für einen Verkehrsflughafen (Frankfurt/Main). Schranken planerischer Gestaltungsfreiheit im luftverkehrsrechtlichen Verfahren. Ansatz und Abfolge verwaltungsgerichtlicher Planprüfung. Planungsrechtfertigung, Erforderlichkeit luftverkehrsrechtlicher Planung. Verkehrsbedürfnis. Sicherheitsinteressen. Prognoseentscheidungen in der Planung. Prognoseentscheidung im Verhältnis zu abweichenden tatsächlichen Entwicklungen. Planungsleitsätze. Abwägungsgebot. Schutzauflagen gegenüber Fluglärm. Zumutbarkeitsgrenzen –

Leitsatz (amtlich)

Zu dem Umfang und den Schranken planerischer Gestaltungsfreiheit im luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren.

Die Genehmigung zur Anlegung und Änderung eines – in öffentlichen Interesse liegenden – Verkehrsflughafens ist gerechtfertigt, wenn sie dem Verkehrsbedürfnis oder Sicherheitsinteressen entsprechen.

Planerische Entscheidungen, die auf Grund einer prognostischen Einschätzung zukünftiger tatsächlicher Entwicklungen getroffen werden müssen, sind hinsichtlich ihrer Prognose rechtmäßig, wenn diese unter Berücksichtigung aller verfügbaren Daten in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist.

Die Forderung nach einer vollständigen Erfassung der abwägungserheblichen Belange besagt nicht, daß die zu erfassenden Belange im Abwägungsvorgang notwendig auch schon individualisiert sein müßten; der Grad der im Abwägungsvorgang erforderlichen und angebrachten Individualisierung muß nur der Größenordnung des jeweiligen Planvorhabens angemessen sein.

Im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG sind solche Einwirkungen durch Fluglärm erheblich, die der jeweiligen Umgebung mit Rücksicht auf deren durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden können (in Anlehnung an das Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 80.74 – in BVerwGE 51, 15).

Zu einem Anspruch auf (Teil-)Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führt das Fehlen einer nach § 9 Abs. 2 LuftVG gebotenen Schutzauflage nur dann, wenn es für die Planungsentscheidung von so großem Gewicht ist, daß dadurch die Ausgewogenheit der Planung insgesamt in Frage gestellt wird; trifft dies nicht zu, so besteht ein Anspruch des Betroffenen allein auf Planergänzung.

Im Verfahren auf Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für planfeststellungsbedürftige Flugplätze steht den davon betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden (nur) ein – formelles – Beteiligungsrecht (Information und Anhörung) zu. Die inhaltliche Prüfung der Genehmigungsentscheidung können sie erst durch die Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen.

Normenkette

LuftVG §§ 6, 8, 9 Abs. 2, §§ 10, 12, 29; FluglärmG §§ 2-3, 4 Abs. 1, § 9; VwGO § 86 Abs. 1

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Urteil vom 31.03.1976; Aktenzeichen IV OE 50/74)

VG Darmstadt (Urteil vom 22.02.1972; Aktenzeichen IV E 195/71)

Tenor

Die Revisionen der Stadt Flörsheim – Klägerin zu 3) – und des Klägers … – Klägers zu 4) – gegen die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. März 1976 sowie die Revision der Stadt Neu-Isenburg – Klägerin zu 20) – gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. September 1976 werden zurückgewiesen, soweit sich die Kläger mit ihrer Revision gegen die Abweisung ihrer Anfechtungsklagen gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten vom 23. März 1971 wenden.

Die Revision des Klägers Bauer – Klägers zu 8) – gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Dezember 1976 wird insoweit verworfen, als mit ihr die Aufhebung auch von Teil B des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 beantragt wird.

Im übrigen werden die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. März 1976, vom 10. September 1976 und vom 10. Dezember 1976 aufgehoben.

In den Verfahren der Kläger … – Kläger zu 1) –, des Klägers … – Klägers zu 6) –, des Klägers … – Klägers zu 7) –, der Stadt Raunheim – Klägerin zu 21) – und der Stadt Rüsselsheim – Klägerin zu 22) – werden die Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 22. Februar 1972 geändert. Die Anfechtungsklagen dieser Kläger gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten vom 23. März 1971 werden abgewiesen.

Im übrigen werden die Sachen zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Kläger zu 3), 4), 8) und 20) tragen jeweils die Kosten ihres Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zur Hälfte. Die Kläger zu 1), 6), 7), 21) und 22) tragen jeweils die Kosten ihres Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zur Hälfte. Im übrigen bleibt die Entscheidung über die Kosten der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Die Kläger werden sich gegen den im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ergangenen Planfeststellungsbeschluß des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik für den Ausbau des Verkehrsflughafens Frankfurt/Main.

Durch Bescheid vom 23. August 1966 erteilte der Minister der Beigeladenen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung zur Verlängerung der beiden vorhandenen, parallel zueinander verlaufenden Start- und Landebahnen “Nord” und “Süd”, zur Anlage einer neuen Startbahn sowie zum Betrieb auf den zu ändernden bzw. neu anzulegenden Bahnen. Den Plan für den Ausbau des Flughafens nach Maßgabe dieser Genehmigung stellte der Minister durch Beschluß vom 26. März 1968 fest. Dieser Planfeststellungsbeschluß wurde im anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch rechtskräftig gewordene Urteile des Berufungsgerichts mit der Begründung aufgehoben, er sei aus formellen Gründen rechtswidrig.

Nach der darauf wiederholten Durchführung des Planfeststellungsverfahrens stellte der Minister den Plan für den Ausbau des Flughafens durch Beschluß vom 23. März 1971 erneut fest. Dieser – zweite – Planfeststellungsbeschluß ist Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.

Er sieht in seinem Teil A die Errichtung einer 4 000 m langen und 45 m breiten Startbahn “18-West” vor, die westlich des bestehenden Parallelbahnensystems beginnen soll und gemäß besonderer Auflage in dem Beschluß nur zum Starten in südlicher Richtung benutzt werden darf. In Teil B wird die Verlängerung der beiden Start- und Landebahnen “Nord” und “Süd” um 688 bzw. 915 m sowie deren Verschiebung nach Westen hin um 588 bzw. 670 m festgestellt. In Teil C enthält der Planfeststellungsbeschluß eine Reihe von Auflagen und Einschränkungen.

Mit ihren Anfechtungsklagen haben die Kläger die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses beantragt, die Kläger zu 9) bis 12) und zu 14) bis 19) unter Beschränkung auf den die Errichtung einer neuen Startbahn betreffenden Teil A des Beschlusses.

Die privaten Kläger haben zur Begründung ihrer Klagen im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen folgendes vorgetragen:

Der Planfeststellungsbeschluß leide an Verfahrensmängeln. Er sei auch in der Sache selbst rechtsfehlerhaft und greife rechtswidrig in ihre Rechte ein. Die geplanten Ausbaumaßnahmen würden zu einer so großen Steigerung des bereits jetzt beeinträchtigenden Fluglärms führen, daß ihre Grundstücke in einer mit Art. 14 GG unvereinbaren Weise an Wert verlieren würden. Der Fluglärm werde auch in ihr verfassungsrechtlich gesichertes Recht auf körperliche Unversehrtheit eingreifen. Eine ständige Lärmbelastung führe zu physischen und psychischen Störungen, der nächtliche Flugbetrieb insbesondere zu Gesundheitsschäden durch Schlafstörungen. Diese nachteiligen Auswirkungen habe die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt. Sie habe sich sowohl unzureichender Gutachten über die medizinischen Aspekte des Fluglärms als auch unrichtiger Prognosen über die zu erwartenden Fluglärmwerte bedient. Ähnliches gelte auch für die Ermittlung der Nachteile, die durch Abgase und Verbrennungsrückstände startender und landender Flugzeuge verursacht würden. Hätte der Minister, wie es geboten gewesen wäre, Nutzen und Nachteile der geplanten Maßnahme – auch unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten – gegeneinander abgewogen, so hätte sich jedenfalls für den nächtlichen Flugverkehr ergeben, daß die Nachteile überwiegen. Mit Rücksicht darauf hätte auch die Möglichkeit zur Anlage eines Ersatzflughafens an anderer Stelle geprüft werden müssen.

Die Gemeinden und der Landkreis Groß-Gerau haben zur Begründung ihrer Klagen zusätzlich vorgetragen:

Die geplanten Maßnahmen würden dazu führen, daß es in ihrem Kommunalgebiet keinen Bereich mehr gebe, der frei von Fluglärm sei. Dadurch würden die kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten entscheidend verschlechtert. Die bereits bebauten oder zur Bebauung bestimmten Flächen, aber auch Wald- und Erholungsflächen würden durch den Fluglärm derart beeinträchtigt, daß sie nicht mehr bestimmungsgemäß genutzt werden könnten. Auch die nachteiligen ökologischen und klimatologischen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen seien nicht hinreichend geprüft worden. Unter diesen Umständen verletze der Planfeststellungsbeschluß sie – die Kläger – in ihrer eigenen Planungshoheit. Darauf könnten sie sich im Rahmen der vorliegenden Klagen auch deshalb berufen, weil sie berechtigt und verpflichtet seien, als kommunale Gebietskörperschaften das Wohl ihrer Bürger wahrzunehmen. Zudem seien sie unmittelbar als Träger von kommunalen Einrichtungen – wie Kindergärten, Krankenhäusern, Altersheimen – in ihren Rechten verletzt.

Der Beklagte und die Beigeladene haben beantragt, die Klagen abzuweisen. Sie haben zur Begründung auf die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluß verwiesen und ergänzend im wesentlichen vorgetragen:

Die Angriffe der Kläger gegen den Planfeststellungsbeschluß ließen sowohl das Gewicht des öffentlichen Interesses am Flughafenausbau als auch die günstigen Auswirkungen der vorgesehenen Startbahn “18-West” außer Betracht. Das Verkehrsaufkommen auf dem Frankfurter Flughafen werde sich ohne Rücksicht auf den Flughafenausbau erhöhen. Wenn – dadurch bedingt – Flugzeuge während der Spitzenzeiten vor einer Landung in den Warteräumen kreisen müßten, so sei vermehrter Lärm die Folge, der durch den Ausbau vermieden werde. Ohne den Ausbau müsse der Luftverkehr auch auf bisher noch verhältnismäßig ruhige Betriebszeiten ausgedehnt werden. Die Verlegung der vorhandenen Startbahnen nach Westen hin sei notwendig, um im Interesse der Sicherheit eine Verbesserung der derzeit zu geringen Überflughöhe über die östlich am Flughafen vorbeiführende Autobahn zu erreichen. Sie ermögliche auch die Einführung der für internationale Flughäfen üblichen und erforderlichen Betriebsstufe II, die zu einer größeren Flüssigkeit und damit zu einem Abbau von Behinderungen und Störungen des Luftverkehrs führen werde.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteile vom 22. Februar 1972 den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß in seinem Teil A aufgehoben und die Klagen, soweit sie sich auf Teil B erstrecken, abgewiesen.

Die gegen diese Urteile eingelegten Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen; auf die Berufungen derjenigen Kläger, die im erstinstanzlichen Verfahren mit ihrem Aufhebungsbegehren hinsichtlich des Teils B nicht durchgedrungen sind, hat der Verwaltungsgerichtshof unter Änderung der verwaltungsgerichtlichen Urteile den Planfeststellungsbeschluß in vollem Umfang aufgehoben.

Auf die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen hat der erkennende Senat diese Urteile des Verwaltungsgerichtshofs durch Revisionsurteil vom 22. März 1974 – BVerwG IV C 42.73 – aufgehoben, nachdem er die bis dahin einzeln durchgeführten Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden hatte. Das die Sache an das Berufungsgericht zurückverweisende Revisionsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Erwägungen:

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die der Beigeladenen erteilte Genehmigung vom 23. August 1966 sei derart zu einem unselbständigen Bestandteil des früheren Planfeststellungsbeschlusses vom 26. März 1968 geworden, daß sie mit diesem im ersten verwaltungsgerichtlichen Verfahren ebenfalls beseitigt worden sei, widerspreche der Selbständigkeit von Genehmigung und Planfeststellung als je eigenen Verwaltungsakten. Die Folgerung des Berufungsgerichts, der im vorliegenden Verfahren angefochtene zweite Planfeststellungsbeschluß müsse wegen des Fehlens einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung aufgehoben werden, sei daher nicht zu billigen. Unzutreffend sei auch die weitere Erwägung des Berufungsgerichts, der Planfeststellungsbeschluß unterliege der Aufhebung auch mit Rücksicht darauf, daß die Genehmigung vom 23. August 1966 ihrerseits rechtsfehlerhaft zustande gekommen sei, weil es zum Zeitpunkt ihres Erlasses an einer wirksamen Bestimmung der für ihre Erteilung zuständigen Behörde im Lande Hessen gefehlt habe. Denn die für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses allein maßgebende Wirksamkeit der allenfalls im Sinne der Aufhebbarkeit rechtswidrigen Genehmigung sei davon jedenfalls nicht berührt.

Zur neuen Verhandlung und Entscheidung hat das Berufungsgericht die Verfahren teilweise wieder getrennt. Durch Urteile vom 31. März 1976, 10. September 1976 und 10. Dezember 1976 hat er wie folgt entschieden:

Durch (je eigene) Urteile vom 31. März 1976 hat das Berufungsgericht in den Verfahren der Kläger … – Kläger zu 1) –, des Klägers … – Klägers zu 6) – und des Klägers … – Klägers zu 7) –

den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß “hinsichtlich des Teils B insoweit aufgehoben, als damit Landeanflüge von Osten über Offenbach in der Zeit zwischen 22.00 und 6.00 Uhr zugelassen wurden”. Die auf gänzliche Aufhebung des Teils B gerichteten Berufungen dieser Kläger gegen das erstinstanzliche Urteil hat das Berufungsgericht zurückgewiesen. Es hat ferner die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zurückgewiesen und damit die vom Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil ausgesprochene Aufhebung des Teils A des Planfeststellungsbeschlusses bestätigt.

Durch ein weiteres Urteil vom 31. März 1976 hat das Berufungsgericht in dem Verfahren des Klägers Diehl – Klägers zu 4) –

den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß “hinsichtlich des Teils B insoweit aufgehoben, als damit Abflüge in Westrichtung und Landeanflüge in Ostrichtung in der Zeit zwischen 22.00 und 6.00 Uhr sowie Starts von zivilen Überschallflugzeugen in Westrichtung zugelassen wurden”. Im übrigen hat es die (auf gänzliche Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete) Klage abgewiesen.

Durch weitere (je selbständige) Urteile vom 31. März 1976 sowie durch ein Urteil vom 10. Dezember 1976 hat das Berufungsgericht in den Verfahren der Stadt Groß-Gerau – Klägerin zu 2) –, der Stadt Flörsheim – Klägerin zu 3) –, des Landkreises Groß-Gerau – Klägers zu 5) – und des Klägers Bauer – Klägers zu 8) –

die Klagen vollen Umfangs abgewiesen.

Durch ein Urteil vom 10. September 1976 hat das Berufungsgericht in den (verbundenen) Verfahren der jetzigen Stadt Mörfelden-Walldorf als Rechtsnachfolgerin der Stadt Waldfelden, diese wiederum als Rechtsnachfolgerin der Städte Walldorf und Mörfelden – Klägerin zu 16) –, der Gemeinde Büttelborn – Klägerin zu 17) – und der Gemeinde Büttelborn als Rechtsnachfolgerin der Gemeinden Klein-Gerau und Worfelden – Klägerin zu 18) –

bezüglich der früheren Gemeinden Walldorf und Büttelborn unter Abweisung der Klage im übrigen “Teil A des Planfeststellungsbeschlusses … aufgehoben, soweit durch ihn Starts von zivilen Überschallflugzeugen zugelassen wurden”.

Im übrigen hat es durch Zurückweisung der Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die erstinstanzliche Aufhebung von Teil A bestätigt.

Durch ein weiteres Urteil vom 10. September 1976 hat das Berufungsgericht in den (verbundenen) Verfahren der Stadt Neu-Isenburg – Klägerin zu 20) –, der Stadt Raunheim – Klägerin zu 21) – und der Stadt Rüsselsheim – Klägerin zu 22) – wie folgt entschieden:

Auf die Klage der Stadt Neu-Isenburg hat es unter Abweisung der Klage in übrigen “Teil B des Planfeststellungsbeschlusses … aufgehoben, soweit durch ihn Starts von zivilen Überschallflugzeugen in Ost-Richtung zugelassen wurden”.

Auf die Klage der Stadt Raunheim hat es unter Bestätigung der erstinstanzlichen Aufhebung des Teils A des Planfeststellungsbeschlusses den Teil B insoweit aufgehoben, als “damit Landeanflüge in Ost-Richtung auf die südliche Landebahn … in der Zeit zwischen 22.00 und 6.00 Uhr zugelassen wurden”.

Die Berufung der Stadt Rüsselsheim gegen die im erstinstanzlichen Urteil ausgesprochene Klagabweisung hinsichtlich des Teils B hat das Berufungsgericht zurückgewiesen; zugleich hat es in diesem Verfahren durch Zurückweisung der Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die erstinstanzliche Aufhebung des Teils A bestätigt.

Durch Urteil vom 10. Dezember 1976 hat das Berufungsgericht in den (verbundenen) Verfahren der Kläger …, …, … und … – Kläger zu 9) bis 12) –

unter Änderung der erstinstanzlichen Urteile Teil A des Planfeststellungsbeschlusses nur “insoweit aufgehoben, als dadurch Starts von zivilen Überschallflugzeugen zugelassen wurden”.

Durch ein weiteres Urteil vom 10. Dezember 1976 hat das Berufungsgericht in den (verbundenen) Verfahren des Klägers … – Klägers zu 13) –, des Klägers … – Klägers zu 14) – und des Klägers … – Klägers zu 15) –

durch Zurückweisung der Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die im erstinstanzlichen Urteil ausgesprochene Aufhebung des Teils A bestätigt.

Diese Entscheidungen beruhen im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Der Planfeststellungsbeschluß greife in das Recht auf körperliche Unversehrtheit und/oder in das Eigentum der Kläger ein. Die erstrebte Kapazitätserweiterung des Flughafens lasse zusätzliche Lärmbeeinträchtigungen erwarten. Diese würden Schallbereiche erreichen, in denen nicht nur vegetative Reaktionen, sondern auch Schlafstörungen möglich seien. Das wirke sich auch nachteilig auf die Nutzbarkeit und den Wert der Grundstücke der Kläger aus. Diese Beeinträchtigungen müßten bei Planungsentscheidungen unabhängig von den Regelungen im Fluglärmgesetz in die planerische Abwägung eingestellt werden. Das habe der Beklagte nicht hinreichend getan. Zwar lasse sich nichts einwenden gegen die grundsätzliche Entscheidung zugunsten einer Erweiterung des vorhandenen Flughafens; denn die Errichtung eines neuen Flughafens an anderer Stelle scheide als geeignete Alternativlösung aus. Die Abwägung leide aber an einem wesentlichen Mangel insofern, als die dem Planfeststellungsbeschluß zugrundeliegende Annahme, die Häufigkeit der Flugbewegungen auf den Parallelbahnen werde nach dem Bau der neuen Startbahn abnehmen, jedenfalls hinsichtlich der Landeanflüge nicht zutreffe. Das Gegenteil sei der. Fall, sobald das Verkehrsaufkommen die Kapazitätsgrenze des Parallelbahnensystems erreicht haben werde; denn da die vorgesehene neue Bahn nur zum Starten benutzt werden dürfe, müßten nach wie vor sämtliche Landungen auf dem Parallelbahnensystem abgewickelt werden. Wegen dieses Abwägungsmangels müsse es bei der durch das Verwaltungsgericht ausgesprochenen Aufhebung von Teil A des Planfeststellungsbeschlusses verbleiben.

Ein Abwägungsdefizit bestehe aber auch hinsichtlich des Teils B, dort allerdings nur insoweit, als die “nächtliche Nutzbarkeit” der Parallelbahnen betroffen sei. Ihre Westverschiebung und ihre Verlängerung seien ein geeignetes und angemessenes Mittel, um alle notwendigen Navigationsanlagen aufstellen zu können, die Hindernisfreiheit und damit die durch die Nähe der Autobahn gegebene Gefahrenlage zu verbessern und dadurch sicherere Anflüge zu ermöglichen. Im Ergebnis zutreffend habe der Minister auch angenommen, daß durch die tagsüber erfolgenden Fluggeräusche keine unzumutbaren Grundstücksbeeinträchtigungen zu erwarten seien, auch wenn von einer Zunahme des Flugverkehrs ausgegangen werde. Anders verhalte es sich jedoch mit der Bewertung des Fluglärms in der Nacht. Aus dem vom Minister beigezogenen medizinischen Gutachten ergebe sich, daß eine im Laufe einer Nacht eintretende vier- bis sechsmalige Wiederholung von Schallreizen zwischen 60 und 70 dB (A) – gemessen am Ohr des Schläfers – noch als zumutbare Störung der Nachtruhe angesehen werden könne. In diesen Grenzen würden sich die zu erwartenden Störungen jedoch nicht halten. Das sei in der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden. Sie leide im übrigen auch an dem weiteren Mangel, daß der Minister dem medizinischen Gutachten in der Annahme eines rechnerisch ermittelten Durchschnittswertes gefolgt sei. Eine Betrachtungsweise, die sich an einem derart mathematischen Mittelwert orientiere, müsse aber dazu führen, daß eine in ihrem Sinn auf Lärm überdurchschnittlich reagierende Hälfte der Bevölkerung ungeschützt bleibe. Das sei mit dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nicht zu vereinbaren. Wegen dieses Abwägungsmangels sei der Planfeststellungsbeschluß in Teil B insoweit aufzuheben gewesen, als der Flugverkehr in der Zeit zwischen 22.00 und 6.00 Uhr (auf den vom Berufungsgericht in den verschiedenen Verfahren bezeichneten An- und Abflugstrecken) zugelassen worden sei.

In den Fällen, in denen das Berufungsgericht den Planfeststellungsbeschluß aufgehoben hat, soweit in ihm ziviler Überschallflugverkehr zugelassen worden sei, hat es angenommen, der Minister habe die nachteiligen Auswirkungen dieses Flugverkehrs nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt.

Soweit das Berufungsgericht die Klagen vollen Umfangs abgewiesen hat, hat es angenommen, daß es aus tatsächlichen Gründen an einer Beeinträchtigung, insbesondere an Lärmbeeinträchtigungen der jeweiligen Kläger fehle. Dabei geht das Berufungsgericht für die insoweit betroffenen Gemeinden und den Landkreis Groß-Gerau davon aus, daß deren Klagen schon unzulässig seien, soweit sich diese Kläger auf eigene Planungshoheit beriefen und außerdem vortrügen, dem Planfeststellungsbeschluß liege eine fehlerhafte Genehmigung zugrunde. Insoweit enthalte der Planfeststellungsbeschluß für diese Kläger keine zusätzliche Beschwer gegenüber der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung. Diese Auffassung liegt auch den die übrigen Gemeinden betreffenden Urteilen zugrunde; soweit die Gemeinden obgesiegt haben, beruht dies daher auf der Annahme des Berufungsgerichts, sie seien als Eigentümer oder Träger kommunaler Einrichtungen durch Lärmeinwirkungen betroffen. Im Verfahren des Landkreises Groß-Gerau hat das Berufungsgericht zusätzlich hervorgehoben, daß nach seiner Ansicht der Planfeststellungsbeschluß keinen durchgreifenden Bedenken unterliege, soweit er die Verlegung der Okrifteler Straße regele.

Gegen diese Urteile wenden sich – jeweils soweit sie unterlegen sind – sowohl die Kläger – mit Ausnahme der Kläger zu 13) bis 15) und zu 18) – als auch der Beklagte und die Beigeladene mit ihren teils vom Bundesverwaltungsgericht, teils vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen. Die Beteiligten rügen die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts. Sie verfolgen ihre in der Vorinstanz gestellten Anträge weiter.

Durch Beschlüsse vom 13. Dezember 1976 und 20. Juni 1977 hat der erkennende Senat sämtliche Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung wieder verbunden.

Entscheidungsgründe

II.

Die angefochtenen Urteile können nur teilweise Bestand haben. In dem aus den Entscheidungssätzen ersichtlichen Umfang müssen die Revisionen der Beteiligten Erfolg haben. Insoweit beruhen die angefochtenen Urteile sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Sache muß insoweit an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden; für eine das Verfahren abschließende Entscheidung sind weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Nach § 8 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes in der auf den Planfeststellungsbeschluß vom 23. März 1971 noch anzuwendenden Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) – LuftVG – dürfen unter anderem Flughäfen nur angelegt und geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Zur Planfeststellung berufen ist gemäß § 10 Abs. 1 LuftVG die – von der Landesregierung zu bestimmende – Planfeststellungsbehörde. Diese Regelungen des Luftverkehrsgesetzes sind zwar auch – und ihrem Wortlaut nach sogar in erster Linie – von verwaltungsverfahrensrechtlichem Gehalt. Sie erschöpfen sich aber nicht in ihrer verwaltungsverfahrensrechtlichen Bedeutung, sondern enthalten – vornehmlich – auch die materielle Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur luftverkehrsrechtlichen Fachplanung selbst. In diesem Sinne hat der erkennende Senat wiederholt zu vergleichbaren Vorschriften anderer Fachplanungsgesetze entschieden (für das Fernstraßenrecht vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in BVerwGE 48, 56 [59]; für das Wasserrecht Urteil vom 10. Februar 1978 – BVerwG 4 C 25.75 – in DÖV 1978, 410 [411]). Zentrales Element dieser Ermächtigung ist die mit ihr verbundene Einräumung eines Planungsermessens, das in seinem Wesen zutreffender durch den Begriff der planerischen Gestaltungsfreiheit umschrieben ist. Daß die mit dieser planerischen Gestaltungsfreiheit vorgegebene Entscheidungsbefugnis der Planfeststellungsbehörde im Luftverkehrsgesetz weder mit diesen Worten noch überhaupt ausdrücklich erwähnt wird, ist ohne sachliche Bedeutung. Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats ergibt sich die planerische Gestaltungsfreiheit auch ohne ausdrückliche Erwähnung aus der Übertragung der Planungsbefugnis auf die Planfeststellungsbehörde in Verbindung mit der Erkenntnis, daß die Befugnis zur Planung – hier wie anderweit – einen mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit einschließt und einschließen muß, weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre (so im Zusammenhang mit der Bauleitplanung z.B. Urteil vom 12. Dezember 1969 – BVerwG IV C 105.66 – in BVerwGE 34, 301 [304]).

Ihrem Gegenstand nach erstreckt sich die derart eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit in umfassender Weise auf schlechthin alle planerischen Gesichtspunkte, die zur – möglichst optimalen – Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe, aber auch zur Bewältigung der von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung erst aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind (vgl. dazu Urteil vom 15. April 1977 – BVerwG IV C 100.74 – in BVerwGE 52, 237 [245]). Dennoch bedeutet planerische Gestaltungsfreiheit selbstverständlich nicht die Übertragung einer schrankenlosen Planungsbefugnis. Dem Wesen rechtsstaatlicher Planung entspricht es vielmehr, daß jede hoheitliche Planung rechtlichen Bindungen unterworfen ist, deren Einhaltung der Kontrolle der Verwaltungsgerichte unterliegt. Solche rechtlichen Bindungen ergeben sich teils unmittelbar aus den besonderen Regelungen des jeweils zur Planung ermächtigenden Gesetzes, teils aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Unter diesem Ansatz geht der erkennende Senat beispielsweise für die planungsrechtlichen Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes – FStrG – in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß die fernstraßenrechtliche Planung rechtlichen Schranken sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht unterliegt. Formelle Schranken ergeben sich aus der Bindung der Planfeststellungsbehörde an das für die Planung vorgeschriebene Verwaltungsverfahren. Materielle Schranken folgen für die fernstraßenrechtliche Planung – erstens – aus der behördeninternen Bindung der Planfeststellungsbehörde an die vorbereitende Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 16 FStrG, – zweitens – aus dem Erfordernis einer der fernstraßenrechtlichen Zielsetzung entsprechenden Rechtfertigung des konkreten Planvorhabens, – drittens – aus gesetzlichen Planungsleitsätzen und – viertens – aus den Anforderungen des sich auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis erstreckenden Abwägungsgebots (vgl. z.B. das bereits erwähnte Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in BVerwGE 48, 56).

Dieses für das Bundesfernstraßenrecht entwickelte, inzwischen auf andere fachplanungsrechtliche Verfahren übertragene Schema rechtlicher Planungsbindungen (vgl. für das Wasserrecht Urteil vom 10. Februar 1978 – BVerwG 4 C 25.75 – in DÖV 1978, 410) ist in seinen Grundzügen auch auf die luftverkehrsrechtliche Planung anwendbar. Für sie fehlt lediglich die im Straßenrecht aus § 16 FStrG herzuleitende behördeninterne Bindung der Planfeststellungsbehörde an eine planerische Vorentscheidung des Bundesministers für Verkehr; denn eine dieser spezifisch straßenrechtlichen Regelung vergleichbare Bindung ist im Luftverkehrsgesetz für die Planfeststellungsbehörde nicht vorgesehen. Im übrigen unterliegt aber die luftverkehrsrechtliche Planung prinzipiell gleichen rechtlichen Bindungen, wie sie nach der angeführten Rechtsprechung für das Fernstraßenrecht gelten. Diese Bindungen beruhen nicht in erster Linie auf straßenrechtlichen, sondern auf übergreifenden fachplanungsrechtlichen Grundsätzen und bestimmen das Fachplanungsrecht daher ganz allgemein.

Die nach diesen Gesichtspunkten jeweils maßgebenden rechtlichen Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit wirken sich notwendigerweise auch auf Ansatz und Abfolge der verwaltungsgerichtlichen Planungsprüfung aus. Nähere Betrachtung der aufgezeigten Planungsschranken ergibt, daß rechtliche Bindungen in den verschiedenen Ebenen oder Stufen auftreten, in denen sich der planerische Entscheidungsprozeß vollzieht. Davon hat die verwaltungsgerichtliche Rechtskontrolle auszugehen. Sie muß unter einer für die jeweilige Planungsbindung adäquaten Fragestellung beurteilen, ob sich die planerische Entscheidung der Planfeststellungsbehörde innerhalb der ihr insoweit gesetzten rechtlichen Grenzen hält. Dem ist im folgenden für die hier angefochtene Planfeststellung nachzugehen:

Für eingehendere Auseinandersetzungen mit Fragen, die sich aus den §§ 8 bis 10 LuftVG und den dazu ergangenen landesrechtlichen Bestimmungen zum Verwaltungsverfahren ergeben, besteht im vorliegenden Rechtsstreit bei dem nunmehr erreichten Verfahrensstand allerdings kein Anlaß. Soweit von den Klägern im wiederholten Berufungsverfahren Bedenken gegen die ordnungsgemäße Begründung der Zuständigkeit des Ministers als luftverkehrsrechtlicher Planfeststellungsbehörde aufrechterhalten worden sind, hat sie das Berufungsgericht mit landesrechtlichen und daher irrevisiblen Erwägungen für unbegründet erklärt (vgl. § 137 Abs. 1 und § 173 VwGO i.V.m. §§ 549 und 562 ZPO). Andere Mängel des Planungsverfahrens sind in der Revisionsinstanz nicht geltend gemacht worden. Davon unabhängig sind auch keine Verwaltungsverfahrensmängel ersichtlich, die nicht bereits in den früheren Rechtszügen erörtert worden wären. Nach dem Ergebnis dieser Erörterungen ist im weiteren davon auszugehen, daß die angefochtene Planfeststellung unter verwaltungsverfahrensrechtlichen Gesichtspunkten keinen zur Aufhebung führenden rechtlichen Bedenken unterliegt.

Die – materielle – Planungsbindung unter dem Gesichtspunkt einer Planungsrechtfertigung ergibt sich als grundsätzliches rechtliches Erfordernis aus der Erwägung, daß eine hoheitliche Planung ihre Rechtfertigung nicht etwa schon in sich selbst trägt, sondern im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen auf Rechte Dritter für die jeweils konkrete Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig ist (Urteil vom 12. Dezember 1969 – BVerwG IV C 105.66 – in BVerwGE 34, 301 [305]; Urteil vom 5. Juli 1974 – BVerwG IV C 50.72 – in BVerwGE 45, 309 [312]). Für den Anwendungsbereich des Bundesfernstraßengesetzes hat der erkennende Senat entschieden, eine bestimmte fernstraßenrechtliche Planung finde ihre in diesem Sinne verstandene Rechtfertigung darin, daß für das mit der Planung beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der vom Bundesfernstraßengesetz allgemein verfolgten Ziele ein Bedürfnis besteht, die mit ihr geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also objektiv erforderlich ist. Ebenso wie für die Aufstellung eines Bauleitplanes nach dem Bundesbaugesetz – BBauG – Raum nur dann sein kann, wenn sie zu den städtebaulichen Belangen in Beziehung steht und zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BBauG 1976), hat auch eine straßenrechtliche Planung nach dem Bundesfernstraßengesetz Bestand nur dann, wenn sie auf die Verwirklichung der mit dem Gesetz generell verfolgten öffentlichen Belange ausgerichtet und – bezogen auf das konkrete Planungsvorhaben – erforderlich ist (Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – a.a.O. S. 60). Erforderlich ist sie dabei nicht erst bei Unausweichlichkeit, sondern wenn sie vernünftigerweise geboten ist.

Die Frage, in welchem Umfang diese Erwägungen auf die luftverkehrsrechtliche Planung übertragen werden können, setzt eine Antwort auf die Vorfrage voraus, welches die vom Luftverkehrsgesetz in bezug auf die Anlage und die Änderung von Flughäfen “allgemein verfolgten Ziele”, die mit dem Gesetz “generell verfolgten öffentlichen Belange” sind. Insoweit ist zu berücksichtigen, daß sich die luftverkehrsrechtliche Planung anders als die voraussetzungsgemäß nur im öffentlichen Interesse zulässige fernstraßenrechtliche Planung auch auf solche Vorhaben erstrecken kann, die im allein privaten Interesse des Flughafenunternehmers liegen. Solche allein privatnützigen Planungen vermögen Eingriffe in Rechte Dritter nicht zu rechtfertigen. Sie müssen vielmehr an entgegenstehenden Rechten Dritter ebenso wie an entgegenstehenden öffentlichen Belangen scheitern und bedürfen deshalb in Richtung auf solche Rechte und Belange keiner Rechtfertigung in dem hier zur Rede stehenden Sinn (für vergleichbare privatnützige Planungen im Wasserrecht siehe Urteil vom 10. Februar 1978 – BVerwG 4 C 25.75 – a.a.O.).

Um eine derartige privatnützige Planung handelt es sich im vorliegenden Fall nicht. Ungeachtet des Umstandes, daß Unternehmer des Flughafens Frankfurt/Main eine Aktiengesellschaft des Privatrechts ist, wird er im öffentlichen Interesse betrieben. Das ergibt sich aus seiner durch luftverkehrsrechtliche Genehmigungen festgelegten Eigenschaft als “Verkehrsflughafen”. Verkehrsflughäfen sind solche Flughäfen, die im Sinne des § 6 Abs. 3 LuftVG “dem allgemeinen Verkehr dienen” sollen (vgl. auch § 38 Abs. 2 Nr. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 28. November 1968, BGBl. I S. 1263, – LuftVZO –). Mit dieser Zweckbestimmung erfüllen Verkehrsflughäfen ebenso wie öffentliche Straßen öffentliche Zwecke. Sie stehen nach Maßgabe der Flughafenbenutzungsordnung zur Benutzung durch die gemäß § 1 Abs. 1 LuftVG grundsätzlich freie Luftfahrt offen. Freilich ist mit der Qualifizierung eines Flughafens als Verkehrsflughafen die Rechtfertigung rechtsverbindlicher luftverkehrsrechtlicher Planung nicht gewissermaßen schon automatisch verbunden. Die Rechtfertigung ergibt sich vielmehr für einen Verkehrsflughafen erst daraus, daß die in bezug auf ihn geplanten Maßnahmen in der konkreten Situation erforderlich sind. Dabei kommen – in Übereinstimmung mit den für das Fernstraßenrecht maßgebenden Grundsätzen – für diese planungslegitimierende Erforderlichkeit zwei verschiedene Gesichtspunkte in Betracht. Sie kann sich zum einen aus dem – vornehmlich im Luftverkehrsaufkommen zum Ausdruck gelangenden – Verkehrsbedürfnis ergeben; sie kann zum anderen aus Sicherheitsanforderungen resultieren, die sich ihrerseits auf die Abwehr sowohl von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs selbst als auch von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt erstrecken (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG).

Der hier angefochtene Planfeststellungsbeschluß nimmt – diesen Anforderungen entsprechend – für die von ihm festgestellten Maßnahmen in Anspruch, daß sie erforderlich sind. Was der Planfeststellungsbeschluß dazu ausführt, ist in der Tat geeignet, die Erforderlichkeit der Planung und damit ihre Rechtfertigung zu belegen.

Zur geplanten neuen Startbahn “18-West” legt der Planfeststellungsbeschluß im wesentlichen dar, sie sei erforderlich, um das zu erwartende Luftverkehrsaufkommen ordnungsgemäß und verkehrssicher abwickeln zu können. Auf dem vorhandenen Start- und Landebahnensystem sei dies auch dann nicht möglich, wenn mit den modernsten Mitteln seine optimale Ausnutzung erzielt werde. Unter Instrumentenflugregeln könne die Zahl der möglichen Flugbewegungen in den Spitzenzeiten des Verkehrs hier bestenfalls auf 40 je Stunde gebracht werden, während zur Bewältigung des in einem übersehbaren Zeitraum zu erwartenden Verkehrsaufkommens 70 Flugbewegungen je Stunde unter Instrumentenflugregeln gewährleistet sein müßten. Das lasse sich nur durch den Bau einer neuen Startbahn erreichen.

Zur Verlängerung und Westverschiebung der vorhandenen Parallelbahnen führt der Planfeststellungsbeschluß aus, sie ermöglichten getrennte Zurollwege für die beiden Start- und Landebahnen. Dadurch könne sowohl ein Kreuzen der nördlichen Bahn durch den Flugzeugrollverkehr zur südlichen Bahn vermieden als auch eine Beeinträchtigung der flugnavigatorischen Einrichtungen im östlichen Bereich der nördlichen Start- und Landebahn ausgeschlossen werden. Die Maßnahmen ermöglichten es ferner, die derzeit zu geringe Überflughöhe über die unmittelbar östlich des Flughafens vorbeiführende Bundesautobahn zu verbessern. Sie seien schließlich Voraussetzung für die Errichtung einer Instrumentenlandesystem-Anlage, die mit der Einführung der sogenannten Betriebsstufe II einen nach dem Luftverkehrsaufkommen und internationalen Maßstäben unerläßlichen Allwetterflugbetrieb zulasse.

Diese planerischen Erwägungen entsprechen ersichtlich den vom Luftverkehrsgesetz für die Anlegung und Änderung von Verkehrsflughäfen grundsätzlich vorgegebenen Zielen. Sie begründen zugleich für das zur Rede stehende konkrete Planvorhaben dessen planrechtfertigende Erforderlichkeit. Für die Anlage der neuen Startbahn leitet sie der Planfeststellungsbeschluß rechtsbedenkenfrei aus der erwarteten Steigerung des Luftverkehrsaufkommens her; für die Änderungen am bestehenden Start- und Landebahnensystem begründet der Beschluß die Erforderlichkeit ohne Rücksicht auf eine solche Verkehrssteigerung schon aus dem Gesichtspunkt der Sicherheit des Luftverkehrs und der Abwehr von Gefahren, die durch den Luftverkehr verursacht werden können. Auch das ist rechtlich einwandfrei.

Unter diesen Umständen hängt die Entscheidung zur Frage einer hinreichenden Planrechtfertigung ausschließlich davon ab, ob der Planfeststellungsbeschluß in tatsächlicher Hinsicht von insoweit zutreffenden Voraussetzungen ausgeht. Das läßt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht dazu getroffenen Feststellungen in der Revisionsinstanz nicht in vollem Umfang abschließend beantworten:

Keiner weiteren Ermittlungen bedarf es, soweit es um die Ausführungen des Planfeststellungsbeschlusses zur Erforderlichkeit der Änderungen am vorhandenen Start- und Landebahnensystem geht. In dieser Hinsicht ist der Planfeststellungsbeschluß in seiner tatsächlichen Grundlage von keinem der Verfahrensbeteiligten ernsthaft in Frage gestellt worden. Überdies hat das Berufungsgericht – zwar nicht in dem hier dargelegten Sinn zur Planungsrechtfertigung, wohl aber in anderem Zusammenhang – ausdrücklich festgestellt, daß der Planfeststellungsbeschluß in dieser Hinsicht auf zutreffenden tatsächlichen Annahmen beruhe. Er gehe insbesondere zutreffend davon aus, daß die geplanten Änderungsmaßnahmen geeignete und das notwendige Maß nicht überschreitende Mittel zur Aufstellung erforderlicher Navigationsanlagen, zur Verbesserung der Hindernisfreiheit sowie zur Verringerung der durch die Nähe der Autobahn gegebenen Gefahren seien und infolgedessen sicherere Anflüge ermöglichten. Gegen diese Feststellungen sind im Revisionsverfahren keine nach § 137 Abs. 2 VwGO beachtlichen Revisionsgründe vorgebracht worden. Von ihnen ist daher auszugehen. Das führt zu dem Schluß, daß der Planfeststellungsbeschluß in seinem Teil B unter Rechtfertigungsgesichtspunkten keinen Bedenken begegnet.

Für Teil A des Planfeststellungsbeschlusses fehlt es an tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts. Deshalb ist die zwischen den Beteiligten von Anfang an umstrittene Frage offen, ob die Erweiterung der Flughafenanlage um eine neue Startbahn in der Tat durch Verkehrsbedürfnisse erfordert wird. In diesem Rahmen ist insbesondere ungeklärt, ob die der Planung für die Spitzenzeiten zugrunde gelegte Steigerungsrate von stündlich 40 auf stündlich 70 Flugbewegungen unter Instrumentenflugregeln auf einer der Nachprüfung standhaltenden Prognose beruht. Bejahendenfalls bedürfte der Klärung die ebenfalls umstrittene Frage, ob nicht durch eine geeignete und auch mit der Flugsicherheit zu vereinbarende Verteilung der Flugbewegungen auf alle Stunden des Tages eine so nachhaltige Abschwächung der Spitzenbelastung zu erreichen ist, daß die Flugbewegungen – jedenfalls nach der Umstellung der Parallelbahnen auf die im Planfeststellungsbeschluß vorgesehene Betriebsstufe II – auf dem vorhandenen Start- und Landebahnensystem ordnungsgemäß und verkehrssicher abgewickelt werden können.

Die dazu fehlenden Feststellungen können im Revisionsverfahren nicht nachgeholt werden. Insoweit ist eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz daher nicht möglich. Sie wird – nach entsprechender Sachverhaltsermittlung – gegebenenfalls vom Berufungsgericht zu treffen sein, sofern sich dieser Punkt im Rahmen des neuen Berufungsverfahrens nicht dadurch erledigt, daß für die von Teil A des Planfeststellungsbeschlusses faktisch betroffenen Kläger Rechtsverletzungen schon aus anderen Gründen zu verneinen sind. Darauf wird an anderer Stelle des vorliegenden Urteils nochmals zurückzukommen sein. Hier ist vorsorglich darauf hinzuweisen, daß eine insoweit etwa notwendig werdende Sachverhaltsermittlung sich nicht auf die Frage zu richten hätte, ob die der Planungsentscheidung zugrunde gelegte Prognose sich aus heutiger Sicht als richtig erweist, sondern auf die davon zu unterscheidende Frage, ob die Prognose mit den seinerzeit zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln unter Berücksichtigung aller für sie erheblichen Umstände einwandfrei gestellt worden ist (vgl. dazu Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 49-52.74 – in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 23; Urteil vom 17. Februar 1978 – BVerwG 1 C 102.76 – in NJW 1978, 1450). Diese Richtung der Fragestellung ergibt sich aus dem Umstand, daß ein Verwaltungsakt – von hier nicht in Betracht kommenden Fällen einer ausnahmsweise abweichenden gesetzlichen Regelung abgesehen – rechtmäßig ist, wenn er im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung mit dem dann für ihn maßgebenden Recht übereinstimmt (Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 1 [4/5]). Dafür ist bei Entscheidungen, die – wie alle planerischen Entscheidungen – auf Grund einer prognostischen Einschätzung zukünftiger tatsächlicher Entwicklungen getroffen werden müssen, hinsichtlich ihrer Prognose vorauszusetzen, aber auch ausreichend, daß sie in einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist. Gegenstand der gerichtlichen Prüfung ist daher die Frage, ob die der Planungsentscheidung zugrundeliegende Prognose den an sie zu stellenden Anforderungen genügt, nicht aber, ob die Prognose durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt ist. Freilich mag es im Einzelfall nicht ausgeschlossen sein, das Auseinanderklaffen zwischen Prognose und nachträglicher tatsächlicher Entwicklung jedenfalls als Indiz für eine unsachgemäße Aufstellung der Prognose in Betracht zu ziehen. In solchen Fällen, in denen infolge unvorhersehbarer Ereignisse die tatsächliche Entwicklung von einer im hier verstandenen Sinn – zutreffend – aufgestellten Prognose in extremer Weise abweicht, mag die Frage zu stellen sein, ob der Planfeststellungsbeschluß dadurch funktionslos und deshalb rechtswidrig geworden ist (vgl. Urteil vom 29. April 1977 – BVerwG IV C 39.75 – in BVerwGE 54, 5 [9] zum Bebauungsplan).

Unter dem zuvor weiter genannten Gesichtspunkt der Planungsbindung durch gesetzliche Leitsätze gibt der vorliegende Rechtsstreit keinen Anlaß zu näheren Erörterungen. Soweit sich dem Luftverkehrsgesetz oder anderen Rechtsvorschriften solche der fachplanerischen Zielverwirklichung dienenden Leitsätze entnehmen lassen, beispielsweise aus den materiell auch für die Planfeststellung bedeutsamen Vorschriften des § 6 Abs. 2 LuftVG, ist im hier gegebenen Rechtsstreit nichts dafür ersichtlich, daß solche Leitsätze mit Auswirkung auf die Rechte der Kläger verletzt sein könnten.

Von für die vorliegende Entscheidung ausschlaggebender Bedeutung ist dagegen die Planungsbindung unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebots. Das Gebot gerechter Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ergibt sich, wie der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt dementsprechend allgemein (vgl. z.B. Urteil vom 30. April 1969 – BVerwG IV C 6.68 – in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 12; Urteil vom 20. Oktober 1972 – BVerwG IV C 14.71 – in BVerwGE 41, 67; zuletzt Urteil vom 10. Februar 1978 – BVerwG 4 C 25.75 – in DÖV 1978, 410 mit weiteren Hinweisen). Das Abwägungsgebot verlangt, daß – erstens – eine Abwägung überhaupt stattfindet, daß – zweitens – in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß, und daß – drittens – weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (ständige Rechtsprechung seit dem Urteil vom 12. Dezember 1969 – BVerwG IV C 105.66 – in BVerwGE 34, 301 [309]). Diese Anforderungen richten sich grundsätzlich sowohl an den Abwägungsvorgang als auch an das im Plan zum Ausdruck gekommene Abwägungsergebnis (vgl. Urteil vom 5. Juli 1974 – BVerwG IV C 50.72 – in BVerwGE 45, 309 [315]). Eine Planung, die ihnen entspricht, entspricht damit auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem bei planerischen Entscheidungen gerade durch die Beachtung des Abwägungsgebots Rechnung getragen wird und dessen Einhaltung daneben keiner eigenen Prüfung bedarf (Urteil vom 15. April 1977 – BVerwG IV C 100.74 – in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 25 S. 56 [67]).

Diese für alle hoheitlichen Planungen maßgebenden Abwägungsgrundsätze werden für den Anwendungsbereich des Luftverkehrsgesetzes durch zwei Besonderheiten ergänzt: Zum einen räumt das Abwägungsgebot in seiner fachplanerischen Ausprägung dem von einer Planung Betroffenen ein subjektives öffentliches Recht auf gerechte Abwägung seiner eigenen (nur seiner eigenen) rechtlich geschützten Belange ein (Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in BVerwGE 48, 56 [66]). Zum anderen erfährt es durch die Vorschrift des § 9 Abs. 2 LuftVG eine spezifische Abwägungsgrenze. Diese Vorschrift stimmt in ihrem Wortlaut teilweise, in ihrer Funktion uneingeschränkt überein mit der ihr im Fernstraßenrecht entsprechenden Regelung des § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG. Was der Senat zu dieser fernstraßenrechtlichen Regelung in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat, läßt sich daher ohne weiteres auf § 9 Abs. 2 LuftVG übertragen:

Indem § 9 Abs. 2 LuftVG vorschreibt, daß dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluß die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen sind, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind, setzt er der Planungsentscheidung im luftverkehrsrechtlichen Verfahren äußerste, mit einer “gerechten Abwägung” nicht mehr überwindbare Grenzen. Macht die Planfeststellung zur Verwirklichung der mit dem Plan verfolgten Ziele Festsetzungen erforderlich, die sich in ihrer Auswirkung auf – von ihr nicht im Sinne des § 28 LuftVG in Anspruch genommene – Nachbargrundstücke als Gefahren oder Nachteile (oder gar materiell wie eine Enteignung) darstellen, so darf der dadurch hervorgerufene Interessenkonflikt nicht im Wege einer die privaten Belange ohne weitere Folgerungen zurückstellenden Abwägung zu Lasten des betroffenen Grundstückseigentümers gelöst und damit in Wahrheit zu dessen Lasten unbewältigt bleiben. § 9 Abs. 2 LuftVG fordert unter solchen Umständen vielmehr zwingend einen physisch-realen Ausgleich durch die Anordnung von Schutzanlagen zu Lasten des Flughafenunternehmers. Für die für “das öffentliche Wohl” notwendigen Schutzauflagen gilt Entsprechendes (vgl. – zu § 17 Abs. 4 FStrG – z.B. Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 80.74 – in BVerwGE 51, 15 [26]; Urteil vom 15. April 1977 – BVerwG IV C 3.74 – in BVerwGE 52, 226). Als im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG “benachbarte Grundstücke” sind dabei entsprechend den Grundsätzen, die seit jeher für das Immissionsschutzrecht anerkannt sind, nicht nur die unmittelbar an den geplanten Flughafen angrenzenden, sondern alle diejenigen Grundstücke anzusehen, die in seinen Einwirkungsbereich liegen (vgl. z.B. Urteil vom 24. Oktober 1967 – BVerwG I C 64.65 – in BVerwGE 28, 131 [134]; Urteil von 16. März 1972 – BVerwG I C 49.70 – in Buchholz 451.170 AtomG Nr. 1 S. 1 [4]).

Das Berufungsgericht ist auf die Auflagenvorschrift des § 9 Abs. 2 LuftVG nicht eingegangen. Es ist auf der Grundlage der auch von ihm angenommenen Unterscheidung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis zu den Schluß gekommen, schon der Abwägungsvorgang leide im vorliegenden Fall an einem durchgreifenden Mangel. Dieser Schluß wird von den dazu angestellten Erwägungen des Berufungsgerichts und den bisher getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht getragen. Die Prüfung des mit Abwägungsvorgang bezeichneten Teils des planerischen Entscheidungsprozesses ergibt – soweit sie in der Revisionsinstanz möglich ist – folgendes:

Auf der Seite der für die Planung sprechenden Belange führt der Planfeststellungsbeschluß zunächst diejenigen Gesichtspunkte an, die bereits zuvor bei der Erörterung der Planungsrechtfertigung behandelt worden sind. In der Tat ist die Verlängerung und Westverschiebung der beiden vorhandenen Start- und Landebahnen unter Sicherheitsgesichtspunkten über ihre Eignung als Planungsrechtfertigung hinaus ein zugunsten der Planung einsetzbarer öffentlicher Belang, der nach der im Luftverkehrsgesetz zum Ausdruck gekommenen grundsätzlichen gesetzgeberischen Entscheidung in der Abwägung von objektiv erheblichem Gewicht ist. Die in diesem Zusammenhang von dem Beklagten seiner Abwägung zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen sind – wie weiter oben bereits dargelegt – vom Berufungsgericht in einer für § 137 Abs. 2 VwGO ausreichenden Weise als gegeben festgestellt worden. Insoweit ist eine abschließende Wertung im Revisionsverfahren daher möglich.

Unter den vom Beklagten angenommenen tatsächlichen Voraussetzungen würde auch für die Neuanlage der geplanten Startbahn “18-West” ein für die Planung sprechender öffentlicher Belang mit objektiv erheblichem Gewicht sprechen: Die nach Ansicht des Beklagten allein mit der neuen Startbahn mögliche Bewältigung des in der überschaubaren Zukunft voraussichtlich zu erwartenden Luftverkehrsaufkommens liegt im Interesse der mit dem Luftverkehrsgesetz verfolgten öffentlichen Belange. Insoweit ist – auch hier im Anschluß an die vorherigen Ausführungen zur Planungsrechtfertigung – nur noch wiederholend hervorzuheben, daß der Flughafen Frankfurt/Main als Verkehrsflughafen öffentlichen Zwecken dient. Er ermöglicht und gewährleistet den Luftverkehr, welcher, soweit er “allgemeiner Verkehr”, zumal Fluglinienverkehr im Sinne des § 21 LuftVG ist, im öffentlichen Interesse liegt, das in seinem Ausmaß durch das konkrete Verkehrsbedürfnis des einzelnen Flughafens bestimmt wird. In rechtlicher Hinsicht bestehen danach auch in diesem Punkte keine Bedenken gegen die Abwägung des Beklagten. Insoweit fehlt es aber für eine abschließende Beurteilung in der Revisionsinstanz – ebenso wie schon unter dem Gesichtspunkt der Planrechtfertigung – in tatsächlicher Hinsicht an Feststellungen des Berufungsgerichts zu der Doppelfrage, ob die vom Beklagten seiner Abwägung zugrunde gelegte Prognose über die voraussichtliche Entwicklung des Luftverkehrsaufkommens in Frankfurt fehlerfrei erstellt ist und ob das prognostizierte Luftverkehrsaufkommen in der Tat die Anlage einer neuen Startbahn erforderlich macht.

Die vom Beklagten weiter für die Planung angeführten Belange gehen im wesentlichen von der Bedeutung des Frankfurter Flughafens für den innerdeutschen und weltweiten Luftverkehr und von seiner Funktion als einer der – in Weltmaßstab – wichtigsten Luftverkehrsknotenpunkte aus. Das ist zwar in seinem tatsächlichen Ausgangspunkt offenkundig, unter den den Plan stützenden Belangen aber von nur begrenztem eigenem Gewicht. Soweit es um die Frage nach der Erforderlichkeit einer neuen Startbahn geht, ist nicht dieser Ausgangspunkt, sondern ist allein der Umfang des Luftverkehrsaufkommens maßgebend, in welchem die Bedeutung und die Funktion des Flughafens einen zahlenmäßig erfaßbaren Niederschlag finden. Die hier zur Rede stehenden Erwägungen des Beklagten sind jedoch insoweit von selbständig planstützendem Gewicht, als sie die Begründung dafür einschließen, daß sich der Beklagte in der Abwägung für den Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main und nicht für die Anlage eines der Entlastung dienenden weiteren Flughafens an einem anderen Standort entschieden hat. Die besondere Bedeutung des Frankfurter Flughafens steht in untrennbarem Zusammenhang gerade mit seinem Standort. Insofern kommt aus der Sicht der für die Planung sprechenden Belange überhaupt nur ein Ausbau der vorhandenen Anlage, nicht aber ihre Teilverlegung oder die Errichtung einer Ersatzanlage in Betracht.

Bei seiner Abwägung der gegen die Planung sprechenden Belange ist der Beklagte von den folgenden im Planfeststellungsbeschluß erwähnten vier Gutachten ausgegangen:

von dem “Gutachten über die zu erwartende Fluglärmeinwirkung in der Umgebung des Verkehrsflughafens Frankfurt/Main” der Sachverständigen E… Koppe, K… Matschat und E… -A… Müller vom 25. Oktober 1968 – Lärmgutachten –;

von dem medizinischen Gutachten “über die 1977 zu erwartende Lärmbelastung der Anwohner des Flughafens Frankfurt/Main” des Sachverständigen Dr. Dr. Jansen – medizinisches Gutachten –;

von den im Auftrag des Bundesministers für Gesundheitswesen erstatteten und im Gesetzgebungsverfahren für das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) maßgebend herangezogenen sogenannten Göttinger Gutachten über “Fluglärm – seine Messung und Bewertung, seine Berücksichtigung bei der Siedlungsplanung, Maßnahmen zu seiner Minderung” vom Mai 1965 – Göttinger Gutachten – sowie

von dem Gutachten und Zusatzgutachten “über die mögliche klimatische Auswirkung eines beim Flughafen Frankfurt/Main vorgesehenen Waldeinschlags” vom Oktober 1965/November 1967 – Klimagutachten –.

Im Planfeststellungsbeschluß ist der Beklagte weiter auf mehrere durch Einwendungen im Planfeststellungsverfahren aufgeworfene Einzelfragen näher eingegangen, so auf die “Einschränkung der Planungs- und Baufreiheit”, die “Waldabholzung”, die “Unterbrechung der Okrifteler Straße”, den Einfluß auf den “Wildbestand” und auf “Abgase und sonstige unwägbare Stoffe”.

Damit sind alle im Laufe des Verfahrens aufgezeigten und erkennbar gewordenen öffentlichen und privaten Belange in die Abwägung einbezogen worden, die nach Lage der Dinge auf der Seite der gegen die Planung sprechenden Belange in die Abwägung haben eingestellt werden müssen. Das wird auch von den Klägern nicht anders vorgetragen. Ihr Vorbringen läuft nicht auf die Behauptung hinaus, der Beklagte habe in Richtung auf die planwiderstreitenden Belange überhaupt nicht abgewogen oder derartige Belange schlechthin übersehen. Sie sind vielmehr der Meinung, der Beklagte habe in der Abwägung die im Widerstreit zueinander stehenden Belange falsch gewichtet. Dieser Vorwurf ist nicht begründet. Dabei ist im Anschluß an die weiter oben angeführte Rechtsprechung des erkennenden Senats vorab zu wiederholen, daß ein solcher Vorwurf generell nur in engen Grenzen zum Erfolg führen, d.h. die Rechtswidrigkeit der Abwägung belegen kann. Alle Angriffe gegen den Abwägungsvorgang, die sich in Wahrheit nur dagegen richten, daß sich die Planfeststellungsbehörde bei der Verfolgung ihres – gerechtfertigten – Planungsziels in der Kollision verschiedener gegenläufiger Interessen für die Bevorzugung der einen und damit notwendig für die Zurückstellung anderer Belange entscheidet, und die damit auf den nicht zur Kontrolle der Verwaltungsgerichte stehenden Bereich der planerischen Gestaltungsfreiheit abzielen, sind eben deshalb unbeachtlich; Rechtsverstöße werden mit ihnen erst und nur dann geltend gemacht, wenn sie – in schlüssiger Weise – die Behauptung einschließen, daß die Planfeststellungsbehörde die Bedeutung der negativ betroffenen Belange verkannt oder daß sie sie in einer Weise fehlgewichtet habe, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit schlechthin außer Verhältnis stehe. Nach diesen Maßstäben sind im vorliegenden Fall von Bedeutung allein die Vorwürfe der Kläger, der Beklagte habe die Auswirkungen der zu erwartenden Lärmbelästigungen verkannt und ihre objektive Gewichtigkeit in nicht zu vertretender Weise fehlgewichtet. Dieser Angriff gegen den Abwägungsvorgang ist jedoch nicht begründet:

Zum Umfang der zu erwartenden Lärmbelästigungen führt der Planfeststellungsbeschluß aus: Die geplante neue Startbahn “18-West” biete durch ihre Lage und Richtung die Gewähr, daß die Lärmbelästigungen auf ein Mindestmaß beschränkt blieben. Die Siedlungsgebiete im Süden seien von ihr so weit entfernt, daß die auf ihr abfliegenden Flugzeuge eine verhältnismäßig große Höhe über ihnen erreicht haben würden. Die westlich des Flughafens liegenden Siedlungsgebiete würden entlastet, weil ein erheblicher Teil der bisher vorherrschend nach Westen hin erfolgenden Starts auf die neue Startbahn verlagert werde. Zur Eindämmung des Lärms der noch auf dem Boden befindlichen Flugzeuge werde die Waldlage der neuen Startbahn ausgenutzt. Die Westverschiebung der Parallelbahnen werde sich für die in der östlichen Einflugschneise gelegenen Siedlungen der Stadt Offenbach lärmmindernd auswirken. Insgesamt gesehen werde der Ausbau des Flughafens eine Verbesserung der Lärmsituation ergeben.

Diese Beurteilung stützt sich auf das Lärmgutachten, dessen Ergebnisse sich der Planfeststellungsbeschluß zu eigen macht. Sie ist in ihrer Tragfähigkeit daher davon abhängig, daß das Gutachten seinerseits keine Mängel aufweist, die es im gerichtlichen Verfahren zur Sachverhaltsfeststellung ungeeignet erscheinen lassen (vgl. dazu Urteil vom 17. Oktober 1968 – BVerwG VIII C 48.68 – in Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 79; Beschluß vom 23. Juni 1975 – BVerwG VII B 54.75 – in Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 42). Solche Mängel sind weder auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts noch nach dem Revisionsvorbringen der Kläger festzustellen.

In seinem grundsätzlichen Ansatz geht das Lärmgutachten – zum einen – von der Voraussetzung aus, daß es keine Handhabe für die Beurteilung des Lärmpegels in Einzelfällen zu bieten, sondern die “voraussichtlichen Fluglärmeinwirkungen im Großen” zu beurteilen habe. Es mißt sich daher keine Aussagekraft für die Fluglärmbelastung einzelner Grundstücke bei, für die die jeweils maßgebenden örtlichen Sondereinflüsse berücksichtigt werden müßten, sondern stellt pauschalierend auf eine regionale Betrachtung für die Umgebung des Flughafens ab, die das Gutachten in der äußersten Längsausdehnung mit rund 35 km, in der äußersten Breitenausdehnung mit rund 18 km in die Betrachtung einbezieht. Zum anderen beruht das Gutachten im grundsätzlichen Ausgangspunkt auf der Annahme, daß es nicht den durch den Flughafenausbau zusätzlich verursachten Fluglärm, sondern den im “Bezugszeitpunkt 1977” insgesamt zu erwartenden Fluglärm zu ermitteln habe, den es daher ohne Rücksicht auf die im Zeitpunkt seiner Erstattung bereits vorhandene Lärmbelastung prognostiziert.

In beiden Voraussetzungen entspricht das Gutachten dem, was sich in rechtlicher Hinsicht als Anforderung an den Abwägungsvorgang ergibt:

Die Ausrichtung des Gutachtens auf eine nicht individuellpunktuelle, sondern auf eine überschauend-regionale Betrachtung trägt in einer dem konkreten Planvorhaben angemessenen Weise der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats Rechnung, nach welcher in die Abwägung alle diejenigen Belange eingestellt werden müssen, die – in einem weit zu verstehenden Sinn – sachlich wie räumlich, negativ wie positiv von der Planung berührt werden (vgl. insbesondere Urteil vom 15. April 1977 – BVerwG IV C 100.74 – in BVerwGE 52, 237). Die darin liegende Forderung nach einer vollständigen Erfassung der abwägungserheblichen Belange besagt nicht, daß die zu erfassenden Belange im Abwägungsvorgang notwendig auch schon individualisiert sein müßten. Der Grad der im Abwägungsvorgang erforderlichen und angebrachten Individualisierung muß vielmehr der Größenordnung des jeweiligen Planvorhabens angemessen und kann bei raumgreifenden Großprojekten unter Umständen nur sehr gering sein. Das führt nicht zu einer Vernachlässigung der einzelnen betroffenen Belange, sondern wird ihnen in besonderer Weise gerecht. Sie gehen im Abwägungsvorgang in die von der Planungskonzeption her bestimmte planerische Gesamtschau ein und schlagen insoweit durch die Summierung mit den ihnen entsprechenden Belangen anderer Betroffener in dem insgesamt zu berücksichtigenden Abwägungsmaterial zu Buche. Andererseits gewährleisten die rechtlichen Anforderungen an das Abwägungsergebnis, daß die individuellen Belange der einzelnen Betroffenen je mit dem ihnen zukommenden Gewicht gewertet werden. Das setzt für diese – nicht mehr auf das Abwägen, sondern auf das Abgewogensein ausgerichtete – Stufe der Abwägung die individuelle Ermittlung und Berücksichtigung der betroffenen Einzelbelange voraus. Innerhalb dieser doppelten Differenzierung nach Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis sowie nach dem vorhabenabhängigen Grad der Individualisierung der betroffenen Belange beim Abwägungsvorgang ist das Lärmgutachten dem Abwägungsvorgang zugeordnet; für dessen Bereich geht es unter Verzicht auf eine Einzelfallbeurteilung zutreffend von einer generellen Fragestellung aus.

In seiner Ausrichtung auf den im Bezugszeitpunkt insgesamt zu. erwartenden Fluglärm stimmt das Gutachten andererseits mit den Grundsätzen überein, die der erkennende Senat für diesen Zusammenhang insbesondere im Urteil vom 17. November 1972 – BVerwG IV C 21.69 – (BVerwGE 41, 178 [185]) zur fernstraßenrechtlichen Planfeststellung entwickelt hat. Nach diesen – auch hier anwendbaren – Grundsätzen ergibt sich aus der gesetzlich vorgeschriebenen Notwendigkeit einer Planfeststellung, also auch bei planfeststellungsbedürftigen Änderungen einer vorhandenen Anlage, die rechtliche Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde, die Abwägung auf jenen Zustand der Anlage zu beziehen, wie er sich infolge der Planfeststellung ergeben wird. Die von einer zu ändernden Anlage in ihrem bisherigen Zustand ausgehenden Umwelteinwirkungen dürfen daher nicht mit der Folge als vorgegeben ausgeklammert werden, daß die Abwägung auf allein die voraussichtliche Zunahme der Umwelteinwirkungen beschränkt bliebe. Der Einfluß des Planvorhabens auf seine Umgebung muß vielmehr im Sinne der der Planfeststellung aufgegebenen Problembewältigung vollen Umfangs in die Abwägung einbezogen werden. Das ist hier bezüglich des Fluglärms durch das Gutachten geschehen.

Bei Berücksichtigung dieser grundsätzlichen Ausgangspunkte führen die im einzelnen gegen die inhaltliche Richtigkeit des Gutachtens erhobenen Einwände auf keine prozessual beachtlichen Bedenken. Die in dem Gutachten zeichnerisch dargestellten sechs Lärmzonen im Umkreis des Flughafens mit durch Fluglärm hervorgerufenen äquivalenten Dauerschallpegeln von 75, 72, 70, 67, 65 und 62 dB (A) sind nach einem auf statistische Unterlagen gestützten Berechnungs- und Bewertungsverfahren ermittelt worden, das im wesentlichen jenem Verfahren entspricht, welches nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) – FluglärmG – bei der durch dieses Gesetz vorgeschriebenen Festsetzung von Lärmschutzbereichen zu beobachten ist. Der methodische Ansatz des Lärmgutachtens wird dadurch unabhängig davon bestätigt, daß das Fluglärmgesetz erst nach Erlaß des hier angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses in Kraft getreten ist und (schon) deshalb auf dessen verwaltungsgerichtliche Beurteilung ohne Anwendung bleibt (entsprechend den Grundsätzen im Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19).

Auf einen Mangel des Gutachtens führt auch nicht der Einwand des Berufungsgerichts, der – sich auf das Gutachten stützende – Beklagte habe verkannt, daß die unter Lärmgesichtspunkten günstigere Verteilung der Flugbewegungen auf die verschiedenen Start- und Landebahnen durch die Steigerung des Flugaufkommens kompensiert werde und daß diese Steigerung auf den Parallelbahnen eine Erhöhung der nach wie vor allein auf ihnen abzuwickelnden Landeanflüge nach sich ziehen müsse. Denn die damit angesprochene Wechselbezüglichkeit zwischen Verbesserung der Gesamtanlage, Steigerung des Verkehrsaufkommens und der Lärmentwicklung auf den verschiedenen Start- und Landebahnen ist in den einzelnen Bewertungsfaktoren des Gutachtens sachangemessen berücksichtigt worden. Sie ist vornehmlich eingegangen in die prognostische Berechnung des – nach Flugzeugklassen differenzierten – Verkehrsaufkommens und seiner Aufteilung auf die Start- und Landerichtungen sowie Abflugstrecken. Insoweit ist sie auch Gegenstand der Abwägung des Beklagten geworden, übrigens auch hinsichtlich des Verkehrs mit Überschallflugzeugen, die das Gutachten – im Hinblick auf die damals ungewisse Entwicklung des zivilen Überschallflugverkehrs nur “sicherheitshalber” – mit 2 % der im Luftverkehr insgesamt verwendeten Flugzeugklassen in seiner Lärmberechnung berücksichtigt hat.

Unter Hinweis auf das Lärmgutachten läßt sich demnach nichts Durchgreifendes gegen den Abwägungsvorgang anführen. Die im Gutachten ausgewiesenen Zonen mit hoher Lärmbelastung überdecken im wesentlichen unbebautes Gebiet. Darin stimmt – wie, diesen Punkt abschließend, hinzuzufügen ist – das Gutachten im wesentlichen überein mit dem Lärmschutzbereich, der inzwischen durch die auf Grund des § 4 Abs. 1 FluglärmG erlassene Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Frankfurt/Main vom 5. August 1977 (BGBl. I S. 1532) festgesetzt worden ist. Erst die mit 67 dB (A) bewertete Lärmkurve trifft auf einige wenige Randzonen von Wohnsiedlungen. Dichtere Wohnbebauung, vornehmlich in östlicher und westlicher Verlängerung der Parallelbahnen, wird erst mit weiter abnehmenden Lärmwerten erreicht.

In der medizinischen Bewertung der nach diesen Maßstäben in ihrem Umfang fehlerfrei ermittelten Lärmbelastung folgt der Planfeststellungsbeschluß dem medizinischen Gutachten. Auch insoweit schlagen die gegen den Abwägungsvorgang erhobenen Bedenken nicht durch. Das medizinische Gutachten geht für seine Beurteilung von den Daten des Lärmgutachtens aus, bemerkt allerdings dazu, daß der dort in einem äquivalenten Dauerschallpegel zusammengefaßte Störindex zur medizinischen Beurteilung nicht ausreiche, weil für die Gesundheitsgefährdung auch die Höhe des Einzelschallpegels einen wesentlichen Faktor darstelle. Unter Berücksichtigung dessen legt das Gutachten ein “Gefährdungsgebiet für den gesamten Flughafen” sowie ein “Schutzgebiet für die Nachtflugbelastung*?” fest. Innerhalb des Gefährdungsgebiets hält das Gutachten eine Wohnbesiedlung aus Gesundheitsgründen nicht für tragbar; innerhalb des Nachtschutzgebiets hält es Lärmschutzmaßnahmen für erforderlich. Beide Gebiete sind in ihrer räumlichen Ausdehnung auf einen engen Bereich unmittelbar um die Start- und Landebahnen beschränkt; sie überschreiten nur zu einem geringen Teil den – unbesiedelten – Bereich der mit einem Dauerschallpegel von 75 dB (A) bewerteten engeren Lärmzone des Lärmgutachtens bzw. der Lärmschutzverordnung vom 5. August 1977.

Diese vom Beklagten übernommenen Erwägungen weisen den Abwägungsvorgang als fehlerfrei aus. Auch hier ist eine Einzelfallbeurteilung weder vom Gutachter beabsichtigt gewesen noch für die Rechtmäßigkeit des Abwägungsvorgangs erforderlich. Im Hinblick auf die im vorliegenden Fall für den Abwägungsvorgang angebrachte und ausreichende pauschale Prüfung sind die medizinischen Aspekte der Fluglärmbelastung hinreichend in Rechnung gestellt worden. Daher vermag die Rüge des Berufungsgerichts, der Beklagte hätte im Anschluß an die grundsätzlichen Ausführungen des medizinischen Gutachtens weiter prüfen müssen, in welchen Einzelfällen unzumutbare Schlafstörungen durch Fluglärm zu erwarten seien, jedenfalls nicht die Ordnungsmäßigkeit des Abwägungsvorganges in Frage zu stellen. Soweit das Berufungsgericht Einwände unmittelbar gegen das medizinische Gutachten selbst erhebt, ergeben sie in Wirklichkeit keinen Grund, der seine Verwendbarkeit im Prozeß ausschließen würde.

In erster Linie nimmt das Berufungsgericht an, das medizinische Gutachten gehe zu Unrecht von einer Verringerung der Flugbewegungen auf den Parallelbahnen aus. Insoweit wiederholt es seinen auch schon gegen das Lärmgutachten erhobenen Vorwurf, bei dieser Annahme werde übersehen, daß die Parallelbahnen nach wie vor sämtliche Landeanflüge aufzunehmen hätten, was bei gesteigertem Verkehrsaufkommen zu ihrer vermehrten Inanspruchnahme jedenfalls durch Landeanflüge führen müsse. Dieser Einwand ist unberechtigt; er berücksichtigt nicht, daß – wie schon zuvor dargelegt – das Lärmgutachten das zukünftig zu erwartende Luftverkehrsaufkommen unter anderem gerade nach seiner Verteilung auf die verschiedenen Start- und Landebahnen bewertet hat. Für den weiteren Hinweis des Berufungsgerichts, das medizinische Gutachten schließe aus einem mathematischen Durchschnitt auf die Lärmempfindlichkeit von Menschen und verfehle damit den Begriff des “durchschnittlich empfindenden Menschen”, gibt das Gutachten keinen Anlaß. Dieses geht vielmehr zutreffend von einem gegenüber Lärm weder besonders empfindlichen noch besonders gleichgültigen Menschen aus, wie sich insbesondere seinen Erörterungen zur Frage einer möglichen Gewöhnung an den Fluglärm entnehmen läßt. Danach kann nicht zuverlässig angegeben werden, wie hoch die Prozentsätze von gewöhnungsfähigen und von sensibilisierbaren Menschen in einem Kollektiv anzusetzen seien; vermutlich seien sie sehr klein und je etwa gleich groß, so daß “im Durchschnitt für das gesamte Kollektiv der Lärmbelasteten eine erhebliche Belastung” zurückbleibe, an die eine Gewöhnung nicht zu erwarten sei. Demnach bezieht das Gutachten seine Beurteilung von Lärmreaktionen offensichtlich auf die große Mehrheit der Menschen, die weder zu der kleinen Minderheit der Gewöhnungsfähigen noch zu der anderen kleinen Minderheit der Sensibilisierbaren gehören. Dagegen läßt sich rechtlich nichts erinnern.

Mit dem – erörterten – Vorbehalt, der wegen des Fehlens hinreichender tatsächlicher Feststellungen zur voraussichtlichen Entwicklung des Luftverkehrsaufkommens zu machen ist, ist nach alledem davon auszugehen, daß der Abwägungsvorgang im gerichtlichen Überprüfungsverfahren nicht zu beanstanden ist. Die weitere Prüfung der Abwägung hat sich demnach im folgenden allein auf das im angefochtenen Planfeststellungsbeschluß zum Ausdruck kommende Abwägungsergebnis zu erstrecken. Dabei wird vorab von dem alle Kläger betreffenden Fluglärm zu sprechen sein. Soweit aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen für einzelne Kläger Besonderheiten zu berücksichtigen sind, wird darauf an späterer Stelle gesondert eingegangen werden.

Das Abwägungsergebnis begegnet keinen rechtlichen Bedenken, soweit der Beklagte die vom Fluglärm betroffenen Belange der Kläger überhaupt hinter die für die Planung sprechenden öffentlichen Belange zurückgesetzt, also Lärmbelästigungen im Einwirkungsbereich des Flughafens überhaupt für zumutbar gehalten hat. Insoweit wird die Planung unter den vom Beklagten angenommenen tatsächlichen Voraussetzungen durch sachgerechte, d.h. am Planungsziel orientierte und hinreichend gewichtige Gründe des öffentlichen Interesses gerechtfertigt.

Fraglich ist indessen, ob der Beklagte in den hier zur Beurteilung stehenden Einzelfällen jene Grenze seiner planerischen Gestaltungsfreiheit eingehalten hat, die ihm durch die Auflagenvorschrift des § 9 Abs. 2 LuftVG gesetzt sind. Da der Planfeststellungsbeschluß in Anwendung dieser Vorschrift keine Auflagen zugunsten der vom Fluglärm betroffenen Kläger enthält, muß angenommen werden, daß der Beklagte bei seiner Planungsentscheidung davon ausgegangen ist, Schallschutzmaßnahmen (etwa im Sinne des § 9 FluglärmG) seien in keinem Fall nach § 9 Abs. 2 LuftVG notwendig; die entstehenden Lärmbelästigungen seien nach den Maßstäben einer gerechten Abwägung ohne Anordnung solcher Schutzmaßnahmen zumutbar.

Die Frage, ob dieser Ansicht gefolgt werden kann, ist in der Revisionsinstanz in Ermangelung hinreichender tatsächlicher Feststellungen nicht zu beantworten. Insoweit fehlt es bereits an einer tragfähigen Ermittlung, welche ursächlich auf den Flughafen zurückgehende Lärmbelastung auf den Grundstücken der Kläger zu erwarten ist. Diese Frage bedarf der Beurteilung durch einen Sachverständigen. Die Versuche des Berufungsgerichts, aus den generellen Daten des Lärmgutachtens und des medizinischen Gutachtens auf individuelle Daten für die einzelnen Grundstücke der Kläger rückzuschließen, sind verfehlt, weil die Gutachten allein auf eine Überschau ausgerichtet sind und weil dem Gericht die für eine solche Ermittlung zu fordernde spezielle Sachkunde fehlt. Für die dem Flughafen zuzurechnenden Lärmbeeinträchtigungen ist auf den Zustand abzustellen, wie er nach seinem planentsprechenden Ausbau zu erwarten ist. Dabei kann entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts auch von Bedeutung sein, daß der Flughafen aus anderen Gründen, als sie sich unmittelbar aus dem Planfeststellungsbeschluß und der Genehmigung ergeben, Betriebsbeschränkungen – etwa hinsichtlich des Nachtflugverkehrs – unterworfen ist. Ihre Berücksichtigung setzt allerdings die vor § 86 Abs. 1 VwGO standhaltende Feststellung voraus, daß mit der Aufrechterhaltung solcher Beschrärkungen nach Lage der Dinge auf Dauer gerechnet werden kann (vgl. Urteil vom 4. April 1975 – BVerwG IV C 55.74 – in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 15 S. 7 [18/19]).

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine nach dieser Maßgabe festzustellende Lärmeinwirkung des Flughafens für die betroffenen Grundstücke als “Nachteile” im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG anzusehen sind und deshalb die Notwendigkeit der Anordnung von Schutzanlagen nach sich ziehen, läßt sich aus Rechtsgründen nicht einheitlich beantworten. Das hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 80.74 – (BVerwGE 51, 15) für die mit § 9 Abs. 2 LuftVG im wesentlichen übereinstimmende Vorschrift des § 17 Abs. 4 FStrG näher begründet. Danach bestimmt sich das Maß der für diese Auflagenvorschriften erheblichen Verkehrsgeräusche aus dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit. Das schließt – dem Wesen dieses Begriffs entsprechend – eine undifferenzierte, für alle Fälle einheitliche Festlegung auf ein bestimmtes Maß der hinzunehmenden Belastung aus. Im Sinne des § 17 Abs. 4 FStrG und – ihm entsprechend – des § 9 Abs. 2 LuftVG sind vielmehr solche Verkehrsgeräusche erheblich, die der jeweiligen Umgebung mit Rücksicht auf deren durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden können. Für die Gebietsart ist dabei von der bebauungsrechtlich geprägten Situation der Grundstücke auszugehen, für die tatsächlichen Verhältnisse spielen insbesondere “Geräuschvorbelastungen” und “plangegebene” Vorbelastungen eine wesentliche Rolle. Nach diesen Kriterien ist ein Grundstück gegenüber einem Planvorhaben um so schutzwürdiger, je mehr es nach der Gebietsart berechtigterweise Schutz vor Immissionen erwarten kann und je weniger es durch Störfaktoren tatsächlich belastet ist. Das führt nicht nur zu handgreiflichen Unterschieden in der Schutzwürdigkeit von etwa einerseits Wohngebieten und andererseits Industriegebieten, sondern ebenso auch in der Schutzwürdigkeit verschiedener Wohngebiete. Ein Wohngebiet beispielsweise, das – zumal in städtischen Ballungsräumen – unter der situationsbedingten Einwirkung benachbarter Kern-, Industrie- oder Gewerbegebiete oder von Verkehrswegen ohnehin einer objektiv hohen Geräuschbelastung ausgesetzt ist, kann nicht den Schutz in Anspruch nehmen, der einem nicht derart vorbelasteten Wohngebiet zuzubilligen ist. Unter die Vorbelastungen, die im vorliegenden Fall in Betracht zu ziehen sind, fallen grundsätzlich auch die bisherigen Lärmeinwirkungen des Flughafens selbst. Sie gehören, weil sie langjährig tatsächlich bestehen, zu den maßgebenden Faktoren, durch die die Situation der in seinem Einwirkungsbereich liegenden Grundstücke geprägt wird. Allerdings ergibt sich die Grenze ihrer Berücksichtigung als schutzmindernde Vorbelastung dort, wo die Fluglärmeinwirkungen bereits vor Ausführung des Planvorhabens sowohl nach der Gebietsart als auch im Verhältnis zu anderen Lärmquellen das Maß des Zumutbaren überschreiten. In solchen Fällen muß – gewissermaßen – nicht “wegen”, sondern “aus Anlaß” der notwendigen Planfeststellung eine nach den Maßstäben des § 9 Abs. 2 LuftVG erforderliche Schutzmaßnahme angeordnet werden. Zur Frage, ob nach diesem grundsätzlichen Ansatz Aussagen zu mit Lärmpegeln bewerteten “Zumutbarkeitsgrenzen” gemacht werden können, hat der Senat in seinem angeführten Urteil vom 21. Mai 1976 (a.a.O. S. 32 ff.) folgendes zur Erwägung gestellt:

Für die einer allgemeinen Aussage am ehesten zugänglichen Wohngebiete muß sich die zumutbare Lärmbelastung aus ihrer Bestimmung zum “Wohnen” ergeben. Dieser Begriff des Wohnens umfaßt sowohl das Leben innerhalb der Gebäude als auch eine angemessene Nutzung der Außenwohnbereiche wie Balkone, Terrassen, Hausgärten, Kinderspielplätze und sonstigen Grün- und Freiflächen. Für Wohngebiete, die nicht einer durch andere Störfaktoren verursachten Geräuschvorbelastung ausgesetzt sind und deren Schutzwürdigkeit deshalb nicht durch Vorbelastungen eingeschränkt ist, setzt die angemessene Befriedigung der Wohnbedürfnisse insbesondere voraus, daß innerhalb der Gebäude eine durch Außengeräusche nicht beeinträchtigte Entfaltung des Lebens der Bewohner möglich ist. Dazu gehört – vornehmlich am Tage und in den Abendstunden – die Möglichkeit einer ungestörten Kommunikation im weitesten Sinn unter Einschluß der Mediennutzung (Telefon, Rundfunk, Fernsehen) und – für die Nacht – die Möglichkeit des störungsfreien Schlafens, auch bei (gelegentlich) geöffneten Fenstern. Die Frage, ob und in welcher Weise eine danach äußerstenfalls zumutbare Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel ausgedrückt werden kann, läßt sich im Wege der Rechtsanwendung nicht weiter klären. Solange der Gesetzgeber in der Kollision zwischen Immissionsschutz und anderen öffentlichen Interessen nicht die gerade ihm obliegende – politische – Entscheidung über das Maß des Zumutbaren trifft, werden die Gerichte die Frage als außerrechtliche Fachfrage im Wege der Sachverhaltsermittlung – in aller Regel durch Sachverständige – klären müssen. Als Anhaltspunkt hat der erkennende Senat in dem Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 80.74 – (a.a.O.) allerdings darauf hingewiesen, es erscheine nach den Äußerungen in der medizinischen Fachliteratur einleuchtend, davon auszugehen, daß für ein von anderen Störfaktoren nicht vorbelastetes Wohngebiet die Grenze des innerhalb der Gebäude noch zumutbaren Verkehrslärms etwa bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Außenpegel) von 55 dB (A) am Tage und von 45 dB (A) in der Nacht erreicht werde. Die Angemessenheit dieser nicht in Beantwortung einer Rechtsfrage, sondern in Erwägung eines außerrechtlichen Maßstabes genannten Werte ist damit ebenso weiterer Ermittlung durch die Tatsacheninstanzen offen wie die im hier vorliegenden medizinischen Gutachten aufgeworfene Frage, ob der Fluglärm ebenso wie der Straßenlärm sachgerecht allein mit einem äquivalenten Dauerschallpegel bemessen werden kann, oder ob nicht daneben die Spitzenschallpegel in besonderer Weise berücksichtigt werden müssen. Das Fluglärmgesetz kann insoweit kein bereits ausschlaggebender Anhaltspunkt sein. Der in ihm vorgesehene äquivalente Dauerschallpegel dient der Festlegung eines regionalen Lärmschutzbereichs, nicht aber individueller Lärmbeeinträchtigungen. Was die Höhe der in ihm angegebenen Dauerschallpegel angeht, so läßt sich aus ihnen, wie der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 15. Juni 1977 – V ZR 44/75 – (NJW 1977, 1917 [1920]) mit Recht ausführt, allenfalls entnehmen, daß eine Fluglärmbelastung über 75 dB (A) bzw. über 67 dB (A) so groß ist, daß für die Zukunft die Wohnbebauung eines Grundstücks – abgesehen von Ausnahmen – überhaupt bzw. ohne bestimmte Schallschutzeinrichtungen ausgeschlossen sein soll.

Sollte sich auf Grund der neuen Verhandlung und der gebotenen Sachverhaltsermittlung des Berufungsgerichts ergeben, daß die Kläger oder einzelne von ihnen durch das Planvorhaben nicht unzumutbar lärmbetroffen werden, so sind deren Klagen insoweit abzuweisen. Eine Rechtsverletzung scheidet dann in Ermangelung einer Rechtsbetroffenheit durch Lärmeinwirkungen aus.

Soweit dagegen für die Kläger oder einzelne von ihnen rechtserhebliche Lärmbeeinträchtigungen im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG festzustellen sind, ist für die neue Entscheidung des Berufungsgerichts folgendes zu beachten:

Der erkennende Senat hat wiederholt entschieden, von der Anordnung einer gebotenen Schutzanlage im Planfeststellungsbeschluß hänge dessen Rechtmäßigkeit ab (vgl. z.B. Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in BVerwGE 48, 56 [70]). Dem jeweiligen Kläger stehe es beim Fehlen einer zum Schutz seiner Belange gebotenen Auflage frei, entweder mit der Anfechtungsklage die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, soweit er ihn beschwert, oder mit der Verpflichtungsklage dessen Ergänzung durch Schutzmaßnahmen zu erstreben (Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 80.74 – insoweit abgedruckt in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 20 S. 22). Mit dieser Rechtsprechung hat sich der erkennende Senat vornehmlich gegen die von anderen Verwaltungsgerichten vertretene Auffassung gewandt, nach welcher der Streit um die Ablehnung oder Unterlassung begehrter Schutzanordnungen immer nur im Wege der Anfechtungsklage auszutragen sei (vgl. Urteil vom 17. November 1972 – BVerwG IV C 21.69 – in BVerwGE 41, 178 [180]). An der Ablehnung dieser Ansicht ist aus den prozessualen Gründen, die der Senat in den angeführten Urteilen näher dargelegt hat, uneingeschränkt festzuhalten. Die Rechtsprechung des Senats bedarf aber für Fälle der hier vorliegenden Art aus materiellrechtlichen Gründen einer Einschränkung. Hat der Betroffene Anspruch auf eine seinen Belangen Rechnung tragende Auflage, so schließt das einen Anspruch auf (Teil-)Aufhebung der Planfeststellung aus; der Betroffene kann dann nur Planergänzung verlangen. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Jeder Planfeststellungsbeschluß muß im Hinblick auf das der Planfeststellung materiell gesetzte Ziel, unter Bewältigung der mit ihr aufgeworfenen Probleme eine inhaltlich abgewogene Planung zu erreichen, unter der Voraussetzung des § 9 Abs. 2 LuftVG (oder vergleichbarer Vorschriften anderer Planungsgesetze) die notwendigen Schutzauflagen anordnen. Fehlt es daran, so bleibt ein von der Planung ausgelöster Interessenkonflikt offen. Das macht den Plan insoweit objektiv rechtswidrig. Zu einem Anspruch auf Aufhebung bzw. Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kann ein solcher Mangel allerdings nur dann führen, wenn der Mangel für die Planungsentscheidung insgesamt von so großem Gewicht ist, daß dadurch nicht nur der einzelne Betroffene benachteiligt, sondern die Ausgewogenheit der Gesamtplanung bzw. eines abtrennbaren Planungsteils überhaupt in Frage gestellt wird. Ob das der Fall ist, hängt wesentlich von der Größe des Planvorhabens ab. Läßt sich eine im Planfeststellungsbeschluß nicht angeordnete Schutzauflage nachholen, ohne daß dadurch die Gesamtkonzeption der Planung in einem wesentlichen Punkt berührt und ohne daß in dem Interessengeflecht der Planung nunmehr andere Belange nachteilig betroffen werden, so korrespondiert der objektiven Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht ein subjektiver Anspruch des Betroffenen auf Planaufhebung, sondern allein ein Anspruch auf Planergänzung.

Von einer solchen Lage ist hier für alle Kläger auszugehen. Soweit sich ergeben sollte, daß wegen der von ihnen geltend gemachten Lärmeinwirkungen Lärmschutzmaßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG hätten angeordnet werden müssen, kann dies nachgeholt werden, ohne daß sich daraus Konsequenzen für die Planung als solche ergäben. Solche Konsequenzen wären auch dann nicht anzunehmen, wenn sich in dem einen oder anderen Fall herausstellen sollte, daß ein wirksamer oder ausreichender Lärmschutz an den betroffenen Grundstücken faktisch nicht möglich ist. Unter solchen Umständen muß erforderlichenfalls durch eine Enteignungsmaßnahme gemäß § 28 LuftVG die Voraussetzung für eine Entschädigung des Betroffenen in Geld geschaffen werden (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG IV C 21.74 – in BVerwGE 48, 56 [69]). Nach der von § 28 LuftVG in Bezug genommenen Vorschrift des § 12 des Landbeschaffungsgesetzes vom 23. Februar 1957 (BGBl. I S. 134) kommt als Form der Enteignung neben der Eigentumsentziehung unter anderem auch die Eigentumsbelastung in Betracht.

In prozessualer Hinsicht wird es sachdienlich sein, daß die Kläger im neuen Berufungsverfahren ihren bisherigen Aufhebungsantrag umstellen bzw. durch einen Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Anordnung von Schallschutzmaßnahmen ergänzen.

In Anwendung des bisher gefundenen Ergebnisses ist nunmehr zu den einzelnen Verfahren Stellung zu nehmen:

In den verfahren der Kläger … – Kläger zu 1) –, … – Klägers zu 6) – und … – Klägers zu 7) – waren die Berufungsurteile aufzuheben. Aufzuheben waren auch die diese Kläger betreffenden Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 22. Februar 1972, soweit mit ihnen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses aufgehoben wird. Insoweit waren die Anfechtungsklagen dieser Kläger in der Revisionsinstanz abzuweisen. Im übrigen waren die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Die Aufhebung der Berufungsurteile und die Abweisung der Klagen, soweit sie Teil A des Planfeststellungsbeschlusses betreffen, beruhen auf der mit Revisionsrügen nicht im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen Feststellung des Berufungsgerichts, die Kläger würden durch die geplante neue Startbahn akustisch nicht betroffen. Da – wie das Berufungsgericht mit Recht angeführt hat – einerseits die Feststellung der neuen Startbahn und andererseits die Feststellung der Änderungen am Parallelbahnensystem sachlich wie räumlich trennbare Teilentscheidungen der Planfeststellung darstellen, fehlt es an einer möglichen Verletzung von Rechten dieser Kläger durch Teil A des Planfeststellungsbeschlusses. Für das weitere Verfahren dieser Kläger ist es aus diesem Grunde auch rechtlich ohne Bedeutung, ob die Planung der neuen Startbahn durch eine Planrechtfertigung hinreichend legitimiert ist.

Die Aufhebung der Berufungsurteile im übrigen war bezüglich dieser Kläger schon deshalb geboten, weil das Berufungsgericht mit seiner Entscheidung, den Planfeststellungsbeschluß insoweit aufzuheben, als damit bestimmte Landeanflüge zugelassen worden seien, nicht die Planungsentscheidung des Beklagten geprüft, sondern der verwaltungsgerichtlichen Prüfung in Wahrheit eine vom Gericht modifizierte Planung zugrunde gelegt hat. Das ist mit der verwaltungsgerichtlichen Kontrollfunktion nicht vereinbar und bedeutet einen Verstoß gegen die Vorschriften der §§ 113 und 114 VwGO. Andererseits beruhen diese Berufungsurteile zum Nachteil der Kläger auf einer Verletzung der Vorschrift des § 9 Abs. 2 LuftVG sowie auf einer unzureichenden Sachverhaltsfeststellung. Das nötigt zur Zurückverweisung dieser Sachen an das Berufungsgericht.

Im Verfahren des Klägers … – Klägers zu 4) war dessen Revision gegen das ihn betreffende Berufungsurteil zurückzuweisen, soweit er sich gegen die Abweisung seiner Anfechtungsklage gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses gewandt hat. Das beruht auf der mit Revisionsrügen nicht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen Feststellung des Berufungsgerichts, der Kläger werde durch die geplante neue Startbahn akustisch nicht betroffen. Im übrigen war das ihn betreffende Berufungsurteil unter Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht aufzuheben. Insoweit gelten sinngemäß die Erwägungen, wie sie zuvor für die Verfahren … und andere dargelegt worden sind.

In Verfahren des Klägers … – Klägers zu 8) – war dessen Revision insoweit zu verwerfen, als mit ihr die Aufhebung auch von Teil B des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 beantragt worden ist. Das war geboten, weil das erstinstanzliche Urteil gegenüber dem Kläger rechtskräftig geworden ist, soweit es seine Anfechtungsklage gegen Teil B des Planfeststellungsbeschlusses abgewiesen hat. Im übrigen war auf die Revision des Klägers das ihn betreffende Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die Ansicht des Berufungsgerichts, der Kläger werde von der neuen Startbahn weder durch Lärm noch – wie er zusätzlich hervorhebt – durch Abgase erheblich beeinträchtigt, ist nicht im Sinne des § 86 Abs. 1 und § 137 Abs. 2 VwGO durch hinreichende tatsächliche Feststellungen gesichert. Sollte sich auf Grund der danach erforderlichen weiteren Ermittlungen ergeben, daß der Kläger rechtlich beachtlich in seinen Belangen betroffen wird, so kann Teil A des Planfeststellungsbeschlusses ihm gegenüber nur dann Bestand haben, wenn das Berufungsgericht die vom Beklagten angeführten Gründe zur Legitimation der Planung in tatsächlicher Hinsicht bestätigt findet. Sollte dies der Fall sein, so würde sich der Abwehranspruch des Klägers auf einen Planergänzungsanspruch reduzieren.

In den – allein Teil A des Planfeststellungsbeschlusses betreffenden – Verfahren der Kläger … – Kläger zu 9) –, … – Kläger zu 10) –, …– Klägers zu 11) – und … – Kläger zu 12) – waren die Berufungsurteile aufzuheben und die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die Berufungsurteile verletzen zum Nachteil des Beklagten und der Beigeladenen Verfahrensrecht, indem in ihnen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses “insoweit aufgehoben” wird, “als dadurch Starts von zivilen Überschallflugzeugen zugelassen wurden”. Insoweit hat das Berufungsgericht – ähnlich wie im Fall der Kläger … – unter Verstoß gegen §§ 113 und 114 VwGO – nicht den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß geprüft, sondern die Planung des Beklagten im Ergebnis modifiziert. Zum Nachteil der Kläger hat das Berufungsgericht unter Verletzung seiner Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO unzureichend geprüft, ob ihre Grundstücke in rechtserheblicher Weise durch von der geplanten neuen Startbahn verursachten Fluglärm rechtserheblich beeinträchtigt würden. Sollte dies im neuen Berufungsverfahren zu bejahen sein, so käme es – wie im Verfahren des Klägers Bauer – für das Aufhebungsbegehren der Kläger auf die Rechtfertigung der Planung der neuen Startbahn an. Sollte sie zu bejahen sein, so könnten die Kläger mit Aussicht auf Erfolg nur einen Verpflichtungsantrag auf Planergänzung durch Anordnung von Schutzmaßnahmen verfolgen.

Im Verfahren der Kläger …– Klägers zu 13) –, … – Klägers zu 14) – und …1 – Klägers zu 15) – waren die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die vom Berufungsgericht bestätigte Aufhebung des Teils A des Planfeststellungsbeschlusses durch die erstinstanzlichen Urteile des Verwaltungsgerichts wird von den unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht getragen. Insoweit bedarf es neuer Ermittlungen. Sollte sich ergeben, daß die Kläger in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt werden, käme es auch in diesen Verfahren für das Aufhebungsbegehren auf die Planungsrechtfertigung an. Sofern das Berufungsgericht auf Grund der dazu anzustellenden Ermittlungen die Planungsrechtfertigung als gegeben ansehen sollte, könnten die Kläger mit Aussicht auf Erfolg allein einen Verpflichtungsantrag auf Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses durch die Anordnung von Schutzauflagen stellen.

Im Verfahren der Stadt Groß-Gerau – Klägerin zu 2) – und des Landkreises Groß-Gerau – Klägers zu 5) – waren die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die vom Berufungsgericht teils in Bestätigung, teils in Änderung der erstinstanzlichen Urteile ausgesprochenen Klagabweisungen verletzen die Kläger in ihren Rechten:

Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen dieser Kläger seien schon unzulässig, soweit sie sich gegen den Planfeststellungsbeschluß mit der Begründung wendeten, ihm liege eine fehlerhafte Genehmigung nach § 6 LuftVG zugrunde bzw. durch ihn sei die erweiterte Flughafenanlage mit einem Betrieb zugelassen worden, durch den sie in ihrer Planungshoheit verletzt würden, verstößt in prozeßrechtlicher Hinsicht gegen § 42 Abs. 2 VwGO und ist in materiellrechtlicher Hinsicht unvereinbar mit den §§ 6 und 8 LuftVG.

Für die Fälle, in denen – wie hier – der Flughafenunternehmer wegen der Regelung des § 8 LuftVG eine ihm nach § 6 LuftVG erteilte Genehmigung für sich allein nicht ausnutzen darf, sondern zur Ausführung des genehmigten Vorhabens zusätzlich einer Planfeststellung bedarf, hat der erkennende Senat bisher ausdrücklich die Frage offengelassen und als noch klärungsbedürftig bezeichnet, ob die Gemeinden (und Gemeindeverbände) unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre eigene Planungshoheit verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz bereits gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung in Anspruch nehmen können (vgl. Beschluß vom 21. Februar 1973 – BVerwG IV CB 68.72 – in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 4 S. 10 [12]). Die Befugnis der Gemeinden und Gemeindeverbände, in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften und als Träger eigener Planungshoheit eine sie insoweit berührende luftverkehrsrechtliche Planfeststellung anzufechten, hat dagegen niemals in Frage gestanden. Von dieser Befugnis ist der Senat daher in seinem im vorliegenden Rechtsstreit ergangenen zurückverweisenden Revisionsurteil vom 22. März 1974 – BVerwG IV C 42.73 – (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6) ausgegangen, ohne einen Anlaß zu sehen, dies ausdrücklich zu betonen. Daran ist festzuhalten. Die zu einem anderen Ergebnis kommenden Überlegungen des Berufungsgerichts sind nicht zu billigen. Sie geben dem Senat jedoch Gelegenheit, auch in Beantwortung der zuvor erwähnten rechtsgrundsätzlichen Frage, folgendes klarzustellen:

In den durch § 8 LuftVG bestimmten Fällen bedarf die Anlegung und Änderung von Flugplätzen sowohl einer Genehmigung als auch einer Planfeststellung. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung solcher – planfeststellungsbedürftiger – Flugplätze geschieht demnach, wie der Senat in dem zurückverweisenden Revisionsurteil vom 22. März 1974 näher erläutert hat, innerhalb eines insoweit mehrstufigen Verwaltungsverfahrens durch zwei zwar sachlich und verfahrensmäßig miteinander verzahnte, für ihren jeweiligen Regelungsbereich aber selbständige Verwaltungsentscheidungen. Der Regelungsbereich der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ist in diesen Fällen planfeststellungsbedürftiger Flugplätze dadurch gekennzeichnet, daß sie insoweit – ganz überwiegend – Unternehmergenehmigung ist (Urteil vom 11. Oktober 1968 – BVerwG IV C 55.66 – in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 S. 1 [11]). Von einer “Doppelnatur” der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung als einerseits Unternehmergenehmigung und andererseits (endgültiger) Planungsentscheidung kann daher nur dort die Rede sein, wo es für die Anlage eines Flugplatzes einer Planfeststellung nicht bedarf, die luftverkehrsrechtliche Zulassung eines Flugplatzes also in einem einstufigen Verwaltungsverfahren und abschließend durch allein die Erteilung der Genehmigung erfolgt. Auf allein solche Fälle beziehen sich die Urteile des erkennenden Senats vom 14. Februar 1969 – BVerwG IV C 82.66 – (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2) und vom 17. Februar 1971 – BVerwG IV C 96.68 – (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 3). Die in ihnen entwickelten Grundsätze sind demnach auf die Zulassung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze nur insoweit übertragbar, als dies im Hinblick auf die hier wie dort unterschiedliche Reichweite der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung möglich ist. Das ist demnach nicht der Fall bezüglich jener Erwägungen, mit denen diese Urteile die Befugnis der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften zur Anfechtung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung gerade mit deren Eigenschaft als abschließender Planungsentscheidung begründet haben. Sie gehen insoweit von der Doppelnatur der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung aus, an der es im mehrstufigen Verwaltungsverfahren zur Zulassung planfeststellungsbedürftiger Flughäfen fehlt.

Damit ist freilich die Zulässigkeit einer auf das Selbstverwaltungsrecht und die Planungshoheit gestützten Klage von Gemeinden oder Gemeindeverbänden gegen die im mehrstufigen Verfahren ergehenden luftverkehrsrechtlichen (Unternehmer-)Genehmigungen nicht schlechthin ausgeschlossen. Für diese Fälle ist der Umstand von Bedeutung, daß die Genehmigung – abgesehen von der mit ihr gemäß § 12 LuftVG verbundenen Festlegung eines Bauschutzbereichs – eine immerhin planungsvorbereitende Entscheidung ist. Durch sie wird zwar nicht selbst der Standort des Flugplatzes verbindlich festgelegt und daher nicht selbst eine unmittelbar raumrelevante Entscheidung getroffen; sie gibt aber dem Flugplatzunternehmer die rechtliche Handhabe, für den mit einem bestimmten Standort genehmigten Flugplatz die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zu beantragen. Insofern bestimmt sie, wie der Senat in dem zurückverweisenden Urteil vom 22. März 1974 dargelegt hat, den Gegenstand des Unternehmens und schafft sie die Voraussetzung für die Planfeststellung. Die umfangreiche Prüfung, die ihr nach § 6 Abs. 2 LuftVG vorausgehen muß, die zahlreichen Gegenstände, auf die sich diese Prüfung zu erstrecken hat, weisen dabei darauf hin, welches Gewicht der Genehmigung als planerischer Vorentscheidung jedenfalls faktisch zukommt. Unter diesen Umständen ginge es an der Lebenswirklichkeit vorbei, wenn innerhalb des auf Genehmigung und Planfeststellung aufgeteilten luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens die durch die Genehmigungserteilung zumindest in tatsächlicher Hinsicht vorgegebene Bindung für die spätere Planfeststellung außer acht gelassen würde (vgl. zur Bedeutung tatsächlicher Bindungen in der Bauleitplanung Urteil vom 5. Juli 1974 – BVerwG IV C 50.72 – in BVerwGE 45, 309 [317/318]). Diese tatsächliche Bindung wirkt sich der Sache nach wie eine mehr oder weniger starke Vorwegnahme von Entscheidungen aus, die rechtlich erst der Planfeststellung vorbehalten sind und damit insbesondere unter dem Gebot der planerischen Abwägung stehen. Insofern wird die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände auch schon durch die in diesem Sinne vorentscheidende Wirkung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung eines planfeststellungsbedürftigen Flugplatzes berührt. Dieser Zusammenhang gebietet es, daß die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im Verfahren auf Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für planfeststellungsbedürftige Flugplätze Gelegenheit erhalten, frühzeitig, nämlich noch vor Abschluß des Genehmigungsverfahrens, auf die sie berührenden Belange hinzuweisen und dadurch auf die Genehmigungsentscheidung Einfluß zu nehmen. Dem wird durch ein dem – formellen – Beteiligungsrecht des § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG entsprechendes Recht auf Information und Anhörung hinreichend Rechnung getragen. Die Verletzung dieses Beteiligungsrechts macht eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv rechtswidrig und verletzt die dadurch betroffene kommunale Selbstverwaltungskörperschaft in einem subjektiven Recht, so daß eine mit einem solchen Mangel behaftete Genehmigung auf die Anfechtung der Gemeinde hin der Aufhebung unterliegt.

Aus dieser Beschränkung der Rechtsposition der Gemeinden und Gemeindeverbände auf ein formelles Beteiligungsrecht wird zugleich deutlich, daß sie eine inhaltliche Prüfung der im mehrstufigen Verwaltungsverfahren ergangenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze nur im Wege der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen können, in dem die Genehmigung ihren verbindlichen Niederschlag findet. Insoweit gilt für die Gemeinden und Gemeindeverbände demnach nichts anderes, als was nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats auch für private Kläger gilt (vgl. insoweit Urteil vom 11. Oktober 1968 – BVerwG IV C 55.66 – in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1; Urteil vom 22. März 1974 – BVerwG IV C 42.73 – in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [26/27]). Das aber setzt notwendig voraus, daß – entsprechend der bisherigen Rechtsprechung des Senats – die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen der durch § 42 Abs. 2 VwGO gezogenen Grenzen unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre Planungshoheit uneingeschränkt, insbesondere auch mit Angriffen gegen den in die Planfeststellung eingegangenen materiellen Inhalt der Genehmigung, gegen den luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschluß müssen klagen können.

Die danach in vollem Umfang zulässigen Klagen der hier zur Rede stehenden Kläger sind freilich der Sache nach nicht begründet, soweit sie sich auf Verletzung der Planungshoheit stützen. Für den Landkreis Groß-Gerau, der sich, anders als die Stadt Groß-Gerau, nicht auf die in § 1 Abs. 3 BBauG allein den Gemeinden übertragene Bauleitplanung berufen kann, ist schon nicht ersichtlich, ob ihm überhaupt eine hoheitliche Planungsbefugnis zusteht, die mit der luftverkehrsrechtlichen Planung kollidieren könnte. Das kann jedoch, zumal sich die Frage nach Landesrecht beantworten wird, auf sich beruhen. Denn keiner der beiden Kläger legt in der nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats geforderten konkreten Weise dar, daß und inwiefern der hier angefochtene Planfeststellungsbeschluß auf ihre Planungshoheit – und gerade auf diese – “unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art” haben sollte (Urteil vom 8. September 1972 – BVerwG IV C 17.71 – in BVerwGE 40, 323 [330/331]). Zwar werden vom Schutz der Planungshoheit nicht nur die durch verbindliche Pläne ausgewiesenen kommunalen Planungen, sondern gerade auch planerische Vorstellungen umfaßt, soweit sie schon hinreichend bestimmt sind. In diesem Rahmen muß aber dargetan werden, daß und in welcher Weise eine bereits hinreichend konkretisierte örtliche Planung durch die fremde Planung – rechtswidrig – beeinträchtigt wird. Daran fehlt es, wenn, wie hier, lediglich allgemein auf die Wahrnehmung des öffentlichen Wohls oder abstrakt auf allein die Tatsache der Planungshoheit abgestellt und nicht ein rechtswidriger Eingriff in eine konkrete Planung schlüssig dargelegt wird (vgl. Urteil vom 21. Mai 1976 – BVerwG IV C 38.74 – BVerwGE 51, 6 [13]; Urteil vom 15. April 1977 – BVerwG IV C 3.74 – in BVerwGE 52, 226 [233]).

Gleichwohl konnten die angefochtenen Urteile keinen Bestand haben. Die Frage, ob die Kläger als Eigentümer von Grundstücken und als Träger von kommunalen Einrichtungen durch Lärmeinwirkungen in ihren Rechten verletzt werden, ist nicht in einer den §§ 86 Abs. 1 und 137 Abs. 2 VwGO genügenden Weise aufgeklärt worden. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sachen an das Berufungsgericht. Für diese Kläger läßt sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts eine Rechtsbeeinträchtigung weder durch Teil A noch durch Teil B des Planfeststellungsbeschlusses ausschließen. Möglicherweise kann es daher in beiden Verfahren auch auf die Frage nach der Planungsrechtfertigung für Teil A ankommen.

Nicht durchzudringen vermag der Landkreis Groß-Gerau, soweit er sich gegen die Annahme des Berufungsgerichts wendet, die Feststellungen des Planfeststellungsbeschlusses bezüglich der Okrifteler Straße seien sowohl hinreichend deutlich als auch sachlich gerechtfertigt. Die insoweit erhobene Rüge des Klägers, der Planfeststellungsbeschluß hätte eine Regelung insoweit nicht treffen dürfen, weil es für diese Folgemaßnahme am Regelungszusammenhang fehle und weil deshalb eine zusätzliche Planfeststellung nach Landesstraßenrecht hätte ergehen müssen, hat keinen Erfolg. Bundesrechtlich ist gegen die Einbeziehung der durch die Planungsmaßnahmen betroffenen Okrifteler Straße in die luftverkehrsrechtliche Planung nichts einzuwenden. Soweit der Planfeststellungsbeschluß darauf verweist, daß im Anschluß an die luftverkehrsrechtlich festgestellte Unterführung der Straße unter die Startbahn “18-West” hinsichtlich des übrigen Trassenverlaufs noch weitere Entscheidungen erforderlich werden würden, hat das Berufungsgericht diesen Vorbehalt unter landesstraßenrechtlichen Gesichtspunkten und damit irrevisibel als rechtmäßig gebilligt.

Im Verfahren der Stadt Flörsheim – Klägerin zu 3) – war deren Revision gegen das sie betreffende Berufungsurteil zurückzuweisen, soweit sie sich gegen die Abweisung ihrer Anfechtungsklage gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses gewandt hat. Das beruht auf der mit Revisionsrügen nicht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen Feststellung des Berufungsgerichts, die nach Süden führenden Abflugrouten hätten für die Klägerin keine Bedeutung. Im übrigen war das die Klägerin betreffende Urteil unter Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht aufzuheben. Die Feststellungen des Berufungsgerichts vermögen die Abweisung der Klage insoweit nicht zu stützen, als die Klägerin Lärmbeeinträchtigungen an eigenen Grundstücken oder kommunalen Einrichtungen geltend macht. Soweit sich die Klägerin auf ihre Planungshoheit beruft, ist ihre Klage zwar zulässig; insoweit ist sie aber nicht begründet, weil die Verletzung der Planungshoheit nicht hinreichend konkret dargelegt ist. Insoweit gilt entsprechend das, was zuvor für die Stadt Groß-Gerau und den Landkreis Groß-Gerau dargelegt worden ist.

In den Verfahren der Stadt Mörfelden-Walldorf als Rechtsnachfolgerin der Stadt Waldfelden, diese wiederum als Rechtsnachfolgerin der Städte Walldorf und Mörfelden – Klägerin zu 16) –, der Gemeinde Büttelborn – Klägerin zu 17) – und der Gemeinde Büttelborn als Rechtsnachfolgerin der Gemeinden Klein-Gerau und Worfelden – Klägerin zu 18) – waren die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Das beruht auf mangelnder Sachverhaltsermittlung zur Behauptung der Klägerinnen, sie würden in ihren Rechten verletzt, weil ihnen gehörende Grundstücke oder kommunale Einrichtungen rechtserheblich durch Fluglärm beeinträchtigt würden. Keinen Erfolg können die Klägerinnen haben, soweit sie sich auf ihre Planungshoheit berufen. Insoweit sind ihre Klagen zwar zulässig; sie sind aber nicht begründet, weil es an einem hinreichend schlüssigen Hinweis auf eine rechtswidrige Verletzung einer bereits konkretisierten Planung fehlt.

Im Verfahren der Stadt Neu-Isenburg – Klägerin zu 20) – war deren Revision gegen das sie betreffende Berufungsurteil zurückzuweisen, soweit sie sich gegen die Abweisung ihrer Anfechtungsklage gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses gewandt hat. Das beruht auf der mit Revisionsrügen nicht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen Feststellung des Berufungsgerichts, der Ausbau der Startbahn “18-West” könne für die Klägerin nur positive Auswirkungen haben. Im übrigen war das von der Klägerin angefochtene Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Für die von der Klägerin geltend gemachten Lärmbeeinträchtigungen fehlt es an hinreichenden Feststellungen des Berufungsgerichts. Ihre auf Planungshoheit gestützte Klage ist zwar zulässig; sie ist insoweit aber unbegründet, weil es an einer substantiierten Darlegung fehlt, daß und inwiefern eine bereits konkretisierte gemeindliche Planung rechtswidrig beeinträchtigt werde.

In den Verfahren der Stadt Raunheim – Klägerin zu 21) – und der Stadt Rüsselsheim – Klägerin zu 22) – waren die Berufungsurteile aufzuheben. Aufzuheben waren auch die diese Klägerinnen betreffenden Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 22. Februar 1972, soweit mit ihnen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses aufgehoben wird. Insoweit waren die Anfechtungsklagen dieser Klägerinnen in der Revisionsinstanz abzuweisen. Im übrigen waren die Sachen an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die Abweisung der gegen Teil A des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Anfechtungsklagen beruht auf den mit Revisionsrügen nicht im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts, daß diese Klägerinnen durch Lärmeinwirkungen allein der Parallelstartbahnen betroffen werden. Die Zurückverweisung der Sachen im übrigen ist erforderlich, weil es zu den von den Klägerinnen geltend gemachten Lärmeinwirkungen auf gemeindliche Grundstücke oder Einrichtungen an ausreichenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts fehlt. Auch für diese Klägerinnen gilt, daß ihre auf Planungshoheit gestützten Klagen zwar zulässig, aber nicht begründet sind, weil es an Hinweisen auf rechtswidrige Eingriffe der überörtlichen Planung in bereits konkretisierte gemeindliche Planvorhaben fehlt.

Die Kostenentscheidung hinsichtlich der Kläger zu 3), 4), 8) und 20) beruht, soweit ihre Rechtsmittel keinen Erfolg hatten, auf § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO und hinsichtlich der Kläger zu 1), 6), 7), 21) und 22) auf § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO, soweit ihre Klagen abgewiesen worden sind. Soweit die Sache im übrigen – auch hinsichtlich dieser Kläger – an das Berufungsgericht zurückverwiesen worden ist, bleibt die Entscheidung über die Kosten der Schlußentscheidung vorbehalten.

Unterschriften

Oppenheimer, Isendahl, Prof. Dr. Weyreuther, Dr. Korbmacher

Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Niehues ist wegen Urlaubs an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert.

Oppenheimer

Fundstellen

NJW 1979, 1490

NJW 1979, 64

BVerwGE 56, 111

BVerwGE, 110

DÖV 1978, 804

ZLW 1979, 48

UPR 1984, 1