Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Tatbestand
I.
Das klagende Land Berlin wendet sich gegen eine Genehmigung, mit der das Eisenbahn-Bundesamt den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau des Bahnhofs Spandau geändert hat. Die Planänderungsgenehmigung passt die Planfeststellung dem tatsächlich errichteten Bahnhofsgebäude an, das auf dem nördlichen Vorplatz nicht – wie ursprünglich vorgesehen – über ein Vordach und eine Bahnhofsuhr verfügt.
Der Neubau des Fern- und S-Bahnhofs Berlin-Spandau wurde vom Eisenbahn-Bundesamt mit Planfeststellungsbeschluss vom 29. Februar 1996 für den Teilabschnitt 1 B (Eisenbahnbrücke über die Havel bis Eisenbahnbrücke über Staakener Straße) des Planfeststellungsabschnitts Berlin-Staaken – Berlin-Friedrichstraße im Zuge des Ausbaus der Strecke Berlin-Hannover zugelassen. Ende1998 wurde der Bahnhof fertig gestellt und in Betrieb genommen. Auf das im Planfeststellungsbeschluss für den nördlichen Vorplatz des Empfangsgebäudes vorgesehene Bahnhofsvordach sowie auf die Bahnhofsuhr wurde bei der Bauausführung verzichtet. Das Vordach sollte die beiden Bahnhofsausgänge an der Seegefelder Straße und den vorgelagerten Zugang zum dortigen Endhaltepunkt der Linie U 7 (U-Bahnhof Rathaus Spandau) überspannen. Dieser Zugang, der um 90 Grad gedreht wurde, erhielt zu einem späteren Zeitpunkt ein eigenes Dach.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2003 beantragte die DB ProjektBau GmbH, in Abänderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 29. Februar 1996, den Verzicht auf das Vordach und die Uhr zu genehmigen. Eine Durchführung der Maßnahme sei mangels Finanzierbarkeit nicht mehr beabsichtigt.
Im Rahmen der Anhörung der Träger der öffentlichen Belange sprach sich das Bezirksamt Spandau von Berlin gegen die Planänderung aus und machte geltend, das Vordach solle einer großzügigen Gestaltung des städtebaulich repräsentativen Bahnhofsbereichs dienen und einen Wetterschutz für den Weg zur U-Bahn, zur Bus-Haltestelle, zum Taxistand und zum Telebus-Halteplatz bieten, der insbesondere älteren Menschen und Behinderten zugute kommen werde.
Unter dem 30. Juni 2005 erteilte das Eisenbahn-Bundesamt die beantragte Planänderungsgenehmigung. Eine Planänderung dürfe in Anwendung des Abwägungsgebots nicht genehmigt werden, wenn dadurch eine unausgewogene oder die Rechte Dritter beeinträchtigende Anlage entstehe. Entspreche der geänderte Plan dem Abwägungsgebot, müsse er genehmigt werden. Ein Interesse Dritter am Fortbestand der ursprünglichen Planung und deren vollständiger Verwirklichung durch den Vorhabensträger sei dabei nicht entscheidungserheblich, weil dieses Interesse von der Rechtsordnung grundsätzlich nicht geschützt werde. Der Verzicht auf das Vordach und die Bahnhofsuhr sei als unwesentliche Planänderung zu genehmigen, weil schutzwürdige Belange Dritter nicht berührt würden. Gegen die Planänderung werde im Wesentlichen eingewandt, das Vordach sei Bestandteil eines zwischen dem Vorhabensträger und dem Kläger abgestimmten Bebauungskonzepts für den Bahnhof Spandau. Eine rechtliche Bindung könne aus gemeinsam erarbeiteten Planungsvorstellungen aber nur erwachsen, wenn sie Gegenstand eines zu diesem Zweck abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrags geworden seien. Daran fehle es hier. Der ursprünglichen Planung hätten zwar durchaus zweckmäßige Überlegungen zugrunde gelegen. Fachplanerisch zwingend sei eine Überdachung des Vorplatzes jedoch nicht gewesen, weil Bahnhofsvorplätze in der Regel nicht überdacht seien. Für den Bahnbetrieb sei der Schutz der umsteigenden Fahrgäste vor Regen nicht zu fordern. Es sei nicht zu beanstanden, wenn aus Kostengründen auf eine Überdachung verzichtet werde. Die gestalterischen Wünsche des Klägers zur Verbesserung der optischen Präsentation des Bahnhofs seien nicht geeignet, fachplanungsrechtlich relevante Belange aufzuzeigen. Grundsätzlich sei es die autonome Entscheidung des Bauherrn, die er nach unternehmerischen Kriterien treffen dürfe, wie er sich mit einem Bauwerk in der Öffentlichkeit präsentiere. Solange das Vorhaben nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder anerkannte Regeln der Technik verstoße, nehme die Planfeststellungsbehörde in Fragen der ästhetischen Gestaltung keine Entscheidungskompetenz in Anspruch. Es seien hier keine Anhaltspunkte dafür gegeben, dass sich der Bahnhof ohne das Vordach nicht in seine Umgebung einfüge; deswegen stünden städtebauliche Belange der Planänderung nicht entgegen.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner Klage, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Durch die Planänderung werde er in seiner durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Planungshoheit verletzt. Es habe nicht nach § 76 Abs. 2 VwVfG von der neuerlichen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abgesehen werden dürfen, weil keine unwesentliche Änderung zugelassen worden sei, die Belange anderer nicht berühre. Der Vorhabensträger habe sich nicht einseitig von gemeinsam erarbeiteten planerischen Vorstellungen lossagen können. Ziel der Planung sei eine architektonisch anspruchsvolle Gestaltung des städtebaulich repräsentativen Bahnhofsbereichs gewesen. Dem sei ein städtebaulicher Wettbewerb mit dem Ergebnis vorangegangen, dass der Entwurf des Architektenbüros G… realisiert werden sollte, der das Vordach als wesentliches Entwurfselement vorgesehen habe. Hierauf habe der Kläger vertraut. Er hätte diesen Entwurf nicht gebilligt, wenn seitens der Beigeladenen seinerzeit zu erkennen gegeben worden wäre, dass der Vorhabensträger auf das Vordach später verzichten würde. Ohne das Vordach wirke das Bahnhofsviertel zwischen der Altstadt und dem Einkaufszentrum Spandau-Arkaden geradezu unfertig. Es verletze das Gebot, ein ansprechendes Stadtbild zu erhalten und zu fördern, wenn der Fernbahnhof über keinen äußerlich erkennbaren Eingangsbereich verfüge. Außerdem sei der Zugang zum dortigen Endhaltepunkt der Linie U 7 seinerzeit um 90 Grad gedreht und auf die beiden Eingänge zum neuen Fernbahnhof ausgerichtet worden, um eine optimale Umsteigesituation zu schaffen. Die angestrebte komfortable Wegeführung könne aber nur ein überdachter Übergang gewährleisten, der die Fahrgäste bei Wind und Regen schütze. Ebenso sei die Bahnhofsuhr für die Attraktivität des Vorplatzes unverzichtbar, weil sie neben der Anzeigetafel die wichtigste Informationsquelle der Fahrgäste sei. Im Westen der Stadt sei der Bahnhof Spandau ein Hauptknotenpunkt und der einzige Umsteigebahnhof für Reisende, die zwischen der Fern- und Regionalbahn und den Verkehrsmitteln des öffentlichen Nahverkehrs wechseln. Die komfortable Umsteigesituation sei für die angestrebte Attraktivität des Bahnhofs von entscheidender Bedeutung. Die insoweit vom Kläger entwickelten planerischen Vorstellungen, die in die Fachplanung Eingang gefunden hätten, würden mit der genehmigten Änderung zunichte gemacht. Dabei habe die Beklagte keine Abwägungsentscheidung getroffen, so dass die Genehmigung auch materiell rechtswidrig sei.
Der Kläger beantragt,
die Planänderungsgenehmigung vom 30. Juni 2005 aufzuheben.
Die Beklagte und die Beigeladene treten dem Klagevorbringen entgegen und beantragen,
die Klage abzuweisen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Klage ist unbegründet.
Dem Begehren des Klägers, die Planänderungsgenehmigung aufzuheben, steht kein Planbefolgungsanspruch aus dem Planfeststellungsbeschluss vom 29. Februar 1996 zur Seite (1.). Ebenso wenig kann sich der Kläger mit Erfolg darauf berufen, über die beantragte Planänderung sei verfahrens- oder abwägungsfehlerhaft entschieden worden (2.).
1. Der Planänderung stehen keine rechtlichen Bindungen entgegen, die dem Kläger einen Anspruch auf Planbefolgung verschaffen könnten.
Die Errichtung eines Vordachs und einer Bahnhofsuhr sind nicht Gegenstand eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder einer Schutzauflage geworden, die dem Planfeststellungsbeschluss vom 29. Februar 1996 zugunsten des Klägers beigefügt worden ist. Dies räumt der Kläger ein. Er hat in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat lediglich geltend gemacht, der damalige Vorhabensträger – die Deutsche Bahn AG – habe durch sein Verhalten im Vorfeld der Planfeststellung beim Kläger das Vertrauen erweckt, der Bahnhof Spandau werde entsprechend dem Entwurf des Architektenbüros G… mit einem Vordach gebaut werden; hieraus erwachse eine quasivertragliche Bindung, von der sich der Vorhabensträger und sein Rechtsnachfolger – die DB Station & Service AG – nicht einseitig lossagen könnten. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht.
Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 21. Mai 2003 – BVerwG 9 A 40.02 – (Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 62 S. 44 ff.) entschieden, dass gemeinsam entwickelte Planungsvorstellungen konkurrierender Planungsträger auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes keine Grundlage für einen Anspruch auf Planbefolgung abgeben. Daran, dass eine rechtliche Bindung an gemeinsam erarbeitete Planungsvorstellungen aus Gründen der Rechtssicherheit nur durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags erzeugt werden kann, hält der Senat in Ansehung des vorliegenden Sachverhalts fest. Dieser ist dadurch gekennzeichnet, dass die Aussagen, die der Planfeststellungsbeschluss zu dem Vordach und der Bahnhofsuhr macht, ungewöhnlich vage sind. Beide Einrichtungen werden zwar im Erläuterungsbericht erwähnt, fehlen aber im planfestgestellten Bauwerksverzeichnis. Die betreffende Planzeichnung lässt durch eine gestrichelte Linie allenfalls erkennen, an welcher Stelle das Vordach zu errichten gewesen wäre. Der Inhalt der Planfeststellung – wenn er insoweit überhaupt geeignet ist, rechtliche Bindungen zu erzeugen – überlässt es damit dem Vorhabensträger, sich im Zuge der Bauausführung für jede Gestaltung des Vordachs zu entscheiden, die noch städtebaulich vertretbar erscheint. Hinzu kommt, dass die Planzeichnung mit dem Eintrag versehen ist: “Gestaltung Bahnhofsvorplatz wird in einem gesonderten Bebauungsplanverfahren geregelt.” Die Planfeststellung beschränkt sich damit hinsichtlich der Gestaltung des Vordachs auf die nachrichtliche Wiedergabe von Umständen, die der Kläger in Kenntnis des Entwurfs des Architektenbüros G… so deuten mag, dass damit an Planungsvorstellungen angeknüpft werden sollte, die er gemeinsam mit dem Vorhabensträger entwickelt hatte. Die Beklagte weist aber mit Recht darauf hin, dass diese Planungsvorstellungen damit noch nicht Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens bzw. bindender Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses geworden sind.
2. Die Planänderungsgenehmigung verletzt den Kläger auch nicht in seinen Rechten, weil sie seine Belange, wie er meint, abwägungsfehlerhaft zurückgestellt hat. Diese Belange waren möglicherweise schon deswegen planerisch überwindbar, weil sie nicht einmal als abwägungsbeachtlich einzustufen sind. Das kann aber dahinstehen. Selbst wenn die gegen die Planänderung vom Kläger angeführten Belange nämlich schutzwürdig waren, sind sie von der Beklagten mit tragfähigen Erwägungen in der Sache als nicht hinreichend gewichtig angesehen worden, um es planerisch zu rechtfertigen, die Beigeladene unverändert an der Planfeststellung eines Vordachs und einer Bahnhofsuhr festzuhalten.
Das Ortsbild einer Gemeinde ist ein schutzwürdiger Belang, auf den sie sich gegenüber einer Fachplanung im Grundsatz berufen kann (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5, § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Dieser Belang wird entgegen der Ansicht des Klägers durch das fertig gestellte Bahnhofsgebäude jedoch nicht in einer Weise berührt, die es als abwägungsfehlerhaft erscheinen lässt, wenn die angefochtene Genehmigung die Planfeststellung entsprechend anpasst. Ohne ein Vordach stellt sich der Bahnhof nicht als Bauruine, unfertiger Torso oder städtebaulicher “Schandfleck” dar. Die vom Kläger zu den Akten gereichten Fotos des Bahnhofsvorplatzes zeigen, dass der Bahnhof zum nördlichen Vorplatz hin eine Fassade erhalten hat, die ihn als reinen Zweckbau kennzeichnet. Das gilt auch für die Gestaltung der beiden Eingänge, die vom Kläger mit dem Hinweis kritisiert wird, die Türen des Bahnhofs seien im Vergleich zum Gesamtvolumen des Baukörpers “winzig” und deswegen kaum auszumachen. Es ist denkbar, dass ein architektonisch anspruchsvoll gestaltetes Vordach dem Gebäude und damit dem Vorplatz ein vorteilhafteres “Gesicht” hätte verleihen können. Doch enthielt die Planfeststellung in ihrer ursprünglichen Fassung keine Festsetzungen, die dies sicherstellen sollten. Wie bereits dargelegt wurde (oben 1.), wäre es dem Vorhabensträger gestattet gewesen, sich im Zuge der Bauausführung für nahezu jede beliebige Gestaltung des Vordachs zu entscheiden, auch etwa für ein “einfaches” Vordach, das keine architektonisch reizvollen Akzente setzt.
Dem vom Vorhabensträger gegen die Errichtung eines Vordachs ins Feld geführten Kostenargument konnte die Beklagte unter diesen Gegebenheiten ein hinreichendes Gewicht beimessen, um die gegenläufigen Belange des Klägers als planerisch überwindbar anzusehen. Ein überschlägiger Kostenvoranschlag des Tiefbauamts des Bezirksamts beziffert die Mindestkosten eines “einfachen” Vordachs immerhin mit 456 000 €, wobei die Kosten für erforderliche Leitungsverlegungen nicht berücksichtigt sind. Wie im Verlauf des Klageverfahrens unstreitig geworden ist, hat es eine Vereinbarung über eine anteilige Finanzierung der gemeinsam erarbeiteten Planungsvorstellungen nicht gegeben. Das Interesse des Klägers, den konkurrierenden Planungsträger trotz hoher Investitionskosten, die dieser dann allein hätte tragen müssen, an seiner ursprünglichen Planung eines Vordachs festzuhalten, kann unter diesen Umständen nicht als sein unveränderbarer “Besitzstand” anerkannt werden.
Wenn der Kläger auf eine eigene Bauleitplanung verweisen könnte, die auf den in Rede stehenden Inhalt der Fachplanung zugeschnitten ist, wäre dies zwar möglicherweise anders zu beurteilen. Es könnte ein Belang von einigem Gewicht berührt sein, wenn Inhalte dieser Bauleitplanung infolge der geänderten Fachplanung funktionslos würden oder ohne umfängliche Modifikation nicht mehr verwirklicht werden könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2003, a.a.O., S. 48). Davon kann hier aber nicht die Rede sein. Der Kläger hat eine – ursprünglich wohl vorhandene – Absicht, den Bahnhofsvorplatz zu überplanen, nicht umgesetzt. Durch die genehmigte Planänderung werden im Übrigen auch nicht spätere Planungsmöglichkeiten “verbaut” (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 26.94 – BVerwGE 100, 388 ≪394≫; Urteil vom 21. Mai 2003, a.a.O., S. 44), mit denen der Kläger seinen städtebaulichen Vorstellungen für eine Gestaltung des Bahnhofsvorplatzes in der Bauleitplanung Ausdruck verleihen will. Bereits die Planfeststellung hatte die Gestaltung des Bahnhofsvorplatzes ausdrücklich der Bauleitplanung des Klägers vorbehalten. Dieser Vorbehalt erstreckte sich möglicherweise auch auf das Vordach. Die auffallende Unbestimmtheit der diesbezüglichen fachplanerischen Aussagen hätte dann die Funktion gehabt, der Planungshoheit des Klägers in Konkurrenz mit der Eisenbahnplanung Spielraum speziell bei der Gestaltung des Vordachs zu belassen. Dies kann jedoch dahinstehen. Nachdem der Bahnhofsvorplatz durch die Planänderungsgenehmigung in vollem Umfang aus dem Umgriff der Fachplanung entlassen worden ist, hat der Kläger diesen Spielraum jedenfalls erst recht. So kann der Kläger den Platz, der in seinem Eigentum steht, auf eigene Kosten jederzeit überdachen.
Ein Abwägungsfehler wird auch dann nicht erkennbar, wenn man in den Blick nimmt, dass die Planungshoheit dem Kläger gemäß § 1 Abs. 3, § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB die Befugnis verleiht, im Rahmen der Bauleitplanung eine kommunale “Verkehrspolitik” zu betreiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 2001 – BVerwG 4 CN 1.01 – BVerwGE 114, 301 ≪306≫). Hier geht es allerdings nicht um die Bewahrung der vorhandenen städtischen Verkehrsinfrastruktur, sondern um die künftige Verwirklichung von planerischen Vorstellungen, die der Kläger zusammen mit dem konkurrierenden Planungsträger für die optimale Ausgestaltung eines zentralen Verkehrsknotenpunkts entwickelt hat. Auch das mag man als kommunale “Verkehrspolitik” bezeichnen, die von der eisenbahnrechtlichen Fachplanung mit dem ihr zukommenden Gewicht zu berücksichtigen ist. Doch stellt sich dieser Belang angesichts der Kosten eines Vordachs, die vom Vorhabensträger zu finanzieren wären, als ebenso wenig “abwägungsfest” dar wie der Belang, ein ansprechendes Ortsbild zu wahren und zu fördern.
Die vom Kläger zusätzlich angeführten Interessen der Fahrgäste sind keine eigenen Belange des Klägers. Es gilt insoweit der Grundsatz, dass sich die Gemeinde nicht unter Berufung auf die Selbstverwaltungsgarantie zum gesamtverantwortlichen “Hüter” sämtlicher Interessen machen kann, die im Gemeindegebiet von der Fachplanung berührt werden (vgl. z.B. zum Umweltschutz BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 26.94 – BVerwGE 100, 388 ≪395≫).
3. Es kann offen bleiben, ob der Kläger zu Recht rügt, dass die Voraussetzungen des § 76 Abs. 2 VwVfG nicht vorgelegen hätten. Ihm steht kein Anspruch zu, dass zur Wahrung seiner materiellen Rechte ein bestimmtes Verfahren gewählt wird (stRspr; vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 – BVerwG 4 VR 3.98 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 149 S. 18). Dass eine andere Verfahrensart möglicherweise zu einem anderen Ergebnis geführt hätte, macht der Kläger ohnehin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Unterschriften
Dr. Storost, Vallendar, Prof. Dr. Rubel, Prof. Dr. Eichberger, Domgörgen
Fundstellen
NordÖR 2006, 194 |
EurUP 2006, 103 |
ImmWert 2006, 32 |
ImmWert 2006, 39 |