BVerwG Urteil vom 11.07.2001 - 11 C 14.00 (veröffentlicht am 11.07.2001) | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Flugplatz Bitburg. Militärflugplatz. NATO-Reserveflugplatz. Haschisch, Konsum von – und Fahreignung. Konversion. Umwidmung. Flugplatz. Anlagenbegriff. Verfügbarkeit des Luftraums. Luftkontrolle. Vorrang militärischen Flugverkehrs. amerikanische Fluglotsen. Letter of Agreement. Verkehrslandeplatz. Verkehrsflughafen. Betriebspflicht. Befreiung von der –. Teilgenehmigung. Abschnittsbildung. Sichtflugverfahren. Instrumentenflugverfahren. Planrechtfertigung. Angebotsplanung. Strukturhilfe. Abwägungsgebot. Abwägungskontrolle. Aufforderung zur Beibringung eines Gutachtens. Anordnung, ein Gutachten beizubringen. Beibringungs-Anordnung. Cannabis, Genuss von – und Fahreignung. gelegentlicher Haschischgenuss und Fahreignung. Nachtflugbetrieb. Vorbelastung

Leitsatz (amtlich)

1. Beantragt der künftige Betreiber eines Flugplatzes eine – einheitliche – Genehmigung für Sicht- und Instrumentenflug und ist die Planrechtfertigung auf dieses Gesamtkonzept bezogen, so darf vorweg eine „Teilgenehmigung” allein für den Sichtflugbetrieb nur erteilt werden, wenn der Genehmigung des Instrumentenflugbetriebs keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen.

2. Die Frage der Realisierbarkeit des Gesamtvorhabens ist anhand objektiver Gegebenheiten zu beantworten. Im Streitfall greift insoweit eine volle gerichtliche Überprüfung Platz.

3. Es gibt keinen luftverkehrsrechtlichen Planungsleitsatz des Inhalts, dass ein Flugplatz nicht genehmigungsfähig ist, wenn seine „luftseitigen Kapazitäten” durch den Vorrang militärischen Flugbetriebs verbündeter Streitkräfte eingeschränkt sind.

4. Regionale Strukturhilfe ist beim Verkehrswegebau als legitimes Planungsziel anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 15.83 – BVerwGE 71, 166 ≪169≫). Für das Luftverkehrsrecht gilt zumindest bei Konversionsvorhaben i.S. von § 8 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 7 LuftVG nichts anderes. Die zivile Mitbenutzung eines Militärflugplatzes ist aus diesem Grunde jedenfalls dann planerisch gerechtfertigt, wenn die entsprechende Nutzungsänderung dazu dient, eine wirtschaftsschwache Region an den Luftverkehr anzuschließen. Jedenfalls in diesem Fall ist eine Angebotsplanung zulässig.

Normenkette

LuftVG § 6 Abs. 3, 4 S. 2, § 8 Abs. 5 S. 1, Abs. 7, § 28 Abs. 1, § 31 Abs. 3; LuftVZO § 38 Abs. 2, § 45 Abs. 1, § 49 Abs. 2, § 53 Abs. 1 S. 1; LuftVO § 10 Abs. 2, §§ 21a, 27a, 28 Abs. 1; PlVereinfG Art. 4, 8; VwVfG § 74 Abs. 3

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Entscheidung vom 26.09.2000; Aktenzeichen 7 C 10088/99)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. September 2000 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen die von der Bezirksregierung Trier der Beigeladenen unter dem 29. April 1998 erteilte Genehmigung zur zivilen Mitbenutzung des NATO-Reserveflugplatzes Bitburg. Der Kläger zu 1 ist Eigentümer eines von ihm selbst genutzten Wohnhauses in Esslingen. Der Kläger zu 2 ist Eigentümer zweier Wohnhäuser in Bitburg-Mötsch, von denen er eines selbst bewohnt.

Der Flugplatz Bitburg wurde nach Kriegsende von den amerikanischen Streitkräften kraft Besatzungsrechts als Militärflugplatz angelegt und in Betrieb genommen. Das ca. 500 ha große Flugplatzgelände liegt südöstlich des Stadtgebiets von Bitburg und verfügt über eine 3056 m lange Start- und Landebahn. Im Jahre 1994 wurde der Flugplatz von den amerikanischen Streitkräften geräumt und den deutschen Behörden übergeben; er untersteht seitdem der Bundeswehr als NATO-Reserveflugplatz. Der benachbarte Militärflugplatz Spangdahlem wird dagegen von den amerikanischen Streitkräften weiterhin genutzt.

Die Beigeladene strebt eine zivile Mitbenutzung des Militärflugplatzes Bitburg an und hat zu diesem Zweck mit der Eigentümerin der Liegenschaft, der Bundesrepublik Deutschland, 1994 einen Vertrag über die flugbetriebliche Nutzung einer rund 190 ha umfassenden Teilfläche abgeschlossen. Die übrigen Flächen sollen nach den Vorstellungen des 1994 gegründeten Zweckverbandes Flugplatz Bitburg zu einem Gewerbe- und Dienstleistungszentrum entwickelt werden. Inzwischen haben sich dort verschiedene Betriebe angesiedelt.

Unter dem 30. Oktober 1996 stellte die Beigeladene bei der Bezirksregierung Trier den Antrag auf zivile Mitbenutzung des Militärflugplatzes Bitburg als Verkehrslandeplatz. Der Antrag sah eine Zulassung des Flugbetriebs mit Flugzeugen und Drehflüglern nach Sicht- und Instrumentenflugregeln (VFR/IFR) vor. Für Flugzeuge über 14 t Höchstabfluggewicht (MTOW) war ebenso wie für den Flugbetrieb in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr eine Befreiung von der Betriebspflicht beantragt. Begründet wurde dies damit, dass in der Anfangsphase des Flugbetriebes Flugzeuge über 14 t MTOW nur gelegentlich starten oder landen sollten und die Befreiung von der Betriebspflicht eine bedarfsangemessene Steuerung der Vorhaltekosten ermögliche. Längerfristig sei der Betrieb auch mit größeren Flugzeugen, insbesondere im Charterverkehr sowie im Fracht- und Wartungsverkehr vorgesehen. Hinsichtlich der Lärmauswirkungen wurde auf ein schalltechnisches Gutachten der Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung mbH (ISU) sowie ein lärmmedizinisches Gutachten verwiesen.

Die Bezirksregierung führte ein Anhörungsverfahren durch, an dem die Kläger sich als Einwender beteiligten. Im Rahmen der Anhörung der Träger öffentlicher Belange wies die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) darauf hin, dass zwar das dem lärmtechnischen Gutachten zugrunde gelegte Flugverfahren als realistischer Ansatz betrachtet werden könne, weitere Einzelheiten – insbesondere hinsichtlich des Instrumentenflugverfahrens – wegen der Abhängigkeit vom militärischen Flugverkehr in Spangdahlem jedoch noch einer Klärung bedürften. Die Bezirksregierung schlug vor, aus dem Kontrollbereich des Militärflugplatzes Spangdahlem einen VFR-Sektor herauszunehmen, um dort Flüge ohne Beteiligung der dortigen Kontrollstelle zu ermöglichen. Im Einvernehmen mit der Beigeladenen werde sodann über die Genehmigung von VFR-Flügen vorweg entschieden. Die DFS verkleinerte daraufhin die Kontrollzone des Militärflughafens Spangdahlem durch einen Einschnitt im westlichen Bereich, in dem der Militärflugplatz Bitburg liegt.

Unter dem 29. April 1998 erteilte die Bezirksregierung die Betriebsgenehmigung zur zivilen Mitbenutzung des Militärflugplatzes Bitburg als Verkehrslandeplatz im VFR-Betrieb. Zugelassen wurden nur Flugzeuge unter 14 t MTOW sowie Drehflügler und Motorsegler. In der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr dürfen in beiden Flugrichtungen jeweils maximal sechs Flugbewegungen nach vorheriger Genehmigung des Platzhalters stattfinden. In dieser Zeit sind wiederholte Platzrundenflüge unzulässig. Tagsüber gilt eine Ruhezeitenregelung, die den Flugbetrieb insbesondere samstags, sonntags und an gesetzlichen Feiertagen einschränkt. Ein- und Ausflüge über die Platzrunde dürfen nur über unbebautem Gebiet stattfinden. Für den Landeplatz besteht Betriebspflicht während der festgelegten Betriebszeiten, soweit sich Gegenteiliges nicht durch Zusätze ergibt. Die Anordnung nachträglicher Beschränkungen der Genehmigung für den Betrieb sowie die Festlegung weiterer Auflagen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist vorbehalten. Dies gilt insbesondere für Anordnungen, die dem Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm dienen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Um der Beigeladenen eine frühestmögliche Betriebsaufnahme zu ermöglichen, beschränke sich die Genehmigung zunächst auf das Sichtflugverfahren. Damit werde gleichzeitig dem öffentlichen Interesse an der Schaffung eines neuen Verkehrslandeplatzes im Rahmen der Konversion im Raum Bitburg entsprochen. Im Hinblick auf die mögliche Erweiterung der Genehmigung auf das Instrumentenflugverfahren seien die entsprechenden Voraussetzungen bereits grundsätzlich geprüft worden. Die Genehmigung des IFR-Verfahrens könne deswegen bei Vorliegen der technischen Voraussetzungen ohne erneutes Anhörungsverfahren erteilt werden. Die Genehmigung sei mit einem Vorbehalt nachträglicher Anordnungen zu verbinden gewesen, um einer Entwicklung des Luftverkehrs, insbesondere des Luftfahrtgeräts, die nachteilige Auswirkungen für die Flugplatzanwohner mit sich bringe, Rechnung tragen zu können. Unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit des Vorhabens stünden der Genehmigung keine öffentlichen Bedenken entgegen. Die zivile Mitbenutzung des Militärflugplatzes Bitburg sei sinnvollerweise geboten, weil es sich um eine rechtlich und faktisch vorhandene Anlage mit allen Vorbelastungen handle. Am Betrieb eines leistungsfähigen Verkehrslandeplatzes in Bitburg bestehe ein öffentliches Verkehrsinteresse. Der angestrebte Betrieb entspreche auch den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung. Der Flugbetrieb solle zunächst mit Flugzeugen bis 14 t MTOW aufgenommen werden. Im Zuge einer weiteren Entwicklung sollten dann die technischen Voraussetzungen für einen Instrumentenflug geschaffen werden, so dass auch größere Flugzeuge zugelassen werden könnten und die Anlage für Charter-, Fracht- und Werksflugverkehr zur Verfügung stehe. Den entsprechenden Bedarf habe die Beigeladene hinreichend dargelegt. Das Vorhaben füge sich in das Konversionsprojekt ein, das die Ansiedlung flugaffiner und logistikintensiver Gewerbebetriebe vorsehe. Der zu erwartende Luftverkehr diene dem Interesse der Stärkung des Wirtschaftsstandortes und damit der Sicherung und Schaffung neuer Arbeitsplätze. Eine Kooperation mit dem Verkehrsflughafen Luxemburg könne mittelfristig weitere positive Impulse für den Verkehrslandeplatz Bitburg bringen. Aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen dieser beiden Flugplätze und des Landeplatzes Trier-Föhren seien alle drei Flugplätze nebeneinander sinnvoll. Zwar stehe unverkennbar der Aspekt der Angebotsplanung im Vordergrund, weil ein überregionaler Bedarf für einen Verkehrslandeplatz erst schwach entwickelt sei. Die flugtechnischen und standortmäßigen Voraussetzungen für den Flugbetrieb seien jedoch in Bitburg deutlich besser als an vergleichbaren Standorten. Insbesondere könne sich der Verkehrslandeplatz Föhren wegen seiner Lage in einem vergleichsweise dicht besiedelten Umland nur noch begrenzt entwickeln.

Die durch den zivilen Flugbetrieb auftretenden Lärmimmissionen hielten sich im Rahmen der zulässigen Grenzwerte bzw. unterschritten diese deutlich. Überwiegend liege die Belastung durch den auftretenden Fluglärm unterhalb der bisherigen Vorbelastung durch Gewerbe- und Straßenverkehr. Auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten seien für den Tagflugbetrieb keine zusätzlichen Lärmschutzmaßnahmen erforderlich. Für den Nachtflugbetrieb seien dagegen Einschränkungen nötig, um den Schutz vor unzumutbarem Fluglärm sicherzustellen. Solange nur der VFR-Betrieb genehmigt sei, würden die im Verfahren diskutierten Flugbewegungszahlen und Lärmwerte bei weitem nicht erreicht werden. Der Flugbetrieb werde sich insoweit fast ausschließlich aus einmotorigen Propellermaschinen mit einem maximalen Abfluggewicht bis 5,7 t MTOW zusammensetzen. Zweimotorige Maschinen mit bis zu 14 t MTOW würden nur ausnahmsweise vorkommen, während Strahlflugzeuge der AzB-Klasse S 5 oder höher nicht Gegenstand der Genehmigung seien. Zudem sei ein Nachtflug unter VFR-Bedingungen flugtechnischen und rechtlichen Restriktionen unterworfen, so dass dieser Betrieb eher theoretischer Natur sein dürfte. Im Hinblick auf den von der Beigeladenen aufrechterhaltenen Antrag auf IFR-Betrieb sei unter dem Aspekt des Fluglärmschutzes aber bereits das Gesamtvorhaben berücksichtigt worden. Unzumutbare Lärmeinwirkungen seien nach den verschiedenen gutachterlich untersuchten Szenarien nicht zu besorgen. Im Übrigen habe sich ergeben, dass die Lärmbelastung deutlich unterhalb der Pegelwerte für die vormalige militärische Nutzung liegen werde und dass deshalb keine weiteren passiven Lärmschutzmaßnahmen an den bestehenden Gebäuden erforderlich würden. In der Gesamtabwägung habe sich ergeben, dass eine Versagung der Genehmigung ebenso wie eine weitergehende Einschränkung des Nachtbetriebs nicht angezeigt seien.

Die hiergegen von den Klägern eingelegten Widersprüche wurden von der Bezirksregierung mit Bescheiden vom 18. November 1998 zurückgewiesen. Auf einen Widerspruch der Gemeinde Scharfbillig hin wurde die Genehmigung hinsichtlich der nachts zulässigen Flugbewegungen neu gefasst.

Der daraufhin von den Klägern erhobenen Klage hat das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich ihres Hauptantrags stattgegeben und den Genehmigungsbescheid sowie die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Genehmigungsentscheidung entbehre bereits der erforderlichen planerischen Rechtfertigung; sie verletze in diesem Zusammenhang das zugunsten der Kläger eingreifende Abwägungsgebot. Insbesondere habe sich die Genehmigungsbehörde nicht mit dem Problem befasst, dass ziviler Flugverkehr auf dem Flugplatz Bitburg nur möglich sei, soweit dies mit dem militärischen Geschehen auf der benachbarten Airbase Spangdahlem vereinbar sei. Ferner fehle es an der gebotenen Ermittlung eines an den konkreten Marktchancen orientierten Bedarfsprofils, das es hätte rechtfertigen können, der von der Beigeladenen vorgestellten Angebotsplanung gegenüber den Lärmschutzbelangen der Anwohner Vorrang einzuräumen. Eine Lärmprognose, die sich auf Durchschnittswerte stütze, könne unter den gegebenen Umständen dem Anspruch auf gerechte Abwägung nicht genügen. Die aufgetretenen Fehler seien auch nicht durch ein ergänzendes Verfahren behebbar, so dass hier die Rechtsfolge der Aufhebung der Genehmigung Platz greifen müsse.

Gegen dieses Urteil wenden sich der Beklagte und die Beigeladene mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision. Sie rügen Fehler des gerichtlichen Verfahrens sowie Verstöße gegen materielles Recht und beantragen,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. September 2000 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil und beantragen,

die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässigen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen sind begründet. Die vom Oberverwaltungsgericht ausgesprochene Aufhebung des Genehmigungsbescheids und der gegenüber den Klägern erlassenen Widerspruchsbescheide beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Wegen der vom Oberverwaltungsgericht bisher nicht geprüften Tatsachenfragen war die Sache zurückzuverweisen.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ansatz zutreffend erkannt, dass die angefochtene Genehmigung des VFR-Betriebs nur erteilt werden durfte, wenn einer späteren Genehmigung des – zugleich beantragten – IFR-Betriebs keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen (a). Der von den Revisionsklägern generell erhobene Vorwurf, in dem angefochtenen Urteil, das vorrangig den IFR-Betrieb behandele, werde nicht zum Streitgegenstand judiziert, geht aus diesem Grunde fehl. Aus bundesrechtlicher Sicht zu beanstanden sind allerdings die Maßstäbe, die das Oberverwaltungsgericht seiner diesbezüglichen Prüfung zugrunde gelegt hat (b). Falls die Vorinstanz angenommen hat, dass der IFR-Betrieb ein nicht realisierungsfähiges Vorhaben darstellt, ist dies unzutreffend (c). Auch sind bei der „Abschnittsbildung” im Übrigen keine Rechtsfehler der Genehmigungsbehörde zu erkennen (d).

a) Die Erteilung einer Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stellt eine planerische Ermessensentscheidung dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1971 – BVerwG 4 C 96.68 – Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 3 = DÖV 1971, 490 ≪491≫; Urteil vom 3. Mai 1988 – BVerwG 4 C 11 u. 12.85 – NVwZ 1988, 1122 ≪1123≫; Urteil vom 26. Juli 1989 – BVerwG 4 C 35.88 – BVerwGE 82, 246 ≪249 f.≫). Dabei ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG u.a. zu prüfen, ob das Vorhaben den Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt. Unter Hinweis auf diese Vorschrift können die Anwohner des Flugplatzes verlangen, dass ihre Lärmschutzbelange mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die planerische Abwägung der Genehmigungsbehörde eingestellt und mit den für das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belangen zu einem Ausgleich gebracht werden, der zur objektiven Gewichtigkeit der einzelnen Belange nicht außer Verhältnis steht.

Im Grundsatz greifen zugunsten der Lärmbetroffenen aber auch die sonstigen Anforderungen durch, die an eine fachplanerische Entscheidung zu stellen sind, die gegenläufige Belange überwinden soll. Dazu gehört, dass dann, wenn die planerische Problembewältigung abschnittsweise erfolgen soll, die Lärmbetroffenen die Zulassung eines Teilabschnitts nur hinzunehmen haben, wenn im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung der späteren Zulassung des Gesamtvorhabens nicht unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – BVerwGE 98, 339 ≪366≫; Urteil vom 28. Februar 1996 – BVerwG 4 A 27.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 110 S. 84; Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 139 S. 267).

Der Umstand, dass die hier erteilte „Teilgenehmigung” für den VFR-Betrieb ebenso Gegenstand einer eigenständigen Änderungsgenehmigung hätte sein können, ändert daran nichts. Der Träger des Vorhabens bestimmt mit seinem Genehmigungsantrag und dem darin vorgestellten konkreten Konzept den Genehmigungsgegenstand (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1988 – BVerwG 7 C 88.87 – BVerwGE 80, 21 ≪24≫). Solange er daran festhält, mit seinem Vorhaben ein bestimmtes Gesamtkonzept zu verfolgen, kann im Falle einer Abschnittsbildung nicht dahingestellt bleiben, ob auch der zunächst aus der Entscheidung ausgeklammerte Teil seines Vorhabens realisierungsfähig ist. Dem Erfordernis, dass dem Gesamtvorhaben keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen dürfen, kann sich der Träger des Vorhabens nur entziehen, indem er den weitergehenden Genehmigungsantrag zurücknimmt und damit ein anderes, nämlich eingeschränktes Vorhaben zur Genehmigung stellt. Das ist im vorliegenden Fall nicht geschehen, so dass die Einwände, die die Revisionskläger gegen den Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts erheben, nicht durchgreifen.

b) Zumindest missverständlich ist es, wenn das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang darauf abstellt, ob „die Genehmigungsfähigkeit in der zweiten Ausbaustufe bereits geprüft und für genehmigungsfähig gehalten werden durfte” (UA S. 39). Die Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens setzt voraus, dass sämtliche materiellrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind. Im vorliegenden Fall war die Genehmigungsfähigkeit nur hinsichtlich des VFR-Betriebs zu prüfen, nicht aber hinsichtlich des von der Entscheidung ausgeklammerten IFR-Betriebs. Angesichts verschiedener Aussagen, die der Behörde bezüglich des IFR-Betriebs bis in „Einzelheiten” gehende Ermittlungen (UA S. 35, 54) oder gar eine „endgültige Regelung” (UA S. 46) abverlangen, bleibt insgesamt unklar, ob die Vorinstanz dies beachtet hat.

Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist es aber in jedem Fall, wenn das Oberverwaltungsgericht darauf abstellt, obdie Behörde zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung davon ausgehen konnte, dass dem IFR-Betrieb keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen würden (UA S. 39). Auch wenn es in anderem Zusammenhang heißt, der IFR-Betrieb sei – was das „vorläufige positive Gesamturteil” angehe – „auf planerisch unzureichender Grundlage bewertet worden” (UA S. 43), macht dies eine Verkennung des Prüfungsmaßstabs sichtbar. Die Frage der Realisierungsfähigkeit des Gesamtvorhabens ist nämlich nicht aus der Sicht der Behörde zu beantworten, sondern anhand objektiver Gegebenheiten (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – a.a.O. S. 267). Dies bedeutet nichts anderes, als dass insoweit eine volle gerichtliche Überprüfung Platz greift. Es ist nicht ausreichend, der Behörde bezüglich der Frage, ob dem Gesamtvorhaben unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen, ein Ermittlungsdefizit vorzuhalten. Dies ist aber der Vorwurf, den die Vorinstanz erhebt, wenn sie bemängelt, im Hinblick auf den IFR-Betrieb fehlten „jegliche planerische Voraussetzungen, weil die Entwicklung in keiner Weise gesichert und absehbar war” (UA S. 39).

c) Sollte das Oberverwaltungsgericht aufgrund eigener Beurteilung zu dem Ergebnis gelangt sein, dass der IFR-Betrieb ein nicht realisierbares Vorhaben darstellt, so wäre dies mit Bundesrecht ebenfalls nicht vereinbar. Die von ihm selbst getroffenen Tatsachenfeststellungen belegen nämlich das Gegenteil, so dass eine abweichende Einschätzung notwendig auf unzutreffenden rechtlichen Annahmen beruht.

aa) Dem von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Gesamtvorhaben steht kein zwingender Versagungsgrund entgegen.

Das Oberverwaltungsgericht hat dies hinsichtlich der von ihm besonders hervorgehobenen Frage, ob „die luftseitigen Kapazitäten nicht vorhanden sind” (UA S. 30), zwar offen lassen wollen (UA S. 26). Ausgehend von der Feststellung, dass die Flugplätze Bitburg und Spangdahlem, was den IFR-Betrieb angeht, alsein Flugplatz anzusehen sind, formuliert das Oberverwaltungsgericht aber an anderer Stelle den Gedanken, die zivile Mitbenutzung eines unter fremder Oberhoheit stehenden Militärflugplatzes sei nur dann zu verwirklichen, „wenn der militärische Anspruch offenbar und erkennbar so gut wie keine praktische Bedeutung mehr hat” (UA S. 45). Dabei stützt das Oberverwaltungsgericht sich offenbar nicht nur auf den Gedanken, dass die „Kapazität des Luftraums” (UA S. 27) faktisch mehr oder minder eingeschränkt ist. Hinzu treten rechtliche Erwägungen zur Betriebspflicht bei Verkehrsflughäfen, mit denen das „Dispositionsbegehren” (UA S. 33) der Beigeladenen unter Hinweis darauf beanstandet wird, das Projekt sei mit der Bezeichnung als „Verkehrslandeplatz” unzureichend gekennzeichnet (UA S. 30 f.). Letztlich laufen diese Erwägungen darauf hinaus, dass der Genehmigungsbehörde in dem vorliegenden „extremen Sonderfall” (UA S. 35) ein Abwägungsspielraum nicht verbleibt und auch eine Fehlerkorrektur nach § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG nicht in Betracht kommt (UA S. 22, 57). Dies spricht dafür, dass dem zukünftigen IFR-Betrieb aus der Sicht des Oberverwaltungsgerichts der Sache nach doch ein zwingendes Genehmigungshindernis entgegensteht.

Dem ist nicht zu folgen. Es gibt keinen luftverkehrsrechtlichen Planungsleitsatz (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 – BVerwG 4 C 25.75 – BVerwGE 55, 220 ≪225≫; Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 73.82 – BVerwGE 71, 163 ≪164≫) des Inhalts, dass ein Flugplatz nicht genehmigungsfähig ist, wenn seine „luftseitigen Kapazitäten” (UA S. 30) durch den Vorrang militärischen Flugbetriebs verbündeter Streitkräfte eingeschränkt sind. Ebenso wenig gilt ein Planungsleitsatz, wonach ein Flugplatz mit vorläufig eingeschränkter Betriebspflicht entgegenstehende Lärmschutzbelange von vornherein nicht überwinden kann. Darauf läuft es nämlich hinaus, wenn der Genehmigungsbehörde vom Oberverwaltungsgericht vorgehalten wird, ihre planerische Abwägung sei fehlerhaft, weil sie – in Verkennung des Umstandes, dass von ihr ein Verkehrsflughafen genehmigt worden sei – nicht eine uneingeschränkte Betriebspflicht sichergestellt habe (UA S. 30, 33).

Ob die Zulassung eines zivilen Luftverkehrs auf einem Militärflughafen planerisch zu rechtfertigen ist, hängt nicht entscheidend davon ab, ob dem Betreiber eine uneingeschränkte Betriebspflicht auferlegt wird. Wenn das Oberverwaltungsgericht annimmt, „für Projekte, die Verkehrsflughäfen entsprechen, würde die vollständige Befreiung von der Verkehrspflicht der Zweckbestimmung der Anlage widersprechen” (UA S. 29), mag dies zwar zutreffen. Daraus folgt aber nicht, dass auch eineteilweise Befreiung von der Betriebspflicht rechtswidrig wäre. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Befreiung sich auf einen Bereich – hier die Nachtflüge und die Flüge mit Flugzeugen über 14 t MTOW – bezieht, dem nach dem Betriebskonzept, das der Träger des Vorhabens verfolgt, bis auf weiteres eine untergeordnete Bedeutung zukommen soll. Ob die Befreiung dabei für einen Landeplatz oder einen Flughafen ausgesprochen wird, ist ohne Belang. Es kann also dahinstehen, ob hier die Genehmigung – wie die Vorinstanz meint (UA S. 25) – unter falschem „Etikett” erteilt worden ist. Die Betriebspflicht gilt sowohl für Flughäfen wie für Landeplätze (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO). Für beide ist aber auch die Befreiungsmöglichkeit in das Ermessen der zuständigen Genehmigungsbehörde gestellt (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 2, § 53 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO). Es fehlt jeder Anhaltspunkt für eine Einschränkung dieses Ermessens dahin gehend, dass im vorliegenden Fall nur eine Versagung der beantragten Befreiung in Betracht käme.

Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 32) lässt sich Gegenteiliges auch nicht einer Bedürfnisprüfung entnehmen, die bei der Anlegung eines Verkehrsflughafens nach § 6 Abs. 3 LuftVG stattzufinden pflegt (vgl. dazu Hofmann/Grabherr, LuftVG, Stand: Nov. 1997, § 6 RdNr. 60). Die – von der Vorinstanz nicht genannte – Vorschrift besagt, dass die Genehmigung eines dem allgemeinen Verkehr dienenden Flughafens zu versagen ist, „wenn durch die Anlegung und den Betrieb des beantragten Flughafens die öffentlichen Interessen in unangemessener Weise beeinträchtigt werden”. Zum einen geht es hier nicht um dieAnlegung eines Verkehrsflughafens, sondern um die Zulassung von zivilem Flugverkehr auf einem vorhandenen Militärflugplatz, der nach § 38 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO als Sonderflughafen einzustufen ist. Zum anderen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der genannte Versagungsgrund vorliegen würde, wenn man § 6 Abs. 3 LuftVG für einschlägig erachten wollte. Das gilt auch dann, wenn man den vom Oberverwaltungsgericht (UA S. 33 f.) hervorgehobenen Aspekt in den Blick nimmt, dass der zivile Flugbetrieb durch den Vorrang eingeschränkt sein wird, den die amerikanischen Streitkräfte für ihren militärischen Flugbetrieb beanspruchen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz (UA S. 35) ist es unbedenklich, wenn bei Zulassung des IFR-Betriebs die Flugkontrolle künftig amerikanischen Fluglotsen obliegen wird. Das inzwischen bereits im Entwurf vorliegende Letter of Agreement zwischen der DFS und den amerikanischen Dienststellen lässt keinen Zweifel zu, dass insoweit die international gültigen Standards der Luftkontrolle beachtet werden.

bb) Ebenso wenig liegt hinsichtlich des noch zur Genehmigung anstehenden IFR-Betriebs ein Fall tatsächlicher Unmöglichkeit vor.

Gegenteiliges hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht angenommen. Nach seinen Tatsachenfeststellungen ist mit gesteigerten Einschränkungen des zivilen Flugbetriebs nur „in militärischen Krisenlagen” zu rechnen, während im Übrigen das Geschehen auf der Airbase Spangdahlem allenfalls dazu führen kann, dass „Instrumentenflug unter Umständen für mehrere Stunden für Bitburg nicht verfügbar ist” (UA S. 33 f.). Wenn die Vorinstanz darüber hinaus in diesem Zusammenhang beanstandet, es gebe „keine den Vorrang des Militärs beeinflussenden verbindlichen Absprachen” (UA S. 35), stellt sie überspannte Anforderungen an die Realisierbarkeit des IFR-Betriebs. Es reicht aus, wenn voraussehbar ist, dass die Flugkontrolle durch amerikanische Fluglotsen einer praktikablen Lösung zugeführt werden kann. Das war im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung hier gewährleistet. Denn für die DFS hat Herr G. bei seiner Anhörung durch das Oberverwaltungsgericht erklärt, von amerikanischer Seite sei bereits Mitte der 90er Jahre auf sehr hoher militärischer Rangstufe das Einverständnis erklärt worden, die Flugkontrolle für den IFR-Verkehr von Bitburg zu übernehmen. Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Übrigen mit Recht darauf verwiesen, dass es in der Bundesrepublik auch andere Beispiele für Interdependenzen zwischen benachbarten Flughäfen gibt, die bei der Flugkontrolle Prioritätenregelungen erfordern. Die Folge davon ist lediglich, dass bei Starts und Landungen Verzögerungen in Kauf genommen werden müssen.

d) Klarstellend bleibt zu erwähnen, dass der Erlass der „Teilgenehmigung” nicht den Voraussetzungen unterliegt, unter denen ein Entscheidungsvorbehalt zulässig ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5. März 1997 – BVerwG 11 A 25.95 – BVerwGE 104, 123 ≪138≫ m.w.N.). Ein Entscheidungsvorbehalt ist von Amts wegen zulässig (vgl. § 74 Abs. 3 VwVfG), während eine Abschnittsbildung nur mit dem Einverständnis des Vorhabenträgers vorgenommen werden darf. Hieraus folgt, dass ein Entscheidungsvorbehalt das Vorhaben, so wie es durch den Antrag zur Entscheidung gestellt worden ist, nicht inhaltlich modifizieren darf. Letzteres kann nur der Vorhabenträger selbst, indem er nämlich einen abtrennbaren Teil seines Vorhabens vorweg zur Entscheidung stellt und damit die Voraussetzung für eine Abschnittsbildung schafft. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist es aus diesem Grunde nicht zu beanstanden, wenn die angefochtene Genehmigung „in formeller Hinsicht nicht einmal einen Vorbehalt der nachträglichen Entscheidung” (UA S. 46) enthält.

Die Abschnittsbildung ist vorliegend auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht auf sachlichen Erwägungen und schränkt die Rechtsschutzmöglichkeiten Lärmbetroffener nicht unzumutbar ein. Im Falle einer späteren Erteilung der Genehmigung für den IFR-Betrieb ist gegen das Lärmschutzkonzept erneut der Rechtsweg eröffnet. Das in der jetzt zur Überprüfung anstehenden Genehmigung niedergelegte Lärmschutzkonzept nimmt zwar bereits den IFR-Betrieb in den Blick, legt sich aber für das weitere Genehmigungsverfahren keine Bindungswirkung bei. In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat der Beklagte dies ausdrücklich bestätigt. Dass Lärmbetroffene eine doppelte Anfechtungslast trifft, wenn sie sich gegen die zivile Nutzung des Flugplatzes Bitburg zur Wehr setzen wollen, ist unschädlich. Dritte haben grundsätzlich kein Recht, dass über eine Genehmigung insgesamt, vollständig und abschließend in einem einzigen Bescheid entschieden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. September 1988 – BVerwG 7 C 3.86 – BVerwGE 80, 207 ≪215≫).

2. Die Planrechtfertigung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens ist gegeben, und zwar auch dann, wenn man das Gesamtvorhaben der Beigeladenen in den Blick nimmt (a). Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht darauf, dass die Prüfung der Planrechtfertigung mit der Abwägungskontrolle vermengt und die Genehmigungsvoraussetzungen dadurch in unzulässiger Weise verschärft werden (b). Sie verwirft zudem zu Unrecht die Möglichkeit einer Angebotsplanung aus Gründen der regionalen Strukturhilfe (c). Insgesamt akzeptiert die Vorinstanz damit nicht, dass die Planrechtfertigung „eine praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen wirksame Schranke der Planungshoheit” ist (so BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1971 – BVerwG 4 C 64.70 – BVerwGE 38, 152 ≪157≫). Die Folge davon ist, dass sie die planerische Gestaltungsfreiheit durch Anforderungen an die Planrechtfertigung eingeschränkt hat, die dem Bundesrecht nicht zu entnehmen sind.

a) Der Beklagte bemängelt mit seiner Revision, die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob sich nicht zumindest der genehmigte Sichtflugbetrieb planerisch rechtfertigen lasse. Diese Rüge geht fehl. Aus dem Erfordernis, dass der späteren Genehmigung des IFR-Betriebs keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen dürfen, folgen auch Anforderungen an die Planrechtfertigung. Diese muss bei einer „Teilgenehmigung”, die sich auf den VFR-Betrieb beschränkt, für das Gesamtvorhaben bejaht werden können; sonst wäre dieses nämlich nicht realisierungsfähig. Was den VFR-Betrieb angeht, bedarf es hierfür keiner gesonderten Planrechtfertigung. Es reicht aus, wenn dieser Teilabschnitt eine selbständige Verkehrsfunktion besitzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 – BVerwG 4 B 1-11.92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89 S. 90). Das ist hier unstreitig der Fall.

b) Eine planerische Ermessensentscheidung trägt ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst, sondern ist im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen auf Rechte Dritter rechtfertigungsbedürftig. Das gilt auch für Planungsvorhaben im Bereich des Luftverkehrs, so dass sich im vorliegenden Fall die Frage stellt, ob das konkrete Vorhaben „vernünftigerweise geboten” ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – BVerwGE 56, 110 ≪118 f.≫). Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. Urteil vom 6. Dezember 1985 – BVerwG 4 C 59.82 – BVerwGE 72, 282 ≪285≫; Urteil vom 24. November 1989 – BVerwG 4 C 41.88 – BVerwGE 84, 123 ≪130≫) entwickelte Voraussetzung der Planrechtfertigung betrifft eine Rechtsfrage, die der vollständigen gerichtlichen Überprüfung unterliegt (vgl. z.B. Urteil vom 24. November 1989 – BVerwG 4 C 41.88 – a.a.O., S. 131). Es stellt aus diesem Grunde einen Verstoß gegen Bundesrecht dar, wenn die Vorinstanz in diesem Zusammenhang mehrfach Ermittlungsfehler der Genehmigungsbehörde rügt (UA S. 37 ff.). Sie übersieht damit, dass die Prüfung der Planrechtfertigung der gerichtlichen Abwägungskontrolle vorgelagert ist und mit ihr nicht vermengt werden darf. Wie der vorliegende Fall zeigt, greift anderenfalls die gerichtliche Prüfung unzulässig in die planerische Gestaltungsfreiheit ein, die allein der Verwaltung zusteht.

Den angesprochenen Unterschied zwischen Prüfung der Planrechtfertigung und Abwägungskontrolle hat die Vorinstanz durchweg vernachlässigt. Dies hängt offenbar damit zusammen, dass sie generell in Zweifel zieht, ob der Abwägungskontrolle die Planrechtfertigung als selbständiger Prüfungsgesichtspunkt voranzustellen ist (UA S. 36 f.). Von diesem rechtlichen Ansatz aus wird von der Vorinstanz unter dem Stichwort der Planrechtfertigung eine Abwägungskontrolle vollzogen, ohne dass dabei das Planungsermessen der Genehmigungsbehörde respektiert wird. Die Vorinstanz spricht deswegen von der „hier anzustellenden Prüfung der Gesamtabwägung” (UA S. 37) und leitet seine Überlegungen mit der Feststellung ein, die Gründe, die das Vorhaben zu rechtfertigen vermöchten, seien „nicht von erheblichem Gewicht” (UA S. 36). Bezeichnend ist etwa auch die Aussage, dass die Genehmigungsbehörde die Standortfrage „im Rahmen der Abwägung der planerischen Rechtfertigung” (UA S. 39 f.) zu untersuchen habe.

Besonders deutlich wird die Vermengung der Prüfungsgesichtspunkte und die daraus resultierende Verschärfung der Genehmigungsvoraussetzungen, wenn die Vorinstanz eine „gesteigerte Planrechtfertigung” für den Nachtflugbetrieb (UA S. 38) fordert. Zwar zitiert die Vorinstanz in diesem Zusammenhang (UA S. 47) das Urteil des 4. Senats vom 29. Januar 1991 – BVerwG 4 C 51.89 – (BVerwGE 87, 332 ≪368≫) mit der Aussage, die Bedeutung eines möglichen Nachtflugbetriebs sei „keine Frage der Erforderlichkeit im Rechtssinne”. Nachfolgend vertritt das Oberverwaltungsgericht aber eine Auffassung, die von dieser Aussage nicht gedeckt ist. Dazu gehört die Forderung, es könnten „nur wichtige Verkehrsbelange eine solche Nachtflugerlaubnis rechtfertigen” (UA S. 48), was nur der Fall sei, wenn die Behörde „einen konkreten Bedarf für Nachtflug festgestellt” habe (UA S. 49). Denn damit wird der Genehmigungsbehörde in diesem Bereich ein planerisches Ermessen weitgehend abgesprochen. Die Belange, die von der Beigeladenen für den Nachtbetrieb geltend gemacht werden, scheiden so von vornherein als nicht berücksichtigungsfähig aus. Zugleich verwirft das Oberverwaltungsgericht damit das behördliche Lärmschutzkonzept, das auf dem Gedanken beruht, dass im Rahmen einer Angebotsplanung ein völliges Nachtflugverbot die Marktchancen der Beigeladenen erheblich vermindern würde. Aus der Sicht der Vorinstanz ist dies eine Ermessenserwägung, die von vornherein unstatthaft sein soll.

Der vom Oberverwaltungsgericht gewählte rechtliche Ansatz trägt dieses Ergebnis schon deswegen nicht, weil es einer gesonderten Planrechtfertigung für den Nachtflugbetrieb ebenso wenig bedarf wie einer „Rechtfertigung des Tagflugbetriebs” (UA S. 47). Die Begriffsbildung der Vorinstanz ist in dieser Hinsicht zumindest missverständlich. Ein Vorhaben ist unter dem Aspekt der Planrechtfertigung nicht in einzelne Teilaspekte aufzufächern, die jeweils „eine besonders zu betrachtende Rechtsgrundlage” (UA S. 36) erfordern. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass der Schutz der Nachtruhe ein privater Belang ist, der mit einem höheren Gewicht in die behördliche Abwägung einzustellen sein wird als andere private Belange. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz lässt der Abwägungsvorgang sich nämlich nicht dadurch vereinfachen, dass dem Schutz der Nachtruhe schon mangels eines „konkreten Bedarfsprofils” (UA S. 53) Vorrang vor den gegenläufigen Interessen der Öffentlichkeit und des Betreibers eingeräumt wird. Einen luftverkehrsrechtlichen Planungsleitsatz, der dem Schutz der Nachtruhe einen derartigen Vorrang beimisst, auch wenn die Schwelle zur Gesundheitsgefahr noch nicht überschritten ist, gibt es nicht. Soweit nicht zugleich der – nicht disponible – Gesundheitsschutz eingreift, bleibt es vielmehr eine Ermessensentscheidung, ob und inwieweit die Behörde den Schutz der Nachtruhe im Einzelfall auch zugunsten einer Angebotsplanung für überwindbar hält.

c) Der Aspekt der Angebotsplanung ist im vorliegenden Fall entgegen der Ansicht der Vorinstanz geeignet, das Vorhaben der Beigeladenen planerisch zu rechtfertigen.

aa) Die Planrechtfertigung fordert eine Prüfung, ob das Vorhaben mit den Zielen des Gesetzes übereinstimmt, so dass die Zulassung des Vorhabens im Allgemeinwohlinteresse erforderlich erscheint. Das gilt auch im Fall der Zulassung der zivilen Mitbenutzung eines Militärflugplatzes, über die nach § 6 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 7 LuftVG durch eine Änderungsgenehmigung zu entscheiden ist. Steht diese Nutzungsänderung von vornherein nicht mit den Zielen des Luftverkehrsgesetzes im Einklang, ist sie nicht „vernünftigerweise geboten”, so dass sie bereits auf der Stufe der Planrechtfertigung scheitern muss.

Das Luftverkehrsgesetz verlautbart seine Ziele, die als Planrechtfertigung dienen können, nicht in einer gesonderten Vorschrift. Die von ihm verfolgten Allgemeinwohlgründe sind aber der Bestimmung der öffentlichen Aufgabe zu entnehmen, die z.B. in der Enteignungsregelung des § 28 Abs. 1 LuftVG Ausdruck gefunden hat. Danach sind Enteignungen namentlich für „Zwecke der Zivilluftfahrt” zulässig. Hiervon ausgehend ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Bau oder Ausbau von Verkehrsflughäfen bzw. – landeplätzen „gemeinnützig” ist, weil sie nach § 38 Abs. 2 Nr. 1, § 49 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO dem allgemeinen Verkehr der Zivilluftfahrt dienen sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – a.a.O., S. 119 f.; zum Erfordernis der Planrechtfertigung beim Ausbau eines „privatnützigen” Sonderflughafens vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1998 – BVerwG 11 B 46.98 – Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 11 S. 6). Geklärt ist ferner, dass im konkreten Einzelfall völlig unterschiedliche Aspekte die Zielkonformität gewährleisten können. So kann ein vorhandener Flughafen etwa aus Gründen der Sicherheit ausgebaut werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990 – BVerwG 4 CB 1.90 – NVwZ-RR 1991, 129 ≪130≫). Ein Flughafenausbau kann aber ebenso durch ein – im gestiegenen Luftverkehrsaufkommen zum Ausdruck gelangendes – Verkehrsbedürfnis gerechtfertigt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – a.a.O., S. 120).

bb) Die Gründe, die nach dem Luftverkehrsrecht planungslegitimierend sein können, sind damit nicht abschließend benannt. So ist darüber hinaus die zivile Mitbenutzung eines Militärflugplatzes dann „vernünftigerweise geboten”, wenn diese Nutzungsänderung dazu dient, eine wirtschaftsschwache Region an den Luftverkehr anzuschließen. Regionale Strukturhilfe ist beim Verkehrswegebau als legitimes Planungsziel anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 15.83 – BVerwGE 71, 166 ≪169≫); Beschluss vom 17. Februar 1997 – BVerwG 4 VR 17.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 127 S. 178 f.). Für das Luftverkehrsrecht gilt zumindest im Anwendungsbereich des § 8 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 7 LuftVG nichts anderes.

Die genannte Vorschrift ist durch Art. 4 des Planungsvereinfachungsgesetzes (PlVereinfG) vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S. 2123) in das Luftverkehrsgesetz eingefügt worden. Es wurde damit eine Regelung aufgegriffen, die ähnlich schon in § 10 Abs. 2 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG) vom 16. Dezember 1991 (BGBl I S. 2174) getroffen worden war. Mit ihr sollte klargestellt werden, „dass für ehemalige Militärflugplätze der Übergang zur zivilen Nutzung keine erneute Anlagengenehmigung, sondern nur eine Änderung der betrieblichen Genehmigung erfordert” (BTDrucks 12/4328, S. 22). § 10 Abs. 2 VerkPBG, der durch Art. 8 PlVereinfG aufgehoben wurde, regelte die Konversion ehemaliger Militärflugplätze der Nationalen Volksarmee und der russischen Stationierungsstreitkräfte auf dem früheren Gebiet der DDR und in Berlin. Die Regelung war auf Wunsch des Bundesrates in das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz aufgenommen worden, um Zweifel auszuräumen, ob nicht eine Umwidmung eines Militärflughafens in einen Zivilflugplatz eines Planfeststellungsverfahrens bedarf. Weiter heißt es in der Stellungnahme des Bundesrates (BTDrucks 12/1092, S. 14):

„Die Übernahme bisheriger Militärflugplätze in eine zivile Trägerschaft stellt ein vorrangiges Anliegen in den neuen Bundesländern dar.”

Diese Entstehungsgeschichte widerlegt die Auffassung der Vorinstanz, dass die „zivile Mitbenutzung einer militärischen Anlage … trotz der Verfahrensprivilegierung nach § 8 Abs. 5 und 7 LuftVG eher die Ausnahme darstellen” soll (UA S. 45). Dennoch mag es richtig sein, dass nicht jede beliebige Konversion eines Militärflughafens nunmehr bundesweit als ein vorrangiges Anliegen des Luftverkehrsrechts zu gelten hat. Die Besorgnis der Vorinstanz, „dass die Behörde wahllos die Umwidmung frei werdender Militärstandorte für die zivile Luftfahrt in Betracht ziehen könnte” (UA S. 39), ist aber unbegründet, wenn mit der Konversion nicht nur der Zweck verbunden ist, die vorhandene flugtechnische Infrastruktur zu verwerten, sondern darüber hinaus – wie im vorliegenden Fall – eine Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur angestrebt wird. Es reicht insbesondere aus, wenn – wie es der Genehmigungsbescheid (S. 15) ausdrückt – der neue zivile Flugplatz das „Kernstück des geplanten Gewerbe- und Dienstleistungszentrums werden” soll, das auf dem teilweise entwidmeten Flughafengelände geplant ist.

cc) Insofern ist es auch nicht zu beanstanden, wenn vom Träger des Vorhabens nur eine – von einem konkret feststellbaren Bedarf losgelöste – Angebotsplanung entwickelt wird. Es liegt in der Natur jeder Verkehrsplanung, die nicht auf eine bereits manifeste Nachfrage reagiert, dass sich die Marktchancen dieses Angebots nicht verlässlich voraussagen lassen. Darauf hat die Behörde in ihrer Genehmigung (S. 37) ausdrücklich hingewiesen. Die Ungewissheit, ob die Nachfrage nach Luftverkehr die Verwirklichung des unternehmerischen Konzepts der Beigeladenen sicherstellt, ist dennoch kein Grund, dem Vorhaben die Planrechtfertigung abzusprechen. Insofern ist nämlich in den Blick zu nehmen, dass es nicht um die Planung einer neuen Verkehrsinfrastruktur geht. Der Bau eines Flughafens ohne gesicherte Nachfrage nach Luftverkehr mag ein planerischer Missgriff sein. Es bestünde nämlich die Gefahr, dass eine mit erheblichen Eingriffen in Natur und Landschaft verbundene Investitionsruine entsteht. Bei einem vorhandenen Flughafen, dessen bisherige Nutzung endet, stellt sich eine andere Frage, die der Genehmigungsbescheid (S. 28) mit Recht anspricht: ob es sich vermeiden lässt, dass eine mit öffentlichen Mitteln geschaffene Infrastruktur brach liegt und verfällt. Oder: falls die bisherige Nutzung – wie hier – nur noch zeitweilig zum Zuge kommt, ob es sich vermeiden lässt, dass die laufenden Erhaltungs- und Unterhaltungskosten allein zu Lasten der öffentlichen Hand gehen.

Der gedankliche Ansatz der Vorinstanz, „dass nicht offenkundig die Marktverhältnisse der Ausschöpfung des mit dem Konversionsvorhaben gemachten Angebots von vornherein entgegenstehen” (UA S. 37) dürfen, mag dennoch zutreffend sein. Eine solche Situation ist vorliegend nach Aktenlage aber nicht erkennbar. Der Flugplatz Bitburg ist technisch vergleichsweise gut disponiert. Im Gegensatz zum benachbarten Flugplatz Föhren verfügt er über eine Landebahn, die auch Starts und Landungen mit größeren Flugzeugen zulässt. Der IFR-Betrieb wird ihm einen weiteren Konkurrenzvorteil verschaffen. Wie die Vorinstanz zu der Feststellung gelangen konnte, mit dem Flugplatz Föhren stehe auf luftverkehrsmäßig engem Raum „eine weitere gleichartige Luftverkehrsmöglichkeit” (UA S. 42) zur Verfügung, ist unter diesen Umständen nicht nachvollziehbar.

Wenn die Vorinstanz die angestrebte Konversion trotzdem missbilligt, liegt dies offenbar daran, dass sie ihre eigene Prämisse inhaltlich modifiziert und ihr entnehmen will, dass der Genehmigungsbehörde eine Prognose für die Marktchancen des Projekts – etwa nach der Art des Prognose-Gutachtens zum Flughafen Hahn – abzuverlangen sei. Aus den bereits genannten Gründen war es unzutreffend, der Genehmigungsbehörde bei der Prüfung der Planrechtfertigung Ermittlungsdefizite anzulasten. Ebenso wenig gerechtfertigt ist es, eine detaillierte Prognose der Marktchancen des Projekts zu fordern oder der Genehmigungsbehörde in diesem Zusammenhang das Ergebnis des zuvor genannten Gutachtens mit dem Hinweis entgegenzuhalten, Bitburg habe im Vergleich zu anderen Konversionsstandorten „nur die geringste Kategorie des Marktpotentials” (UA S. 40) erreicht. Diese und die weiteren Überlegungen, mit denen die Vorinstanz die Marktchancen des Vorhabens in Zweifel zieht, gehen fehl. Sie laufen nämlich darauf hinaus, dass im Rahmen der Planrechtfertigung eine Bedürfnisprüfung gefordert ist, die die Auswahl eines raumplanerisch optimalen Standorts beinhaltet (UA S. 40). Das ist nicht die Funktion der Planrechtfertigung und daher mit Bundesrecht nicht vereinbar.

3. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass auch die von der Vorinstanz durchgeführte Abwägungskontrolle in verschiedener Hinsicht Bundesrecht verletzt. Ergänzend ist klarzustellen, dass sich die behördliche Abwägung nicht auf die Verfügbarkeit des Luftraums erstreckt und dementsprechend auch eine gerichtliche Abwägungskontrolle in diese Richtung nicht Platz greift (a). Rechtsfehlerhaft sind die Erwägungen, die die Vorinstanz dazu veranlasst haben, die Fluglärmprognose zu verwerfen (b).

a) Das Oberverwaltungsgericht hat zwar das Problem erkannt, dass es für die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG „nicht von Belang” (UA S. 27) ist, wie die Kapazität des Luftraums bewirtschaftet wird. Nachfolgend ist die Vorinstanz aber dennoch in eine Prüfung der Verfügbarkeit des Luftraums eingetreten, die sich letztlich als Abwägungskontrolle darstellt. Dabei hat sie übersehen, dass der Genehmigungsvorbehalt nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG sich nur auf die Anlage und den Betrieb „des Flugplatzes” erstreckt. Ein Flugplatz ist „ein festgelegtes Gebiet auf dem Lande oder Wasser (einschließlich der Gebäude, Anlagen und Ausrüstung), das ganz oder teilweise für Ankunft, Abflug und Bewegungen von Luftfahrzeugen am Boden bestimmt ist” (Begriffsbestimmung der Nr. 1.1 des Anhangs 14 zum Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt von 1944). Regelungen über die Nutzung des Luftraums sind aus diesem Grunde nicht von der Genehmigungsbehörde, sondern auf der Grundlage von §§ 21 a und § 27 a LuftVO vom Luftfahrt-Bundesamt oder von der DFS zu treffen. Dementsprechend ist die Luftraumnutzung auch nicht Gegenstand der behördlichen Abwägung.

Der Standpunkt der Vorinstanz, die Verfügbarkeit des Luftraums sei trotzdem abwägungsrelevant, beruht auf einer Verletzung des Bundesrechts, weil er einen abweichenden Flugplatzbegriff voraussetzt. Das Oberverwaltungsgericht bezieht – stillschweigend – „die luftseitigen Kapazitäten” (UA S. 30) in die von ihm aufgeworfene Frage nach der „Verfügungsbefugnis über die Anlage” (UA S. 26) ein. Dieser Rechtsfehler wird besonders deutlich, wenn das Oberverwaltungsgericht der Beigeladenen vorhält, wegen der Flugkontrolle durch amerikanische Fluglotsen werde es ihr in wesentlichem Umfang an einer selbständigen Verfügungsposition „über die Anlage” (UA S. 35) fehlen.

Der Grundsatz, dass die Luftraumnutzung nicht dem Genehmigungsvorbehalt unterfällt, duldet auch nicht eine Ausnahme, wie sie das Oberverwaltungsgericht gesehen hat. Es ist zwar richtig, dass die erforderliche Lärmbeurteilung eine gutachtliche Stellungnahme der DFS nach § 31 Abs. 3 LuftVG erfordert, in der anzugeben ist, welche An- und Abflugverfahren als realistisch anzusehen sind (UA S. 35). Dies folgt aber daraus, dass der Fluglärm vom Flugplatzbetrieb ausgeht und die Start- und Landephase diesem zugerechnet wird (vgl. zu Verkehrsgeräuschen, die von sonstigen Anlagen ausgehen Nr. 7.4 TA Lärm). Hieraus ergibt sich zwar eine Regelungsbefugnis der Genehmigungsbehörde dahin gehend, im Genehmigungsbescheid die vom Flugplatz ausgehenden Flugbewegungen zu beschränken. Dies ändert aber nichts daran, dass die Luftraumnutzung im Übrigen kein Gegenstand der planerischen Abwägung ist.

Wenn das Oberverwaltungsgericht der Behörde vorhält, sie habe die eingeschränkte Verfügbarkeit des Luftraums „unzureichend ins Auge gefasst und gewichtet” (UA S. 27), rügt sie somit deren gesetzeskonformes Verhalten. Hinzu kommt, dass die „Teilgenehmigung” nur den VFR-Betrieb regelt. Insoweit weisen die Revisionskläger mit Recht darauf hin, dass der Flugplatz Bitburg gegenwärtig nicht mehr in der Kontrollzone der Airbase Spangdahlem liegt. Er zählt gemäß § 10 Abs. 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.d.F. der Bek. vom 27. März 1999 (BGBl I S. 580) und der zugehörigen Anlage 4 zum unkontrollierten Luftraum der Klasse G. Dort gelten die Sichtflugregeln des § 28 Abs. 1 LuftVO, die sich aus der zugehörigen Anlage 5 ergeben. Danach ist eine Flugverkehrskontrollfreigabe in diesem Bereich nicht erforderlich. Die Piloten haben in eigener Verantwortung für den Kollisionsschutz zu sorgen (Bl. 274 f. d.A.).

b) Die Vorinstanz hat den Fluglärmschutz nicht als gewährleistet angesehen, weil der Planungsbehörde ein Ermittlungsdefizit anzulasten sei; die den schalltechnischen Gutachten der ISU zugrunde gelegte Verkehrsprognose sei in verschiedener Hinsicht unzulänglich. Die Rechtssätze, von denen die Vorinstanz in diesem Zusammenhang ausgegangen ist (UA S. 50 f.), decken sich mit den Aussagen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bewältigung des Fluglärmproblems (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 – BVerwG 11 A 1.97 – BVerwGE 107, 313 ≪322 f.≫). Dennoch ist auch insoweit ein Verstoß gegen Bundesrecht festzustellen.

aa) Die Überlegungen der Vorinstanz sind entscheidend von der Vorstellung geprägt, dass dem Abwägungsgebot nur dann genügt werden könne, wenn die Verkehrsprognose auf der „Ermittlung eines konkreten Bedarfsprofils” beruhe; andernfalls lasse sich nicht ausschließen, dass „eine Art Blankettgenehmigung erteilt … und die Zusammensetzung des Verkehrs erheblich von der Prognose (Bewegungszahlen, Art der eingesetzten Maschinen, Flugrouten) abweichen” werde (UA S. 53). Die von der Vorinstanz erhobene Forderung nach „einer besonderen Untersuchung und Abwägung unter Berücksichtigung des Lärmschutzes” (UA S. 52) schließt eine „auf jährliche bzw. halbjährliche Durchschnittswerte bezogene Untersuchung” ausdrücklich aus, weil sich andernfalls „in unkontrollierbarer Weise private Interessen an der Wirtschaftlichkeit der Anlage ohne Rücksicht auf die Bedürfnisse der Anwohner und des Umweltschutzes durchsetzen” (UA S. 53) könnten. Parallele Erwägungen stellt die Vorinstanz auch im Zusammenhang mit der „Nachtflugerlaubnis” an, weil auch insoweit moniert wird, die Behörde habe „einen konkreten Bedarf für Nachtflug” nicht ermittelt (UA S. 49).

bb) Die Vorinstanz liefert mit diesen Erwägungen eine Variante ihres zur Frage der Planrechtfertigung entwickelten Gedankens, dass der Beigeladenen die Möglichkeit einer Angebotsplanung zu versagen ist. Auch im Bereich der Abwägungskontrolle ist ihr darin nicht zu folgen.

Wie bereits ausgeführt wurde, liegt es in der Natur einer Angebotsplanung, dass der Träger des Vorhabens sich außerstande sieht, eine konkrete Nachfrage für sein Projekt zu belegen. Hinzu kommt, dass das unternehmerische Interesse an der Angebotsplanung sich hier mit dem dargelegten öffentlichen Interesse an der Konversion des Militärflugplatzes deckt.

cc) Die Vorinstanz hat ferner übersehen, dass die Erstellung einer Prognose grundsätzlich Sache der zuständigen Behörde ist. Das Gericht hat im Streitfall nur zu prüfen, ob die Prognose nach einer geeigneten Methode durchgeführt wurde, ob der der Prognose zugrunde gelegte Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und ob das Ergebnis einleuchtend begründet ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 – BVerwG 4 C 13.85 – BVerwGE 75, 214 ≪234≫). Bei der Wahl der Methode ist die Behörde nicht gebunden, wenn sie diese Maßstäbe beachtet. Die Vorinstanz hat die vorbezeichneten Grenzen der gerichtlichen Überprüfung der Verkehrsprognose überschritten.

Die von der Behörde gewählte Methode, die Verkehrsentwicklung anhand von Durchschnittszahlen abzuschätzen, die sich aus den Flugbewegungen vergleichbarer Flugplätze in der Bundesrepublik errechnen lassen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Voraussetzung ist lediglich, dass die Ergebnisse dieser Methode im Hinblick auf den angestrebten Lärmschutz „auf der sicheren Seite” liegen. Damit setzt die Vorinstanz sich in ihrem Urteil aber nicht auseinander. Sie würdigt nicht, dass der schalltechnischen Begutachtung eine „Maximalabschätzung” (ISU-Gutachten vom 20. März 1996, Teil A, S. 2) zugrunde liegt. Auch der Bescheid (S. 34) hebt hervor, dass dort, wo keine Grundlagendaten vorhanden gewesen seien, die Sachverständigen „stets von ungünstigen Fallkonstellationen ausgegangen” seien. Eine worst-case-Betrachtung wurde seinerzeit deswegen gewählt, weil eine „detaillierte Darstellung der Entwicklung des zivilen Flugbetriebs in den ersten Jahren … bislang kaum durchführbar” gewesen wäre (S. 37). Aus Sicht der ISU war eine konkrete Prognose sogar „schlichtweg unmöglich” (Dr. M. im Erörterungstermin, Niederschrift S. 28). Man glaubte mit den so ermittelten Belastungsannahmen aber „auf der sicheren Seite” (ISU-Gutachten vom 20. März 1996, Teil A, S. 12) zu liegen.

Die vorab zitierten Aussagen der Vorinstanz zielen unausgesprochen darauf ab, dieses Vorgehen ohne nähere Prüfung des konkreten Sachverhalts als unzulässig anzusehen. Dafür fehlt aber eine rechtliche Handhabe. Es versteht sich von selbst, dass eine Lärmprognose scheitern kann, wenn die Behörde Ermittlungen unterlässt, die sich ihr nach Lage der Dinge aufdrängen mussten. Die Behörde darf aber dann auf weitere Ermittlungen verzichten, wenn sie entsprechend dem Vorbringen der Betroffenen deren Belange mit dem von ihnen selbst behaupteten Gewicht für die Abwägung als gegeben unterstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 – BVerwG 4 C 4.78 – BVerwGE 61, 295 ≪304≫). Eine derartige Wahrunterstellung ist nur dann ausnahmsweise unzulässig, wenn der für die Abwägung maßgebliche Sachverhalt dadurch nicht in sachdienlicher Weise erfasst wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990 – BVerwG 4 CB 1.90 – NVwZ-RR 1991, 129, ≪137≫). Wenn die Behörde – wie hier – zugunsten der Betroffenen bei der Verkehrsprognose Szenarien betrachtet, die den „worst case” an Flugbewegungen darstellen, liegt dieser Ausnahmefall jedoch nicht vor. Denn damit wird die Bedeutung des Lärmschutzes nicht negiert oder fehlgewichtet. Es ist verfehlt, wenn die Vorinstanz in diesem Zusammenhang von „schöngerechneten” Lärmprognosen spricht (UA S. 51).

4. Das angefochtene Urteil beruht somit auf der Verletzung von Bundesrecht. Tatsachenfeststellungen, die es ermöglichen würden, die Entscheidung im Ergebnis als richtig anzusehen, sind von der Vorinstanz nicht getroffen worden. Ebenso wenig ist es auf der Grundlage der bisherigen Tatsachenfeststellungen möglich, die Klage abzuweisen. Eine von Rechtsfehlern unbeeinflusste Überprüfung der Frage, ob die angefochtene Genehmigung den Lärmschutz der Kläger sicherstellt, hat bislang nicht stattgefunden. Die Sache ist deswegen zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Bei ihrer erneuten Entscheidung wird die Vorinstanz zu beachten haben, dass der Bescheid, obwohl er nur den VFR-Betrieb genehmigt, ein Lärmschutzkonzept enthält, das bereits auf den IFR-Betrieb ausgerichtet ist. Dies ändert nichts daran, dass derzeit nur die abwägungsfehlerfreie Bewältigung des von dem genehmigten VFR-Betrieb ausgehenden Fluglärmproblems zur gerichtlichen Überprüfung ansteht. Nach Aktenlage spricht wenig dafür, dass der Genehmigungsbescheid insoweit i.S. von § 10 Abs. 8 LuftVG an erheblichen Abwägungsmängeln leidet. Im Hinblick auf die Rüge der Kläger, die den Lärmgutachten der ISU zugrunde liegenden An- und Abflugrouten seien unrealistisch, wird das Oberverwaltungsgericht allerdings das Fax der ISU vom 23. Januar 1998 zu würdigen haben, das zu den „VFR-Flugbedingungen” Stellung nimmt und die Anregung enthält, „eine abschließende Ermittlung der Lärmkonturen durchzuführen”.

Ferner ist darauf hinzuweisen, dass Zweifel bestehen, ob die Überlegungen, die die Vorinstanz zum Problem der Vorbelastung durch militärischen Fluglärm verlautbart hat, unbeeinflusst von einem Verstoß gegen Bundesrecht zustande gekommen sind:

Beide Kläger wohnen im ehemaligen Lärmschutzbereich der Flugplätze Bitburg und Spangdahlem. Die Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für die militärischen Flugplätze Bitburg und Spangdahlem vom 17. Juli 1978 (BGBl I S. 1041), geändert am 10. März 1981 (BGBl I S. 279) ist inzwischen mit Wirkung vom 1. März 2000 zwar außer Kraft getreten und durch die Verordnung über die Festetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Spangdahlem vom 16. Februar 2000 (BGBl I S. 128) ersetzt worden. Diese Rechtsänderung ist aber ohne Belang, weil die Wohnhäuser der Kläger im Zeitpunkt der Genehmigung in einem plangegeben – und früher auch tatsächlich – durch Fluglärm hoch belasteten Gebiet lagen. Planungsrechtlich bedeutet dies, dass die Belange der Kläger zwar nicht von Anfang an aus dem Abwägungsvorgang ausgeblendet werden dürfen. Die Vorbelastung gewinnt aber auf der nachfolgenden Abwägungsstufe des Ausgleichs widerstreitender Interessen insofern Bedeutung, als die Belange der Kläger dort nur entsprechend ihrer geminderten Schutzwürdigkeit berücksichtigt zu werden brauchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 1989 – BVerwG 7 B 171.88 – Buchholz 451.22 AbfG Nr. 32).

Es fällt auf, dass die geminderte Schutzwürdigkeit der Wohngebiete der Kläger von der Vorinstanz nicht erwähnt wird. Folgerichtig bleibt ebenso unerwähnt, dass in diesen Wohngebieten die Eigentümer – also auch die Kläger oder ihre Rechtsvorgänger – nach § 9 FluglärmG Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen erstattet bekommen haben dürften, sie also zu einem Personenkreis gehören dürften, bei dem nur noch eine eingeschränkte Schutzbedürftigkeit zu bejahen ist. Beide Gesichtspunkte sind für das Lärmschutzkonzept der Genehmigungsbehörde ausschlaggebend gewesen. Sie erklären nämlich, warum die Behörde keine Bedenken hatte, sich mit ihren Festlegungen der „Auflagenschwelle” des § 9 Abs. 2 LuftVG anzunähern. Dass das behördliche Abwägungsergebnis auf die angesprochenen Gesichtspunkte abstellt, kommt darin hinreichend zum Ausdruck, dass Gegenstand des ISU-Gutachtens vom 20. März 1996 (S. 34 f.) auch ein Vergleich der Ausgangssituation mit der zu erwartenden Fluglärmbelastung war. Vor allem sind die genannten Gesichtspunkte aber von der Planun

gsgemeinschaft Region Trier in ihrer Stellungnahme vom 13. März 1997 deutlich angesprochen worden.

Die Vorinstanz befasst sich mit der Vorbelastung durch militärischen Fluglärm nur kurz (UA S. 55 ff.). Das Urteil führt insoweit einige Gesichtspunkte an, auf die sich die Genehmigungsbehörde hätte berufen können, um eine Entscheidung für ein anderes, für die Anwohner günstigeres Lärmschutzkonzept planerisch zu rechtfertigen. Die Rechtmäßigkeit einer Planungsentscheidung hängt aber nicht davon ab, ob die Behörde anders hätte planen können. Entscheidend ist nicht einmal, ob sich ein eindeutiges Übergewicht der für die Planungsentscheidung sprechenden öffentlichen Belange feststellen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 15.83 – BVerwGE 71, 166 ≪170≫; Urteil vom 5. Dezember 1986 – BVerwG 4 C 13.85 – BVerwGE 75, 214 ≪253≫). Das Gericht hat vielmehr die Befugnis der Planungsbehörde zu beachten, die Vorzugswürdigkeit des einen gegenüber dem anderen öffentlichen oder privaten Belang zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 – BVerwG 4 C 13.85 – a.a.O., S. 254). Es ist nicht auszuschließen, dass die Vorinstanz dies nicht beachtet hat, wenn sie im Hinblick auf die Vorbelastung der Behörde Abwägungsmängel vorhält. Denn es spricht nach Aktenlage sehr wenig dafür, dass die von der Vorinstanz angesprochenen Gesichtspunkte angesichts der geringen Lärmbelastung, die vom VFR-Betrieb ausgehen wird, „objektiv” ein Gewicht haben, das nicht von den gegenläufigen öffentlichen Interessen überwindbar ist.