Entscheidungsstichwort (Thema)
Klagebefugnis. Pflegesatzvereinbarung. Vertragsparteien der Pflegesatzvereinbarung;. Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern. Verband von Ersatzkassen
Leitsatz (amtlich)
Die Ersatzkassenverbände können als Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG Partei einer Pflegesatzvereinbarung sein und die Genehmigung eines von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes mit der Klage anfechten.
Normenkette
VwGO § 42 Abs. 2; KHG § 18 Abs. 1-2
Verfahrensgang
VGH Baden-Württemberg (Entscheidung vom 17.01.1997; Aktenzeichen 9 S 2277.95) |
VG Freiburg i. Br. (Entscheidung vom 12.07.1995; Aktenzeichen 9 K 1075.94) |
Tenor
Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. Januar 1997 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.
Tatbestand
I.
Im Revisionsverfahren streiten die Beteiligten über die Befugnis des klagenden Ersatzkassenverbandes, die vom Beklagten erteilte Genehmigung einer Schiedsstellenentscheidung zur Festsetzung des Budgets und der Pflegesätze des von der Beigeladenen betriebenen Krankenhauses mit der Klage anzufechten.
Auf Einladung des beigeladenen Krankenhausträgers fanden seit November 1993 Verhandlungen über die Pflegesätze des Städtischen Krankenhauses S. für das Folgejahr statt. Daran beteiligte sich als Vertragspartei entsprechend einer bundesweit üblichen Praxis u.a. der „Verband der Angestellten-Krankenkassen e.V., Ortsausschuß K.”. Da die Verhandlungspartner über die Berücksichtigungsfähigkeit bestimmter Kosten keine Einigung erzielten, setzte die zuständige Schiedsstelle zur Festsetzung der Krankenhauspflegesätze mit Beschluß vom 3. Mai 1994 das feste Budget entsprechend dem Antrag der Beigeladenen auf 75 555 710 DM und den allgemeinen Pflegesatz auf 464,38 DM fest. Mit Bescheid vom 16. Mai 1994 genehmigte der Beklagte diese Festsetzung. Der Bescheid wurde dem Verband der Angestellten-Krankenkassen e.V., Ortsausschuß K., zugestellt.
Daraufhin hat der Kläger gegen die Genehmigung Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, er sei klagebefugt, da der Ortsausschuß nur eine rechtlich unselbständige Untergliederung seines Verbandes sei. Die Genehmigung sei rechtswidrig, weil die Folgekosten bestimmter Investitionsmaßnahmen zu Unrecht nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 der Bundespflegesatzverordnung in der Fassung des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 – BGBl I S. 2266 – (BPflV 1992) als budgeterhöhend anerkannt worden seien.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten mit der Begründung, dem Kläger fehle die Klagebefugnis. Im übrigen sei der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 12. Juli 1995 abgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, die Klage sei zwar zulässig. Der Kläger selbst und nicht sein rechtlich unselbständiger Ortsausschuß sei Vertragspartei im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG). Die vorliegend von den Ersatzkassen gebildete Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern als Partei der Pflegesatzverhandlungen werde durch den Kläger als juristische Person vertreten. Die Klage sei aber unbegründet, weil die streitigen Folgekosten zu Recht budgeterhöhend in Ansatz gebracht worden seien.
Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof durch Beschluß vom 17. Januar 1997 zurückgewiesen. Dazu hat er ausgeführt, die Klage sei mangels Klagebefugnis des Klägers unzulässig. Der Kläger sei keine zur Klage befugte Vertragspartei gemäß § 18 Abs. 2 KHG. Er sei selbst kein Sozialleistungsträger. Ungeachtet des Umstandes, daß die Mitglieder des Klägers als Ersatzkassen sämtlich Sozialleistungsträger seien, handele es sich bei ihm auch nicht um eine Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG.
§ 219 SGB V verleihe den Krankenkassen und ihren Verbänden das Recht, Arbeitsgemeinschaften zu bilden. Bei diesen Arbeitsgemeinschaften handele es sich indessen nicht um Arbeitsgemeinschaften im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG. Beide verfolgten unterschiedliche Zielsetzungen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, daß vorliegend der Ortsausschuß Konstanz des Klägers bei den Pflegesatzverhandlungen als Arbeitsgemeinschaft bezeichnet worden sei. Diejenigen Ersatzkassen, die Mitglieder des Klägers seien und auf die beim Krankenhaus des Beigeladenen im Jahre 1993 Berechnungstage entfallen seien, hätten sich nämlich lediglich unter der Bezeichnung „Ortsausschuß” als Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern gemeldet.
Eine Klagebefugnis des Klägers ergebe sich auch nicht aus seiner Stellung als Verband der Ersatzkassen.
Hiergegen hat der Kläger die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Er hält daran fest, daß er selbst als Arbeitsgemeinschaft der in ihm zusammengeschlossenen Ersatzkassen Vertragspartei der Pflegesatzvereinbarung sei, weil seine Ortsausschüsse keinerlei rechtliche Eigenständigkeit besäßen. In der Sache müsse der angefochtene Genehmigungsbescheid aufgehoben werden, weil er rechtswidrig sei.
Der Kläger beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. Januar 1997, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Juli 1995 sowie den Genehmigungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 16. Mai 1994 aufzuheben.
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsgericht hat dem Kläger zu Unrecht die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO abgesprochen, denn er kann geltend machen, durch den angefochtenen Genehmigungsbescheid in seinen Rechten verletzt zu sein. Da die im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen keine abschließende Entscheidung ermöglichen, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Nicht zu beanstanden ist allerdings die Aussage des Berufungsgerichts, die Klagebefugnis könne nicht aus § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG hergeleitet werden. Nach dieser Bestimmung kann sich der Kläger als Verband der Ersatzkassen zwar am Pflegesatzverfahren beteiligen. Der Senat hat jedoch bereits mit Urteil vom 26. Oktober 1995 (BVerwG 3 C 27.94 – Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 6) entschieden, daß dieses Beteiligungsrecht nicht die Befugnis verleiht, die Genehmigung eines vereinbarten oder festgesetzten Pflegesatzes im Klagewege anzufechten mit der Begründung, der Pflegesatz sei rechtswidrig. Dies wird auch vom Kläger nicht in Frage gestellt.
Das Berufungsgericht hat weiter zutreffend erkannt, daß dem Kläger die Klagebefugnis zusteht, wenn es sich bei ihm um eine Vertragspartei im Sinne des § 18 Abs. 2 KHG handelt. Für die Sozialleistungsträger nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHG hat der Senat dies bereits mehrfach ausdrücklich ausgesprochen (vgl. u.a. Urteil vom 22. September 1983 – BVerwG 3 C 24.82 – Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 1). Arbeitsgemeinschaften von Sozialleistungsträgern nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG hat er diese Befugnis wiederholt zuerkannt, ohne die Frage zu problematisieren (vgl. Urteile vom 21. Januar 1993 – BVerwG 3 C 66.90 – Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 2 und vom 26. Oktober 1995 – BVerwG 3 C 27.94 – a.a.O.). Daran ist festzuhalten. Da die Arbeitsgemeinschaften im Pflegesatzverfahren anstelle der in ihnen zusammengeschlossenen Sozialleistungsträger deren Rechte wahrnehmen, ist es konsequent, ihnen auch das Klagerecht gegen die in diesem Verfahren ergehenden behördlichen Entscheidungen einzuräumen.
Da der Kläger selbst unzweifelhaft kein Sozialleistungsträger im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHG ist, kann die Frage also nur sein, ob es sich bei ihm um eine Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG handelt. Dies hat das Berufungsgericht zu Unrecht verneint.
Das Berufungsgericht meint, die im Kläger zusammengeschlossenen Ersatzkassen bildeten neben dem Kläger und unabhängig von ihm eine eigenständige Arbeitsgemeinschaft im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG, die unter der Bezeichnung „Ortsausschuß” auftrete und als Vertragspartei fungiere. Diese rechtliche Konstruktion widerspricht eindeutig dem Erklärungsverhalten der Beteiligten im Pflegesatzverfahren. Der Kläger ist dort als juristische Person unter seiner vollen Bezeichnung als Vertragspartei aufgetreten. Dies entspricht einer seit langem bundesweit einheitlich geübten Praxis. Der in Parenthese gesetzte Zusatz „Ortsausschuß K.” hat ebenfalls einen eindeutigen Erklärungswert. Nach § 13 der Satzung des Klägers ist der Ortsausschuß eine unselbständige Einrichtung zur Erfüllung von dem Kläger obliegenden Aufgaben. Der Zusatz bedeutet daher, daß die im Rahmen des Pflegesatzverfahrens zu führenden Verhandlungen von der vor Ort eingerichteten Stelle des Klägers wahrgenommen werden. Einen Hinweis auf einen vom Kläger unabhängigen Zusammenschluß seiner Mitgliedskassen enthält der Zusatz mithin nicht. Der Kläger ist folglich als Vertragspartei in den Pflegesatzverhandlungen aufgetreten. Ebenso wird der Kläger im Beschluß der Schiedsstelle und im angefochtenen Genehmigungsbescheid als Vertragspartei behandelt.
Angesichts dieser eindeutigen Erklärungslage wäre die davon abweichende Aussage des Berufungsgerichts nur zutreffend, wenn es aus Rechtsgründen ausgeschlossen wäre, den Kläger als Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG anzusehen. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Die Satzung des Klägers steht der Wahrnehmung einer solchen Aufgabe nicht entgegen. Nach § 2 Abs. 1 der Satzung ist der Aufgabenbereich des Verbandes weit gespannt. Danach gehören zu den Aufgaben nicht nur (a) die Beratung und Betreuung der Mitgliedskassen des Verbandes und der bei diesen errichteten Pflegekassen bei der Durchführung ihrer Aufgaben sowie die Vertretung ihrer gemeinsamen Interessen und der Austausch von Erfahrungen unter ihnen, sondern auch (b) der Abschluß von Verträgen zur Sicherung der Leistungen an die Versicherten sowie die Gewährleistung der Durchführung dieser Verträge, soweit die Mitgliedskassen diesen beigetreten sind. Eine Zusammenschau der hier genannten Aufgaben, insbesondere die Vertretung der gemeinsamen Interessen der Mitgliedskassen und der Abschluß von Verträgen zur Sicherung der Leistungen an die Versicherten, lassen insbesondere vor dem Hintergrund der allgemeinen Praxis die Auslegung zu, daß darunter – ggf. in Absprache mit den Mitgliedskassen – auch der Abschluß von Pflegesatzvereinbarungen fällt.
Auch der Bestimmung des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG sind keine Gründe zu entnehmen, die gegen eine Anerkennung des Klägers als Vertragspartei sprechen. Da der Kläger ein Zusammenschluß von Sozialleistungsträgern ist, könnten solche Gründe nur im Begriff der Arbeitsgemeinschaft zu finden sein.
Der Begriff der Arbeitsgemeinschaft ist weder im Krankenhausfinanzierungsrecht noch in den verschiedenen Büchern des Sozialgesetzbuchs (vgl. etwa § 94 SGB X) definiert. Es besteht aber Einigkeit, daß darunter ein Zusammenschluß mehrerer natürlicher oder juristischer Personen zur Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks zu verstehen ist (vgl. von Hoyningen-Huene, Die Sozialgerichtsbarkeit 1985 S. 441 f; Vollmer/Graeve, KHG, § 18 Bem. 318.32 S. 2; Schroeder-Printzen, SGB X, § 94 Rn. 1, 5). Es sind freiwillige Zusammenschlüsse auf privatrechtlicher Grundlage. Die Rechtsform kann sowohl die einer BGB-Gesellschaft als auch die einer juristischen Person des Privatrechts, beispielsweise eines eingetragenen Vereins, sein (vgl. Vollmer/Graeve a.a.O. S. 5; Schroeder-Printzen a.a.O. Rn. 10). Schließlich ist dem Gesetz keine Einschränkung dahin zu entnehmen, daß eine Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern, um Vertragspartei nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG sein zu können, keine anderen Aufgaben wahrnehmen dürfe.
Legt man diese Maßstäbe an den Kläger an, so ist festzustellen, daß es sich um einen freiwilligen Zusammenschluß auf zivilrechtlicher Grundlage handelt. Während die Bundesverbände der Krankenkassen nach § 212 Abs. 4 SGB V Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, die sich kraft Gesetzes aus den jeweiligen Landesverbänden zusammensetzen, ist es den Ersatzkassen nach § 212 Abs. 5 SGB V überlassen, ob sie sich zu Verbänden zusammenschließen. Diese unterliegen sodann zwar besonderer staatlicher Aufsicht und ihre Satzungen einem Genehmigungsvorbehalt. Ihre Organisationsform ist aber – wie beim Kläger – der eingetragene Verein. Der Zusammenschluß hat auch einen gemeinsamen Zweck, der in der Satzung festgelegt ist. Es gibt daher kein begriffliches Hindernis, den Kläger als Arbeitsgemeinschaft im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG anzusehen.
Die ausdrückliche Erwähnung der Verbände der Ersatzkassen, zu denen der Kläger gehört, als Beteiligte des Pflegesatzverfahrens in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG bedeutet nicht, daß diese Verbände nicht Vertragsparteien nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG sein könnten. Es spricht zwar einiges dafür, daß dem Gesetzgeber diese Konstellation nicht bewußt war, als er die Verbände der Ersatzkassen durch das Gesundheits-Strukturgesetz ausdrücklich in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG aufnahm. Daraus läßt sich jedoch kein verbindliches Auslegungskriterium für die hier in Rede stehende Vorschrift des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG entnehmen, weil eine entsprechende Doppelfunktion auch im übrigen verbreitet ist. Nachdem sich die Allgemeinen Ortskrankenkassen ganz überwiegend auf Landesebene zu einer einzigen Kasse vereinigt haben, sind sie sowohl als Sozialleistungsträger Vertragspartner als auch als Landesverbände der Krankenkassen Beteiligte des Pflegesatzverfahrens.
Schließlich schließt die Funktion des Klägers als Bundesverband die Wahrnehmung der Aufgaben einer Arbeitsgemeinschaft nicht aus. Eine Interessenkollision ist insoweit nicht zu befürchten. Da die Mitgliedskassen des Klägers bundesweit organisiert sind, ist es zumindest nicht sachwidrig, wenn auch die Aufgabe der Arbeitsgemeinschaft vom bundesweiten Verband übernommen wird. Dies findet seine Entsprechung in der Tatsache, daß die Innungskrankenkassen eine Bundesarbeitsgemeinschaft gebildet haben, die die Aufgaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG übernimmt. Dagegen sind die Betriebskrankenkassen, soweit ersichtlich, bislang noch auf regionaler Ebene zu Arbeitsgemeinschaften zusammengefaßt.
Es ist hier nicht zu entscheiden, ob die im Kläger verbundenen Ersatzkassen die Möglichkeit hätten, unabhängig vom Kläger und neben ihm eine Arbeitsgemeinschaft zur Wahrnehmung der Rechte nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG zu bilden. Dies ist hier jedenfalls nicht geschehen.
Es gibt hiernach keinen Grund, dem Kläger den Status der Arbeitsgemeinschaft nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KHG zu verweigern. Die gegenteilige Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs verletzt Bundesrecht.
Da weitere Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage nicht bestehen, hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen.
Die Entscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig. Aus den Akten ergibt sich zwar, daß die Beteiligten über die Berücksichtigungsfähigkeit von Folgekosten im Rahmen des § 4 Abs. 3 Nr. 2 f BPflV 1992 streiten. Das Berufungsgericht hat in seinem Beschluß aber keinerlei Tatsachenfeststellungen getroffen, die hierzu eine materiellrechtliche Beurteilung ermöglichten. Es beschränkt sich vollständig auf die Schilderung des Verfahrensablaufs. Der angefochtene Beschluß ist daher aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen.
Unterschriften
Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel, Dr.Brunn
Fundstellen
NVwZ-RR 2000, 361 |
NZS 2000, 244 |
DVBl. 2000, 1059 |