Entscheidungsstichwort (Thema)
Restitution. Eigenheim. Teilbescheid. Feststellung Berechtigter. Bestandskraft. Bindungswirkung. Verfügungsberechtigter. Anfechtungsbefugnis. Beschwer. Rechtsschutzbedürfnis
Leitsatz (amtlich)
Der Verfügungsberechtigte wird durch einen Teilbescheid, in dem die Berechtigung des Anmelders festgestellt wird, in seinen Rechten nachteilig berührt. Er ist daher zur Anfechtung des Teilbescheids befugt, wenn hierfür nicht ausnahmsweise das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.
Normenkette
VermG § 2 Abs. 1 S. 1, § 30 Abs. 1 S. 2, § 33 Abs. 4; VwVfG § 43 Abs. 1 S. 1
Verfahrensgang
VG Chemnitz (Entscheidung vom 22.01.1999; Aktenzeichen 2 K 1327/97) |
Tenor
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 22. Januar 1999 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.
Tatbestand
I.
Die Kläger wenden sich gegen die Rückübertragung eines Eigenheims nach dem Vermögensgesetz (VermG). Die Beigeladenen waren Eigentümer des Eigenheims und Inhaber eines Nutzungsrechts am volkseigenen Grundstück. Sie stellten im März 1989 einen Antrag auf Ausreise aus der DDR. Mit notariellem Kaufvertrag vom 6. Juli 1989 veräußerten sie das Eigenheim an den Rat der Stadt. Ende Juli 1989 reisten sie aus der DDR aus. Die Kläger schlossen am 21. Februar 1990 mit dem Rat der Stadt einen notariellen Kaufvertrag über den Erwerb des Eigenheims. Der Rat des Kreises genehmigte den Kaufvertrag und erteilte den Klägern mit Urkunde vom 8. Mai 1990 das Nutzungsrecht am volkseigenen Grundstück. Am 25. Mai 1990 wurden die Kläger im Gebäudegrundbuch als Eigentümer eintragen.
Die Beigeladenen beantragten im August 1990 die Rückübertragung des Eigenheims. Durch Teilbescheid vom 25. Februar 1994 stellte der Beklagte die Berechtigung der Beigeladenen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG fest. Zugleich setzte er das Rückübertragungsverfahren zum Zweck einer gütlichen Einigung aus, weil die behauptete aktenkundige Anbahnung des Erwerbs vor dem Stichtag und die Frage des redlichen Erwerbs noch der Aufklärung bedürften. Der ordnungsgemäß zugestellte, mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheid wurde nicht angefochten.
Nach Scheitern der gütlichen Einigung übertrug der Beklagte das Gebäudeeigentum durch weiteren Teilbescheid vom 17. November 1994 an die Beigeladenen zurück. Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger Widerspruch mit der Begründung, sie hätten das Eigenheim und das Nutzungsrecht redlich erworben, der Erwerb sei bereits vor dem 19. Oktober 1989 aktenkundig angebahnt worden. Der Widerspruch blieb ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den Rückübertragungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufgehoben. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Beigeladenen seien nicht Berechtigte, weil der Zwang zur Veräußerung des Eigenheims von der Rechtsordnung der DDR gedeckt gewesen sei. An die in Bestandskraft erwachsene gegenteilige Feststellung des Beklagten sei das Gericht nicht gebunden, da sich die Kläger als Verfügungsberechtigte erstmals im Klageverfahren gegen die sie zuvor nicht belastende Berechtigtenfeststellung gewandt hätten.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Beigeladenen. Sie tragen vor: Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht die Bindungswirkung des bestandskräftig gewordenen Bescheids über die Berechtigtenfeststellung verneint. Der Bescheid sei erkennbar auf eine Rückübertragung des Eigenheims an die Beigeladenen bezogen gewesen, da er nicht zugleich den Restitutionsausschluß wegen redlichen Erwerbs festgestellt habe. Angesichts der darin liegenden Beschwer hätten die Kläger den Feststellungsbescheid zur Vermeidung von Rechtsnachteilen anfechten müssen.
Der Beklagte und der Oberbundesanwalt treten der Rechtsauffassung der Beigeladenen bei. Die Kläger verteidigen das angegriffene Urteil.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist begründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß die unanfechtbar gewordene Feststellung der vermögensrechtlichen Berechtigung der Beigeladenen auf die Klage gegen den Rückübertragungsbescheid gerichtlich zu überprüfen sei, verletzt Bundesrecht (1). Das angegriffene Urteil beruht auf diesem Rechtsfehler; da die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zur Frage des Restitutionsausschlusses vorinstanzlich nicht getroffen worden sind, läßt sich nicht beurteilen, ob sich das Urteil aus anderen Gründen als richtig darstellt (2).
1. Das Verwaltungsgericht hat die von einem bestandskräftigen, die Berechtigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG feststellenden Bescheid ausgehende Bindungswirkung verkannt. Es hat damit den Beigeladenen eine Rechtsposition entzogen, die im gerichtlichen Verfahren nicht mehr zur Überprüfung stand.
a) Der Beklagte war befugt, über den geltend gemachten Rückübertragungsanspruch eine Teilentscheidung zu erlassen. Davon ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen. Wie in § 30 Abs. 1 VermG zum Ausdruck kommt, kann die Behörde sich im Rückübertragungsverfahren in einem ersten Verfahrensschritt auf die Feststellung der Berechtigung des Anmelders beschränken, wenn und „soweit” die Rückgabe zwischen dem Verfügungsberechtigten und dem Berechtigten nicht einvernehmlich zustande kommt (Satz 2) oder der Antragsteller einen entsprechenden Antrag stellt (Satz 4). Ein behördliches Vorgehen in einem derart „gestuften” Verfahren kann auch aus Gründen der Verfahrensökonomie naheliegen, weil die Feststellung der Berechtigung mehrere sachlich und verfahrensmäßig unterschiedliche Wege eröffnet; dem durch diese Feststellung begünstigten Anmelder steht es grundsätzlich frei, die Rückübertragung des Vermögenswerts oder eine Entschädigung oder für den Fall, daß die Rückgabe infolge einer Veräußerung unmöglich geworden ist, die Auskehr des Erlöses zu beanspruchen (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 3 VermG, § 16 Abs. 1 Satz 1 InVorG). Demgemäß ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt, daß im vermögensrechtlichen Verfahren die Berechtigung des Anmelders als Teilentscheidung festgestellt werden kann (vgl. Urteil vom 29. September 1993 – BVerwG 7 C 39.92 – BVerwGE 94, 195 ≪197≫; auch Urteil vom 24. Februar 1994 – BVerwG 7 C 20.93 – BVerwGE 95, 155 ≪163≫; stRspr).
Von der Möglichkeit einer Teilentscheidung hat der Beklagte ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht. Wie in den Gründen des Bescheids vom 25. Februar 1994 dargelegt ist, hat er den Teilbescheid über die Berechtigtenfeststellung erlassen, um den Beigeladenen und den Klägern Gelegenheit zu geben, ihre Ansprüche im Wege einer gütlichen Einigung zu regeln (§ 31 Abs. 5 VermG). Er hat sich dazu auch deswegen veranlaßt gesehen, weil die Klärung der Fragen einer aktenkundigen Anbahnung und der Redlichkeit des Erwerbs der Kläger noch weitere Ermittlungen notwendig machte, während die Berechtigung der Beigeladenen entscheidungsreif war. Gegen diese Verfahrensweise haben die Beteiligten auch im Verwaltungsprozeß keine Einwände erhoben.
b) Ein bestandskräftig gewordener Teilbescheid über die Berechtigtenfeststellung kann regelmäßig vom Verfügungsberechtigten im Rahmen eines späteren Rechtsstreits über die Rückübertragung nicht mehr in Frage gestellt werden. Durch den Feststellungsbescheid wird eine verbindliche Regelung über die Berechtigung des Anmelders getroffen. Gegenstand des Bescheids ist die Feststellung, daß der beanspruchte Vermögenswert von einer Schädigungsmaßnahme (§ 1 VermG) betroffen ist. Die Feststellung ergeht im Rahmen eines dreipoligen Rechtsverhältnisses in bezug auf ein selbständig regelbares Element des Rückübertragungsanspruchs. Da das festgestellte Rechtsverhältnis auch den Verfügungsberechtigten betrifft, ist er an dem Verwaltungsverfahren notwendigerweise zu beteiligen (§ 31 Abs. 2 Satz 1 VermG). Mit der ordnungsgemäßen Bekanntgabe des Bescheids wird die ausgesprochene Berechtigtenfeststellung sowohl dem Anmelder als auch dem Verfügungsberechtigten gegenüber rechtswirksam (vgl. § 31 Abs. 7 VermG, § 43 VwVfG). Es ist der Zweck einer solchen abgeschichteten Teilentscheidung, durch die an sie anknüpfenden rechtlichen Folgewirkungen den geregelten Teil des Streitgegenstands für die weiteren Verfahrensabschnitte außer Streit zu stellen. Diese Zielsetzung bedingt, daß die Teilentscheidung auch in bezug auf verfahrensbeteiligte Dritte die der Sicherung des Zwischenergebnisses dienenden Rechtswirkungen, nämlich die nur durch ihre Anfechtung zu beseitigende Bindungswirkung, entfaltet.
Der Verfügungsberechtigte ist grundsätzlich befugt, eine solche Teilentscheidung anzufechten. Wegen der Bindungswirkung, die sie auch ihm gegenüber äußert, kann er im Falle ihrer Bestandskraft den Verlust des Vermögenswertes nur noch mit Gründen abwehren, die eine Restitution an den Berechtigten ausschließen. Die Berechtigtenfeststellung begründet somit als selbständiges Teilelement einen rechtlichen Nachteil für den Verfügungsberechtigten im Vorfeld der abschließenden Entscheidung über den Rückübertragungsantrag. Kann der Verfügungsberechtigte durch den Rückübertragungsbescheid in seinen Rechten verletzt werden, so gilt das für den abgeschichteten Teilbescheid über die Berechtigung in entsprechender Weise (vgl. Beschluß vom 23. Dezember 1994 – BVerwG 7 B 179.94 – Buchholz 428 § 30 VermG Nr. 3). Dem Beschluß des 8. Senats vom 5. Oktober 1999 – BVerwG 8 B 184.99 – VIZ 2000, 26, der die Klagebefugnis des Verfügungsberechtigten im Falle der Aufhebung eines ablehnenden Restitutionsbescheids verneint, liegt ersichtlich keine abweichende Auffassung zur Beschwer des Verfügungsberechtigten durch einen auf die Feststellung der Berechtigung beschränkten Bescheid zugrunde.
Demgegenüber ist eine Ausnahme von dem Grundsatz der Anfechtbarkeit rechtlich selbständiger Teilentscheidungen in der Rechtsprechung des Senats namentlich für die Sonderfälle anerkannt, in denen mit der Feststellung der Berechtigung des Anmelders zugleich dessen Rückübertragungsanspruch abgelehnt wird. In Fällen dieser Art fehlt es zwar nicht an der von dem Feststellungsbescheid ausgehenden Regelungswirkung zum Nachteil des Verfügungsberechtigten, wohl aber an dem weiterhin erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung dieser Feststellung. Denn die in der Berechtigtenfeststellung enthaltene Beschwer wird durch den gleichzeitigen Ausspruch des Restitutionsausschlusses der Sache nach überholt. Die behördliche Entscheidung begründet damit für den Verfügungsberechtigten im Ergebnis keinen Rechtsnachteil, weil die Ablehnung der Rückübertragung für ihn erkennbar bedeutet, daß er den Vermögenswert behalten darf. Mangels nachteiliger Wirkungen einer Berechtigtenfeststellung bei gleichzeitigem Ausschluß der Rückübertragung hat der Senat darum eine Anfechtungslast des Verfügungsberechtigten in derartigen Sonderlagen verneint. Die Möglichkeit, daß der Verfügungsberechtigte seine Rechtsposition verliert, lebt jedoch wieder auf, wenn der Berechtigte sein Begehren auf Rückübertragung weiter verfolgt. Dann besteht kein Grund mehr, dem Verfügungsberechtigten die durch die besondere Fallgestaltung zuvor ausgeschlossene Anfechtung der Berechtigtenfeststellung zu verwehren. Deshalb hat der Senat dem Verfügungsberechtigten in solcher Lage die einem Anschlußrechtsmittel vergleichbare Befugnis zuerkannt, die Feststellung der Berechtigung im Rahmen der vom Berechtigten erhobenen, auf Rückübertragung des Vermögenswerts gerichteten Klage erstmals anzufechten (Urteil vom 5. März 1998 – BVerwG 7 C 71.96 – Buchholz 428 § 5 VermG Nr. 15 ≪S. 39≫; Urteil vom 16. April 1998 – BVerwG 7 C 32.97 – BVerwGE 106, 310 ≪312 f.≫; Urteil vom 16. Juli 1998 – BVerwG 7 C 39.97 – Buchholz 428 § 1 VermG Nr. 159 ≪S. 497 f.≫; Urteil vom 27. Oktober 1998 – BVerwG 7 C 35.97 – RGV D V 115 ≪S. 262≫; vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 1995 – BVerwG 7 C 13.94 – Buchholz 428 § 3 VermG Nr. 10 ≪S. 6≫). Diese Abweichung ist zur Gewährleistung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes des Verfügungsberechtigten geboten. Sie ändert jedoch nichts an dem Grundsatz, daß die Berechtigtenfeststellung regelmäßig für den Verfügungsberechtigten ebenso anfechtbar ist wie die Entscheidung über die Rückübertragung.
Um einen solchen Regelfall handelt es sich, wenn die Behörde in einem Teilbescheid die Berechtigung feststellt, ohne zugleich über den Rückübertragungsanspruch zu entscheiden. In dieser Lage kann der Verfügungsberechtigte nicht von einer erkennbar zu seinen Gunsten vorgeprägten Verfahrenssituation ausgehen, die seine Anfechtungslast gegenüber der Berechtigtenfeststellung ausnahmsweise nicht auslöst. Es ist vielmehr ein hinsichtlich der Rückübertragung völlig offener Verfahrensstand gegeben, der im weiteren Verfahrensabschnitt sowohl in eine Rückübertragung als auch in einen Restitutionsausschluß münden kann. Der Verfügungsberechtigte ist darum zur Vermeidung von Rechtsnachteilen gehalten, den Feststellungsbescheid anzufechten, wenn er im weiteren Verfahren seine Rechtsposition nicht allein durch Restitutionsausschlußgründe verteidigen, sondern bereits die behördliche Annahme eines Schädigungstatbestands angreifen will.
c) Im Streitfall bestand kein Grund für eine Abweichung von der Regel, daß ein Bescheid über die Berechtigtenfeststellung die Anfechtungslast des Verfügungsberechtigten auslöst. Der in Rede stehende Teilbescheid beschränkte sich auf die Feststellung der Berechtigung der Beigeladenen. Der Wille der Behörde, hierüber eine rechtsverbindliche Entscheidung zu treffen und damit die Frage der Berechtigung für das weitere Verfahren außer Streit zu stellen, ging aus dem Bescheidtenor, seiner Begründung und der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung für alle Beteiligten klar erkennbar hervor. Erst auf der Grundlage der festgestellten Berechtigung konnten sich die Beteiligten vernünftigerweise auf den Versuch einer gütlichen Einigung einlassen. Die Bescheidgründe ließen überdies keinen Zweifel daran, daß die Kläger für den Fall eines Scheiterns der Einigungsbemühungen mit einer aus ihrer Sicht unerwünschten Rückübertragung des Eigenheims rechnen mußten, wenn es ihnen im noch ausstehenden Verfahrensabschnitt nicht gelingen sollte, die Redlichkeit ihres Erwerbs (§ 4 Abs. 2 Satz 1 VermG) und dessen aktenkundige Anbahnung vor dem Stichtag (§ 4 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a VermG) darzulegen.
Da der bestandskräftige Bescheid im Rahmen seines Regelungsgehalts Bindungswirkung auch gegenüber den Klägern entfaltete, durfte das Verwaltungsgericht die Berechtigung der Beigeladenen auf die Klage gegen den Rückübertragungsbescheid nicht mehr überprüfen. Es mußte von einer Überprüfung und Aufhebung des Feststellungsbescheids auch dann absehen, wenn dieser rechtswidrig war; denn es ist, wie erwähnt, gerade der Sinn einer solchen Teilentscheidung, den Bestand der rechtsverbindlich getroffenen Regelung sicherzustellen. Die Bindungswirkung greift daher auch bei nachträglicher Rechtsänderung oder besserer Rechtserkenntnis ein, solange der unanfechtbar gewordene Bescheid, der nicht nichtig ist, nicht zurückgenommen oder widerrufen worden ist. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts läuft darauf hinaus, daß ein die Berechtigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG feststellender Bescheid generell nicht der Bestandskraft fähig ist. Eine solche Vorstellung ist mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wie er im Verwaltungsverfahrensrecht und im Verwaltungsprozeßrecht seinen Ausdruck gefunden hat, nicht vereinbar. Auch die Effektivität des Rechtsschutzes gebietet keine Durchbrechung der Bindungswirkung zugunsten der Kläger als verfügungsberechtigter Dritter. Da die ihre Rechtsposition berührende Tragweite der Berechtigtenfeststellung für die Kläger erkennbar war, war ihnen die Anfechtung dieser Teilentscheidung zuzumuten, wenn sie deren Rechtmäßigkeit in Frage stellen wollten.
2. Das Verwaltungsgericht hat sich mit der bundesrechtswidrigen Überprüfung der Berechtigtenfeststellung der Beigeladenen begnügt und diese – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats – für rechtswidrig gehalten, weil das behördliche Verlangen, vor der ständigen Ausreise aus der DDR das unter Inanspruchnahme eines Nutzungsrechts auf einem volkseigenen Grundstück errichtete Eigenheim zu veräußern, keinen Schädigungstatbestand erfüllt habe (vgl. Urteil vom 29. August 1996 – BVerwG 7 C 38.95 – BVerwGE 102, 53 ≪55 f.≫; Urteil vom 28. August 1997 – BVerwG 7 C 27.96 – Buchholz 428 § 1 VermG Nr. 118; Urteil vom 16. Juli 1998 – BVerwG 7 C 36.97 – BVerwGE 107, 156 ≪159 ff.≫). Tatsächliche Feststellungen zu dem Vorbringen der Kläger, daß sie ihren Erwerb vor dem Stichtag aktenkundig angebahnt sowie das Eigenheim und das zugehörige Nutzungsrecht redlich erworben hätten, hat das Verwaltungsgericht nicht getroffen. Der Senat ist hiernach an der Feststellung gehindert, daß der geltend gemachte Restitutionsausschlußgrund des redlichen Erwerbs (§ 4 Abs. 2 Satz 1 VermG) vorliegt; das zwingt zur Zurückverweisung.
Unterschriften
Dr. Bardenhewer, Gödel, Kley, Herbert, Postier
Veröffentlichung
Veröffentlicht am 13.04.2000 durch Gallin Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Fundstellen
NJW 2001, 698 |
BVerwGE, 129 |
NVwZ 2000, 1059 |
VIZ 2000, 463 |
ZAP-Ost 2000, 399 |
NJ 2000, 498 |
OVS 2000, 256 |