BVerwG Urteil vom 14.07.1999 - 6 C 7.98

Entscheidungsstichwort (Thema)

Klageart bei vorprozessual erledigtem Verwaltungsakt. allgemeine Feststellungsklage. keine Klagefristen. unbefristete Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des vorprozessual erledigten Verwaltungsakts

Leitsatz (amtlich)

Hat sich ein Verwaltungsakt durch Aufhebung ex nunc vor Eintritt der Bestandskraft erledigt, so ist eine Klage, die auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit gerichtet ist, nicht an die Fristen der §§ 74 Abs. 1 bzw. 58 Abs. 2 VwGO gebunden.

Normenkette

VwGO § 43 Abs. 1, 2 S. 1, § 58 Abs. 2, § 74 Abs. 1, § 113 Abs. 1 S. 4; VwVfG § 43 Abs. 2; KunstUrhG §§ 22-23; PolG BW § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 15.10.1997; Aktenzeichen 1 S 2555/96)

VG Stuttgart (Urteil vom 17.07.1996; Aktenzeichen 18 K 3442/94)

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. Oktober 1997 sowie der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. Juli 1996 werden aufgehoben, soweit es um die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme des vom Kläger zu 2 gefertigten Lichtbildfilms durch Anordnung des Beklagten vom 27. November 1992 und der Bestätigung vom 1. Dezember 1992 geht.

Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung über die Rechtmäßigkeit dieser Beschlagnahmeanordnung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung und die Entscheidung über den Antrag, die Hinzuziehung des Prozeßbevollmächtigten der Kläger im Vorverfahren für notwendig zu erklären, bleiben der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Das Revisionsverfahren betrifft die Frage, unter welchen prozessualen Voraussetzungen die Rechtmäßigkeit eines vorprozessual erledigten Verwaltungsakts geklärt werden kann.

Der Kläger zu 2 ist Fotograf und arbeitet für die Bild-Zeitung, Bildredaktion Stuttgart in Esslingen. Die Klägerin zu 1 ist Verlegerin der Bild-Zeitung. Am 27. November 1992 wurde im Karl-Wacker-Heim in Stuttgart-Botnang wegen des Verdachts der Vergewaltigung einer 83jährigen Bewohnerin ermittelt. In diesem Zusammenhang wurden sieben dort tätige Arbeiter zur Feststellung der Personalien und zur Durchführung kriminaltechnischer Maßnahmen zur Polizeidienststelle verbracht. Der Kläger zu 2 hielt sich zu der Zeit, als die Personen zu den Dienstfahrzeugen der Polizei abgeführt wurden, zusammen mit einer Reporterin vor dem Heim auf, um das Geschehen zu beobachten und zu fotografieren. Er fertigte neun Bilder von den vorläufig Festgenommenen und von den an dem Einsatz beteiligten Polizeibeamten. Nachdem mehrere der vorläufig Festgenommenen äußerten, daß sie nicht fotografiert werden wollten, wurde der Kläger zu 2 von einem Polizeibeamten aufgefordert, den Film herauszugeben. Als er sich weigerte, wurde der Film an Ort und Stelle beschlagnahmt; begründet wurde die Beschlagnahme mündlich mit dem Recht der Verdächtigen und der Polizeibeamten am eigenen Bild. Noch am gleichen Tag wandte sich der Redaktionsleiter der Klägerin zu 1 gegen das Vorgehen der Polizei und forderten den Beklagten auf zu veranlassen, daß der Film nicht, wie angekündigt, entwickelt werde. Darüber hinaus verlangte er die sofortige Rückgabe der Filmpatrone. Gleichwohl wurde der beschlagnahmte Film auf der Dienststelle entwickelt. Neun Negative, auf denen Polizeibeamte und die polizeilich zu überprüfenden Privatpersonen zu sehen waren wurden einbehalten die restlichen Negative wurden dem Kläger zu 2 noch am 27. November 1992 ausgehändigt.

Mit Schreiben vom 1. Dezember 1992, adressiert an die „Bild-Zeitung”, zu Händen des Klägers zu 2, bestätigte die Landespolizeidirektion die Beschlagnahme des Filmes. Zur Begründung führte sie aus, daß der Kläger zu 2 in seiner Eigenschaft als Pressefotograf mehrere Polizeibeamte bei der Ausübung ihres Dienstes sowie Privatpersonen, welche polizeilich überprüft worden seien, auf dem beschlagnahmten Film abgelichtet habe. Zudem wies sie daraufhin, daß gegen die Beschlagnahmeanordnung vom 27. November 1992 binnen eines Monats Widerspruch eingelegt werden könne. Den Widerspruch gegen die Beschlagnahme vom 27. November 1992 sowie deren schriftliche Bestätigung vom 1. Dezember 1992 legten beide Kläger unter dem 9. Dezember 1992 ein.

Mit Schreiben vom 23. Dezember 1992, zugestellt am 30. Dezember 1992, wurde die Beschlagnahme des Filmes aufgehoben. Dies wurde damit begründet, daß der Zweck der Maßnahme erreicht sei. Die Vergewaltigung der 83jährigen Heimbewohnerin liege nun über drei Wochen zurück, so daß eine nachgeschobene Bildberichterstattung zu dieser Straftat nicht zu erwarten sei. Das Schreiben schloß mit dem Hinweis, daß eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO beim Verwaltungsgericht Stuttgart zu erheben sei, wenn die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme gerichtlich geklärt werden solle.

Mit Schreiben vom 18. Januar 1993 erklärten die Kläger den Widerspruch insoweit für erledigt, als er die Aufhebung der Beschlagnahme betraf. Im übrigen beantragten die Kläger unter Hinweis auf eine Kommentarstelle, in der dies als rechtlich möglich bezeichnet wurde, auf den Widerspruch vom 9. Dezember 1992 festzustellen, daß die Anordnung der Beschlagnahme des Films vom 27. November 1992 und der Bescheid vom 1. Dezember 1992 rechtswidrig gewesen seien. Eine Antwort erfolgte hierauf nicht. Mit weiteren Schreiben vom 22. Oktober 1993 und 6. Juli 1994 mahnten sie eine Entscheidung dieses Antrags an. Mit Schreiben vom 8. Juli 1994 wies die Landespolizeidirektion schließlich darauf hin, daß die beantragte Feststellung nicht erfolgen könne, da die Beschlagnahme des Films zum damaligen Zeitpunkt rechtmäßig gewesen sei, im übrigen bleibe es dem Kläger zu 2 unbenommen, Fortsetzungsfeststellungsklage beim Verwaltungsgericht zu erheben. Außerdem enthielt dieses Schreiben eine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens, die mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war. Das Schreiben ging den Prozeßbevollmächtigten der Kläger am 13. Juli 1994 zu.

Am 11. August 1994 erhoben die Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage mit dem Antrag festzustellen, daß die Beschlagnahme des Beklagten vom 27. November 1992, schriftlich bestätigt am 11. Dezember 1992, sowie das Entwickeln des Filmes rechtswidrig waren; außerdem beantragten sie, die Hinzuziehung des Prozeßbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klagen mit Gerichtsbescheid vom 17. Juli 1996 ab. Die dagegen eingelegten Berufungen der beiden Kläger hatten teilweise Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 15. Oktober 1997 (DVBl 1998, 835 = VBlBW 1998, 109) den Klagen stattgegeben, soweit die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entwicklung der Bilder begehrten. Hinsichtlich der beantragten Feststellung, daß die Beschlagnahmeanordnung vom 27. November 1992 und deren spätere Bestätigung rechtswidrig gewesen sei, hat er die Berufungen zurückgewiesen. Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahmeanordnung gerichteten Klagen seien zwar in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft, nachdem sich der angegriffene Verwaltungsakt bereits vor Erhebung der Anfechtungsklage durch die Aufhebung der Beschlagnahme und der Rückgabe des Films erledigt gehabt habe. Die Klagen seien jedoch verspätet erhoben und deshalb unzulässig: Die in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage könne nicht ohne jede zeitliche Beschränkung zugelassen werden. Da Klagen, die Verwaltungsakte zum Gegenstand hätten, grundsätzlich fristgebunden seien (§ 74 VwGO), müsse dies auch für die „nachgezogene” Fortsetzungsfeststellungsklage, die als Sonderfall der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage entwickelt worden sei, gelten. Dies folge aus der für Rechtsprechung und Verwaltung vordringlichen Aufgabe, aktuelle Lebenssachverhalte zu regeln und den Rechtsfrieden zu wahren. Aus diesem Grunde sei die Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO und, falls nach Erledigung des Verwaltungsakts keine Rechtsmittelbelehrung über die Möglichkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage erfolgt sei, die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Danach seien die vorliegenden Klagen verfristet. Sie seien erst nach Ablauf der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO erhoben worden. Hier komme allein die Jahresfrist in Betracht, da keine förmliche Rechtsmittelbelehrung erfolgt sei. Die Jahresfrist habe begonnen, als die Kläger zuverlässig Kenntnis davon erhalten hätten, daß sich durch die Aufhebung der Beschlagnahme des Filmes und die Rückgabe desselben der eingelegte Widerspruch erledigt habe. Diese Kenntnis sei den Klägern durch das am 30. Dezember 1992 zugestellte Schreiben des Beklagten vom 23. Dezember 1992 vermittelt worden. Die Fortsetzungsfeststellungsklage hätte deshalb, um rechtzeitig zu sein, spätestens am 30. Dezember 1993 erhoben werden müssen. Die erst unter dem 11. August 1994 erhobenen Klagen seien somit verspätet gewesen. Eine Wiedereinsetzung in die versäumte Klagefrist nach § 60 VwGO komme nicht in Betracht.

Die hiergegen eingelegten Revisionen, mit der sie eine fehlerhafte Anwendung prozeßrechtlicher Vorschriften rügen, begründen die Kläger im wesentlichen wie folgt: Es gehe hier nicht um einen Fall der nachgezogenen Feststellungsklage; sie hätten vielmehr den Weg des feststellenden Widerspruchsverfahrens gewählt. Sie hätten innerhalb eines Monats, nachdem mit Bescheid vom 8. Juli 1994 die begehrte Feststellung abgelehnt worden sei und die Sache auch nicht dem Regierungspräsidium als Widerspruchsbehörde vorgelegt worden sei, Klage erhoben. Diese Klage sei als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig, ohne daß die Kläger die Entscheidung der Widerspruchsbehörde hätten abwarten müssen. Ihr Klagerecht hätten sie schon im Hinblick auf den Verlauf des Verwaltungsverfahrens nicht verwirkt. Das Weiterführen des Widerspruchsverfahrens nach Erledigung der Hauptsache sei nicht nur zulässig, sondern auch sinnvoll gewesen. Im übrigen könne eine erst nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobene Klage nicht als verspätet angesehen werden. Denn die entsprechende Anwendung der Fristbestimmung auf die Feststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO könne nur den Sinn haben, zu verhindern, daß sich eine gerichtliche Entscheidung mit der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes auseinandersetzen müsse, welcher unanfechtbar geworden sei. Daran fehle es hier. Bei der Fortsetzungsfeststellungsklage handele es sich zudem ihrem Wesen nach um eine Feststellungsklage, für welche es grundsätzlich keine Fristbindung gebe. Der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit, der Anlaß für die Fristbindung sei, verliere an Gewicht, wenn – wie hier – die Außenwirkung des Verwaltungsaktes infolge seiner Erledigung wegfalle und er daher nicht mehr in materielle Bestandskraft erwachsen könne. Die vom Berufungsgericht angeführten Gründe rechtfertigten eine Anwendung des § 58 Abs. 2, § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht. Es genüge insoweit, wenn auf das Institut der Klageverwirkung zurückgegriffen werden könne. Die Klagen seien auch im übrigen zulässig und begründet. Die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Satz 1 PolG BW hätten für die Beschlagnahme nicht vorgelegen. Diese sei ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig gewesen.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

• unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. Oktober 1997 und des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. Juli 1996 und unter Aufhebung entgegenstehender Bescheide festzustellen, daß die Beschlagnahmeanordnung des Beklagten vom 27. November 1992 rechtswidrig war, und die Hinzuziehung des Prozeßbevollmächtigten der Kläger am Vorverfahren für notwendig zu erklären;

• hilfsweise,

  das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. Oktober 1997 aufzuheben, soweit es die Berufungen zurückgewiesen hat, und das Verfahren an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückzuverweisen.

Das beklagte Land beantragt,

die Revisionen zurückzuweisen.

Es verteidigt das angefochtene Urteil und macht ergänzend geltend, daß die Klage jedenfalls auch als Untätigkeitsklage nicht zulässig sei, weil ein Widerspruchsbescheid nicht mehr habe ergehen dürfen.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässigen Revisionen sind begründet. Das die Klagen als verspätet zurückweisende Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Denn die erhobenen Klagen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts, der sich vorprozessual vor Eintritt der Bestandskraft erledigt hatte, unterliegen keiner Klagefrist. Da dem Revisionsgericht eine abschließende Entscheidung dazu, ob die begehrte Feststellung auszusprechen ist, nicht möglich ist, bedarf es der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1. Der die Kläger belastende Verwaltungsakt hatte sich erledigt, ohne daß zuvor über den von ihnen eingelegten Widerspruch entschieden worden war. Bei der Anordnung der Beschlagnahme des Lichtbildfilms vom 27. November 1992, schriftlich bestätigt am 1. Dezember 1992, handelt es sich um einen auf der Grundlage von § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 baden-württembergisches Polizeigesetz (– PolG BW – i.d.F. vom 13. Januar 1992, GBl S. 1, ber. S. 596, 1993 S. 155) ergangenen Verwaltungsakt, der durch Einbehalten des Films sofort vollzogen wurde. Mit diesem Vollzug hatte sich der Verwaltungsakt noch nicht erledigt. Vielmehr wirkte er zunächst als Rechtsgrundlage für das weitere Einbehalten des Films fort. Seine Wirksamkeit verloren hat er erst durch die ausdrückliche Aufhebung der Beschlagnahme nach § 33 Abs. 3 Satz 1 PolG BW „wegen Zweckerreichung” mit Schreiben vom 23. Dezember 1992, zugestellt am 30. Dezember 1992. Mit ihr war auch die Zurückgabe des beschlagnahmten Films verbunden. Aus § 43 Abs. 2 VwVfG folgt, daß sich der Verwaltungsakt damit erledigt hatte. Da die Kläger innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO unter dem 9. Dezember 1992 Widerspruch eingelegt hatten, war der Verwaltungsakt bei Eintritt des erledigenden Ereignisses noch nicht bestandskräftig geworden.

2. Die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vor Eintritt der Bestandskraft unwirksam gewordenen Verwaltungsakts ist nicht an die für eine Anfechtungsklage vorgesehene Frist des § 74 Abs. 1 VwGO oder – im Falle unzureichender Rechtsmittelbelehrung – des § 58 Abs. 2 VwGO gebunden. Die entgegenstehenden Ausführungen des Berufungsgerichts haben bundesrechtlich keinen Bestand.

a) Dem Berufungsgericht ist allerdings darin Recht zu geben, daß eine Klage, mit der die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird, grundsätzlich nicht zulässig ist, wenn dieser Verwaltungsakt formell bestandskräftig geworden ist. Dieser Rechtsgedanke hat auch in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO seinen Ausdruck gefunden, der eine – unbefristete – Feststellungsklage untersagt, wenn gegen einen Verwaltungsakt Gestaltungsklage hätte erhoben werden können. Dies verbietet eine Feststellungsklage auch dann wenn eine an sich statthafte Gestaltungsklage nur deshalb nicht mehr zulässig ist, weil der Verwaltungsakt wegen Versäumung der Widerspruchs- oder Klagefrist (formell) bestandskräftig geworden ist. In diesem Sinne ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die nach der Erledigung des die Beschlagnahme anordnenden Verwaltungsakts im Widerspruchsverfahren erhobenen Klagen als „nachgezogene Fortsetzungsfeststellungsklagen.” entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu beurteilen und hierauf die Klagefristen des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO bzw. § 58 Abs. 2 VwGO zu beziehen sind. Dem entspricht im Ausgangspunkt, daß nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend auf Fälle anzuwenden ist, in denen sich ein Verwaltungsakt vor Klagerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1961 – BVerwG 1 C 54.57 – BVerwGE 12, 87, 90; vom 9. Februar 1967 – BVerwG 1 C 49.64 – BVerwGE 26, 161, 165; vom 1. Juli 1975 – BVerwG 1 C 35.70 – – BVerwGE 49, 36, 39; vom 20. Januar 1989 – BVerwG 8 C 30.87 – BVerwGE 81, 226, 227; Beschluß vom 26. April 1993 – BVerwG 4 B 31.93 – NVwZ 1994, 282: § 113 Abs. 1 Satz 2 oder § 43 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings bislang nicht entschieden, ob eine solche Klage an Fristen zu binden ist. In dem Urteil vom 9. Februar 1967 (BVerwGE 26, 161, 167 f.) wurde diese Frage vielmehr ausdrücklich offen gelassen.

Entgegen der berufungsgerichtlichen Auffassung (ebenso OVG Koblenz NJW 1982, 1301, 1302) unterliegt eine derartige „spezielle” Feststellungsklage keiner Fristbindung. Verliert ein Verwaltungsakt durch Aufhebung ex nunc nach § 43 Abs. 2 VwVfG – wie im vorliegenden Fall – seine Regelungsfunktion, so ist es nicht gerechtfertigt, ungeachtet der durch diese Erledigung beendeten Verbindlichkeit der Regelung, ihm eine im Hinblick auf den Lauf von Klagefristen fortdauernde Wirkung beizumessen. Daß es in Fällen dieser Art ursprünglich um den Bestand eines Verwaltungsakts ging, ist in der nunmehr geänderten Situation nachrangig. Die Interessenlagen sind andere, wenn ein Verwaltungsakt sich vor Eintritt der Bestands kraft erledigt hat als wenn dies danach eintritt. Rechtssicherheit und Rechtsfriede sind im ersten Fall nicht in gleicher Weise berührt (vgl. BayVGH BayVBl 1992, 51 = DVBl 1992, 1492). Zwar liegt es sicherlich bei der Erledigung vor Eintritt der Bestandskraft ebenso im Interesse der Verwaltung, nach einer bestimmten Frist nicht mehr einer Amtshaftungsklage des möglicherweise rechtswidrig in Anspruch genommenen Adressaten ausgesetzt, zu sein, wie dies für den Fall der Erledigung nach Eintritt der Bestandskraft sichergestellt wäre (vgl. Frohn, BayVBl 1992, 473, 474; Kopp DVBl 1992, 1493, 1494). Das Rechtsschutzsystem ist aber letztlich zur Wahrung der Interessen des Bürgers geschaffen. Dem Bürger ist die fristgebundene Klage wegen eines Verwaltungsakts, der ihm gegenüber seine Regelungswirkung verloren hat, nicht mehr in gleicher Weise zuzumuten. Denn die für den Bürger nach dem Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung wesentliche aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage (§ 80 Abs. 1 VwGO) kann nicht mehr erreicht werden. Auch die Anfechtung eines nicht mehr wirksamen – hier überdies aufgehobenen – Verwaltungsakts innerhalb einer Frist liegt angesichts des Fehlens einer eindeutigen gesetzlichen Regelung eher fern. Insbesondere sieht auch § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für den Übergang von der Anfechtungsklage zur Fortsetzungsfeststellungsklage keinerlei Frist vor. Geht es darum, etwaige Lücken des Rechtsschutzsystems zu schließen, so dürfen die Interessen der Verwaltung nicht allein ausschlaggebend sein, um substantielle Erschwernisse für den Rechtsschutz zu begründen. Hinzu kommt, daß auch die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens im Falle einer unbefristeten Zulassung einer Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht vollends zurücktreten müssen. Die Verwaltung wird vor einer Klage noch Jahre nach Erledigung des Verwaltungsakts hinreichend durch das Erfordernis eines berechtigten Interesses an der begehrten Feststellung sowie durch das Institut der Verwirkung geschützt. Das entspricht der vom Gesetzgeber vorgenommenen Bewertung der Interessenlage bei der allgemeinen Feststellungsklage (§ 43 VwGO), mit der er sich dafür entschieden hat die gerichtliche Durchsetzung solcher Feststellungsbegehren nicht an Fristen zu binden. Die Aufgabe von Verwaltung und Rechtsprechung, vordringlich aktuelle Lebenssachverhalte zu regeln, wird damit nicht entscheidend beeinträchtigt.

b) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist immer wieder auf Kritik gestoßen, soweit sie die Klagen zur Feststellung der Rechtswidrigkeit vorprozessual erledigter Verwaltungsakte nicht als allgemeine Feststellungsklagen nach § 43 VwGO behandelt (vgl. z. B. Renck, JuS 1970, 113 ff.; Pietzner, VerwArch 84 (1993), 261, 280 ff.; Pietzcker in: Schoch u. a., VwGO, Std. 1999, § 42 Abs. 1 Rz. 86; Gerhardt in: Schoch u. a., VwGO, Std. 1998, § 113 Rz. 99). Insbesondere wurde geltend gemacht, daß es für die analoge Heranziehung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für den Fall vorprozessualer Erledigung eines Verwaltungsakts an einer Regelungslücke und/oder einer Rechtsähnlichkeit dieses Falles mit dem ursprünglich in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geregelten Fall fehle. Im Hinblick darauf, daß nach der Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts weder die Durchführung eines Vorverfahrens erforderlich noch eine Klagefrist vorgeschrieben ist und sich das Feststellungsinteresse an den Anforderungen des § 43 VwGO und nicht an dem für § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Vorausgesetzten orientiert (vgl. BVerwGE 81, 226, 228), hätte es möglicherweise näher gelegen, von vornherein den Rechtsschutzbereich der allgemeinen Feststellungsklage des § 43 VwGO entsprechend weiterzuentwickeln (vgl. Pietzner, VerwArch 84 (1993), 261, 281). Der Senat bezweifelt in der Tat, ob bei einer nicht von vornherein als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage erhobenen Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts überhaupt entsprechend auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückzugreifen ist. Einer Feststellungsklage stünde jedenfalls nicht entgegen, daß es sich bei der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis handeln würde (vgl. nur Pietzcker, in: Schoch u. a. VwGO Std. 1999, § 42 Abs. 1 Rz. 86; Renck, JuS 1970, 113, 115). Dies bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Wie sich aus dem Ausgeführten ergibt, sind die Voraussetzungen einer solchen speziellen Feststellungsklage, bei der es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts geht, der sich vor Eintritt der Bestandskraft durch Aufhebung vorprozessual erledigt hat, letztlich dem § 43 VwGO zu entnehmen.

3. Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich auch nicht aus einem anderen Grunde als richtig dar. Die Klagen sind vielmehr auch im übrigen zulässig. Die Kläger haben ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, daß die Beschlagnahme des Lichtbildfilms rechtswidrig war. Sie berufen sich zutreffend auf eine Wiederholungsgefahr. Der Beklagte ist in keiner seiner Äußerungen von der Auffassung abgerückt, die umstrittene Beschlagnahme des Lichtbildfilms sei rechtmäßig: Die Gefahr, daß es in einer zukünftigen vergleichbaren Situation aus den nämlichen Gründen wieder zu einer Beschlagnahme kommt, liegt damit nahe. Damit ist das Interesse der Kläger an einer Rechtswidrigkeitsfeststellung im Hinblick auf die hier getroffene Maßnahme auch nach deren Erledigung weiterhin schutzwürdig. Auf das von den Klägern ebenfalls angeführte Rehabilitationsinteresse oder auf ein ideelles Interesse an der Feststellung der erledigten Maßnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – BVerwG 1 C 2.95 – Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 = NJW 1997, 2534) kommt es somit nicht weiter an.

Daß die Klagerechte verwirkt sein könnten, liegt hier fern. Dies ergibt sich schon daraus, daß die Kläger nicht untätig geblieben sind, und der Beklagte nach den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht daran hat zweifeln können, daß die Kläger auf jedem aus ihrer Sicht zulässigen Weg danach trachteten, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahmeanordnung vom 27. November 1992 zu erreichen. So haben die Kläger ihren gegen die ursprüngliche Beschlagnahme gerichteten Widerspruch mit der Maßgabe aufrechterhalten, daß sie nunmehr die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids begehrten. Ihre Mahnungen vom 22. Oktober 1993 und vom 6. Juli 1994, den Antrag nunmehr zu bescheiden, brachten ebenfalls deutlich zum Ausdruck, daß sie an ihrem rechtlichen Ziel festhielten.

4. Dem Revisionsgericht ist eine abschließende Entscheidung über die Begründetheit der Klage nicht möglich. Bei der inhaltlichen Prüfung, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erforderlich erscheint, geht es maßgeblich um die Anwendung und Auslegung von Landesrecht.

Das Berufungsgericht hat – von seinem Standpunkt aus folgerichtig – eine Sachentscheidung bislang nicht getroffen. Ob die Beschlagnahmeanordnung rechtswidrig war, richtet sich nach § 33 Abs. 1 PolG BW. Danach kann eine Sache beschlagnahmt werden, wenn dies zum Schutz eines einzelnen erforderlich ist. Die Auslegung dieser Vorschrift des nicht revisiblen Landesrechts ist grundsätzlich den Gerichten des Landes vorbehalten.

Ein Fall des § 565 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 ZPO, der eine Sachentscheidung des Revisionsgerichts rechtfertigen könnte, liegt nicht vor. Ob die Beschlagnahme zum Schutz von einzelnen erforderlich war, hängt allerdings davon ab, ob die fotografierten Personen nach den §§ 22, 23 KunstUrhG (Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Fotografie vom 9. Januar 1907, BGBl III 440-3, geänd. durch Art. 145 Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974, BGBl I 469) ein Recht am eigenen Bild haben. Hierbei handelt es sich um revisibles Recht. Auch dies rechtfertigt indes nicht eine Sachentscheidung des Revisionsgerichts. Denn der Sachverhalt ist möglicherweise noch nicht hinreichend aufgeklärt. Nach einer in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte vertretenen Auffassung (vgl. VGH Mannheim VBlBW 1995, 282 ff.; OVG Koblenz DVBl 1998, 101 ff.) ist das Filmen und Fotografieren polizeilicher Einsätze grundsätzlich zulässig. Denn die §§ 22, 23 KunstUrhG erfassen zusammen mit der Strafvorschrift des § 33 KunstUrhG lediglich ein Verbreiten und öffentliches Zurschaustellen, aber – auch im Hinblick auf das strafrechtlich geltende Analogieverbot – nicht das Herstellen von Abbildungen (vgl. VGH Mannheim VBlBW 1995, 282 m.w.N.; Löffler/Ricker, Handbuch des Presserechts, 3. A. 1994, 43. Kap. Rz. 3 ≪S. 311≫; Jarass, JZ 1983; 280, 283 f.). Hiernach ist davon auszugehen, daß – im Sinne von §§ 22, 23 KunstUrhG – unzulässige Lichtbilder nicht auch stets verbreitet werden. Eine Beschlagnahme zum Schutz einzelner Personen kann danach nur dann gerechtfertigt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, daß Lichtbilder entgegen den Vorschriften des KunstUrhG unter Mißachtung des Rechts der Polizeibeamten und/oder Dritter am eigenen Bild auch veröffentlicht werden.

Würde das Berufungsgericht diese Rechtsauffassung zu den §§ 22, 23 KunstUrhG unter Beibehaltung der Rechtsprechung zur Auslegung des § 33 Abs. 1 PolG BW zu Grunde legen, so bedürfte es der Prüfung, ob es konkrete Anhaltspunkte für die Gefahr der unrechtmäßigen Veröffentlichung von Bildern gegeben hat. Es geht dabei um eine Tatsachenfrage. Diese kann nur das Berufungsgericht klären.

Unterschriften

Niehues, Albers, Henkel, Eckertz-Höfer, Büge

Fundstellen

DStZ 2000, 151

NJW 2000, 1515

BVerwGE, 203

NVwZ 2000, 63

AfP 2000, 204

VBlBW 2000, 22

BayVBl. 2000, 439

DVBl. 1999, 1660

JAR 2000, 56

LL 2000, 197