Entscheidungsstichwort (Thema)
Abrechnungsfehler im öffentlich-rechtlichen Abrechnungsverhältnis. Abrechnungsverhältnis, öffentlich-rechtliches. Auftragsverwaltung. Entreicherung. Erstattungsanspruch, öffentlich-rechtlicher. fehlerhaftes Verwaltungshandeln, Haftung für -. Finanzausgleich. Haftung für ordnungsgemäße Verwaltung. Haftungskern, verfassungsunmittelbarer -. Schadenslastverteilung. Treu und Glauben, Grundsatz von -. Verjährung. Verwaltung, Haftung für ordnungsgemäße -. Wohngeld
Leitsatz (amtlich)
Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der einem Land gegen eine Kommune aus der fehlerhaften Abrechnung von Wohngeld zusteht, ist keine “Haftung” für eine ordnungsgemäße Verwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG (Abgrenzung zu BVerwG, Urteil vom 30. November 1995 – BVerwG 7 C 56.93 – BVerwGE 100, 56).
Normenkette
GG Art. 104a Abs. 3, 5; WoGG § 34 Abs. 1; EGBGB Art. 229 § 6; BGB a.F. §§ 195, 197; SGB X § 113 Abs. 1
Verfahrensgang
Tenor
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 27. September 2007 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 7. Februar 2006 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens und des Revisionsverfahrens; außergerichtliche Kosten des Beigeladenen werden nicht erstattet.
Tatbestand
I
Die Klägerin begehrt die Erstattung von Wohngeld, das sie im November 2003 in Vollzug des Wohngeldgesetzes (WoGG) im Auftrag des beklagten Landes an Leistungsempfänger ausgezahlt hat. Der Sache nach streiten die Beteiligten um die Frage, ob dem Beklagten aus fehlerhaften Wohngeldabrechnungen für die Jahre 1991 bis 1999 ein aufrechnungsfähiger Gegenanspruch zusteht.
Der Klägerin war durch Landesrecht der Vollzug des Wohngeldgesetzes (u.a. Berechnung und Auszahlung an die Leistungsberechtigten) übertragen. Die dabei entstehenden Aufwendungen erhielt sie von dem beklagten Land erstattet, das seinerseits einen anteiligen Erstattungsanspruch gegen den Bund hatte. Die Abrechnung zwischen Land und Gemeinde wurde in ständiger Verwaltungspraxis so vorgenommen, dass die Gemeinden monatlich die jeweils im Vormonat ausgezahlten Wohngeldbeträge beim Land anforderten, welches die Beträge in dem auf die Anforderungen folgenden Monat an die Gemeinden erstattete. Entsprechend dieser Verwaltungspraxis forderte die Klägerin im Dezember 2003 einen Erstattungsbetrag von 1 015 578,99 €, der nach Grund und Höhe zwischen den Beteiligten nicht im Streit steht, bei der Landeshauptkasse für im November 2003 verauslagtes und im Januar 2004 zu erstattendes Wohngeld an. Der Beklagte leistete darauf lediglich eine Teilzahlung und erklärte im Übrigen die Aufrechnung mit einer noch bestehenden Gegenforderung des Landes in Höhe von 545 461,24 €. In dieser Höhe stehe dem Land deswegen ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, weil die Klägerin im Rahmen der Kostenerstattung des Landes für Wohngeldzahlungen ohne Rechtsgrund Rückerstattungsbeträge in Höhe von insgesamt 842 263 DM (entspricht 430 642,24 €) angefordert und erhalten habe; diese Erstattungsforderung sei zu verzinsen (Zinsforderung von 114 819 €).
Der Beklagte leitet seinen Gegenanspruch daraus ab, dass es in den Abrechnungsjahren 1991 bis 1999, wie eine Prüfung des Bundesrechnungshofs im Jahre 1999 ergeben hatte, wegen des unzureichenden Abgleichs und Austausches der Datenbestände der zur Bearbeitung eingesetzten Computerprogramme beim pauschalierten Wohngeld zu einer fehlerhaften Abrechnung zu seinen und des Bundes Lasten gekommen sei; die Klägerin habe im Erstattungsverfahren Mehrfachabrechnungen und Abrechnungen über den Bewilligungszeitraum hinaus vorgenommen, denen keine Auszahlungen an Leistungsempfänger gegenüber gestanden hätten. Die Überzahlungen stehen jedenfalls in Höhe von 842 263 DM zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Die Klägerin machte in der Folgezeit geltend, ihren Sachbearbeitern sei in Bezug auf die Programm- und Abrechnungsfehler weder Vorsatz noch grobe Fahrlässigkeit zur Last zu legen, so dass ein wie auch immer gearteter Zahlungsanspruch des Bundes gegen das Land ebenso ausscheide wie ein Rückgriffsanspruch des Landes gegen sie; auch stehe dem Beklagten kein verschuldensunabhängiger Gegenanspruch unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zu, den sie – die Klägerin – auch sonst nicht rechtsverbindlich anerkannt habe. Der Beklagte erklärte daraufhin mit Schreiben vom 19. Februar 2004 förmlich die Aufrechnung des geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs in Höhe von 430 642,24 € sowie aufgelaufener Zinsen hierauf in Höhe von 114 819 € mit dem Anspruch der Klägerin auf das zum 1. Januar 2004 zu erstattende Wohngeld für November 2003.
Auf die am 4. März 2004 zur Durchsetzung der Erstattungsforderung wegen des im November 2003 gezahlten Wohngeldes erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Februar 2006 den Beklagten verurteilt, an die Klägerin 114 819 € (= 224 566,45 DM) nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4. März 2004 zu zahlen, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Wohngelderstattungsanspruch der Klägerin durch die Aufrechnung des Beklagten mit einer Gegenforderung aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch in Höhe von 430 642,23 € erloschen sei, der dem Beklagten aus der fehlerhaften Anrechnung des pauschalierten Wohngeldes in den Jahren 1991 bis 1999 zustehe und der deswegen nicht durch Art. 104a Abs. 5 GG ausgeschlossen sei, weil es hier nicht um Haftung im engeren Sinne im Zusammenhang mit schuldhaftem Handeln und Schadensersatz gehe, sondern um Ausgleich für ungerechtfertigte Vermögensverschiebungen. Die Einrede der Verjährung greife jedenfalls deswegen nicht durch, weil die Voraussetzungen gemäß § 215 BGB n.F. beziehungsweise gemäß § 390 Satz 2 BGB a.F. für die Aufrechnung mit einer verjährten Gegenforderung vorlägen.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die nur von der Klägerin eingelegte Berufung den Beklagten verurteilt, der Klägerin für November 2003 Wohngeld in Höhe von weiteren 430 642,24 € (nebst Prozesszinsen) zu erstatten. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der weitergehende Wohngelderstattungsanspruch der Klägerin für November 2003 sei nicht durch Aufrechnung erloschen, weil dem Beklagten der zur Aufrechnung gestellte (Gegen-) Anspruch nicht zustehe. Die Klägerin habe eine Verpflichtung zur Rückzahlung der in den Jahren 1991 bis 1999 überzahlten Erstattungsbeträge gegenüber dem Beklagten in den Verhandlungen nicht verbindlich anerkannt. Einvernehmen sei nur zum Überzahlungsbetrag, nicht zur Rückzahlungspflicht erzielt worden. Von Beschäftigten der Klägerin abgegebene Erklärungen könnten nicht als Schuldanerkenntnis (§ 781 BGB analog) oder als Vergleich (§§ 779, 782 BGB analog) ausgelegt werden, weil sie jedenfalls nicht von einem vertretungsberechtigten Organ der Klägerin abgegeben und auch nicht nachträglich genehmigt worden seien. Auch sonst fehle es an einer Rechtsgrundlage für einen Anspruch des Beklagten auf Ausgleich der im Bereich der Auftragsverwaltung in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrechnungen der Klägerin im Erstattungsverfahren erfolgten Überzahlungen. Die insoweit erforderliche spezialgesetzliche Anspruchsnorm im Sinne einer Haftungsregelung für fehlerhaftes Verwaltungshandeln in Auftragsangelegenheiten existiere derzeit weder auf Landes- noch auf Bundesebene.
Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch werde hier durch Art. 104a Abs. 5 GG zumindest mittelbar ausgeschlossen, der derzeit ausschließlich die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung regele, weil das in dieser Bestimmung vorgesehene Ausführungsgesetz bislang nicht ergangen sei. Der verfassungsunmittelbare, ohne Ausführungsgesetz anzuerkennende Haftungskern umfasse ausschließlich diejenigen Konstellationen, in denen auch das vorgesehene Ausführungsgesetz nicht hinter der Bejahung einer Haftung zurückbleiben könne, und beschränke sich auf Schäden, die durch vorsätzliches Fehlverhalten entstanden seien. Weitergehende Zahlungsansprüche für eine Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung bedürften einer erst noch zu schaffenden Anspruchsgrundlage durch ein Ausführungsgesetz. Dies gelte auch für das Verhältnis zwischen Land und zur Durchführung der Auftragsangelegenheit herangezogener Gemeinde, und zwar für alle denkbaren Haftungsansprüche, unabhängig vom Vorliegen oder vom Grad eines Verschuldens oder einer Pflichtverletzung. Der vom Beklagten herangezogene öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch sei dem Bereich der Auftragsverwaltung zuzurechnen. Der Begriff der “Haftung” umfasse im Bereich der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 GG potenziell das Einstehen für die finanziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem oder nicht schuldhaftem, nur objektiv pflichtwidrigen Verhalten hätten und unabhängig davon, ob die fehlerhaft bewegten Mittel an Leistungsempfänger außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen seien, ob sie in die Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten der beteiligten Verwaltungsträger verblieben seien. “Haftung” im Sinne eines Ausführungsgesetzes nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG erfasse mithin auch die hier in Rede stehende Haftung der Klägerin für die in den Jahren 1991 bis 1999 rechtsgrundlos und objektiv rechtswidrig erfolgten Vermögensverschiebungen, deren Ausgleich der Beklagte mit der zur Aufrechnung gestellten Forderung begehre. Der Haftungskern sei nicht berührt, weil die vom Beklagten zurückgeforderte Überzahlung nicht durch vorsätzlich fehlerhaftes Verwaltungshandeln von Bediensteten der Klägerin herbeigeführt worden sei; gegenüber den mit der Berechnung, Auszahlung und Erstattung von Wohngeld befassten Bediensteten der Klägerin werde nicht einmal der Vorwurf grob fahrlässigen Handelns erhoben.
Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung von Art. 104a Abs. 5 GG und begehrt unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts die Abweisung der Klage.
Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag und tritt in der Sache der Revision entgegen.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision des Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hätte die Berufung der Klägerin zurückweisen müssen, weil dem Beklagten der zur Aufrechnung gestellte Gegenanspruch aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zusteht (2.). Entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist dieser Anspruch nicht nach Art. 104a Abs. 5 GG ausgeschlossen (3.) und auch nicht verjährt (4.) oder aus sonstigen Gründen ausgeschlossen (5.).
1. Zwischen den Beteiligten steht nicht im Streit, dass der Klägerin ohne die Aufrechnung ein Anspruch auf Erstattung im November 2003 an Leistungsempfänger ausgezahlten Wohngeldes in der mit der Klage geltend gemachten Höhe zusteht. Der Senat braucht die Frage nicht zu vertiefen, auf welche Rechtsgrundlage sich dieser Anspruch stützt, weil der Beklagte jedenfalls wirksam mit einem bestehenden und nicht verjährten Gegenanspruch in Höhe von 430 642,23 € aus einer fehlerhaften Abrechnung von pauschaliertem Wohngeld in den Jahren 1991 bis 1999 aufgerechnet hat und die noch streitige Klageforderung daher erloschen ist.
2. Rechtsgrundlage für den von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Gegenanspruch ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.
2.1 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es sich bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein aus Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts handelt, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind (vgl. etwa § 12 BBesG), denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (Urteile vom 12. März 1985 – BVerwG 7 C 48.82 – BVerwGE 71, 85 ≪88≫, vom 30. November 1990 – BVerwG 7 A 1.90 – BVerwGE 87, 169 ≪172≫, vom 30. November 1995 – BVerwG 7 C 56.93 – BVerwGE 100, 56 ≪59≫ und vom 18. Januar 2001 – BVerwG 3 C 7.00 – BVerwGE 112, 351 ≪353 f.≫; s.a. Beschluss vom 16. November 2007 – BVerwG 9 B 36.07 – NVwZ 2008, 212). Ausnahmen davon hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich dann anerkannt, wenn und soweit den §§ 812 ff. BGB eine abweichende Interessenwertung zugrunde liegt, die in das öffentliche Recht nicht übertragbar ist; für eine solche Ausnahmesituation ist hier indes – jenseits des Art. 104a Abs. 5 GG – nichts ersichtlich. Funktion des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ist es, eine dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebung zu korrigieren.
In den Jahren 1991 bis 1999 ist es – dies steht zwischen den Beteiligten zu Recht nicht im Streit – zu einer solchen, nicht dem materiellen Recht entsprechenden Vermögensverschiebung zu Gunsten (zunächst) der Klägerin gekommen. Die Klägerin hatte aus der Durchführung des Wohngeldgesetzes allenfalls einen Anspruch auf Erstattung der ihr im Außenverhältnis zu den Leistungsberechtigten (tatsächlich) entstandenen Wohngeldaufwendungen. Bereits aus dem Begriff der Erstattung folgt, dass nur tatsächliche Aufwendungen abzurechnen sind und diese – jedenfalls bei einer nicht pauschalierenden, betragsgenauen Abrechnung (“Spitzabrechnung”) – die Obergrenze der Erstattung bilden. Aufwendungen, die tatsächlich nicht entstanden sind, sind auch nicht zu erstatten. Die Frage, inwieweit Aufwendungen, die im Außenverhältnis zu Unrecht aufgebracht worden sind, erstattungsfähig sind, stellt sich vorliegend nicht, da nach den nicht mit der Verfahrensrüge angegriffenen und daher bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts der Beklagte allein die Rückerstattung von Erstattungsleistungen für fiktive Aufwendungen geltend macht, die im Außenverhältnis nicht an Leistungsberechtigte erbracht worden und auch nicht auf sonstige Weise, etwa aufgrund von Unterschlagungen, aus dem Bereich der Klägerin abgeflossen sind. Der geltend gemachte Gegenanspruch gründet allein auf Fehl- und Doppelbuchungen, die der Klägerin im Abrechnungsverhältnis unterlaufen sind. Einen Rechtsanspruch auf derartige Doppelleistungen oder auf Erstattung fiktiver Aufwendungen aufgrund von Abrechnungsfehlern macht die Klägerin selbst zu Recht nicht geltend; ihr geht es um das Behaltendürfen dieser Erstattungsleistungen, damit letztlich um die Frage, wer das Risiko der Fehlbuchungen trägt.
2.2 Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist hier nicht durch eine vorrangige sondergesetzliche Regelung verdrängt. Nicht anzuwenden sind insbesondere §§ 102 ff. SGB X. Das Wohngeldgesetz gilt zwar als besonderer Teil des Sozialgesetzbuches (§ 68 Nr. 10 SGB I). Der Rechtsstreit betrifft indes nicht sozial(verwaltungs)rechtliche Erstattungsansprüche der Leistungsträger untereinander. Betroffen ist vielmehr – im Rahmen eines allgemeinen oder besonderen kommunal(finanzausgleichs)rechtlichen Erstattungsverhältnisses – die allgemeine Refinanzierung der Klägerin als der im sozialrechtlichen Außenverhältnis allein zuständigen Leistungsträgerin, welcher der Beklagte die Aufgabenerledigung übertragen hatte. Auf dieses finanz(ausgleichs)rechtliche Rechtsverhältnis sind die §§ 102 ff. SGB X weder direkt noch entsprechend anwendbar.
Nicht anwendbar ist ferner die Erstattungsregelung des § 49a VwVfG. Die der Klägerin geleisteten Zahlungen, deren teilweise Erstattung der Beklagte geltend macht, gründen nicht auf einem zurückgenommenen bzw. zurückzunehmenden Verwaltungsakt.
3. Der hiernach für die rechtsgrundlos erbrachten Erstattungsleistungen allein in Betracht kommende allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist – entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts – auch nicht deswegen ausgeschlossen, weil das in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG vorgesehene Ausführungsgesetz bislang nicht ergangen ist und nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne ein solches Ausführungsgesetz eine verfassungsunmittelbare Haftung wegen einer nicht ordnungsgemäßen Verwaltung nur für einen “Haftungskern” anzuerkennen ist, in dem bei der Auftragsverwaltung im Bund-/Länder-Verhältnis nur bei Vorsatz gehaftet wird (Urteile vom 24. Januar 2007 – BVerwG 3 A 2.05 – BVerwGE 128, 99, vom 8. Mai 2002 – BVerwG 3 A 1.01 – BVerwGE 116, 234, vom 16. Januar 1997 – BVerwG 4 A 12.97 – BVerwGE 104, 29, vom 30. November 1995 – BVerwG 7 C 56.93 – BVerwGE 100, 56, vom 2. Februar 1995 – BVerwG 2 A 5.92 – Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 14 und vom 18. Mai 1994 – BVerwG 11 A 1.92 – BVerwGE 96, 45).
3.1 Art. 104a Abs. 5 GG schließt den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch hier schon deswegen nicht aus, weil nicht ein Anspruch des Bundes gegen das Land oder die Klägerin als Kommune aufgrund einer Haftung für eine “ordnungsgemäße” Verwaltung in Streit steht, sondern eine Erstattung zur Korrektur einer schlicht fehlerhaften Abrechnung der im Rahmen der Auftragsverwaltung entstandenen Aufwendungen. Eine Korrektur in diesem Abrechnungsverhältnis ist keine “Haftung” für nicht ordnungsgemäße Verwaltungstätigkeit, auf die allein sich der Ausgestaltungsvorbehalt erstreckt.
3.1.1 Art. 104a Abs. 5 GG regelt nur die “Haftung” im Verhältnis zwischen Bund und Ländern in Bezug auf die Frage, welcher Verwaltungsträger für die Kosten einer nicht ordnungsgemäßen Verwaltung aufzukommen hat, und zwar unabhängig von einem tatsächlich erfolgten oder auch nur möglichen Rückgriff bei Bediensteten. Der – ausgestaltungsbedürftige – Grundsatz wechselseitiger Haftung bei nicht ordnungsgemäßer Verwaltungstätigkeit trägt dem Umstand Rechnung, dass der für die Aufgabendurchführung verantwortliche Verwaltungsträger die Steuerungsmöglichkeiten und damit -verantwortung für die auch ordnungsgemäße Durchführung hat und zudem allein seine Bediensteten für evtl. Fehlverhalten zur Verantwortung ziehen und haftbar machen kann (Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 5. Aufl., München 2005, Art. 104a Rn. 190). Diese Regelung ist getroffen worden, weil im Ansatz auch die Kosten nicht ordnungsgemäßer Verwaltung Verwaltungskosten sind (s. U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, Berlin 1998, 323 f., 329), was auch für nicht ordnungsgemäß verwaltete Zweckausgaben zutrifft (Urteil vom 18. Mai 1994 – BVerwG 11 A 1.92 – BVerwG 96, 45). Bei den Aufwendungen, die nach Art. 104a Abs. 2 oder 3 GG durch den Bund zu übernehmen sind, fallen Durchführungsverantwortung und Finanzierungsverantwortung (und damit Kostentragungslast bei Fehlern) (teilweise) auseinander, so dass ein Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz des mit der Zweckausgabenverantwortung belasteten Bundes vor den Folgelasten einer nicht rechtmäßigen, sparsamen Mittelverwendung, und dem Bedürfnis der Länder (und Kommunen) besteht, bei diesen an sich fremddeterminierten Auf- und Ausgaben nicht in vollem Umfange das finanzielle Risiko für ausgabenrelevante Fehler im Verwaltungsvollzug tragen zu müssen. Das in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG vorgesehene Gesetz soll diese Spannungslage bewältigen.
Das Problem einer föderal ausgewogenen, sach- und interessengerechten “Schadenslastverteilung” (so Stelkens, a.a.O. S. 318 ff.) bei zweckverfehlender Mittelverwendung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung ist durch das hier allein betroffene Abrechnungsverhältnis nicht berührt, das im Bund-/Länder-Verhältnis im Rahmen des Art. 104a Abs. 2 bzw. Abs. 3 GG (hier i.V.m. § 34 Abs. 1 WoGG) besteht. Im Streit steht gerade nicht, ob bei einer wirtschaftlichen und zweckgerechten Aufgabendurchführung ein Teil der Zweckausgaben nicht entstanden wäre, so dass sich auch nicht das Problem stellt, ob die tatsächlich entstandenen Zweckausgaben in voller Höhe (anteilig) zu erstatten sind. Vorliegend geht es allein um die zutreffende Bestimmung der zur Abrechnung gestellten, tatsächlich entstandenen Zweckausgaben. Diese Abrechnung ist nicht mehr Gegenstand (im Außenverhältnis), sondern Folge der Auftragsverwaltung (im Innenverhältnis); die Auftragsverwaltung wäre auch dann rechtmäßig durchgeführt, wenn der durchführende Verwaltungsträger auf eine Abrechnung der ihm entstandenen Aufwendungen verzichtete. Dem Verwaltungsgericht ist darin beizutreten, dass dieses Abrechnungsverhältnis nicht mehr die Haftung “für eine ordnungsgemäße Verwaltung” im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG betrifft, sondern die zutreffende Abrechnung von Verwaltung im Innenverhältnis. Der vom Berufungsgericht vertretene “weite” Haftungsbegriff misst dieser Unterscheidung nicht die gebotene Bedeutung bei und ist mit dem Wortlaut des Art. 104a Abs. 5 GG nicht vereinbar und auch nicht durch den Schutzzweck gerechtfertigt.
3.1.2 Für einen “Haftungsbegriff” in Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG, der jedenfalls nicht auf schlichte Abrechnungsfehler ausgedehnt wird und deren Korrektur durch den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zulässt, spricht – für das Bund-/Länder-Verhältnis – auch die Abrechnungsnorm selbst. § 34 Abs. 1 WoGG bestimmt, dass Wohngeld, “das von einem Land gezahlt worden ist”, zur Hälfte vom Bund erstattet wird. § 34 WoGG beschränkt damit den Erstattungsgrundanspruch gegen den Bund – mit Blick auf Art. 104a Abs. 5 GG zu Recht – nicht auf solche Zweckausgaben, die bei wirtschaftlicher oder rechtmäßiger Wohngeldgewährung angefallen sind, sondern auf die bei der Ausführung des Gesetzes angefallenen Ausgaben. Dies bedeutet aber auch, dass ohne eine Zahlung im Außenverhältnis keine Rechtsgrundlage für eine Erstattung des – tatsächlich ja nicht verauslagten – Wohngeldes besteht. Bei der Rückabwicklung einer Erstattung, die ohne entsprechende Zahlung des Landes erfolgt ist, geht es nicht um eine (inhaltliche) Kontrolle des Verwaltungshandelns des Landes auf finanzwirksame Fehler hin, sondern um die schlichte Abrechnungsfrage, ob die Tatbestandsvoraussetzung “von einem Land gezahlt” vorlag.
3.1.3 Das Berufungsgericht kann seine Auslegung auch nicht auf die vorbezeichnete Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung des Art. 104a Abs. 5 GG und insbesondere zum verfassungsunmittelbaren Haftungskern und zur Sperrwirkung des Satz 2 im Übrigen stützen. Insoweit verkennt es, dass diese den hier nicht vorliegenden Fall betreffen, in dem ein seinerseits dem Bund gemäß Art. 104a Abs. 5 GG (wegen schuldhaften Fehlverhaltens von Gemeindebediensteten) haftendes Land mit Hilfe eines Erstattungsanspruchs einen Regressanspruch zu verfolgen sucht. Nur auf diesen Fall treffen die Darlegungen in den Gründen zu, dass dieses Haftungsverhältnis sich in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art. 104a Abs. 5 GG bestimmt (Urteil vom 30. November 1995 a.a.O. S. 60) und eine Regelung von Regressansprüchen zwischen (dem Bund verpflichteten) Ländern und Gemeinden (wegen deren Fehlverhalten in Auftragsangelegenheiten) auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgen muss (a.a.O. S. 61).
Hingegen trifft das Urteil vom 30. November 1995 keine Aussagen zu der das vorliegende Streitverfahren kennzeichnenden Ausgangslage, dass es im Verhältnis sowohl Bund/Land als auch Land/Gemeinde nur darum gehen kann, ob nur im Innenverhältnis rechtsgrundlos ab- und zugeflossene Mittel bei den jeweiligen Empfängern verbleiben oder zurückfließen sollen. Deshalb würde im Streitverfahren das beklagte Land, welches sich – wie in der mündlichen Verhandlung erörtert – keinem Haftungsverlangen, sondern einem Erstattungsanspruch des Bundes ausgesetzt sah, sich dem Bund gegenüber auf die Gründe des Urteils vom 30. November 1995 nicht berufen können, und ebenso wenig kann dies die klagende Gemeinde.
3.2 Bei dieser Rechtslage ist nicht zu entscheiden, ob – zumal angesichts des nunmehr in Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG normierten Verbotes eines Aufgabenübertragungsdurchgriffs durch Bundesgesetz – daran festzuhalten ist, dass der Schutzzweck des Art. 104a Abs. 5 GG bei einem Rückgriff eines gegenüber dem Bund nach Art. 104a Abs. 5 GG haftenden Landes gegen eine Gemeinde greift (so Urteil vom 30. November 1995 – BVerwG 7 C 56.93 – a.a.O.), jedenfalls, wenn es – wie hier – um Mittel geht, die im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung durch das Land nicht aufgrund bundesgesetzlicher Kostenbeteiligung, sondern zu Unrecht aus Landesmitteln erstattet worden sind.
4. Der zur Aufrechnung gestellte, auf dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gründende Gegenanspruch des Beklagten ist auch nicht verjährt.
4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts findet das Rechtsinstitut der Verjährung auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung (vgl. Urteile vom 15. Dezember 1967 – BVerwG 6 C 98.65 – BVerwGE 28, 336 ≪338≫, vom 18. April 1986 – BVerwG 8 A 1.83 – Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 ≪S. 7≫ – juris Rn. 32, vom 4. Oktober 1994 – BVerwG 1 C 41.92 – BVerwGE 97, 1 ≪6≫ und vom 24. Januar 2007 – BVerwG 3 A 2.05 – BVerwGE 128, 99 Rn. 43). Das Rechtsinstitut der Verjährung dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden, indem es Ansprüche, die über geraume Zeit hinweg nicht geltend gemacht wurden, dem Streit entzieht. Dieses Anliegen besteht im Privatrecht wie im öffentlichen Recht gleichermaßen (Urteile vom 15. Mai 1984 – BVerwG 3 C 86.82 – BVerwGE 69, 227 ≪232 f.≫ und vom 4. Oktober 1994 a.a.O.). Das gilt selbst dann, wenn Gläubiger und Schuldner juristische Personen des öffentlichen Rechts sind (Urteile vom 15. Dezember 1967 und vom 18. April 1986 a.a.O.). Nach welchen Regeln sich die Verjährung richtet, ist mangels einschlägiger öffentlich-rechtlicher Spezialregelungen im Wege der Analogie zu den als sachnächste in Betracht kommenden Verjährungsregelungen zu entscheiden (Urteile vom 18. April 1986 – BVerwG 8 A 1.83 – a.a.O. ≪S. 9≫ und vom 4. Oktober 1994 – BVerwG 1 C 41.92 – BVerwGE 97, 1 ≪7≫).
4.2 Auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch sind, soweit wie hier sachnähere Regelungen fehlen, die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden (vgl. etwa Urteile vom 26. Januar 1966 – BVerwG 6 C 112.63 – BVerwGE 23, 166, und vom 15. Juni 2006 – BVerwG 2 C 10.05 – Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45). Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch unterliegt danach der “regelmäßigen Verjährungsfrist” des § 195 BGB, die bis zum In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001 (BGBl I S. 3138) am 1. Januar 2002 dreißig Jahre betrug und die sich nunmehr auf drei Jahre beläuft. Nach Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Verjährung in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung auf die an diesem Tag bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Da der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch des Beklagten am 1. Januar 2002 bestand und wegen der 30-jährigen Verjährungsfrist noch nicht verjährt war, gilt für ihn grundsätzlich das neue Verjährungsrecht. Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB bestimmt jedoch, dass dann, wenn die Verjährungsfrist nach dem neuen Recht kürzer ist als nach dem alten Recht – was hier zutrifft –, die kürzere Frist ab dem 1. Januar 2002 gerechnet wird. Danach wäre der Anspruch des Klägers am 1. Januar 2005 verjährt gewesen. Die zu diesem Zeitpunkt endende Verjährungsfrist ist aber dadurch gehemmt worden, dass der Beklagte sich vor Verjährungsablauf auf die Aufrechnung berufen hat (§ 204 Abs. 1 Nr. 5 BGB).
Demgegenüber ist – entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts – die vierjährige Verjährungsfrist für sozialrechtliche Erstattungsansprüche (§ 113 SGB X) nicht als sachnäher heranzuziehen. Denn das Erstattungsverfahren nach den §§ 102 ff. SGB X ist schon wegen der vorgeschalteten einjährigen Ausschlussfrist nach § 111 SGB X anders ausgestaltet; vor allem knüpft die Anwendung der Verjährung von Rückerstattungsansprüchen (§ 113 Abs. 1 Satz 2 SGB X) an ein bereits nach Grund und Höhe konkretisiertes sozialrechtliches Erstattungsrechtsverhältnis im Einzelfall an, das mit dem hier vorliegenden einzelfallübergreifenden finanz(ausgleichs)rechtlichen Abrechnungsverhältnis nicht vergleichbar ist. Die von dem Verwaltungsgericht erwogene vierjährige Verjährung nach § 197 BGB (a.F.) ist ebenfalls nicht sachnäher, weil der geltend gemachte Erstattungsanspruch zwar ein Abrechnungsverhältnis betrifft, es sich bei dem Erstattungsanspruch aber nicht um eine der kurzen Verjährung unterliegende regelmäßig wiederkehrende Geldleistung handelt; auch für eine erweiternde Anwendung des § 197 BGB a.F. besteht hier weder Anlass noch Raum.
5. Die Klägerin kann sich gegenüber dem Rückerstattungsanspruch auch nicht darauf berufen, dass sie wegen der Überzahlung gegenüber dem Beigeladenen geringere Erstattungsansprüche geltend gemacht habe und der Sache nach letztlich der Beigeladene “bereichert” sei. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch besteht nur in dem Erstattungsrechtsverhältnis, das durch die Abrechnung von Wohngeld begründet worden ist. Wie im Zivilrecht erfolgt auch beim öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Erstattungsausgleich grundsätzlich nur innerhalb des jeweiligen Leistungsverhältnisses (Beschluss vom 16. November 2007 – BVerwG 9 B 36.07 – NVwZ 2008, 212). Für einen “Erstattungsdurchgriff” des Beklagten gegen den Beigeladenen besteht keine rechtliche Grundlage.
Auch auf eine (indirekte) Entreicherung infolge verminderter Erstattungen des Beigeladenen kann die Klägerin sich nicht berufen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. etwa Urteile vom 12. März 1985 – BVerwG 7 C 48.82 – BVerwGE 71, 85 und vom 18. Januar 2001 – BVerwG 3 C 7.00 – BVerwGE 112, 351) findet § 818 Abs. 3 BGB im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs weder zugunsten von Behörden noch von Bürgern Anwendung.
Die Geltendmachung eines Rückerstattungsanspruchs ist auch keine Entscheidung, bei der der Beklagte eine (fehlerfreie) Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung der Haushaltslage der Klägerin oder der geringeren Erstattungen durch den Beigeladenen zu treffen gehabt hätte. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts fehlt auch jeder tatsächliche Anhalt dafür, dass der Beklagte mit der Aufrechnung den Grundsatz von Treu und Glauben, der auch den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch begrenzt und auf dessen Beachtung sich auch öffentlich-rechtliche Körperschaften berufen können (s. – m.w.N. – BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2001 – BVerwG 3 C 7.00 – BVerwGE 112, 351 ≪358≫), verletzt haben könnte.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil dies nicht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO entspricht. Der Beigeladene
hat keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko im Sinne von § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt (Urteil vom 28. November 2001 – BVerwG 8 C 26.01 – Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8).
Unterschriften
Hund, Dr. Franke, Dr. Brunn, Prof. Dr. Dörig, Prof. Dr. Berlit
Fundstellen
Haufe-Index 2026271 |
BVerwGE 2009, 153 |
DÖV 2008, 822 |
BayVBl. 2009, 182 |
DVBl. 2008, 1122 |