BVerwG Urteil vom 18.05.2001 - 4 C 13.00 (veröffentlicht am 18.05.2001) | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Außenbereich. Nutzungsänderung. Splittersiedlung. Verfestigung. Nutzungsaufgabe. Aufgabe der Nutzung. Sieben-Jahres-Frist. Betriebsbezogenheit

Leitsatz (amtlich)

Wird eine Splittersiedlung um die Hälfte ihres Bestandes vergrößert, so ist regelmäßig im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB die Verfestigung einer Splittersiedlung zu befürchten.

Die erleichterte Änderung der Nutzung eines landwirtschaftlichen Gebäudes gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB setzt nach Buchst. e der Vorschrift einen räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes voraus, von dem das Gebäude seine bisherige Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB abgeleitet hat.

Normenkette

BauGB § 35 Abs. 3 Nr. 7, Abs. 4 S. 1 Nr. 1

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Entscheidung vom 12.10.1999; Aktenzeichen 11 A 5673/97)

VG Minden (Entscheidung vom 30.10.1997; Aktenzeichen 9 K 3372/96)

Tenor

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Oktober 1999 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Änderung einer im Außenbereich stehenden ehemaligen Getreidescheune in ein Wohngebäude.

Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks im Außenbereich, das im Flächennutzungsplan der beklagten Stadt als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist. Auf dem Grundstück befand sich früher die Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes des verstorbenen Großvaters des Klägers. Vorhanden sind ein mehrfach umgebautes Bauernhaus mit drei Wohnungen und die streitige Scheune. Auf dem Nachbargrundstück steht ein Einfamilienwohnhaus, das als Altenteilerhaus genehmigt worden war. Nach dem Tod des Großvaters des Klägers im Jahre 1984 wurde der landwirtschaftliche Betrieb vollständig aufgegeben. Die Scheune wurde an einen Landwirt verpachtet, dessen Hofstelle etwa 300 m entfernt ist. Dieser nutzte die Scheune bis 1989 für die eigene Landwirtschaft.

Unter dem 7. Februar 1994 beantragte der Kläger einen Bauvorbescheid für den Einbau von drei Wohnungen in die Getreidescheune. Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 29. November 1994 ab. Den dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die beigeladene Bezirksregierung mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 1996 zurück. Auch die Klage war im ersten und im zweiten Rechtszug erfolglos.

Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Berufungsgericht ausgeführt: Bei der beantragten Nutzungsänderung zu Wohnzwecken handele es sich um ein sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB (in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997, BGBl I S. 2141, ber. BGBl I 1998 S. 137). Es widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans und lasse die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten. Die Beeinträchtigung dieser öffentlichen Belange sei auch nicht nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB unerheblich. Die Aufgabe der bisherigen Nutzung im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c BauGB habe im Jahre 1994, als der Kläger den Nutzungsänderungsantrag gestellt habe, länger als sieben Jahre zurückgelegen; die Sieben-Jahres-Frist sei nämlich betriebsbezogen zu bestimmen und beginne hier mit der vollständigen Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebs des Großvaters des Klägers im Jahre 1984.

Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision begehrt der Kläger weiterhin die Erteilung eines Bauvorbescheids für den Einbau von drei Wohnungen – hilfsweise von zwei Wohnungen und äußerst hilfsweise von einer Wohnung – in die ehemalige Getreidescheune. Er ist der Ansicht, die Änderung der Scheune in ein Wohngebäude widerspreche nicht den Darstellungen des Flächennutzungsplans, weil dieser hier funktionslos sei. Auch lasse die beabsichtigte Nutzungsänderung nicht die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten. Jedenfalls sei das Vorhaben gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zuzulassen, weil die Aufgabe der bisherigen Nutzung nicht länger als sieben Jahre zurückliege; denn es reiche aus, dass die Scheune in den letzten sieben Jahren vor der Antragstellung landwirtschaftlich genutzt worden sei. Unerheblich sei, welchem landwirtschaftlichen Betrieb die Scheune gedient habe. Demzufolge habe die Sieben-Jahres-Frist des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c BauGB erst mit der Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung der Scheune durch den Pächter im Jahre 1989 zu laufen begonnen.

Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. In der Auslegung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB teilt er den Rechtsstandpunkt des Klägers.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.

1. Zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, dass der Einbau von Wohnungen in die ehemalige Getreidescheune gemäß § 35 Abs. 2 BauGB planungsrechtlich unzulässig ist, weil hierdurch öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt würden.

Das Berufungsgericht führt hierzu aus, die streitige Änderung der Getreidescheune in ein Wohngebäude lasse die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB). Die vorhandenen Baulichkeiten auf dem klägerischen Grundstück und auf dem Nachbargrundstück stellten einen städtebaulich nicht erwünschten Siedlungsansatz dar. Sie erfüllten nach ihrer gesamten Struktur keine städtebauliche Funktion, weil sie unorganisch abgesetzt von der geschlossenen Ortslage entfernt lägen und nur der Befriedigung von Wohnbedürfnissen dienten. Die beantragte Nutzung der Scheune zu Wohnzwecken trage zur weiteren Zersiedlung dieses Teils des Außenbereichs bei. Sie müsse auch deshalb als unerwünscht angesehen werden, weil mit einer Wohnnutzung regelmäßig Ansprüche verbunden seien, die sich in einer Splittersiedlung nicht erfüllen ließen. Zudem müsse einem derartigen Vorhaben typischerweise eine nicht zu übersehende Vorbildwirkung beigemessen werden.

Die gegen diese Beurteilung gerichteten Angriffe der Revision greifen nicht durch.

Allerdings teilt der Senat nicht die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass die beantragte Nutzungsänderung der Scheune in ein Wohnhaus die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten lasse. Bereits die auf dem Grundstück des Klägers und auf dem Nachbargrundstück vorhandenen, ausschließlich Wohnzwecken dienenden Gebäude stellen einen städtebaulich unerwünschten Siedlungsansatz dar. Das Vorhaben des Klägers kann deshalb nicht zur Entstehung, sondern nur zu einer Verfestigung oder Erweiterung einer bereits vorhandenen Splittersiedlung führen. Diese Differenzierung führt hier aber zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch in dem für den Kläger günstigsten Fall, nämlich wenn das Vorhaben des Klägers nur zu einer Verfestigung der Splittersiedlung führen würde, wäre diese Verfestigung ebenfalls städtebaulich unerwünscht.

Der Charakter einer Ansiedlung als Splittersiedlung ergibt sich aus dem Gegensatz zum Ortsteil. Die Splittersiedlung ist dadurch gekennzeichnet, dass ihr mangels einer angemessenen (Bau-)Konzentration das für die Annahme eines Ortsteils notwendige Gewicht fehlt und sie damit Ausdruck einer unorganischen Siedlungsstruktur ist. Eine Verfestigung der Splittersiedlung ist anzunehmen, wenn der bisher von ihr in Anspruch genommene räumliche Bereich aufgefüllt wird. Zu befürchten ist eine Verfestigung allerdings nur dann, wenn in der Ausführung des beantragten Vorhabens ein Vorgang der Zersiedlung gesehen werden muss. Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn es dem Vorhaben an einer deutlichen Unterordnung unter den vorhandenen Bestand fehlt. Letzteres ist in der Regel zu bejahen, wenn eine Splittersiedlung um die Hälfte ihres Bestandes vergrößert wird, wenn also beispielsweise zwischen zwei Wohnhäuser ein drittes Wohnhaus gesetzt wird (BVerwG, Urteil vom 27. August 1998 – BVerwG 4 C 13.97 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 338 = NVwZ-RR 1999, 295; vgl. auch Urteil vom 14. April 2000 – BVerwG 4 C 5.99 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 342 = NVwZ 2000, 1048, jeweils m.w.N.). So ist es auch hier: Eine Umwandlung der zwischen den beiden Wohnhäusern liegenden Scheune in ein weiteres Wohnhaus würde das Gewicht der vorhandenen Splittersiedlung erheblich verstärken und dadurch zur weiteren Zersiedlung dieses Teiles des Außenbereichs beitragen.

Die Befürchtung, dass die vorhandene Splittersiedlung durch das streitige Vorhaben verfestigt würde, lässt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht durch eine Baulast des Inhalts ausräumen, dass die derzeitige Zahl von Wohneinheiten auf seinem Grundstück nicht erhöht werden darf. Unabhängig von der Frage, ob sich Beeinträchtigungen öffentlicher Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB überhaupt durch Baulasten ausräumen lassen, wäre die vorgeschlagene Baulast ein ungeeignetes Mittel. Denn für die Frage der Unterordnung der hinzutretenden baulichen Anlage kommt es auf ihr Verhältnis zu der bereits vorhandenen Splittersiedlung an. Handelt es sich bei dem hinzutretenden Vorhaben – wie hier – um ein Wohngebäude, so ist dieses Verhältnis grundsätzlich anhand der Zahl der Wohngebäude zu beurteilen.

Da bereits die Besorgnis der Verfestigung einer Splittersiedlung einen Anspruch des Klägers aus § 35 Abs. 2 BauGB auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids ausschließt, kann offen bleiben, ob das Berufungsgericht diesen Anspruch zu Recht auch damit begründet hat, dass das Vorhaben den Darstellungen des (wirksamen) Flächennutzungsplans widerspreche.

2. Die Besorgnis der Verfestigung einer Splittersiedlung durch die streitige Änderung der Scheune in ein Wohngebäude ist hier auch nicht gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB unerheblich. Durch diese Vorschrift wird zwar die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB begünstigt; insbesondere kann einer solchen Nutzungsänderung nicht entgegengehalten werden, dass sie die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lässt. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist hier jedoch nicht anwendbar, weil nicht sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen der Vorschrift gegeben sind.

a. Der Senat lässt offen, ob die Begünstigung des streitigen Vorhabens im vorliegenden Fall bereits an Buchst. c der Vorschrift scheitert, nach dem die Aufgabe der bisherigen Nutzung nicht länger als sieben Jahre zurückliegen darf. Das Berufungsgericht hat dies angenommen, weil es das Tatbestandsmerkmal der „bisherigen Nutzung” in Buchst. c auf einen konkreten landwirtschaftlichen Betrieb bezogen versteht, die Sieben-Jahres-Frist also (spätestens) mit der vollständigen Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes, dem das Gebäude dient, beginnen lässt. Auf der Grundlage dieser Auslegung wäre die Frist bei der Antragstellung im Jahre 1994 bereits abgelaufen gewesen, weil der landwirtschaftliche Betrieb des Großvaters des Klägers im Jahre 1984 aufgegeben worden ist. Dagegen wäre die Frist gewahrt, wenn es ausreichen würde, dass das Gebäude weiterhin landwirtschaftlich, und zwar in einer gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierten Weise, genutzt wird, wie der Oberbundesanwalt meint. Nach Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes ist die Scheune nämlich noch bis 1989 von dem Landwirt Schütter im Rahmen seines landwirtschaftlichen Betriebes genutzt worden; das Berufungsgericht geht offenbar davon aus, dass auch diese Nutzung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erleichtert genehmigungsfähig gewesen wäre.

b. Ob die „bisherige Nutzung” im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c BauGB betriebsbezogen zu verstehen ist oder nicht, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn auch wenn es für Buchst. c ausreichen würde, dass das Gebäude zumindest für einen anderen landwirtschaftlichen Betrieb landwirtschaftlich genutzt worden ist, so würde es hier jedenfalls an einer weiteren gesetzlichen Voraussetzung fehlen. Das ehemalige Scheunengebäude steht nämlich nicht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des Landwirts Schütter.

Nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e BauGB muss das Gebäude, dessen Nutzung geändert werden soll, im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes stehen. Nach Wortlaut und Sinn der Vorschrift ist damit nicht ein räumlich-funktionaler Zusammenhang zu irgendeiner Hofstelle gemeint. Mit dem Erfordernis eines räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit der Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes wird die Verbindung zu der bisherigen privilegierten Nutzung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB hergestellt. Der Zusammenhang muss deshalb zu der Hofstelle desjenigen Betriebes bestehen, von dem das Gebäude seine bisherige Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB abgeleitet hat. Bezugspunkt ist die Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes, dem das Gebäude bis zur Aufgabe der bisherigen Nutzung gedient hat. Nach der vollständigen Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes des Großvaters des Klägers kann dies hier nur der Betrieb des Landwirts Schütter sein. Von dieser Hofstelle liegt die ehemalige Scheune jedoch etwa 300 m entfernt. Es fehlt somit an der nach Buchst. e erforderlichen räumlichen Nähe.

Zu Unrecht wendet sich die Revision gegen diese Auslegung mit dem Argument, der Zweck des § 35 Abs. 4 BauGB bestehe darin, landwirtschaftliche Betriebsgebäude, die nicht zuletzt als Folge des Strukturwandels in der Landwirtschaft nicht mehr für diesen Zweck benötigt werden, unter erleichterten Voraussetzungen einer nichtprivilegierten Nutzung zuführen zu können. Denn dieser Zweck rechtfertigt nicht jede Nutzungsänderung ehemals landwirtschaftlich genutzter Gebäude, sondern steht unter den Beschränkungen der gesetzlichen Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 BauGB. So ist die Möglichkeit, an sich im Außenbereich unzulässige Nutzungsänderungen unter erleichterten Voraussetzungen vornehmen zu dürfen, von vornherein auf den Zeitraum von sieben Jahren nach der Betriebsaufgabe beschränkt; danach gelten auch für ehemalige landwirtschaftliche Gebäude die für jedermann geltenden Regeln des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB.

Das Urteil des Senats vom 25. Januar 1985 – BVerwG 4 C 35.81 – (ZfBR 1985, 142) ist nicht geeignet, den Rechtsstandpunkt der Revision zu stützen. Die Revision meint, wenn der Senat in dieser Entscheidung eine Scheune, die im Zeitpunkt der Aufgabe der Landwirtschaft umgebaut worden sei und deshalb überhaupt nicht und erst recht nicht privilegiert genutzt worden sei, gleichwohl als nach § 35 Abs. 4 BBauG privilegiert angesehen habe, so müsse dies erst recht für die landwirtschaftlich genutzte Scheune des Klägers gelten. Dabei verkennt die Revision, dass die beiden Fälle schon in tatsächlicher Hinsicht nicht gleichartig sind. In dem im Jahre 1985 entschiedenen Fall ging es um ein früher landwirtschaftlich genutztes und einem landwirtschaftlichen Betrieb dienendes Gebäude, dessen Umbau wiederum für Zwecke der Landwirtschaft genehmigt worden war; während des Umbaus wurde die Landwirtschaft aufgegeben. Das Gebäude wurde also nur deshalb im Zeitpunkt der Aufgabe nicht unmittelbar für landwirtschaftliche Zwecke genutzt, weil es sich im Umbau befand; auch der Umbau diente jedoch dem landwirtschaftlichen Betrieb der Hofstelle. Der Senat hat also damals nur entschieden, dass „privilegierte landwirtschaftliche Nutzung” auch die Vorbereitung hierfür, die Änderung eines privilegierten Gebäudes, sein könne. Darum geht es im vorliegenden Verfahren nicht. Hier war die ehemalige Scheune unbestritten privilegiert im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Auf die Vergünstigung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann sich der Kläger nur deshalb nicht berufen, weil die Nutzungsänderung im Hinblick auf den ehemaligen landwirtschaftlichen Betrieb des Großvaters des Klägers zu spät beantragt worden ist und im Hinblick auf den Betrieb des Landwirts Schütter an der fehlenden Nähe scheitert.

Da sich ein Rechtsanspruch des Klägers auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids schon dem Grunde nach nicht auf § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB stützen lässt, kann dahinstehen, wie die nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. f BauGB zulässige (Höchst-)Zahl von Wohnungen angesichts der bereits vorhandenen Wohnungen zu berechnen wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.