BVerwG Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 8.99 (veröffentlicht am 19.01.2000)

Entscheidungsstichwort (Thema)

Hundesteuer. Erhöhung des Steuersatzes für Kampfhunde. achtfach höherer Steuersatz für Kampfhunde. Fehlen einer Übergangsregelung. Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung. Vertrauensschutz. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. abstrakte Beschreibung des Kampfhundbegriffs. unwiderlegliche Vermutung für die Kampfhundeigenschaft bestimmter Hunde. sachliche Unterscheidung zu anderen gefährlichen Hunden

Leitsatz (amtlich)

Der einer Kommune als Steuersatzungsgeberin zustehende Gestaltungsspielraum ist nicht überschritten, wenn die Hundesteuersatzung für Kampfhunde einen achtfach höheren Steuersatz (720 statt 90 DM jährlich) vorsieht, Kampfhunde in einem abstrakten Sinn beschreibt und darüber hinaus für bestimmte Hunde in einer Liste die Kampfhundeigenschaft unwiderleglich vermutet.

Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2a; Landesverfassung LSA Art. 2 Abs. 1; KAG-LSA § 3 Abs. 1

Verfahrensgang

OVG des Landes Sachsen-Anhalt (Entscheidung vom 18.03.1998; Aktenzeichen 2 S 317/96)

VG Dessau (Entscheidung vom 30.05.1996; Aktenzeichen 1 K 126/96)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 18. März 1998 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Dessau vom 30. Mai 1996 werden aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Hundesteuer mit einem erhöhten Steuersatz für Kampfhunde.

Er hält seit April 1994 einen Bullterrier. Im November 1994 beschloß der Stadtrat der Beklagten eine neue Hundesteuersatzung – HStS –, die am 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist. Sie sieht erstmals einen besonderen Steuersatz für Kampfhunde vor. Hierzu wird folgendes geregelt:

㤠4

Steuersätze

(1) Die Steuer beträgt im Kalenderjahr für

a)	den ersten Hund	90 DM
b)	den zweiten Hund	120 DM
c)	den dritten Hund	150 DM
d)	den ersten Kampfhund	720 DM
e)	jeden weiteren Kampfhund	1 200 DM

(2) (…)

(3) Kampfhunde sind solche Hunde, bei denen nach ihrer besonderen Veranlagung, Erziehung und/oder Charaktereigenschaft die erhöhte Gefahr einer Verletzung von Personen besteht oder von denen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehen kann. Kampfhunde im Sinne dieser Vorschrift sind jedenfalls

• Bullterrier
• Pit-Bull-Terrier
• Mastino Napolitano
• Fila Brasileiro
• Bordeaux Dogge
• Mastino Expanol
• Staffordshire-Bull-Terrier
• Dogo Argentino
• Römischer Kampfhund
• Chinesischer Kampfhund
• Bandog
• Tosa Inu”

Die Satzung sieht darüber hinaus vor, daß für Kampfhunde im Sinne des § 4 Abs. 3 Steuerbefreiungen und Steuerermäßigungen, die die Satzung u.a. für Dienst- und Wachhunde vorsieht, nicht gewährt werden (§ 5 Abs. 3 und § 6 Abs. 2 HStS).

Die Beklagte veranlagte den Kläger für 1995 zunächst zu einer Hundesteuer in Höhe von 90 DM. Durch Änderungs-Abgabenbescheid vom 11. April 1995 setzte sie die für 1995 zu entrichtende Hundesteuer sodann auf insgesamt 720 DM fest. Der dagegen vom Kläger erhobene Widerspruch blieb erfolglos.

Mit seiner Klage vom Mai 1995 hat der Kläger sich gegen die Heranziehung zu einer erhöhten Steuer gewandt. Er hat geltend gemacht, zu den Kampfhunden müßten auch andere Rassen gezählt werden. Abgesehen davon gehe es aber nicht um einen Vergleich verschiedener Hunderassen. Vielmehr könne jeder größere Hund gefährlich werden, wenn er in die falschen Hände komme oder vernachlässigt werde. Bei seinem Hund handele es sich um einen in der Wohnung gehaltenen Familienhund, der noch niemanden jemals angefallen oder verletzt habe. Ergänzend hat der Kläger angeführt, eine Steuer von jährlich 720 DM belaste ihn erheblich und führe dazu, daß er den Hund abgeben oder einschläfern lassen müsse.

Mit Urteil vom 30. Mai 1996 hat das Verwaltungsgericht Dessau den angefochtenen Steuerbescheid aufgehoben. Es hat zur Begründung ausgeführt, die Hundesteuersatzung verstoße mit der Festsetzung eines erhöhten Steuersatzes für Kampfhunde wegen einer unzulässigen Rückwirkung gegen das Rechtsstaatsprinzip.

Mit ihrer Berufung dagegen hat die Beklagte geltend gemacht, die Steuergerechtigkeit sei gewahrt. Bei den in ihrer Satzung aufgezählten Hunderassen bestehe wegen des gesteigerten Aggressionspotentials die erhöhte Gefahr einer Verletzung von Personen. Hinzu komme, daß Tiere dieser Rassen häufig gerade wegen ihrer erhöhten Aggressivität angeschafft und gehalten würden. Dies sei bei anderen, nicht beispielhaft genannten Hunden (wie z.B. Schäferhunden und Deutschen Boxern) nicht der Fall. Im übrigen erfasse die Satzung mit § 4 Abs. 3 HStS auch Hunde, von denen unabhängig von ihrer Rassezugehörigkeit erhöhte Gefahren ausgingen.

Die Satzung verstoße auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip, da allenfalls von einer grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung auszugehen sei und das Anliegen, die Haltung von Kampfhunden einzudämmen, Vorrang habe.

Mit Urteil vom 18. März 1998 (NVwZ 1999, S. 321 ff.) hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt die Berufung der Beklagten zurückgewiesen.

Zur Begründung hat es ausgeführt, die Beklagte sei nach Art. 105 Abs. 2 a, Art. 28 GG und Art. 87 LVerf-LSA, § 2 KAG-LSA grundsätzlich berechtigt, das Halten von Hunden zur Eindämmung der Hundehaltung mit einer örtlichen Aufwandsteuer zu belegen. Eine solche Lenkungssteuer sei auch ohne eine zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretende Sachkompetenz zulässig, solange ihr keine Regelung des Inhabers der Sachkompetenz entgegenstehe, was ersichtlich nicht der Fall sei. Die Hundesteuersatzung der Beklagten entfalte aber eine unzulässige Rückwirkung und sei deshalb unwirksam, soweit sie auch für vor dem 10. November 1994 schon angeschaffte Kampfhunde gelten solle. Damit knüpfe die Regelung an ein in der Vergangenheit begonnenes und noch nicht abgeschlossenes Geschehen an, weshalb ein Fall der unechten Rückwirkung vorliege. Das Rückwirkungsverbot sei Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 2 Abs. 1 LVerf-LSA. Es finde seinen Grund und seine Grenze im Schutz des Vertrauens der Rechtsunterworfenen. Eine rückwirkende Veränderung der Rechtslage könne auch durch zwingende Gründe des allgemeinen Wohls gerechtfertigt sein. Weder habe aber der Kläger bei Erwerb seines Bullterriers mit der Einführung der „Kampfhundesteuer” rechnen müssen noch lägen überragende Belange des Gemeinwohls vor, die die Rückwirkung rechtfertigen könnten. Der steuerliche Lenkungszweck könne nur darauf gerichtet sein, künftiges Fehlverhalten durch die Verteuerung des Erwerbsvorgangs zu verhindern. Dies lasse sich jedoch in den Fällen des schon abgeschlossenen Erwerbs nicht mehr erreichen.

Darüber hinaus sei die Satzung auch nichtig, weil sie mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sei. Als Lenkungssteuer zur Eindämmung der Haltung gefährlicher Hunde müsse die Steuer alle Fälle erfassen, in denen die bekämpfte abstrakte Gefahr vorliege. Zweifelhaft sei schon, ob die erhöhte Besteuerung auch Kreuzungen mit Kampfhunden treffe. Einen Anhaltspunkt hierfür gebe zwar die Definition des § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS; für die tatsächliche steuerliche Veranlagung müsse sich der Halter jedoch eindeutig im Klaren darüber sein, daß sein Hund unter den Tatbestand falle. Dies leiste § 4 Abs. 3 HStS nicht. Weiter erfasse die Regelung nicht die Gefahr, die von Hunden (wie beispielsweise Deutschen Doggen, Dobermännern, Rottweilern und Schäferhunden) ausgehen könne, die weder nach ihrer besonderen Veranlagung, ihrer Erziehung und/oder ihrer Charaktereigenschaft Kampfhunde seien, gleichwohl aber wiederholt ihre Gefährlichkeit bewiesen hätten. Schließlich erscheine der von der Beklagten gewählte Steuertatbestand auch zu weit gefaßt, indem er auch Kampfhunde erfasse, deren Halter die erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit besäßen, um Gefahren auszuschließen.

Dagegen richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten.

Sie macht geltend, die vom Berufungsgericht angenommene unzulässige unechte Rückwirkung liege nicht vor. Steuerbegründend sei das Halten eines Hundes in einem bestimmten Jahr nach Erlaß der Satzung oder nach späterer Anschaffung des Hundes. Die Satzungsänderung betreffe deshalb ausschließlich noch nicht begonnene Sachverhalte. Eine Rückwirkung liege somit nicht vor. Im übrigen habe das Berufungsgericht verkannt, daß eine unechte Rückwirkung grundsätzlich zulässig sei und nicht durch zwingende Gründe des allgemeinen Wohls oder überragende Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt werden müsse. Einer Übergangsregelung habe es wegen der nach dem Satzungsbeschluß bis zum Inkrafttreten verbleibenden Zeit von sechs Wochen und im Hinblick auf die Möglichkeit einer Härtefallregelung nicht bedurft.

Die Satzung verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie diejenigen Hunde nicht erfasse, die nicht nach Veranlagung, Erziehung oder Charaktereigenschaft Kampfhunde seien, aber ihre Gefährlichkeit wiederholt bewiesen hätten. Diese Fälle seien vom Kampfhundetatbestand nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS erfaßt. Nicht als gleichheitswidrig zu beanstanden sei auch, daß bei den in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS aufgeführten Hunderassen unwiderleglich vermutet werde, sie seien Kampfhunde, obwohl es Hunde dieser Rassen geben möge, die wegen der Zuverlässigkeit und Sachkunde ihrer Halter keine konkrete Gefahr darstellten; denn die Satzung knüpfe maßgeblich an die abstrakte Gefahr an, die von bestimmten Hunderassen ausgehe. Außerdem stehe dem Satzungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der Pauschalierungen und Typisierungen zulasse.

Die Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 18. März 1998 und des Urteils des Verwaltungsgerichts Dessau vom 30. Mai 1996 die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er meint, das Berufungsgericht sei zutreffend von einer unechten Rückwirkung ausgegangen, die wegen des in diesem Fall überwiegenden Vertrauensschutzes der Hundehalter ausnahmsweise unzulässig sei, jedenfalls eine Übergangsregelung erfordert hätte. Ebenso zutreffend habe die Vorinstanz eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots angenommen. Die Beklagte habe die Grenzen des ihr zustehenden Gestaltungsspielraumes überschritten. Mit ihrer Satzungsregelung erfasse sie die Gefahren nur unzureichend, die von Hunden wie beispielsweise den in den Beißstatistiken stets führend vertretenen Deutschen Doggen, Dobermännern, Rottweilern und Schäferhunden ausgehe. Andererseits seien automatisch alle Hunde sogenannter Kampfhunderassen einbezogen, auch wenn deren Halter die Gewähr dafür böten, daß von ihrem Hund keine Gefahr ausgehe.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil steht – wie bereits das im Berufungsverfahren angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts – mit Bundesrecht nicht im Einklang. Dies führt zur Aufhebung der genannten Urteile und zur Abweisung der Klage.

A. In bundesrechtlich nicht zu beanstandender Weise hat das Berufungsgericht zunächst darauf abgestellt, daß die Hundesteuersatzung der Beklagten auf einer mit Art. 105 Abs. 2 a GG vereinbaren und hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage in § 3 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt beruht. Ebenso läßt die Erwägung, die Beklagte sei im Grundsatz nicht gehindert, mit der Hundesteuer neben der Einnahmeerzielung auch im Sinne einer Eindämmung der Hundehaltung lenkend tätig zu werden, einen Fehler nicht erkennen. Eine nach Art. 105 Abs. 2 a GG i.V.m. dem Kommunalabgabengesetz eines Landes erlassene satzungsrechtliche Steuerregelung, die Lenkungswirkungen in einem nichtsteuerlichen Kompetenzbereich entfaltet, bedarf keiner zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompetenz. Der Steuergesetzgeber – hier also die Beklagte als Satzungsgeber – ist deshalb zur Regelung von Lenkungssteuern in dem genannten Zusammenhang zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein (vgl. BVerfGE 55, 274 ≪299≫; 98, 106 ≪118≫; BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1999 – BVerwG 11 C 9.99 – zur Veröffentlichung vorgesehen).

B. Mit dem Bundesrecht nicht zu vereinbaren ist hingegen die Auffassung des Berufungsurteils, die erhöhte Besteuerung von Kampfhunden nach § 4 Abs. 1 und 3 HStS entfalte für solche Hundehalter, die – wie der Kläger – ihren Hund vor dem Satzungsbeschluß des Stadtrates der Beklagten vom 10. November 1994 angeschafft hätten, eine unechte Rückwirkung und sei damit insoweit unwirksam.

1. Als rechtliche Grundlage für das von ihm abgeleitete Rückwirkungsverbot bezeichnet das Oberverwaltungsgericht mit dem in Art. 2 Abs. 1 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt bestimmten Rechtsstaatsprinzip eine landesrechtliche und damit gemäß § 137 Abs. 1 VwGO im Grundsatz nicht revisible Vorschrift. Dabei bringt das angefochtene Urteil durch Verweis auf das bundesrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip allerdings zum Ausdruck, daß es den landesverfassungsrechtlichen Grundsatz in einer Weise auslegen und anwenden will, die der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Bestimmung des Anwendungsbereichs und der Grenzen des Rückwirkungsverbots entspricht. Zudem wäre das Land Sachsen-Anhalt ohnehin durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gehindert, in seiner Landesverfassung einen vom Bundesrecht abweichenden Rechtsstaatsbegriff zu verankern. Bei der Übernahme des Begriffs „Rechtsstaat” in das Landesverfassungsrecht verbleibt den Ländern keine Möglichkeit einer eigenen Konkretisierung und Ausgestaltung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. Juli 1995 – BVerwG 6 NB 1.95 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 104, S. 41 f.). Insoweit ist die inhaltliche Ausgestaltung des landesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsbegriffs vom Gesetzesbefehl des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG erfaßt und damit dem revisiblen Recht zuzuordnen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. März 1986 – BVerwG 7 B 35.86 – Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 132).

Damit hat der Senat als Revisionsgericht darüber zu befinden, ob der vom Oberverwaltungsgericht entwickelte Überprüfungsmaßstab den Kriterien entspricht, die für das Rückwirkungsproblem aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes hergeleitet worden sind.

2. Diese Überprüfung ergibt, daß das Berufungsgericht – wie vor ihm bereits das Verwaltungsgericht – die Grenzen des von ihm zugrundegelegten Rückwirkungsverbots fehlerhaft bestimmt hat.

a) Die Besteuerung des im April 1994 vom Kläger angeschafften Hundes auf der Grundlage der im November 1994 beschlossenen und zum 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Hundesteuersatzung unterliegt den Zulässigkeitsgrenzen einer Rückwirkung. Mit dem erhöhten Steuersatz wird rückwirkend in einen noch nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt eingegriffen. Die Anschaffung eines Hundes ist typischerweise eine auf Dauer angelegte Entscheidung des Hundehalters. Damit ist die Hundehaltung ein einheitlicher Lebenssachverhalt, der sich nicht in nach Steuerjahren gegliederte Abschnitte zerlegen läßt. Liegt mithin eine Rückwirkung vor, so ist diese im Sinne der herkömmlichen Terminologie unecht, weil nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 95, 64 ≪86 f.≫). Ebenso wäre es möglich, diese unechte Rückwirkung als eine lediglich tatbestandliche Rückanknüpfung für zukünftig beabsichtigte Rechtsfolgen anzusehen (vgl. BVerfGE 97, 67 ≪78 f.≫), die identischen Schranken unterliegt.

b) Das Berufungsurteil verkennt die Grenzen, denen eine unechte Rückwirkung (eine tatbestandliche Rückanknüpfung) unterliegt. Für sie gilt, daß sie grundsätzlich zulässig ist, ohne daß dies wegen „zwingender Gründe des allgemeinen Wohls” oder „überragender Belange des Gemeinwohls” (Berufungsurteil S. 8 unten und S. 9 Mitte) ausnahmsweise erforderlich wäre. Mit den genannten Kriterien überdehnt das Berufungsgericht folglich die Zulässigkeitsvoraussetzungen. Es wendet unter Verstoß gegen Bundesrecht die Schranken der „echten” Rückwirkung auf die unechte Rückwirkung an.

c) Auch die unechte Rückwirkung ist allerdings nicht immer, sondern nur grundsätzlich zulässig. Auch in ihrem Fall können folglich überwiegende Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes im Einzelfall ihre Unzulässigkeit ergeben. Die daran zu knüpfenden Voraussetzungen sind indessen nicht gegeben. Allein der Umstand, daß der Kläger seinen Hund bereits im April 1994 angeschafft hat, vermag für ihn eine schutzwürdige Vertrauensposition nicht zu begründen. Die Erwartung nämlich, der bisherige steuerliche Zustand werde jedenfalls im Großen und Ganzen unverändert bleiben, reicht dafür nicht aus. Der Gesetzgeber hat einen weitgehenden Gestaltungsspielraum, bestehende Gesetze zu ändern und neue Pflichten zu begründen. Dementsprechend darf der Bürger nur bei besonderen Vertrauenstatbeständen erwarten, daß die Gesetzeslage unverändert bestehen bleibt. Dies gilt auch für die Schaffung einer zusätzlichen Steuer (vgl. BVerfGE 30, 250 ≪269≫; 38, 61 ≪83≫) und die Änderung eines Steuertarifs (vgl. BVerfGE 13, 274 ≪278≫; BVerfG, Beschluß vom 1. März 1997 – 2 BvR 1599/89 u.a. – NVwZ 1997, S. 573/575).

d) Solche besonderen Umstände sind im vorliegenden Fall nicht anzunehmen. Mit einer Steuerbelastung von 60 DM monatlich erreicht der beanstandete Steuersatz der Beklagten nicht ein solches Ausmaß, daß damit eine Abschaffung des Hundes erzwungen würde. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn die genannte Belastung zu den sonstigen Aufwendungen (Unterhaltskosten) in Beziehung gesetzt wird, die das Halten eines größeren Hundes notwendigerweise nach sich zieht. Es kann deswegen unerörtert bleiben, ob ein mehr oder minder „prohibitiver” Steuersatz für Kampfhunde ohne Übergangsregelung eingeführt werden dürfte. Eine Besteuerung, die einem Verbot der Kampfhundehaltung im Ergebnis gleich käme, wäre wegen ihrer „erdrosselnden” Wirkung ohnehin unzulässig (vgl. dazu BVerwGE 96, 272 ≪277 f.≫).

Was das Fehlen einer Übergangsregelung in der Hundesteuersatzung angeht, kann die Beklagte im übrigen zu Recht auf die Vorschriften der Abgabenordnung zur Stundung (§ 222 AO), zum Zahlungsaufschub (§ 223 AO) und zum Erlaß der Steuerschuld aus Billigkeitsgründen (§ 227 AO) verweisen. Insbesondere die Möglichkeit des Steuererlasses gibt der Beklagten das Recht und die Pflicht, unter besonderen Umständen sich aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift ergebende Härten auszugleichen. Folglich bietet das Steuerrecht durchaus eine Handhabe, im besonderen Einzelfall eine Situation zu vermeiden, in der – als ein häufig angeführtes Beispiel – ein seit Jahren sich friedlich verhaltender Kampfhund in ein Tierheim gegeben oder gar getötet werden müßte, weil sein Halter die erhöhte Steuerlast objektiv nicht tragen kann.

e) Auch der mit Verfassungsrang ausgestaltete Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet nicht, Hundehalter wie den Kläger von dem erhöhten Steuersatz für Kampfhunde freizustellen. Das Fehlen einer Übergangsregelung führt nicht dazu, daß der erhöhte Steuersatz von vornherein für das Erreichen der mit ihm verfolgten Zwecke ungeeignet ist. Einer dieser Zwecke besteht darin, im Stadtgebiet der Beklagten die Haltung von Kampfhunden einzudämmen. Das ist auch bei bereits vor Einführung des erhöhten Steuersatzes angeschafften Hunden noch erreichbar, etwa durch Weggabe oder Verkauf des Hundes an einen außerhalb des Stadtgebiets wohnenden Hundehalter.

Selbst wenn der steuerliche Lenkungszweck in diesen Fällen etwas in den Hintergrund treten sollte, hat das lediglich zur Folge, daß damit der Hauptzweck der Einnahmeerzielung an Bedeutung gewinnt. Der ihm zustehende Gestaltungsspielraum gestattet es dem Satzungsgeber, alle Hundehalter gleichermaßen mit der erhöhten Steuer zu belegen und nicht nach dem Zeitpunkt der Anschaffung des Hundes zu differenzieren.

C. Auch die zweite tragende Erwägung des Berufungsurteils erweist sich als unvereinbar mit dem Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht sieht den Grundsatz der Steuergerechtigkeit verletzt und meint, dies komme in drei Aspekten zum Ausdruck: Die Satzung der Beklagten erfasse mit dem erhöhten Steuersatz nicht Kreuzungen von Kampfhunderassen und Mischlinge, sie gelte mit der unwiderleglichen Vermutung in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS nicht für gleich gefährliche Hunde anderer Rassen (z.B. Doggen, Dobermänner, Rottweiler, Schäferhunde), und sie sei zu weit gefaßt, weil sie eine Entlastungsmöglichkeit für artgerecht gehaltene und friedfertige Kampfhunde nicht beinhalte. Dies steht mit dem Gestaltungsspielraum nicht im Einklang, der der Beklagten auch in Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG als Satzungsgeber zusteht.

1. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dies gilt nicht ausnahmslos, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, daß ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei ist dem Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Dies gilt auch für die das Steuerrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Steuergerechtigkeit. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können – insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen – durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den steuerlichen Vorteilen der Typisierung steht.

Die mit der Typisierungsbefugnis einhergehende Gestaltungsfreiheit muß der Gesetzgeber allerdings sachgerecht ausüben. Eine vom Gesetz vorgenommene ungleiche Behandlung muß sich im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs auf einen vernünftigen oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen lassen. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, läßt sich nicht allgemein und abstrakt feststellen, sondern nur in bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt wird (vgl. BVerfGE 75, 108 ≪157≫; 90, 145 ≪196≫; 93, 319 ≪348 f.≫).

2. Werden diese Maßstäbe angelegt, so kann entgegen dem Berufungsurteil nicht festgestellt werden, daß die Beklagte mit den Festlegungen in § 4 Abs. 1 Buchst. d und e und Abs. 3 HStS die zulässigen Grenzen überschritten hat. Auch die vom Oberverwaltungsgericht als Mängel gerügten Aspekte (Handhabung von Kreuzungen/Mischlingen, Nichterfassung von Doggen etc., Fehlen einer Entlastungsmöglichkeit) lassen sich willkürfrei rechtfertigen und führen nicht zu einem Verstoß gegen die Steuergerechtigkeit.

a) Die Hundesteuersatzung verwendet in ihrem § 4 Abs. 3 eine abstrakte Definition der Kampfhunde (Satz 1), die mit einer Liste konkretisiert ist, in der Hunde mit ihrem handelsüblichen Namen aufgeführt sind, die als Kampfhunde gelten sollen; die Kampfhundeigenschaft der aufgelisteten Hunde wird vom Satzungsgeber unwiderleglich vermutet. Ob die in der Liste erfaßten Tiere mit dem Begriff „Kampfhund” kynologisch-fachwissenschaftlich korrekt erfaßt sind, ist rechtlich unerheblich. Dem Satzungsgeber steht die Wahl seiner Terminologie frei. Der Senat geht ferner davon aus, daß die abstrakte Umschreibung in Satz 1 mit den Begriffsmerkmalen „besondere Veranlagung, Erziehung, Charaktereigenschaft” den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine ausreichende Normenklarheit noch entspricht und damit dem Gebot Genüge getan ist, daß steuerbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, daß der Steuerpflichtige die auf ihn entfallende Steuerlast erkennen kann (vgl. z.B. BVerfGE 49, 343 ≪362≫). Auch wenn damit gewisse Anforderungen an seine Steuerehrlichkeit gestellt werden, wird – als Beispiel – der Halter eines bissigen Schäferhundes oder Mischlingshundes unschwer erkennen können, daß sein Hund dem § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS unterfällt. In jedem Fall erscheint gewährleistet, daß die Halter solcher Hunde dem erhöhten Steuersatz unterworfen werden, wenn ihr Hund in der Öffentlichkeit als erhöhte Gefahr aufgefallen ist. Das Gleichheitsproblem reduziert sich mithin auf die Frage, ob es vom Gestaltungsspielraum gedeckt ist, manche Hunde automatisch und unwiderleglich, andere aber nur unter besonderen Umständen höher zu besteuern.

b) Die demnach entscheidende Frage, ob es einen sachlichen Grund dafür gibt, die in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS aufgeführten Hunde ausnahmslos als Kampfhunde einzustufen, ist im Gegensatz zur Auffassung des Berufungsgerichts (ebenso VGH Mannheim, NVwZ 1992, S. 1105 ff. und NVwZ 1999, S. 1016 ff.; OVG Bremen, DÖV 1993, S. 576 ff., OVG Saarlouis, OVGE 24, S. 412 ff.) zu bejahen (im Ergebnis ebenso: BayVerfGH, BayVBl 1995, S. 76 ff.; VGH München, NVwZ 1997, S. 819 f.; OVG Lüneburg, NVwZ 1997, S. 816 ff.). Die in der Vorschrift genannte Liste enthält – unter im Tierhandel gebräuchlichen Bezeichnungen – nur solche Hunde, denen wegen ihres Gewichts oder ihrer Beißkraft eine abstrakte Gefährlichkeit zugesprochen werden muß.

Ersichtlich hat der Satzungsgeber darauf abgestellt, daß es sich bei den in die Liste aufgenommenen Hunden um – erst in neuerer Zeit verstärkt importierte – Züchtungen handelt, die im Ausland u.a. für Hundekämpfe bestimmt waren. Dementsprechend ist bei diesen Hunden eine Zuchtauswahl getroffen worden, die besondere Angriffsbereitschaft, Beschädigungswille ohne Hemmung und herabgesetzte Empfindlichkeit gegen Angriffe des Gegners fördern sollte. Dies belegen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen fachwissenschaftlichen Veröffentlichungen (UA S. 11).

Danach ist es „unbestritten, daß die aufgelisteten Hundegruppen ein Potential zur Erzeugung des ‚gefährlichen’ Hundes darstellen, die einen wegen ihrer Masse, die anderen ihres Mutes wegen” (vgl. Dr. Helga Eichelberger in der vom Berufungsgericht zitierten Broschüre des Verbandes für das Deutsche Hundewesen e.V. „‚Kampfhunde’? Gefährliche Hunde?”, 4. Auflage 1999, S. 7; vgl. auch Prof. Dr. Unshelm, ebenda S. 22, wonach bestimmte Hunderassen weitgehend unabhängig von der Einstellung des Hundehalters wegen ihrer gesteigerten Aggressivität auffallen).

Aus diesen Veröffentlichungen ergibt sich zwar auch, daß nicht bei allen individuellen Exemplaren dieser Züchtungen a priori aufgrund ihrer Merkmale von einer gesteigerten Gefährlichkeit auszugehen ist; denn das aggressive Verhalten eines individuellen Hundes hängt von mehreren Faktoren ab, wie seiner Veranlagung, seiner Aufzucht und den Verhaltensweisen seines Halters. Wenn das Berufungsgericht hieraus allerdings den Schluß zieht, der Steuertatbestand sei unter Verletzung des Gleichheitssatzes zu weit gefaßt, weil er auch im Einzelfall ungefährliche Hunde der erhöhten Steuer unterwerfe, verkennt es den von der Beklagten verfolgten Lenkungszweck und den ihr dabei zustehenden Gestaltungs- und Typisierungsspielraum. Mit dem als unwiderlegliche Vermutung ausgestalteten Steuertatbestand für Kampfhunde in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS verfolgt die Beklagte nicht in erster Linie oder gar ausschließlich einen im engeren Sinn „polizeilichen” Zweck der aktuellen und konkreten Gefahrenabwehr. Das Lenkungsziel besteht vielmehr – zulässigerweise – auch darin, ganz generell und langfristig im Gebiet der Beklagten solche Hunde zurückzudrängen, die aufgrund ihres Züchtungspotentials in besonderer Weise die Eignung aufweisen, ein gefährliches Verhalten zu entwickeln, sei es auch erst nach Hinzutreten anderer Faktoren. Die unwiderlegliche Vermutung in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS ist in besonderer Weise geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Müßten nämlich in bestimmten Einzelfällen Ausnahmen von der höheren Besteuerung gewährt werden, so würde das dem steuerlichen Lenkungszweck, den Bestand an potentiell gefährlicheren Hunden möglichst gering zu halten, zuwiderlaufen. Da aus der nur potentiellen Gefährlichkeit – wie ausgeführt – bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlichkeit erwachsen kann, ist es sachgerecht, bereits an dem abstrakten Gefahrenpotential anzuknüpfen.

Unabhängig davon ist die in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS verankerte unwiderlegliche Vermutung und die darin liegende Typisierung auch durch Praktikabilitätsgesichtspunkte gedeckt. Eine Untersuchung, ob Kampfhunde im Einzelfall so gehalten werden, daß sich ihre potentielle Gefährlichkeit nicht auswirkt, stößt wegen der teilweisen Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens (vgl. BGHZ 67, 129 ≪132 f.≫) schon objektiv auf Schwierigkeiten. Zumindest kann es nicht als Überschreitung des bestehenden Gestaltungsspielraums angesehen werden, wenn der Satzungsgeber wegen der erheblichen Anforderungen an die von ihm erwartete Zuverlässigkeit des „Entlastungsnachweises” und wegen des damit verbundenen Aufwands zu dem gesetzestechnisch gebräuchlichen Mittel einer unwiderleglichen Vermutung greift.

Daß in besonderen Sachverhaltslagen im Einzelfall steuerliche Abhilfe nach den §§ 222, 223, 227 AO gewährt werden kann, ist bereits ausgeführt.

Sollte die Liste der Kampfhunde in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS auch die eine oder andere Hundeart enthalten, für die eine abstrakte Gefährlichkeit im Sinne des genannten Züchtungspotentials objektiv nicht vorliegt, würde das allenfalls zu einer hierauf bezogenen Teilnichtigkeit der Satzung führen. Da der Bullterrier des Klägers nach allen Veröffentlichungen jedenfalls zu den abstrakt gefährlichen Arten gehört, könnte sich der Kläger auf die Teilnichtigkeit nicht berufen.

Im übrigen ist bei der Abgrenzung der Artenliste – aber auch ganz allgemein bei der Ausgestaltung der Kampfhundesteuer durch die Beklagte – zu berücksichtigen, daß Kampfhunde als sicherheitsrelevantes gesellschaftliches Phänomen in Deutschland erst etwa seit 1990 wahrgenommen worden sind (vgl. Mohl/Backes, KStZ 1991, 66; Hölscheidt, NdsVBl 2000, 1). Jedenfalls aus der zeitlichen Sicht des Satzungserlasses der Beklagten von November 1994 handelt es sich um einen komplexen und noch in mancher Hinsicht nicht endgültig geklärten Sachverhalt. In einer solchen Situation ist es vertretbar, dem Satzungsgeber angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen. Die mit einer gröberen Typisierung und Generalisierung verbundenen Unzuträglichkeiten geben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Normgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechtere Lösung unterläßt (vgl. BVerfGE 33, 171 ≪189 f.≫; 37, 104 ≪118≫; 43, 291 ≪231≫; 54, 173 ≪202≫; 80, 1 ≪31/32≫). Die Beklagte war folglich befugt, eine in gewisser Weise „experimentelle” Regelung zu treffen. Diese ist gerichtlich nicht daraufhin zu kontrollieren, ob sie für den mit ihr verfolgten Zweck eine optimale Lösung findet. Generell verleiht der Gleichheitssatz dem Gericht nicht die Berechtigung zu überprüfen, ob eine steuerliche Regelung für ein Problem die zweckmäßigste oder vernünftigste Lösung bereithält (vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 27. Februar 1987 – BVerwG 8 B 106.86 – Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 28 S. 1).

c) Daß auch andere Züchtungen Hunderassen hervorgebracht haben, die mit einem nicht zu unterschätzenden Aggressionspotential ausgestattet sind, hat der Satzungsgeber rechtsfehlerfrei dadurch berücksichtigt, daß er sonstige gefährliche Hunde über § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS ebenfalls mit einer erhöhten Hundesteuer belegt. Daß diese Rassen nicht ausnahmslos als Kampfhunde erfaßt sind, ist eine Privilegierung, die sachgerechte Gründe hat. Zugunsten der Halter dieser Hunde wirkt sich die größere soziale Akzeptanz aus, die sog. Wach- und Gebrauchshunde in der Bevölkerung genießen. Dieses positive „Vorurteil” ist auch nicht völlig unberechtigt. Die Bevölkerung ist mit diesen Hunden vertraut und billigt deren Verwendung bei der Polizei und anderen Ordnungsdiensten sowie als Wach-, Such- und Blindenhunde. Bei Züchtern und Haltern dieser Hunde besteht zudem eine größere Erfahrung bezüglich der Eigenschaften dieser Hunde, deren Gefährlichkeit dadurch eher beherrschbar erscheint (vgl. BayVerfGH, a.a.O., S. 81).

Daß die Beklagte nicht auch alle Kreuzungen der in der Liste aufgeführten Hunde sowie alle oder bestimmte Mischlinge aufgeführter und nicht genannter Hunde in die Liste aufgenommen hat, ist danach gleichfalls von ihrer Gestaltungsfreiheit gedeckt. Denn eine Erfassung jener Hunde würde gerade unter Gleichheitsgesichtspunkten eine sachlich vertretbare Zuordnung solcher Kreuzungen und Mischlinge und damit weitergehende kynologische Überlegungen und Festlegungen erfordern, zu denen die Beklagte jedenfalls rechtlich nicht verpflichtet war. Es zeigt sich hierin der bereits angesprochene „experimentelle” Charakter der Satzung, der hingenommen werden muß. Die daraus resultierende Privilegierung der Halter von Mischlingen ist für den Satzungsgeber ein unerwünschter Nebeneffekt, der keinen Handlungsbedarf erzeugt, solange im Gemeindegebiet diese Hunde nicht oder nicht nachteilig in Erscheinung treten.

D. Andere Gründe, nach denen die Entscheidungen der Vorinstanzen sich im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO als richtig erweisen könnten, liegen nicht vor.

E. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Unterschriften

Hien, Dr. Storost, Kipp, Vallendar, Prof. Dr. Rubel

Veröffentlichung

Veröffentlicht am 19.01.2000 durch Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Fundstellen

Haufe-Index 558176

NJW 2000, 3224

NWB 2000, 410

BVerwGE, 265

NVwZ 2000, 929

JurBüro 2000, 333

ZAP 2000, 954

ZKF 2000, 182

DÖV 2000, 554

DVP 2000, 210

FiWi 2001, 82

JZ 2000, 946

JuS 2001, 92

NJ 2000, 384

NuR 2001, 119

DVBl. 2000, 918

GK/BW 2000, 158

GV/RP 2000, 413

GV/RP 2001, 222

KomVerw 2001, 45

FuBW 2000, 172

FuBW 2001, 15

FuHe 2000, 304

FuHe 2001, 134

FuNds 2000, 234

FuNds 2001, 201

GK/Bay 2000, 300

GK 2000, 111

GK 2000, 239

JAR 2000, 152

JAR 2000, 96

LL 2000, 823

ThürVBl. 2000, 129

VA 2000, 76