Verfahrensgang
Nachgehend
Tenor
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1997 wird aufgehoben.
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 7. November 1995 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahren.
Tatbestand
I.
Die 1965 und 1970 in Kabul geborenen, miteinander verheirateten Kläger sind afghanische Staatsangehörige tadschikischer Volkszugehörigkeit. Sie verließen nach ihren Angaben ihr Heimatland Ende März 1994 und gelangten über Taschkent und Moskau Anfang Mai 1994 auf dem Luftweg nach Deutschland, wo sie Asyl beantragten. Der Kläger gab an, er sei seit 1982 Mitglied der kommunistischen Jugendorganisation gewesen und habe nach einer Ausbildung an der militärischen Hochschule in Kabul bis Ende Mai 1992 als Offizier der Nationalgarde gedient. Die Klägerin erklärte, sie sei ebenfalls schon seit 1984 aktives Mitglied der kommunistischen Jugendorganisation gewesen und stamme aus einer politisch engagierten Familie.
Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte die Asylanträge ab (Nr. 1 des Bescheids) und stellte fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG nicht vorliegen (Nr. 2). In Nr. 3 des Bescheids stellte es fest, daß die Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 AuslG hinsichtlich Afghanistans vorliegen, im übrigen aber Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG nicht bestehen. Zur Begründung führte das Bundesamt aus, in Afghanistan bestünden weder eine handlungsfähige Gesamtstaatsgewalt noch staatsähnliche Organisationen. Aufgrund der glaubhaft geschilderten Erlebnisse sei das Leben der Kläger in Afghanistan durch Übergriffe privater Dritter oder durch Angehörige der jetzigen Machthaber in Gefahr. Damit liege ein Abschiebungshindernis gemäß § 53 Abs. 6 AuslG vor.
Die auf Asylanerkennung nach Art. 16a GG und Feststellung der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht wegen des faktischen Zusammenbruchs der Staatsordnung in Afghanistan abgewiesen. Auf die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Beklagte verpflichtet, die Kläger als Asylberechtigte anzuerkennen und festzustellen, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorliegen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Kläger stammten aus Kabul, wo gegenwärtig die Taliban (Taleban) staatsähnliche Gewalt ausübten. Zwar sei der Gesamtstaat Afghanistan auch derzeit nicht handlungsfähig. Die Taliban übten jedoch in dem von ihnen beherrschten Gebiet quasi-staatliche Herrschaftsmacht aus. An ihrer Spitze stehe ein Regierungsfunktionen ausübender Rat in Kabul, der dem in Kandahar wie ein Diktator regierenden Mullah Omar Achond untergeordnet sei. Sie hätten ein archaisches, auf einem primitiven Verständnis der Scharia beruhendes System des islamischen Rechts eingeführt, dessen Einhaltung von ihren Milizen überwacht und mit teilweise drakonischen und unmenschlichen Strafen durchgesetzt werde. Wenn ihrem Herrschaftssystem auch zahlreiche Elemente eines modernen Staatswesens fehlten, weise es doch deutliche Strukturmerkmale einer staatsähnlichen Herrschaft auf. Auch als dauerhaft habe es sich inzwischen erwiesen. Die Taliban seien Ende 1994 in den afghanischen Machtkampf eingetreten und hätten innerhalb eines Jahres die Kontrolle über zwei Drittel Afghanistans gewonnen. Hier übten sie seit zwei Jahren weitgehend unbeschränkte Macht aus, selbst wenn diese in Randgebieten gelegentlich – etwa durch den Abfall einzelner Provinz-“fürsten” – geschwächt werde. Ob sich das Herrschaftssystem auf seinem gegenwärtigen Territorium unter Einschluß der Hauptstadt Kabul, eines großen Teils des Siedlungsgebietes der Hazara und einzelner zum früheren Herrschaftsbereich Dostums gehörender Provinzen auf Dauer stabilisieren oder sich noch weiter ausdehnen werde, sei eine andere Frage. Insoweit hätten die wechselvollen Entwicklungen der letzten Zeit alle Sachverständigen und Kommentatoren vorsichtig werden lassen. Ein hervorragender Sachkenner wie Danesch habe sogar (nach Ergehen des Berufungsurteils) den Zusammenbruch der Herrschaft der Taliban infolge ihrer militärischen Rückschläge im Norden Afghanistans vorausgesagt. Das Vorrücken der Gegner der Taliban auf Kabul scheine diesen Gutachten Recht zu geben. Unabhängig hiervon sprächen gewichtige, bereits im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorhandene, Gründe gegen einen baldigen Zusammenbruch der Taliban. Hinter den Bürgerkriegsparteien in Afghanistan stünden nämlich mächtige äußere Interessenten, hinter den Taliban Pakistan und die USA. Diese seien aus unterschiedlichen Gründen interessiert, daß sich die Verhältnisse in Afghanistan wieder stabilisierten. Es sei daher zu erwarten, daß die USA oder die amerikanischen Ölgesellschaften weiterhin die Taliban finanziell unterstützten. Auch wenn im weiteren Verlauf des afghanischen Bürgerkrieges sich die Frontlinien in die eine oder andere Richtung verschieben würden und selbst wenn die Taliban Kabul wieder räumen sollten, werde sich ihre Herrschaft wegen der Verzahnung mit globalen Interessen voraussichtlich als dauerhaft erweisen.
Demnach sei eine Verfolgung durch die Taliban politische Verfolgung im Sinne des Asylrechts. Die Kläger hätten Anspruch auf Asyl, weil sie bei ihrer Rückkehr mit Verfolgung wegen ihrer Funktionen unter dem kommunistischen Regime, die ihnen einen gewissen Bekanntheitsgrad verschafft hätten, rechnen müßten. Der Kläger sei Offizier in einer Elitetruppe zur Verteidigung Kabuls und der kommunistischen Regierungsprominenz gewesen und habe sich zwar nicht gegen die damals noch nicht existierenden Taliban, wohl aber gegen die angreifenden Mudjaheddin hervorgetan. Die Klägerin habe unter Angabe ihres Namens politische Artikel in einer Parteizeitschrift veröffentlicht. Hinzu kämen weitere “Risikofaktoren”, die sie gerade den Taliban besonders verdächtig erscheinen lassen müßten. Sie seien nämlich Tadschiken und gehörten außerdem der den europäischen Ideen und europäischer Lebensweise gegenüber aufgeschlossenen Intelligenzschicht an. Mit Personen, die sie für ihre Feinde hielten, würden die Taliban aber bekanntermaßen kurzen Prozeß machen. Mit dem VGH München gehe der Senat davon aus, daß es für die Kläger keine inländische Fluchtalternative mehr gebe.
Der beteiligte Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten trägt zur Begründung seiner Revision vor, das Berufungsgericht habe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine staatsähnliche Hoheitsmacht der Taliban bejaht und den Klägern in fehlerhafter Anwendung der Grundsätze zur inländischen Fluchtalternative wegen Fehlens der wirtschaftlichen Existenzgrundlage außerhalb der von den Taliban gehaltenen Landesteile Asyl zugesprochen.
Die Kläger treten der Revision entgegen und verteidigen das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
II.
Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur das Begehren der Kläger nach Art. 16a GG und § 51 Abs. 1 AuslG. Der Bescheid des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) ist hingegen bestandskräftig geworden, soweit darin die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Abschiebungshindernisses nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG hinsichtlich Afghanistans zugunsten der Kläger festgestellt und zugleich weitere Abschiebungshindernisse nach § 53 Abs. 1, 2 und 4 AuslG verneint worden sind.
Die Revision des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, soweit es den Klägern Asyl und Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG zugesprochen hat. Deshalb ist das Berufungsurteil aufzuheben und die erstinstanzliche Entscheidung wiederherzustellen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).
In seinem Ausgangspunkt zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß ein Anspruch auf Asylanerkennung nach Art. 16a GG und auf Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG nur besteht, wenn der Ausländer von politischer, d.h. staatlicher oder quasi-staatlicher Verfolgung bedroht ist (stRspr; vergleiche zuletzt das Urteil des Senats vom 4. November 1997 – BVerwG 9 C 34.96 – DVBl 1998, 280 = InfAuslR 1998, 145, zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt). Die rechtlichen Ausführungen und Schlußfolgerungen des Berufungsgerichts, daß die zum Zeitpunkt seiner Entscheidung über etwa drei Viertel der Fläche des handlungsunfähig gewordenen Gesamtstaats Afghanistan herrschenden Taliban in ihrem Herrschaftsgebiet “quasi-staatliche Herrschaftsmacht” ausüben, stehen mit den bundesrechtlichen Anforderungen an die Qualifizierung von Machtgebilden in einem fortdauernden Bürgerkrieg als staatsähnliche, zu politischer Verfolgung im Sinne des Asylrechts fähige Organisationen nicht in vollem Umfang in Einklang.
Eine Herrschaft, die über ein bestimmtes Gebiet ausgeübt wird, ist nur dann als quasi-staatlich anzusehen, wenn sie – ähnlich wie bei Staaten, die eine organisierte Herrschaftsmacht mit einem prinzipiellen Gewaltmonopol auf einem begrenzten Territorium über ihre Bevölkerung effektiv und dauerhaft ausüben – auf einer organisierten, effektiven und stabilisierten territorialen Herrschaftsmacht beruht. Wie der Senat bereits in dem zur Lage in Bosnien ergangenen Urteil vom 6. August 1996 – BVerwG 9 C 172.95 – (BVerwGE 101, 328 = Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 190) dargelegt hat, erfordern die Effektivität und die Stabilität eine gewisse Stetigkeit und Dauerhaftigkeit der Herrschaft, verkörpert vorrangig in der Durchsetzungsfähigkeit und Dauerhaftigkeit des geschaffenen Machtapparates nach innen und nach außen. Dabei sind die Effektivität und die Stabilität regionaler Herrschaftsorganisationen in einem noch andauernden Bürgerkrieg besonders vorsichtig zu bewerten. In weiteren – zum Teil nach der Berufungsentscheidung ergangenen – Revisionsurteilen zur Lage in Somalia (Urteil vom 15. April 1997 – BVerwG 9 C 15.96 – NVwZ 1997, 1131 = DÖV 1997, 783) und in Afghanistan (Urteil vom 4. November 1997 a.a.O.) hat der Senat die Anforderungen an staatsähnliche Organisationen, die – in Erweiterung des Anwendungsbereichs der Asylrechtsgarantie – dem Staat als politischem Verfolger gleichstehen können, ergänzend konkretisiert. Solange jederzeit und überall mit dem Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen gerechnet werden muß, die die Herrschaftsgewalt regionaler Machthaber grundlegend in Frage stellen, kann sich eine dauerhafte territoriale Herrschaftsgewalt nicht etablieren. Darum sind Machtgebilde, die während eines noch andauernden Bürgerkriegs entstanden sind, nur dann quasi-staatlich, wenn sie als Vorläufer neuer oder erneuerter staatlicher Strukturen erscheinen. Das ist regelmäßig erst dann der Fall, wenn nicht mehr um die Macht im ganzen Bürgerkriegsgebiet gekämpft wird und eine dauerhafte nichtmilitärische Lösung zu erwarten ist (vgl. das Urteil vom 4. November 1997 a.a.O. UA S. 12).
Eine solche Lage ergeben die Feststellungen des Berufungsgerichts, die von einem fortdauernden Bürgerkrieg der um die Macht in dem handlungsunfähig gewordenen Gesamtstaat Afghanistan kämpfenden Kräfte ausgehen, nicht. Seine Erwägung, daß gewichtige Gründe gegen die “Erwartung eines baldigen Zusammenbruchs” der Herrschaft der Taliban sprechen (UA S. 12), reicht nicht aus, um die Gebietsherrschaft der Taliban nach außen – in der andauernden Auseinandersetzung mit den anderen Bürgerkriegsparteien – als hinreichend stabil und dauerhaft qualifizieren zu können. Nicht tragfähig ist ferner die Annahme, Pakistan und die USA hätten auch künftig ein Interesse an der Aufrechterhaltung der Taliban-Herrschaft in Afghanistan als eines Stabilitätsfaktors, weshalb zu erwarten sei, “daß die USA (oder die dort residierenden Ölgesellschaften) weiterhin zu diesem Zweck die Taliban finanziell unterstützen” würden (UA S. 12). Die Äußerung Daneschs (in der FAZ vom 10. April 1997, S. 10 – vgl. UA S. 12), auf die sich das Oberverwaltungsgericht als einzige Erkenntnisquelle beruft, belegt dies auch nicht ansatzweise; außerdem zitiert das Berufungsgericht denselben Autor an anderer Stelle mit dessen späterer Aussage zum voraussichtlichen Zusammenbruch der Herrschaft der Taliban (vgl. UA S. 11/12). Im übrigen wäre die Prognose einer (lediglich) finanziellen Unterstützung von außen nicht ausreichend, um die für eine staatsähnliche Organisation nötige Dauerhaftigkeit trotz andauernden Bürgerkriegs festzustellen. Soweit das Berufungsgericht meint, daß “im weiteren Verlauf des afghanischen Bürgerkriegs sich die Frontlinien in die eine oder andere Richtung verschieben” könnten (UA S. 13), bringt es überdies – worauf die Revision zu Recht hinweist – selbst zum Ausdruck, daß die für eine staatsähnliche Gebietsherrschaft notwendige Stabiltät noch nicht erreicht ist. Dieser Mangel kann schließlich nicht durch pauschale und eher spekulative, durch die eingeführten Erkenntnismittel nicht belegte Erwägungen zu einer voraussichtlichen Dauerhaftigkeit der Herrschaft der Taliban “wegen der Verzahnung mit globalen Interessen” (UA S. 13) überwunden werden. Wie der Senat in der Revisionsverhandlung mit den Beteiligten erörtert hat, ergeben auch die im Berufungsurteil selbst mitgeteilten und unstreitigen weiteren Geschehnisse sowie insbesondere die allgemeinkundige Tatsache, daß die erstmals unter UN-Vermittlung zustande gekommenen Gespräche zwischen den Bürgerkriegsparteien Anfang Mai 1998 erfolglos und sogar ohne Vereinbarung eines auch nur befristeten Waffenstillstandes wieder abgebrochen und die Kämpfe fortgeführt worden sind, daß nach wie vor nicht damit zu rechnen ist, daß die Herrschaft der Taliban – oder der anderen Bürgerkriegsparteien – von Dauer und Vorläufer neuer oder erneuerter staatlicher Strukturen sein wird. Daraus folgt, daß auch im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung wegen des fortdauernden Bürgerkriegs in Afghanistan eine politische, nämlich staatliche oder staatsähnliche Verfolgung auf absehbare Zeit – und damit auch für den Zeitpunkt einer möglichen Rückkehr der Kläger – nicht festgestellt werden kann. Zu diesem Ergebnis gelangen auch alle dem Senat bekannten seither ergangenen obergerichtlichen Entscheidungen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 16. September 1997 – A 13 S 1011/94 –; OVG Münster, Urteil vom 4. Dezember 1997 – 20 A 7316/95.A –; OVG Greifswald, Urteil vom 10. Dezember 1997 – 2 L 123/96 –; VGH Kassel, Urteil vom 26. Januar 1998 – 13 UE 2978/96 –; VGH Mannheim, Urteil vom 27. Februar 1998 – A 16 S 1881/97 und OVG Koblenz, Beschluß vom 2. April 1998 – 11 A 10694/97 – unter ausdrücklicher Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung, die Gegenstand des gleichzeitig ergehenden Revisionsurteils im Parallelverfahren – BVerwG 9 C 5.98 – ist).
Die Annahme staatsähnlicher Gebietsgewalt der Taliban wird ferner durch die – wenn auch recht pauschalen – Feststellungen des Berufungsgerichts dazu ausgeschlossen, daß die Herrschaft der Taliban nach innen, mag sie auch im übrigen einer staatlichen Friedensordnung ähnlich sein (vgl. das Urteil vom 15. April 1997 a.a.O.), “durch den Abfall einzelner Provinz-‘fürsten’ hin und wieder Einbrüchen ausgesetzt” sei (UA S. 11). Wie der Senat ebenfalls bereits in seinem Urteil vom 4. November 1997 (a.a.O.) ausgeführt hat, ist die Durchsetzung des für eine staatsähnliche Organisation unverzichtbaren territorialen Gewaltmonopols nämlich prinzipiell in Frage gestellt, wenn und solange die Gefahr besteht, daß einzelne Teilgebiete, die von unabhängig agierenden lokalen Machthabern beherrscht werden, wieder abfallen (vgl. a.a.O. UA S. 13/14).
Das Berufungsurteil kann danach keinen Bestand haben. Es kommt deshalb nicht mehr darauf an, ob die Kläger – wie das Berufungsgericht unter der Prämisse ihnen drohender politischer Verfolgung durch die Taliban bei Rückkehr nach Afghanistan geprüft hat – wegen der Subsidiarität des deutschen Asylrechts darauf verwiesen werden könnten, in andere – wenn auch ebenfalls vom Bürgerkrieg heimgesuchte – Landesteile des handlungsunfähigen, aber fortbestehenden Gesamtstaats Afghanistan auszuweichen. Der Bundesbeauftragte hat allerdings zutreffend darauf hingewiesen, daß eine Anwendung der Grundsätze über die inländische Fluchtalternative, die bei regionaler Verfolgung durch einen mehrgesichtigen Staat gelten, der Rechtsprechung des Senats (in dem bereits zitierten Urteil vom 6. August 1996 a.a.O.) nicht entspricht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 83b Abs. 1 AsylVfG nicht erhoben; der Gegenstandswert ergibt sich aus § 83b Abs. 2 AsylVfG.
Unterschriften
Seebass, Dr. Bender, Dawin, Hund, Beck
Fundstellen