Entscheidungsstichwort (Thema)
Blaulicht-Berechtigung für Bluttransporte. Bluttransporte, Blaulicht-Berechtigung für –. Verbotsvorschrift, Dispensierung von –. Ausnahmegenehmigung, von Verbotsvorschrift
Leitsatz (amtlich)
Ein Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, ein Kraftfahrzeug zum Zwecke der Durchführung von Bluttransporten mit Kennleuchten für blaues Blinklicht auszustatten (§§ 70 Abs. 1 Nr. 1, 52 Abs. 3 StVZO), darf mit der Begründung abgelehnt werden, die wenigen auf den Einsatz von Blaulicht angewiesenen Bluttransporte in Notfällen könnten ohne Gefährdung der ordnungsgemäßen Versorgung durch die nach § 52 Abs. 3 StVZO rechtmäßig mit Blaulicht ausgestatteten Fahrzeuge durchgeführt werden.
Normenkette
StVO § 38; StVZO § 52 Abs. 3, § 70 Abs. 1 Nr. 1
Verfahrensgang
OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 23.01.2001; Aktenzeichen 7 A 11623/00) |
VG Koblenz (Urteil vom 26.06.2000; Aktenzeichen 3 K 2512/99) |
Tenor
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. Januar 2001 wird aufgehoben. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 26. Juni 2000 wird in vollem Umfang zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Tatbestand
I.
Der Kläger, ein in Köln ansässiger e.V., betreibt u.a. den Transport von Blutkonserven mit speziell dafür ausgerüsteten Fahrzeugen. Er beabsichtigt, diese Tätigkeit auf Bereiche des Bundeslandes Rheinland-Pfalz auszudehnen. Hierzu hat er in einer rheinland-pfälzischen Stadt eine Niederlassung gegründet und im März 1999 unter Hinweis auf ihm für Kölner Fahrzeuge erteilte Blaulicht-Berechtigungen beantragt, ihm eine Ausnahmegenehmigung zum Führen eines blauen Rundumlichts für ein noch anzuschaffendes Fahrzeug für Bluttransporte zu erteilen.
Der Antrag wurde mit Bescheid vom 20. April 1999 abgewiesen. Nach Einholung von Stellungnahmen u.a. des zuständigen Ministeriums wurde der Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 1999 im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, in Rheinland-Pfalz bestehe kein Bedarf an zusätzlichen Fahrzeugen mit Sondersignaleinrichtungen; die wenigen auf den Einsatz von Blaulicht angewiesenen Bluttransporte in Notfällen könnten von den nach § 52 Abs. 3 StVZO zulässigerweise mit Blaulicht ausgestatteten Fahrzeugen des Rettungsdienstes durchgeführt werden.
Während die auf Verpflichtung zur Genehmigung gerichtete Klage vom Verwaltungsgericht durch Urteil vom 26. Juni 2000 mit der Begründung abgewiesen wurde, sie sei unzulässig, weil die Ausnahmegenehmigung nicht für bestimmte Fahrzeuge begehrt werde, hat das Oberverwaltungsgericht (OVG) aufgrund mündlicher Verhandlung am 23. Januar 2001 ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) erlassen und dies wie folgt begründet:
Da dem Kläger nicht zugemutet werden könne, bei unklarer Rechtslage zunächst ein Fahrzeug zu erwerben und erst dann die Frage der Ausrüstung mit blauem Rundumlicht klären zu lassen, könne ihm nicht verwehrt werden, bereits vor dem Erwerb diese Frage verbindlich klären zu lassen. Diese verbindliche Klärung habe der Beklagte mit in der Sache ermessensfehlerhafter Begründung verweigert, weswegen die Bescheide und das angefochtene Urteil aufzuheben seien; die Sache sei aber noch nicht spruchreif.
Aus dem Umstand, dass in § 52 Abs. 3 (Nrn. 1 bis 4) StVZO Blaulicht nur für bestimmte Fahrzeuge bestimmter Institutionen vorgesehen sei, ergebe sich freilich als Grundregel, dass Fahrzeuge Privater, mit denen Blutkonserven transportiert werden, nicht mit blauem Blinklicht ausgestattet sein dürften. Mithin bedürfe der Kläger einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, die in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt sei. Es müssten Gründe vorliegen, die das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Norm, von der dispensiert werden solle, überwögen.
Unter Anlegung der Maßstäbe des § 114 VwGO erweise sich indessen das für die Verweigerung der Genehmigung maßgebliche Abstellen auf einen fehlenden Bedarf an zusätzlichen Fahrzeugen mit Sondersignaleinrichtungen als ermessensfehlerhaft.
Allerdings werde durch eine Ausrüstung von Fahrzeugen mit Blaulicht die Gefahr des Fehlgebrauchs oder des Missbrauchs und damit die Gefahr schwerer Unfälle geschaffen. Ferner vermindere eine Inflationierung von Fahrzeugen, die sich im Verkehr mit Blaulicht bewegen und damit verkehrsrechtliche Privilegien beanspruchen, durch den damit verbundenen Gewöhnungseffekt die Akzeptanz bei den Verkehrsteilnehmern. Zumal als Folge der Streichung des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO und der hierfür gegebenen Begründung sei deswegen eine Ermessensbetätigung nicht zu beanstanden, die um eine restriktive Handhabung der Ausstattung von Fahrzeugen mit Blaulicht bemüht ist.
Wie sich aber schon aus der Vorschrift des § 38 StVO ergebe, erkenne die Rechtsordnung an, dass vor allem dann, wenn höchste Eile geboten sei, um Menschenleben zu retten oder schwere gesundheitliche Schäden abzuwenden, durch den Einsatz von Blinkleuchten (und Einsatzhorn) Vorrechte im Straßenverkehr eingeräumt werden müssten. Diese Erwägung treffe auch zu auf das Begehren des Klägers, der in erheblichem Umfang Fahrzeuge in Situationen einsetze, in denen bei dem Transport von Blutkonserven zur Lebensrettung oder zur Abwehr schwerster Gesundheitsgefahren höchste Eile geboten sei; insofern unterscheide sich die Tätigkeit des Klägers nicht wesentlich von den in § 52 Abs. 3 StVZO unverändert genannten Organisationen. Deshalb fehle die Rechtfertigung dafür, die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für derartige Transporte grundsätzlich zu versagen.
Gehe es mithin im Ergebnis nur noch darum, wer mit Blaulichteinsatz Notfall-Fahrten mit Blutkonserven ausführt, so gäben die heranzuziehenden Vorschriften nichts für die Begründung her, es bestehe neben den Fahrzeugen der etablierten Rettungsorganisationen kein Bedarf an zusätzlichen Fahrzeugen mit Sondersignaleinrichtungen. Die zuständige Behörde habe sich vielmehr ausschließlich an den Aspekten der Gefahrenabwehr infolge der Ausstattung mit blauem Blinklicht einerseits und der Notwendigkeit von Blaulichteinsätzen für zu erwartende Notfalltransporte für Blutkonserven andererseits zu orientieren. Fragen des Konkurrentenschutzes dürften dabei keine Rolle spielen. Insbesondere sei es unerheblich, ob die anfallenden Notfalltransporte auch durch Fahrzeuge des Rettungsdienstes durchgeführt werden könnten. Unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit sei der Kläger befugt, Transportaufträge u.a. für Blutkonserven zu übernehmen, soweit die dafür erforderlichen technischen und personellen Voraussetzungen erfüllt seien, was im Streitfall außer Frage stehe.
Mit der auf Klageabweisung zielenden Revision macht der Beklagte Folgendes geltend:
Das Berufungsgericht habe die Intention nicht ausreichend berücksichtigt, die sich in der Streichung des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO ausdrücke. Die Streichung beruhe auf der einhelligen Übereinstimmung der zuständigen obersten Landesbehörden, dass in der überwiegenden Mehrheit der Fälle des Transports von Blutkonserven keine Blaulichtfahrten notwendig seien, weil lediglich Regeltransporte stattfänden; sofern tatsächlich Notfälle vorkämen, könne dies in der Regel von bereits nach § 52 Abs. 3 StVZO anerkannten Organisationen bzw. deren Fahrzeugen erledigt werden.
Angesichts der handgreiflichen und durch Untersuchungen belegten Gefahren des Blaulichteinsatzes komme eine Erweiterung des Kreises der Anspruchsberechtigten über § 52 Abs. 3 Nrn. 1 bis 4 StVZO hinaus nur dann in Betracht, wenn weder quantitativ noch qualitativ für Bluttransport-Nottransporte die notwendigen Fahrzeugkapazitäten beim Rettungsdienst oder den sonst in § 52 Abs. 3 StVZO genannten Institutionen vorlägen. Indessen seien im Lande Rheinland-Pfalz auch ohne das noch anzuschaffende Fahrzeug des Klägers ausreichende Kapazitäten im vorstehenden Verständnis vorhanden.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses verweist auf die mit der Streichung des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO verbundene Zielsetzung der Verminderung ungerechtfertigter Blaulicht-Fahrten, die ein generell erhöhtes Unfallrisiko zur Folge hätten. Daraus folge die Rechtfertigung einer sehr restriktiven Praxis bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für die Ausstattung von Fahrzeugen mit entsprechenden Signalanlagen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO. Die beantragte Ausnahmegenehmigung durfte gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1988, BGBl I S. 1793) in der derzeit gültigen Fassung – StVZO – vom Ergebnis einer Bedarfsprüfung abhängig gemacht werden.
1. Allerdings hat das Berufungsgericht zu Recht angenommen, auch nach der Streichung von § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO seien Blaulicht-Berechtigungen für Fahrzeuge des Bluttransports nicht von vornherein ausgeschlossen.
a) Für die Begründetheit des klägerischen Verpflichtungsbegehrens kommt es auf das zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts am 23. Januar 2001 gültige Gesetzes- und Verordnungsrecht an. Hiernach war zu berücksichtigen, dass durch die 31. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. März 2000 (BGBl I S. 310 = VkBl 2000, 346) die Vorschrift des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO gestrichen worden ist, die allgemein Blaulicht-Berechtigungen für Bluttransport-Fahrzeuge regelte und demzufolge auch das Verwaltungsverfahren des Streitverfahrens prägte. Seither besteht nur noch die Möglichkeit, eine Blaulicht-Berechtigung mit Hilfe einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO zu erlangen.
b) Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden Ausnahmen genehmigen u.a. von der Vorschrift des § 52. Auch wenn – gerade als Folge der Streichung des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO – § 52 Abs. 3 StVZO über seine Funktion als Befugnisnorm hinaus als Verbot zu verstehen ist, andere Fahrzeuge als die dort aufgeführten mit einer Blaulicht-Einrichtung zu versehen, kann mithin kein Zweifel bestehen, dass gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO auch von einem solchen Verbot dispensiert werden darf. Hiervon gehen im rechtlichen Ansatz auch die Revision und der Verordnungsgeber aus; zur Begründung der Streichung von § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO hat der Verordnungsgeber ausgeführt, dass Transporte, die keine „Regeltransporte” seien, „in der Regel von bereits nach § 52 Abs. 3 anerkannten Kraftfahrzeugen wahrgenommen” würden (VkBl 2000 S. 366 unten). Darin liegt die Erwartung eingeschlossen, dass auch in Zukunft in Notfällen Blutkonserven unter den Voraussetzungen des § 38 StVO zu befördern sein würden, sowie die entsprechende Aussage, dass mit Blick hierauf auch die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen in Betracht kommen könne.
2. Die entscheidungstragenden Annahmen des Berufungsurteils werden indessen dem aus den vorstehenden Darlegungen ableitbaren speziellen Regel-Ausnahme-Verhältnis in den Zusammenhängen des Bluttransports nicht gerecht, weswegen das erstinstanzliche Urteil im Ergebnis – nicht aber in der Begründung – wiederherzustellen ist.
a) In inhaltlicher Übereinstimmung mit früherer Rechtsprechung anderer Senate des Bundesverwaltungsgerichts hat der erkennende Senat im Urteil vom 13. März 1997 – BVerwG 3 C 2.97 – (Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 11 S. 12) den Zweck entsprechender Ausnahme-Vorschriften darin erblickt, besonderen Ausnahmesituationen Rechnung tragen zu können, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall, welcher dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung.
b) Dem in der normativen Reduzierung des Kreises der Blaulicht-Berechtigten zu erblickenden (Teil-)Verbot liegt – wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat – die Erkenntnis zugrunde, dass die Zahl der Fahrzeuge, die damit ausgerüstet werden, möglichst gering bleiben muss. Dies ist notwendig, um – erstens – die Wirkung blauer Blinklichter nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass die mit einer Inflationierung von Fahrzeugen mit Blaulichtgebrauch, ohne dass dessen Notwendigkeit am Erscheinungsbild der Fahrzeuge erkennbar wäre, verbundene verminderte Akzeptanz von Blaulichteinsätzen in der Bevölkerung in der Tendenz sogar noch verstärkt wird, und weil – zweitens – mit jedem genehmigten Vorhandensein einer Blaulichtanlage die Gefahr des Fehl- und sogar des Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster Unfälle vergrößert wird (vgl. hierzu Urteil vom 19. Oktober 1999 – BVerwG 3 C 40.98 – Buchholz 442.16 § 52 StVZO Nr. 1 S. 3); hierauf weist zu Recht auch der Vertreter des Bundesinteresses hin.
c) Eine Ausnahmegenehmigung müsste demnach geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können. Die Gefahr, dass ein Bluttransport, der sich von Anfang an als Notfall-Transport darstellt oder zu einem solchen wird, mangels Blaulicht-Berechtigung des Klägers zu spät am Bestimmungsort eintrifft, besteht jedoch nicht.
Der Senat teilt die die Streichung des § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO prägende Annahme des Verordnungsgebers, die Vergangenheit habe gezeigt, dass Bluttransporte überwiegend als Regeltransporte anfielen, sowie die übereinstimmende Einschätzung von Verordnungsgeber und Beklagtem, wonach in den erfahrungsgemäß wenigen echten Notfällen auch andere Fahrzeuge mit Blaulicht-Berechtigung eingesetzt werden können, wodurch denkbaren Gesundheits- und Lebensgefahren zureichend begegnet werden könne. Insbesondere ist gegen die Einschätzung nichts zu erinnern, ausnahmsweise könnten auch Polizeifahrzeuge und Fahrzeuge des Rettungsdienstes eilige Bluttransporte übernehmen oder diese mit Blaulicht begleiten.
d) Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts geht es hier nicht um eine Frage unzulässigen Konkurrenzschutzes; entgegen der Auffassung des Klägers ist es auch nicht maßgeblich, ob Bluttransporte nach bundesrechtlichem Straßenverkehrszulassungsrecht und/oder landesrechtlichem Rettungsdienstrecht dem Begriff des Rettungsdienstes unterzuordnen sind.
Zwar legt das Berufungsgericht zutreffend dar, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig Konkurrenzschutzgesichtspunkte bei entsprechenden Abwägungen nicht berücksichtigt werden dürfen (vgl. lediglich BVerfGE 7, 377, 408; 11, 168, 188 f.; 97, 12, 31). Es ist aber nicht richtig, dass der Beklagte bei der im Streitfall getroffenen Bedarfsanalyse und -entscheidung in Wirklichkeit unzulässigen Konkurrenzschutz betrieben hat. Denn mit dem Abstellen darauf, dass in Notfällen Fahrzeuge anderer Institutionen mit Blaulicht-Berechtigung zur Verfügung stünden, regelt die Behörde keinen Konflikt zwischen Bewerbern um eine gleiche Berechtigung, sondern regelt eine gefahrenabwehrrechtliche Bedarfsfrage.
Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob ein Rettungsfahrzeug des anerkannten Rettungsdienstes im Sinne des § 52 Abs. 3 Nr. 4 i.V.m. Nr. 2 StVZO eine Aufgabe des Rettungsdienstes (vgl. hierzu OVG Lüneburg, Urteil vom 26. November 1998 – 12 L 4158/97 – DVBl 1999, 630 = NZV 1999, 440, jeweils nur Leitsatz; OVG Münster, Urteil vom 12. Mai 2000 – 8 A 2698/99 – NZV 2000, 514) wahrnimmt oder nicht, wenn es in einem solchen Notfall Blutpräparate transportiert. Aus dem gleichen Grund ist es auch nicht entscheidend, ob und inwieweit das einschlägige Landesrecht den Regeltransport von Blutpräparaten zum Rettungsdienst rechnet (vgl. Urteil vom 19. Oktober 1999 a.a.O., S. 3 f.), weil es auch insoweit nur auf die Notfall-Bewältigung sowie -Berechtigung ankommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Unterschriften
Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel, Dr. Brunn
Fundstellen
BuW 2002, 562 |
NZV 2002, 426 |
DVBl. 2002, 995 |
FuBW 2002, 795 |
FuHe 2002, 654 |