Entscheidungsstichwort (Thema)
Bundesfernstraßenbau. Bedarfsplan. Ziele des § 1 Abs. 1 FStrG. Bedarf. Planfeststellung. enteignende Vorwirkung. Eigentum der Gemeinde. Klagerecht der Gemeinde. Planungshoheit. Konkurrenz zwischen Fachplanung und Bauleitplanung. Konkretisierung der Bauleitplanung. Freihaltebelang. Abschnittsbildung. Zwangspunkt
Leitsatz (amtlich)
- Mit der Aufnahme eines Bau- oder Ausbauvorhabens in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen entscheidet der Gesetzgeber verbindlich nicht nur über die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG, sondern auch über das Bestehen eines Bedarfs.
- Eine Gemeinde kann eine fernstraßenrechtliche Planfeststellung im Hinblick auf deren enteignende Vorwirkung nicht mit der Begründung angreifen, öffentliche, sie nicht in ihrer Planungshoheit schützende Belange, wie solche des Umweltschutzes, seien nicht oder nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.
- Eine Gemeinde kann – gestützt auf ihre Planungshoheit – die Aufhebung der Planfeststellung für einen Autobahnabschnitt, dessen Fortsetzung zwangsläufig durch einen räumlichen Bereich führen wird, in dem die Gemeinde Siedlungsabsichten verfolgt, nicht verlangen, wenn die im einzelnen noch nicht konkretisierte gemeindliche Planung durch die Fachplanung nicht gänzlich verhindert oder grundlegend behindert wird. Planerische Erschwernisse und planerischen Anpassungsbedarf für die Bauleitplanung wie auch mögliche Reduzierungen der als Wohnbauland geeigneten Fläche muß sie als Folge des Umstands hinnehmen, daß sie mit ihrer Planung auf eine schon vorher konkretisierte und verfestigte Fachplanung trifft.
Normenkette
GG Art. 14 Abs. 3 S. 1, Art. 28 Abs. 2 S. 1; FStrG § 1 Abs. 1 S. 1, § 17 Abs. 1; FStrAbG § 1 Abs. 1 S. 2; FStrAbG § Abs. 2
Verfahrensgang
Bayerischer VGH (Urteil vom 05.07.1994; Aktenzeichen 8 A 93.40054) |
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juli 1994 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Die Klägerin, die Landeshauptstadt München, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern vom 16. Juni 1993 für den Bau der Bundesautobahn (BAB) A 99, Autobahnring München, Streckenteilabschnitt Langwied-Allach mit Spange Eschenried, Bau-km 97+650 bis Bau-km 102+110.
Der planfestgestellte Abschnitt setzt den Autobahnring München (A 99) im Anschluß an den Tunnel Allach vierstreifig zur vorhandenen Bundesautobahn A 8 Stuttgart-München, die er kreuzt (Langwieder Kreuz), nach Süden hin fort und schafft mit der im Bereich Allach vom Autobahnring nach Westen abzweigenden, parallel zu einer Bahnlinie (“Güterumgehungsbahn”) verlaufenden ebenfalls vierstreifigen Eschenrieder Spange eine zusätzliche tangentiale Verbindung zur A 8. Der hier streitige planfestgestellte Abschnitt des Rings endet an der Lochhausener Straße. Der Autobahnring soll später mit einem weiteren Abschnitt an die Bundesautobahn A 96 Lindau-München anschließen. Die Planung hat zum Ziel, eine leistungsfähige Autobahnverbindung zu schaffen, die den weiträumigen Verkehr an München und den Umlandgemeinden vorbeiführt, möglichst große Teile des regionalen Ziel- und Quellverkehrs aufnimmt und so das nachgeordnete Straßennetz entlastet sowie schließlich den örtlichen Verkehr so verteilt, daß Siedlungsgebiete flächenhaft vom Verkehr entlastet werden.
Die Klägerin strebt die baldige Verwirklichung der Spange Eschenried und einer lediglich zweistreifigen Bundesstraße als Verbindung zwischen dem Nordteil des Autobahnrings und der Bundesautobahn A 96 (München – Lindau) an. Damit soll zum einen der Westen Münchens vom Fernverkehr entlastet werden. Zum anderen sollen die straßenbedingten Umwelteinwirkungen vor allem im Hinblick auf das Projekt einer Großsiedlung (Freiham) im Bereich des nächsten Planabschnitts so gering wie möglich gehalten und die Straßenverbindung so knapp dimensioniert werden, daß die Bemühungen der Klägerin, den motorisierten Individualverkehr einzudämmen, nicht gestört werden. Die Klägerin sieht sich durch die Planfeststellung in ihren Rechten verletzt, weil für das Vorhaben ihr gehörendes Grundeigentum in Anspruch genommen werde, weil das Vorhaben in das städtische Straßennetz eingreife, vor allem aber weil sich aus der angegriffenen Planung zwingend der Weiterbau einer Autobahn nach Süden ergebe, die die Verwirklichung des Siedlungsprojekts Freiham gefährde. Sie rügt das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung, Mängel der Bedarfsanalyse und der Verkehrsprognostik, Abwägungsmängel in Bezug auf Natur und Landschaft sowie die Lärm- und Schadstoffbelastung, Defizite bei der Erfüllung des naturschutzrechtlichen Ausgleichsgebots und die Fehlgewichtung ihrer Belange als Trägerin der gemeindlichen Planungshoheit.
Die Klägerin begehrt mit ihren Anträgen in erster Linie die Abänderung und Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses entsprechend von ihr gemachten Vorschlägen, die eine Reduzierung des Vorhabens nach Süden auf eine zweistreifige Bundesstraße vorsehen, hilfsweise die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses und weiter hilfsweise die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses in Bezug auf Folgeeinrichtungen (Feld- und Waldwege, Radwege, Unterführung) und dessen Änderung im Nordabschnitt durch Reduzierung des Querschnitts um 3 m.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich vor allem auf ein begrenztes Rügerecht der Klägerin.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Beklagten verpflichtet, in einem ergänzenden Verfahren über die Ausbaumerkmale von im einzelnen bezeichneten öffentlichen Feld- und Waldwegen erneut zu entscheiden. Im übrigen hat er die Klage als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung der Klagabweisung hat er im wesentlichen ausgeführt:
Die Klägerin könne die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht verlangen. Die Planung sei im Bedarfsplan für den Ausbau der Bundesfernstraßen ausgewiesen und damit von der Zielsetzung und vom Bedarf her gerechtfertigt. Die privaten Eigentumsinteressen der Klägerin seien ausreichend in der Abwägung berücksichtigt worden. Auf eine etwaige unzutreffende Erfassung und Bewertung öffentlicher Belange etwa des Umweltschutzes könne sie sich – anders als ein privater Rechtsträger – als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht berufen.
Die Klägerin sei nicht in ihrer Planungshoheit verletzt. Die projektierte Siedlung Freiham liege im nachfolgenden Planungsabschnitt. Die Trassenführung werde zwar bereits jetzt so weit festgelegt, daß sie die Siedlung zwangsläufig tangiere. Jedoch werde dieses planerisch im einzelnen noch nicht konkretisierte Vorhaben durch die Straßenplanung weder verhindert noch grundlegend berührt. Im derzeit gültigen Flächennutzungsplan sei die planfestgestellte Netzkonzeption einschließlich des nachfolgenden Abschnitts enthalten. Eine vom Stadtrat der Klägerin beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans sei noch nicht in Kraft getreten. Die Planfeststellungsbehörde sei deshalb zu Recht vom Vorrang der Fernstraßenplanung ausgegangen. Die städtebaulichen Belange im Hinblick auf die Siedlung Freiham habe die Planfeststellungsbehörde dahin gehend gesehen und zutreffend bewertet, daß diese auf eine Erschließung über das Fernstraßennetz angewiesen sei, daß sie bei entsprechenden planerischen und baulichen Vorkehrungen auch neben der Autobahn weitgehend verwirklicht werden könne, daß die Kosten dem Siedlungsträger anzulasten seien und daß letztlich die Probleme des Nebeneinanders von Autobahn und Siedlung im nachfolgenden Planabschnitt zu behandeln seien. Die strittigen Fragen könnten allerdings erst auf der Grundlage einer hinreichend genauen Bauleitplanung beurteilt und gelöst werden. Solange diese fehle und die Klägerin nur mit globalen Planungsdaten argumentiere, könne von der Fernstraßenplanung nicht mehr als eine vergleichbare globale Rücksichtnahme verlangt werden.
Die Klägerin könne sich schließlich nicht auf Abwägungsmängel hinsichtlich der Umweltverträglichkeit des Vorhabens berufen, weil diese ihr auch als Trägerin der gemeindlichen Planungshoheit nicht zu eigener Wahrnehmung zugewiesen seien. Die geltend gemachten Abwägungsmängel beträfen nicht Umwelteinwirkungen auf konkrete Planungen oder bestimmte gemeindliche Einrichtungen, sondern auf die Lebensverhältnisse der Bevölkerung und die Überplanbarkeit des Stadtgebiets im allgemeinen.
Der Planfeststellungsbeschluß verletze die Klägerin nicht als Trägerin der Straßenbaulast. Die Planfeststellungsbehörde habe das Interesse, eine Überlastung der Lochhausener Straße als Folge der Abschnittsbildung zu vermeiden, gesehen und ausreichend berücksichtigt. Die Abschnittsbildung sei nicht zu beanstanden.
Einen Anspruch auf Planergänzung im Hinblick auf Rad- und Gehwege zu beiden Seiten der Lochhausener Straße und auf eine Unterführung habe die Klägerin nicht. Die Planung sei insofern abwägungsfehlerfrei. Gleiches gelte für die von der Klägerin begehrte Reduzierung des Querschnitts der Autobahn im Nordwestabschnitt auf 3 m.
Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin, mit der diese ihre in erster Instanz erfolglosen Anträge weiterverfolgt. Sie rügt Fehler des gerichtlichen Verfahrens wie auch in der Anwendung materiellen Rechts.
Der Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs und beantragt Zurückweisung der Revision.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Klägerin hat die von ihr im Revisionsverfahren geltend gemachten Ansprüche nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat insoweit die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
1. Die Klageanträge zu 1 und 2 sind unzulässig. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, diese Anträge seien als ein Minus in dem auf vollständige Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Antrag zu 3 enthalten und deshalb sei auf sie nicht einzugehen, wird dem Klagbegehren nicht gerecht. Die Klägerin hat dies zwar nicht mit Verfahrensrügen angegriffen, da sie die Anträge jedoch im Revisionsverfahren wiederum gestellt hat, ist auf sie gleichwohl einzugehen. Die Klägerin hat indes unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf eine bestimmte Alternativplanung, wie sie sie mit diesen Klaganträgen und den darin in Bezug genommenen Schriftsätzen und zeichnerischen Darstellungen dem Beklagten nahezubringen versucht; denn welche Planung mit dem Ziel ihrer verbindlichen Feststellung in das Planfeststellungsverfahren eingebracht wird, entscheidet allein der Straßenbaulastträger. Änderungen der planerischen Konzeption, wie z.B. des Trassenverlaufs oder der Zahl der Fahrstreifen, kann allenfalls die Planfeststellungsbehörde anordnen.
2. Den Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin wird durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß nicht in ihren Rechten verletzt.
a) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Zielen des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG und einen Verkehrsbedarf bejaht. Das Vorhaben ist im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen – Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 des Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) vom 21. April 1986 (BGBl I S. 558), geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl I S. 1221), jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1993 (BGBl I S. 1878) – ausgewiesen. Damit sind gemäß § 1 Abs. 2 FStrAbG Zielkonformität und Bedarf vom Gesetzgeber mit Verbindlichkeit auch für die Gerichte festgestellt (Urteil des Senats vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr.102 = DVBl 1995, 1012 = NuR 1995, 537). Es gibt keine Anhaltspunkte, daß der Gesetzgeber mit der Bedarfsfeststellung für das hier streitige Vorhaben die Grenzen seines gesetzgeberischen Ermessens überschritten hätte. Die von der Revision dagegen erhobenen Einwände geben dem Senat keinen Anlaß, die mit der genannten Entscheidung vom 8. Juni 1995 eingeleitete Rechtsprechung zu korrigieren. Insbesondere vermag die Auffassung der Revision nicht zu überzeugen, der Gesetzgeber habe verbindlich nur über die Zielkonformität der in den Plan aufgenommenen Vorhaben entschieden, nicht zugleich auch über den Bedarf. Wenn der Gesetzgeber einen “Bedarfsplan” als Gesetz beschließt, dann liegt die Annahme, er habe gerade nicht über den Bedarf verbindlich entscheiden wollen, ganz und gar fern. Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zuzustimmen, daß die gesetzgeberische Bedarfsentscheidung nicht nur für die sog. Planrechtfertigung gilt und verbindlich ist, sondern auch für den Bedarf als in die Abwägung einzustellenden Posten. Es wäre widersprüchlich, wenn der Bedarf für die Planrechtfertigung feststünde, für die Abwägung aber in Frage gestellt werden könnte. Das besagt nicht, daß es – wie der Senat schon mehrfach zum Ausdruck gebracht hat – nicht Belange geben könnte, die so gewichtig sind, daß sie in der Abwägung den kraft gesetzgeberischer Entscheidung feststehenden Bedarf überwinden können.
Die auf die Überprüfung des konkreten Bedarfs gerichteten Aufklärungsrügen der Revision sind unzulässig; denn die zum Beweis gestellten Tatsachen waren im Hinblick auf die Bindung durch das Fernstraßenausbaugesetz für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht entscheidungserheblich.
b) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof einen Anspruch der Klägerin verneint, wegen der Inanspruchnahme ihr gehörender Grundstücke die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zu verlangen.
Zwar kann auch eine Gemeinde als Fehler der Abwägung rügen, ihre Interessen, vor allem Nutzungsinteressen, als Eigentümerin von Grundstücken seien nicht oder nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden; insofern hat sie die gleiche Rechtsstellung wie andere – private – Eigentümer (Urteile vom 27. März 1992 – BVerwG 7 C 18.91 – BVerwGE 90, 96 ≪101 ff.≫ und vom 24. November 1994 – BVerwG 7 C 25.93 – BVerwGE 97, 143 ≪151≫). Insofern sind indes nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Fehler nicht ersichtlich.
Als Hoheitsträgerin kann die Gemeinde, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, den Planfeststellungsbeschluß wegen seiner enteignenden Vorwirkung nicht mit der Begründung angreifen, öffentliche, sie nicht in ihrer Planungshoheit schützende Belange, wie solche des Umweltschutzes, seien nicht oder nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden (Urteil vom 1. Juli 1988 – BVerwG 4 C 15.85 – Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 69 = NVwZ 1989, 247 = NuR 1990, 109; Urteil vom 24. November 1994 – BVerwG 7 C 25.93 – BVerwGE 97, 143 ≪151 ff.≫; Beschluß vom 13. März 1995 – BVerwG 11 VR 2.95 – NVwZ 1995, 903, 905; NuR 1995, 250; UPR 1995, 268). Daß ein Privater eine umfassende gerichtliche Kontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung verlangen kann, insbesondere auch eine Überprüfung der Einhaltung des Abwägungsgebots in Bezug auf öffentliche, nicht seinem Schutz dienende Belange, beruht darauf, daß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG eine Enteignung nur zum Wohl der Allgemeinheit zuläßt und damit eine dem objektiven Recht nicht entsprechende Enteignung ausschließt (Urteile vom 18. März 1983 – BVerwG 4 C 80.79 – BVerwGE 67, 74 ≪76≫, vom 6. März 1987 – BVerwG 4 C 11.83 – BVerwGE 77, 86 ≪92≫ und vom 18. Dezember 1987 – BVerwG 4 C 9.86 – BVerwGE 78, 347 ≪355≫). Dieser Schutz kommt einer Gemeinde nicht zu, da sie nicht Grundrechtsträger ist, sich damit also auch nicht auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG berufen kann (vgl. BVerfGE 61, 82). Anderenfalls könnten die Gemeinden sich über die Anrufung der Verwaltungsgerichte zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen, wenn sie mehr oder minder zufällig als Grundstückseigentümer von einem hoheitlichen Akt mit enteignender Vorwirkung betroffen sind. Die Gemeinden sind Teil der öffentlichen Gewalt, auch soweit sie als Fiskus über Eigentum an Grundstücken verfügen. Mit dieser Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof auch eine die Gemeinde schützende Wirkung von Vorschriften der Bayerischen Verfassung und des Bayerischen Enteignungsgesetzes abgelehnt, die die Enteignung nur aus Erfordernissen des Allgemeinwohls zulassen. Dagegen ist bundesrechtlich nichts einzuwenden. Bundesrecht und Landesrecht können sogar vorsehen, daß Gemeinden ihnen gehörende Grundstücke entschädigungslos für bestimmte öffentliche Zwecke bereitzustellen haben. Ob die Gemeinden gegen die Inanspruchnahme ihres Eigentums Rechtsschutz beanspruchen, nämlich geltend machen können, die betreffende Maßnahme entspreche nicht dem Gesetz, ist eine Frage des einfachen materiellen Rechts. Nur wenn durch die Inanspruchnahme gemeindlicher Grundstücke der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berührt wird, ist Rechtsschutz verfassungsrechtlich geboten. Alles, was unterhalb dieser Schwelle liegt, kann der einfache Gesetzgeber nach Ermessen regeln.
c) Die Klägerin ist durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß nicht in ihrer Planungshoheit als einem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Recht verletzt.
aa) Die Revision wendet sich zu Unrecht dagegen, daß der Verwaltungsgerichtshof die Planung für die Siedlung Freiham als nicht genügend konkretisiert angesehen hat.
Zwar kann sich die Klägerin auf eine Beeinträchtigung ihrer Siedlungsplanungen für Freiham berufen, obwohl das beabsichtigte Projekt nicht im Bereich des planfestgestellten, sondern erst im nachfolgenden Autobahnabschnitt liegt. Der planfestgestellte Abschnitt setzt einen Zwangspunkt in der Weise, daß die Fortführung der Autobahn über das Abschnittsende hinaus unvermeidbar auf das von der Klägerin beabsichtigte Siedlungsgebiet stößt; es liegt unausweichlich im Einwirkungsbereich der Straße. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch zutreffend ausgeführt, die Klägerin könne nicht verlangen, daß Einzelheiten der Betroffenheit im nächsten Abschnitt bereits jetzt in die Abwägung eingestellt würden, die im nächsten Planungsabschnitt zu lösen seien. Sie könne den planfestgestellten Abschnitt nur mit solchen Betroffenheiten aus der beabsichtigten Weiterführung angreifen, an denen die Gesamtplanung der Autobahn und damit auch schon der planfestgestellte Abschnitt scheitern müsse. Ergebe die behördliche Prognose, daß die Gesamtplanung nicht an unüberwindlichen Hindernissen im nachfolgenden Abschnitt scheitern müsse, so könne die Klägerin als “Zwangspunkt-Betroffene” nur diese Prognose angreifen. Dieser Ansatz des Verwaltungsgerichtshof ist überzeugend. Es leuchtet ohne weiteres ein, daß ein erst im nachfolgenden Abschnitt Betroffener mit der Anfechtung der Planfeststellung für den Vorabschnitt nicht die gesamte Planungsproblematik des ihn erst betreffenden nachfolgenden Abschnitts aufrufen kann, sondern sich darauf beschränken lassen muß, mit dem Aufruf von seine Rechtsposition betreffenden Problemen und Konflikten die Machbarkeit der Gesamtplanung und damit auch des Vorabschnitts in Frage zu stellen. Sonst hätte die Abschnittsbildung keinen Sinn; sie würde sozusagen durch die Hintertür wieder aufgehoben.
Der Verwaltungsgerichtshof führt weiter aus: Die straßenrechtliche Gesamtplanung könne im nächsten Abschnitt nur dann auf ein unüberwindbares Hindernis in Gestalt der Siedlung Freiham stoßen, wenn diese Siedlung hinreichend konkret und planerisch verfestigt sei; denn im Konflikt zwischen Fachplanung und Bauleitplanung könne eine Gemeinde in ihrer Planungshoheit überhaupt nur verletzt sein, wenn ihre Bauleitplanung bereits hinreichend konkret und verfestigt sei. Der Fachplanungsträger könne, wenn er auf gemeindliche Planungsabsichten stoße, mit seiner Planung nicht so lange warten, bis die Gemeinde ihre Planung konkretisiert habe, um sich dieser dann anzupassen. Vielmehr habe grundsätzlich derjenige Planungsträger den Vorrang, der seine Planung zuerst konkretisiere und verfestige. Das sei hier der Beklagte. Die planfestgestellte Trasse sei seit langem konkretisiert und planerisch verfestigt. In dem bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses und sogar jetzt noch geltenden Flächennutzungsplan sei sogar die jetzt planfestgestellte Trasse als solche enthalten. Wenn auch die Klägerin bereits seit langem Planungsabsichten für eine Siedlung Freiham verfolge, so seien diese bisher doch recht global und in ihrer planerischen Ausgestaltung noch nicht so konkret, daß darauf mit der Straßenplanung konkret Rücksicht genommen werden könne. Die Planfeststellungsbehörde habe die Planungsabsichten der Klägerin zur Kenntnis genommen und die Einschätzung getroffen, daß die von der Klägerin in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Probleme, z.B. hinsichtlich des Lärmschutzes, im nächsten Abschnitt, ggf. auch durch die spätere Bauleitplanung, planerisch bewältigt werden könnten.
Diese Ausführungen lassen eine Verletzung von Bundesrecht nicht erkennen. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß eine Gemeinde mit eigenen Planungen eine Fachplanung grundsätzlich nur abwehren kann, wenn ihre eigene Planung hinreichend konkret und verfestigt ist (Urteil vom 22. Juni 1976 – BVerwG 4 C 40.75 – Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11; Urteil vom 29. Juni 1983 – BVerwG 7 C 102.82 – DVBl 1984, 88; Urteil vom 11. April 1986 – BVerwG 4 C 51.83 – BVerwGE 74, 124 ≪132≫; vgl. auch Urteil vom 30. August 1993 – BVerwG 7 A 14.93 – NVwZ 1994, 371 = ZfBR 1994, 43, zur Darlegungslast der Gemeinde bezüglich ihrer konkreten Planung). Ebenso entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß, wenn Fachplanung und Bauleitplanung konkurrieren, diejenige Planung grundsätzlich Rücksicht auf die andere zu nehmen hat, die den zeitlichen Vorsprung hat (Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 63.80 –, BVerwGE 71, 150 ≪156≫; Urteil vom 22. Mai 1987 – BVerwG 4 C 33 – 35.83 –, BVerwGE 77, 285 ≪292≫). Der Gesichtspunkt der Priorität ist – neben der vom Verwaltungsgerichtshof auch genannten Vorrangregel des § 16 Abs. 3 Satz 3 FStrG – ein wichtiges Abwägungskriterium.
Was die Revision hiergegen vorträgt, greift nicht durch. Sie versucht darzulegen, daß die Planungen der Klägerin bereits genügend konkret und verfestigt seien. Mit dieser Wertung könnte sie indes nur durchdringen, wenn sie geltend machen könnte, der Verwaltungsgerichtshof hätte verfahrensfehlerhaft bestimmte, die Planung konkretisierende und verfestigende Umstände übersehen oder aufzuklären versäumt. Daran läßt es die Revision fehlen. Übrigens hat der Verwaltungsgerichtshof – entgegen der Darstellung der Revision – nicht gemeint, nur eine verbindliche Bauleitplanung sei hinreichend konkret und verfestigt; der Verwaltungsgerichtshof hat – in Übereinstimmung mit der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – von einer verbindlichen oder in sonstiger Weise verfestigten Planung gesprochen. Daß es im Verlauf der Weiterführung der Autobahntrasse im Zeitpunkt der Planfeststellung eine in sonstiger Weise verfestigte Planung gegeben habe, z.B. Ausweisungen für Wohngebiete in Bebauungsplanentwürfen, mit denen die Autobahnplanung schlechterdings unvereinbar ist, macht die Revision nicht geltend, erst recht nicht, dies ergebe sich aus Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, oder dieser habe eine Aufklärung dazu verfahrensfehlerhaft versäumt. Sie führt nur aus, inzwischen, nämlich am 19. Mai 1993, habe der Stadtrat der Klägerin eine Änderung des Flächennutzungsplans mit Darstellungen für die Siedlung Freiham beschlossen, die indes noch nicht genehmigt sei. Auch hierzu trägt sie nicht vor, der geänderte Flächennutzungsplan enthalte Darstellungen, wie Wohngebiete im künftigen Trassenverlauf der A 99, die mit der Autobahnplanung schlechthin unvereinbar seien. Sie vermag die Annahme der Planfeststellungsbehörde wie auch des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu entkräften, die Siedlung Freiham lasse sich bei entsprechender planerischer Gestaltung ohne wesentliche Abstriche auch nach Realisierung des Autobahnvorhabens noch planen und verwirklichen. Was die Revision vorträgt, sind planerische Erschwernisse und planerischer Anpassungsbedarf für die Bauleitplanung wie auch mögliche Reduzierungen der als Wohnbauland geeigneten Fläche. Das ist jedoch eine von der Klägerin hinzunehmende Folge des Umstands, daß sie mit ihrer Planung auf eine schon vorher konkretisierte und verfestigte, ja von ihr selbst früher sogar mitgetragene Fachplanung trifft.
bb) Der Verwaltungsgerichtshof nimmt übrigens an, die Planfeststellungsbehörde müsse auch auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend so weit wie möglich Rücksicht nehmen, nämlich in der Weise, daß durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise “verbaut” werden. Dem ist zuzustimmen. Der Satz, die Gemeinde könne sich nur gegen eine Nichtberücksichtigung hinreichend konkreter und verfestigter Planungen in der fachplanerischen Abwägung wehren, ist in solcher Ausschließlichkeit nicht richtig. Jedoch sieht der Verwaltungsgerichtshof auch insofern kein Abwägungsdefizit der Planfeststellung. Eine Fachplanung kann, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführt, nur so konkret auf die Bauleitplanung einer Gemeinde Rücksicht nehmen, wie diese konkret ist. Auf globale Planungsabsichten – wie sie nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hier erst vorliegen – kann auch nur global Rücksicht genommen werden, nämlich allenfalls in der Weise, daß deren Realisierbarkeit nicht schlechterdings verhindert wird. Eine Fachplanung unterlassen zu müssen, weil die Gemeinde in dem von der Fachplanung berührten Bereich noch nicht konkretisierte Planungsabsichten verfolgt, liefe nach der zutreffenden Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs auf einen – als solchen nicht abwägungserheblichen – “Freihaltebelang” zugunsten der Gemeinde hinaus.
cc) Die Klägerin sieht sich – unabhängig von einer Beeinträchtigung der Siedlung Freiham – in ihrer Planungshoheit auch dadurch beeinträchtigt, daß bei der Planfeststellung eine Umweltverträglichkeitsprüfung versäumt und wesentliche Belange des Umweltschutzes unberücksichtigt geblieben seien. Sie bezieht sich insoweit auf § 1 Abs. 5 BauGB, wonach die gemeindliche Bauleitplanung dazu beitragen soll, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu sichern und zu entwickeln. Sie sieht darin die gemeindliche Planungshoheit um die Verantwortung für den Umweltschutz in der Weise angereichert, daß die Gemeinde sich insgesamt zum Hüter dieses Rechtsguts aufschwingen und dieses auch gegenüber anderen Hoheitsträgern notfalls auf gerichtlichem Wege durchsetzen könne. Das trifft nicht zu. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB normiert Planungsgrundsätze für die gemeindliche Bauleitplanung; er will dieser gleichsam Richtung geben, die Gemeinde aber nicht zum gesamtverantwortlichen Wächter des Umweltschutzes gegenüber anderen Planungsträgern machen, sie gar mit Klagebefugnissen gegenüber deren Hoheitsakten ausstatten.
dd) Die Revision meint, die Planfeststellung greife dadurch in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht und die Planungshoheit ein, daß sie auch das Ziel verfolge, einen leistungsfähigen Verteilerring für den örtlichen Verkehr zu schaffen, was ausschließlich Sache der Klägerin selbst sei, jedenfalls nicht gegen deren Willen geschehen könne. Dies trifft nicht zu. Auch soweit einer Autobahn die Funktion eines Verteilers für den örtlichen Verkehr zukommt, was in einem großstädtischen Raum nahezu unumgänglich ist, bleibt sie Teil eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes für den weiträumigen Verkehr (§ 1 Abs. 1 FStrG) und ihre Planung, Errichtung und Unterhaltung Aufgabe des Bundes.
ee) Die Revision greift zu Unrecht die Abschnittsbildung an. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese für rechtmäßig gehalten, weil der Abschnitt, wenn auch keine optimale, so doch eine selbständige Verkehrsfunktion erfülle.
Der Einwand der Revision, eine Bundesautobahn dürfe nicht auf einer gemeindlichen Straße, wie hier der Lochhausener Straße, enden, dies widerspreche der Zielsetzung des § 1 Abs. 1 FStrG, greift schon deshalb nicht, weil es sich nicht um eine endgültige, sondern eine vorübergehende Lösung handelt. Selbst wenn sich jedoch später ergeben sollte, daß die Fortführung des Autobahnrings scheitert und das Abschnittsende auch Ende der Autobahn A 99 bleibt, läge darin kein rechtlich unzulässiger Zustand. Die Revision irrt mit der Annahme, eine Bundesautobahn dürfe deshalb nicht auf einer Gemeindestraße enden, weil das gemeindliche Straßennetz nicht durch den von der Autobahn abfahrenden Massenverkehr überlastet werden dürfe. Irgendwo wird der Autobahnverkehr immer auf das nachgeordnete Straßennetz verteilt und endet letztlich im gemeindlichen Verkehrsnetz, weil Autoverkehr von in Gemeinden liegenden Wohn- und Arbeitsstätten ausgeht und zu ihnen hinführt.
Der weitere Einwand, die Lochhausener Straße sei von ihrer Kapazität und ihrer baulichen Ausgestaltung her nicht in der Lage, den Verkehr vom Ende des Autobahnrings aufzunehmen, nimmt ebenfalls nicht zur Kenntnis, daß die Anschlußstelle nur eine vorübergehende Lösung sein soll und daß, sollte sich wider Erwarten die Nichtfortführbarkeit des Autobahnrings ergeben, laut Planfeststellungsbeschluß eine Umgestaltung der Anschlußstelle vorbehalten bleibt. Außerdem prognostiziert die Revision die Verkehrsmengen anders, als es die Planfeststellungsbehörde mit nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nachvollziehbaren Erwägungen getan hat. Sie prognostiziert auch die Wahrscheinlichkeit der Weiterführung des Autobahnrings anders als – vom Verwaltungsgerichtshof bestätigt – die Planfeststellungsbehörde. Auf solche abweichenden Prognosen, die Spekulation sind, kann die Revision nicht gestützt werden. Soweit Aufklärungsrügen erhoben werden, kam es auf die zum Beweis gestellten Tatsachen nicht an, weil die Planfeststellungsbehörde nach der insoweit maßgebenden Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs mit der Anbindung der A 99 an die Lochhausener Straße zu Recht keine auf Dauer bestimmte Lösung geschaffen und die Unzulänglichkeiten des Provisoriums vorübergehend in Kauf genommen hat.
Mit dem weiteren Einwand, Straßenbaubehörde und Planfeststellungsbehörde hätten das Abschnittsende an die Lochhausener Straße gelegt, damit von der Behelfsmäßigkeit dieser Lösung mit ihren erheblichen Gefahren für Leben und Gesundheit Druck ausgehe, die Autobahn weiterzuführen, greift die Revision eine Bemerkung in den Gründen des angefochtenen Urteils auf. Der Verwaltungsgerichtshof äußert (UA S. 24 f.): “Soweit Kläger vermuten, die sicherlich unbefriedigende Verkehrssituation am Abschnittsende solle den Weiterbau forcieren, dürfte dies zutreffen; derartige verwaltungstaktische Erwägungen sind aber nicht illegitim.” Damit hat der Verwaltungsgerichtshof nicht – wie es die Revision offenbar versteht – festgestellt, eine solche verwaltungstaktische Erwägung sei ein ausschlaggebender, gar der allein ausschlaggebende Gesichtspunkt für die Abschnittsbildung an der Lochhausener Straße gewesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat vielmehr festgestellt, daß es für die Abschnittsbildung an dieser Stelle plausible Gründe gebe und daß es sich hier um einen Zwangspunkt handele, den die Planung nicht ausgewählt, sondern als “einer vernünftigen Planung zwingend vorgegeben aufgegriffen” habe (UA S. 25). Abgesehen davon hat der Verwaltungsgerichtshof das erwähnte Motiv nicht festgestellt, sondern als eine Vermutung von Klägern zitiert, die zutreffen “dürfte”. Er hat somit gemeint, daß das Motiv, wenn es erwogen worden sein sollte, eine Rolle, wenn auch nur eine Nebenrolle, gespielt haben könnte, nämlich in dem Sinne, daß von der zwangsläufig, aber nicht gezielt herbeigeführten, unbefriedigenden Zwischenlösung auch ein erwünschter Effekt der Forcierung des Weiterbaus der Autobahn ausgehe. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.
3. Den Planergänzungsanspruch, mit dem die Klägerin im Bereich des Abschnittsendes der Autobahn Rad- und Gehwege zu beiden Seiten der Lochhausener Straße sowie eine Unterführung für den Geh- und Radverkehr begehrt, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht abgelehnt. Mit ihren Einwänden kann die Klägerin deshalb keinen Erfolg haben, weil sie von einer Tatsachenwürdigung ausgeht, die von derjenigen des Verwaltungsgerichtshofs abweicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Planung für rechtmäßig, insbesondere für abwägungsfehlerfrei gehalten und dazu in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Planfeststellungsbehörde in der mündlichen Verhandlung erläutert habe, welche Umstände und Erwägungen für die hier getroffene verkehrliche Lösung maßgebend gewesen seien und daß die Klägerin dieser überzeugenden Begründung nicht substantiiert entgegengetreten sei und weitere Aufklärung nicht beantragt habe. Dem tritt die Revision nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen entgegen.
4. Das Begehren auf Reduzierung des Straßenquerschnitts hat der Verwaltungsgerichtshof mit der Begründung abgelehnt, die Klägerin habe den in den Gründen des Planfeststellungsbeschlusses benannten Erwägungen keinen eigenen, ihr Eigentum oder ihre Planungshoheit betreffenden Belang entgegensetzen können, der übergangen worden oder gewichtig oder konkret genug sein könnte, um zu einer Unausgewogenheit der Planung zu führen. In rechtlicher Hinsicht ist dies nicht zu beanstanden. Die Revision erhebt gegen die der Rechtsanwendung zugrundeliegenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine Verfahrensrügen. Sie wiederholt im wesentlichen nur den Sachvortrag aus dem erstinstanzlichen Verfahren; das ist revisionsrechtlich unerheblich.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Gaentzsch, Berkemann, Hien, Lemmel, Halama
Fundstellen
BVerwGE, 388 |
DÖV 1997, 794 |
DVBl. 1996, 914 |