BVerwG Urteil vom 22.11.1994 - 1 C 29.93

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 10.05.1993; Aktenzeichen 13 A 1779/92)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 1993 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Beklagte berechtigt ist, durch Verwaltungsakt die Verpflichtung der Klägerin auszusprechen, Mitteilungen nach § 11 Abs. 2 des Betriebsrentengesetzes – BetrAVG – zu machen.

Der Beklagte geht davon aus, daß die Klägerin im Jahre 1982 zumindest einen Betriebsteil der insolvent gewordenen und später in Konkurs gefallenen Karl Riedel und Sohn KG im Sinne des § 613 a BGB durch Rechtsgeschäft übernommen und Arbeitnehmer dieser Gesellschaft weiterbeschäftigt hat. Die Kommanditgesellschaft hatte eine betriebliche Altersversorgung durchgeführt. Nach Auffassung des Beklagten ist die Klägerin in die entsprechenden Verpflichtungen eingetreten.

Der Beklagte erließ am 14. Dezember 1988 gegen die Klägerin einen „Bescheid über die Meldepflicht nach § 11 Abs. 2 BetrAVG”, durch den diese verpflichtet wurde, für die Jahre 1983 bis 1988 die Höhe des nach § 10 Abs. 3 BetrAVG für die Bemessung des Beitrags maßgebenden Betrags zu melden. Weiter heißt es, daß die Meldepflicht auch für die Zukunft bestehe, solange die betriebliche Altersversorgung durchgeführt werde.

Hiergegen hat die Klägerin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen hat, der Bescheid sei ein zulässiger Beitragsgrundlagenbescheid, dessen gesetzliche Voraussetzungen vorlägen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung der Klägerin die angefochtenen Bescheide aufgehoben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Der Beklagte habe keinen Beitragsgrundlagenbescheid, sondern einen Bescheid über die Meldepflicht nach § 11 Abs. 2 BetrAVG erlassen. Dafür fehle aber eine Rechtsgrundlage. Anders als § 10 BetrAVG ermächtige § 11 Abs. 2 BetrAVG nicht zum Erlaß von Verwaltungsakten. Die erforderliche Ermächtigung könne auch nicht im Wege der Auslegung ermittelt werden, zumal die Beleihung des Beklagten mit hoheitlichen Befugnissen wegen des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts eng verstanden werden müsse. Der Beklagte könne seine Aufgaben auch ohne Erlaß von Meldebescheiden erfüllen.

Der Beklagte macht zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision geltend, es sei anerkannten Rechts, daß er gemäß § 10 BetrAVG nicht nur einen bezifferten Beitragsbescheid, sondern auch einen Beitragsgrundlagenbescheid erlassen dürfe; in gleicher Weise müsse auch ein Meldebescheid nach § 11 Abs. 2 BetrAVG für zulässig erachtet werden, da die Meldepflicht im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Beitragspflicht bestehe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 1993 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 11. März 1992 zurückzuweisen.

Die Klägerin pflichtet dem Berufungsurteil bei und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt stimmt den Ausführungen des Beklagten zu und führt aus, die Meldepflicht sei nach Sinn und Zweck der Regelung als Teil der öffentlich-rechtlichen Beitragspflicht nach § 10 BetrAVG anzusehen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist der Beklagte befugt, dem beitragspflichtigen Arbeitgeber die Erfüllung der Verpflichtungen nach § 11 Abs. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung – Betriebsrentengesetz, BetrAVG – vom 19. Dezember 1974 (BGBl I S. 3610), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juli 1994 (BGBl I S. 1630) und hier anzuwenden in der Fassung des Gesetzes vom 8. Dezember 1986 (BGBl I S. 2317), durch Verwaltungsakt aufzugeben. Daß der angefochtene Bescheid eine solche Regelung enthält, hat das Oberverwalturigsgericht zu Recht angenommen.

a) §§ 7 ff. BetrAVG schaffen den gesetzlichen Rahmen für die Insolvenzsicherung von Ansprüchen auf Leistungen der betrieblichen Altersversorgung und von unverfallbaren Anwartschaften auf solche Leistungen, um deren Gefährdung im Falle der Insolvenz von Arbeitgebern zu begegnen.

§ 10 Abs. 1 BetrAVG bestimmt, daß die Mittel für die Durchführung der Insolvenzsicherung aufgrund öffentlich–rechtlicher Verpflichtung durch Beiträge der Arbeitgeber aufgebracht werden. Nach § 10 Abs. 2 BetrAVG müssen die Beiträge den Barwert der im laufenden Kalenderjahr entstehenden Ansprüche auf Leistungen der Insolvenzsicherung, die im gleichen Zeitraum entstehenden Verwaltungskosten und sonstigen Kosten, die mit der Gewährung der Leistungen zusammenhängen, und die Zuführung zu einem Ausgleichsfonds decken. Die nach diesem Maßstab erforderlichen Beiträge werden auf die Arbeitgeber umgelegt. Dafür regelt § 10 Abs. 3 BetrAVG die Beitragsbemessungsgrundlagen, die sich nach der Art der jeweiligen betrieblichen Altersversorgung bestimmen. Nach § 10 Abs. 4 BetrAVG findet aus den Beitragsbescheiden des Trägers der Insolvenzsicherung die Zwangsvollstreckung in entsprechender Anwendung der Vorschriften der Zivilprozeßordnung statt; die vollstreckbare Ausfertigung erteilt der Träger der Insolvenzsicherung. Nach § 11 Abs. 1 BetrAVG hat der Arbeitgeber dem Träger der Insolvenzsicherung innerhalb bestimmter Fristen die Begründung einer betrieblichen Altersversorgung mitzuteilen. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BetrAVG hat ein beitragspflichtiger Arbeitgeber dem Träger der Insolvenzsicherung spätestens bis zum 30. September eines jeden Kalenderjahres die Höhe des nach § 10 Abs. 3 BetrAVG für die Bemessung des beitragsmaßgebenden Betrages aufgrund von Gutachten, Bescheinigungen bzw. nachprüfbaren Berechnungen mitzuteilen.

b) Träger der Insolvenzsicherung ist nach § 14 Abs. 1 BetrAVG der Pensions-Sicherungs-Verein, ein Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit. Dies ist eine Folge dessen, daß im Gesetzgebungsverfahren eine „zentrale staatliche Einrichtung” als Träger der Insolvenzsicherung abgelehnt und eine privatrechtliche Trägerschaft befürwortet worden war (vgl. BT-Drucks. 7/2843, S. 12 ≪zu § 6 h Abs. 1≫). Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich. Sie erfordert eine Übertragung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß vom 20. Februar 1986 – 1 BvR 859, 937.81 – NJW 1987, 2501 ≪2502≫; BVerwG, Beschluß vom 7. Juni 1984 – BVerwG 7 B 153.83 – NVwZ 1985, 48). Ob und in welchem Umfang eine solche Beleihung erfolgt, ist eine Frage der Auslegung des jeweils heranzuziehenden Gesetzes (BVerwGE 35, 334 ≪337≫).

c) Der Beklagte hat die Klägerin durch den angefochtenen Bescheid aufgefordert, Daten im Sinne des § 11 Abs. 2 BetrAVG zu melden. Durch diesen Verwaltungsakt ist die einem insolvenzsicherungspflichtigen Arbeitgeber kraft Gesetzes obliegende Handlungspflicht konkretisiert worden. Ob die öffentliche Verwaltung, insbesondere ein Beliehener auch für die Form des Handelns durch Verwaltungsakt einer spezifischen Ermächtigung bedarf, kann dahinstehen. Diese muß jedenfalls nicht ausdrücklich vorliegen, sondern kann durch Auslegung ermittelt werden. Dies ist sowohl für feststellende Verwaltungsakte (vgl. z.B. BVerwGE 72, 265 ≪268≫; Urteil vom 22. Oktober 1991 – BVerwG 1 C 1.91 – Buchholz 451.20 § 33 c GewO Nr. 3; sowie zu einem sog. Beitragsgrundlagenbescheid des Beklagten BVerwGE 75, 318 ≪319≫ und Urteil vom 28. Juni 1994 – BVerwG 1 C 20.92 – ZIP 1994, 1455 ≪1456≫) als auch für Verwaltungsakte anerkannt, die eine Handlungspflicht auferlegen (Urteil vom 26. Januar 1993 – BVerwG 1 C 25.91 – Buchholz 451.20 § 14 GewO Nr. 5, S. 8 m.w.N.).

d) Dem Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung läßt sich entnehmen, daß der Beklagte befugt ist, über Mitteilungspflichten nach § 11 Abs. 2 Verwaltungsakte zu erlassen.

aa) Das Gesetz begründet nicht ausdrücklich die Befugnis des Beklagten, Bescheide nach § 11 Abs. 2 BetrAVG zu erlassen; der Wortlaut schließt sie aber auch nicht aus.

bb) Den Gesetzesmaterialien läßt sich nicht entnehmen, daß der Gesetzgeber die Befugnis des Beklagten zum Erlaß sog. Meldebescheide in Erwägung gezogen hat. Aus ihnen folgt jedoch, daß die öffentlich-rechtliche Einbindung der Insolvenzsicherung umfassend sein sollte. Dem trägt die Auffassung Rechnung, daß § 11 Abs. 2 BetrAVG nicht nur die materielle Pflicht des Sicherungspflichtigen begründet, sondern auch den Pensions-Sicherungs-Verein ermächtigt, sie durch den Erlaß von Verwaltungsakten durchzusetzen. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 26. November 1973 (BT-Drucks. 7/1281) war eine Insolvenzsicherung noch nicht vorgesehen. Erst die Beratungen des Bundesrates (BR-Drucks. 590/1/73) sowie der zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestages (BT-Drucks. 7/2843) führten zu einer Ergänzung des Gesetzentwurfs durch Vorschriften über eine Insolvenzsicherung. Dabei legte der Gesetzgeber besonderes Gewicht auf die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der Beitragspflicht, durch deren ausdrückliche Erwähnung klargestellt werden sollte, „daß die Rechtsbeziehungen zwischen beitragspflichtigen Arbeitgebern und Träger der Insolvenzsicherung auch dann öffentlich-rechtlicher Art sind, wenn – was das Gesetz primär vorsieht – der Träger der Insolvenzsicherung eine juristische Person des Privatrechts ist” (BT-Drucks. 7/2843, S. 10); der Träger der Insolvenzsicherung ist „als beliehenes Unternehmen … befugt, hoheitlich tätig zu werden” (a.a.O. S. 11). Ein Element des hoheitlichen Beitragsverhältnisses zwischen dem Arbeitgeber und dem Träger der Insolvenzsicherung stellt auch die Meldepflicht nach § 11 Abs. 2 BetrAVG dar. Ihre Erfüllung versetzt den Beklagten erst in die Lage, bezifferte Beitragsbescheide zu erlassen. Deshalb gehören zu den öffentlich-rechtlichen „Rechtsbeziehungen zwischen beitragspflichtigen Arbeitgebern und Träger der Insolvenzsicherung” die in § 11 BetrAVG den Arbeitgebern auferlegten Pflichten, die dem Beklagten gegenüber als beliehenem Unternehmer zu erfüllen sind. Dabei mag die Vorstellung des Gesetzgebers dahin gegangen sein, daß die Arbeitgeber von sich aus – ggf. angehalten durch Kammern und andere Zusammenschlüsse – die für die Funktionsfähigkeit der Insolvenzsicherung erforderlichen Daten mitteilen und daß die Einhaltung der Mitwirkungspflichten durch Ahndung von Verstößen hiergegen als Ordnungswidrigkeiten bewirkt werden sollte (BT-Drucks. 7/2843, S. 11). Diese Erwägungen des Gesetzgebers sprechen jedoch nicht gegen die Zulässigkeit von Verwaltungsakten nach § 11 Abs. 2 BetrAVG. Diese werden vielmehr der gewollten hoheitlichen Ausgestaltung des Beitragsverhältnisses in besonderer Weise gerecht.

cc) Der systematische Zusammenhang des § 11 Abs. 2 BetrAVG mit dem Normengefüge des Betriebsrentengesetzes spricht nicht gegen, sondern für die Zulässigkeit von Meldebescheiden. Aus dem Umstand, daß das Gesetz den Beitragsbescheid erwähnt (§ 10 Abs. 4 BetrAVG), kann nicht gefolgert werden, in anderen Zusammenhängen dürfe der Beklagte keine Verwaltungsakte erlassen. § 10 Abs. 4 BetrAVG begründet nicht die Befugnis des Beklagten zum Erlaß von Beitragsbescheiden, sondern setzt diese voraus und trifft nur eine Bestimmung über die Zwangsvollstreckung. Die Befugnis zum Erlaß von Beitragsbescheiden folgt nach dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes unmittelbar daraus, daß das Beitragsverhältnis öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist. Aus der Berechtigung zum Erlaß von Beitragsbescheiden hat das Bundesverwaltungsgericht das Recht des Pensions-Sicherungs-Vereins abgeleitet, Beitragsgrundlagenbescheide zu erlassen (BVerwGE 75, 318 ≪319≫; Urteil vom 28. Juni 1994 – BVerwG 1 C 20.92 – ZIP 1994, 1455 ≪1456≫). Der Erwähnung des Beitragsbescheides als Grundlage der Zwangsvollstreckung läßt sich also keine Aussage darüber entnehmen, daß er der einzige dem Beklagten zur Verfügung stehende Verwaltungsaktstyp sei. Derartiges kann auch nicht den Bestimmungen über die Verpflichtungen und Berechtigungen Dritter zur Amtshilfe und Mitwirkung (§ 11 Abs. 6 und 8 BetrAVG) entnommen werden; diese betreffen die Ermittlung der beitragspflichtigen Arbeitgeber. Die nach § 11 Abs. 2 BetrAVG mitzuteilenden Daten stehen im allgemeinen nur dem jeweiligen Arbeitgeber zur Verfügung und nur er kann und muß die entsprechenden Meldungen vornehmen. Wenn das Gesetz nicht einmal ausdrücklich die Befugnis zum Erlaß eines Beitragsbescheides ausgesprochen hat, läßt dies den Schluß zu, daß die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsakten durch den Beklagten in diesem öffentlich-rechtlichen Beitragsverhältnis zur Durchsetzung der Pflichten der beitragspflichtigen Arbeitgeber als selbstverständlich vorausgesetzt ist. Nichts spricht dafür, daß diese nicht gegeben sein soll, wenn der Beklagte zur Berechnung der Beiträge auf die Mitwirkung der Arbeitgeber angewiesen ist. Insbesondere kann aus der Regelung des § 12 BetrAVG derartiges nicht geschlossen werden. Daß die Nichterfüllung von Pflichten der Arbeitgeber eine Ordnungswidrigkeit darstellt, schließt den Erlaß von Verwaltungsakten zur Konkretisierung solcher Pflichten und gegebenenfalls deren Vollstreckung nicht aus. Derartige „Doppelgleisigkeiten” sind in der Rechtsordnung nicht ungewöhnlich.

dd) Der Normzweck läßt einen Meldebescheid auch als sinnvoll und geboten erscheinen. Sinn und Zweck des § 11 BetrAVG gehen dahin, dem Beklagten auf möglichst einfache Weise die zur Beitragsfestsetzung notwendigen Berechnungsgrundlagen zu verschaffen, indem die Arbeitgeber, die die erforderlichen Daten beibringen können, verpflichtet werden, sie dem Beklagten mitzuteilen. Der Zusammenhang zwischen der Regelung des § 11 BetrAVG und der Beitragshoheit des Beklagten legt es nahe, daß die Pflichten nach § 11 BetrAVG durch Verwaltungsakte konkretisiert werden dürfen. Es spricht nichts dafür, daß der Beklagte zwar ermächtigt ist, den Beitrag gegenüber dem Pflichtigen einseitig hoheitlich festzusetzen und ihm dessen Zahlung aufzugeben, es ihm aber verwehrt sein soll, die Mitteilungspflichten, deren Erfüllung ihm erst die Beitragserhebung ermöglicht, durch Verwaltungsakt durchzusetzen. Es wäre nicht sachgerecht, den Beklagten insoweit darauf zu verweisen, Leistungsklagen zu erheben (so Höfer/Reiners/Wüst, Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung, Stand: Juni 1993, § 11 Rn. 3296; Blomeyer/Otto, Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung, 1984, § 11 Rn. 48; Ahrend/Förster, Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung, 4. Aufl. 1991, Anm. zu § 11, S. 88). Vielmehr ist es Systemgerecht, daß der Beklagte mit den typischen Mitteln des Verwaltungshandelns auch dann vorgeht, wenn es sich darum handelt, Beitragspflichtige zu den ihnen obliegenden Angaben zu veranlassen, die er für den Erlaß eines Beitragsbescheides benötigt. Dies liegt im allgemeinen auch im Interesse des Arbeitgebers, der bei einer Unterlassung der erforderlichen Mitwirkung nicht sofort mit einem gerichtlichen Verfahren rechnen muß. Vielmehr kann ggf. seinen begründeten Einwendungen vor Inanspruchnahme der Gerichte im Widerspruchsverfahren Rechnung getragen werden.

e) Der erkennende Senat ist nicht der Auffassung, daß ein Bescheid über die Mitteilungspflichten nach § 11 Abs. 2 BetrAVG dem Arbeitgeber eine unangemessene Anfechtungslast auferlegt und deshalb von vornherein eine unverhältnismäßige Maßnahme ist. Wenn der Arbeitgeber seine Beitragspflicht schon dem Grunde nach bestreitet, kann er diesen Gesichtspunkt auch und ggf. ausschließlich einem Bescheid nach § 11 Abs. 2 BetrAVG entgegenhalten, dessen Rechtmäßigkeit die Beitragspflicht voraussetzt. In solchen Fällen unterscheidet sich die Anfechtungslast gegen einen Bescheid nach § 11 Abs. 2 BetrAVG nicht wesentlich von derjenigen gegenüber einem Beitragsgrundlagenbescheid. Hält der Arbeitgeber nur die Anordnungen des Beklagten im einzelnen für fehlerhaft, etwa weil von einer so nicht bestehenden Versorgungsart ausgegangen wird, ist es nicht unzumutbar, im Streitfall dazu vorzutragen.

f) Nach alledem vertritt der erkennende Senat die Auffassung, daß der Beklagte befugt ist, den beitragspflichtigen Arbeitgebern die Mitteilung der in § 11 Abs. 2 BetrAVG genannten Daten und Unterlagen durch Verwaltungsakt aufzugeben. Der Zusammenhang mit § 10 Abs. 4 BetrAVG zwingt aber zu der Annahme, daß die Vollstreckung eines solchen Verwaltungsakts in entsprechender Anwendung der Vorschriften der Zivilprozeßordnung erfolgen muß. Das Betriebsrentengesetz erlaubt es dem Beklagten nicht, Beiträge nach verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorschriften beizutreiben. Es spricht nichts dafür, daß er demgegenüber durch Verwaltungsakte konkretisierte Mitteilungs- und Vorlagepflichten mit dem Instrumentarium des Verwaltungsvollstreckungsrechts sollte durchsetzen dürfen.

2. Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen darüber getroffen, ob die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum ein „beitragspflichtiger Arbeitnehmer” war und gegebenenfalls in welcher der in § 10 Abs. 3 BetrAVG genannten Formen die betriebliche Altersversorgung bestand. Danach kann nicht abschließend beurteilt werden, ob die weiteren Voraussetzungen für einen Bescheid nach § 11 Abs. 2 BetrAVG vorliegen.

Deshalb war die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung muß der Schlußentscheidung vorbehalten bleiben.

Unterschriften

Meyer, Kemper, Mallmann, Hahn, Groepper

Fundstellen

Dokument-Index HI1211520