BVerwG Urteil vom 22.12.1999 - 11 C 10.99 (veröffentlicht am 22.12.1999)

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Aktenzeichen 13 L 7153/95)

Tenor

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. November 1998 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Die Klägerin betätigt sich als Automatenaufstellerin. Sie wendet sich gegen die Heranziehung zu einer erhöhten Vergnügungssteuer für sog. Gewaltspiele im Monat November 1991. Dabei geht es um die Spiele Cadash, Air Buster, Aliens und Truxton. Nach der Vergnügungssteuersatzung der Beklagten wird gemäß § 9 Abs. 1 c eine Pauschsteuer für den Betrieb von Spiel-, Geschicklichkeits- und Unterhaltungsapparaten und Automaten erhoben, die für jeden angefangenen Betriebsmonat bei Geräten ohne Gewinnmöglichkeit, die in Spielhallen aufgestellt sind, 60 DM je Gerät, jedoch bei Geräten, mit denen Gewalttätigkeiten gegen Menschen dargestellt werden oder die eine Verherrlichung oder Verharmlosung des Krieges zum Gegenstand haben, 300 DM je Gerät beträgt (§ 9 Abs. 1 g VStS).

Mit Bescheid vom 4. Dezember 1991 zog die Beklagte die Klägerin für den Monat November 1991 zu Vergnügungssteuern heran und legte bei den genannten Spielen den erhöhten Steuersatz von 300 DM je Gerät zugrunde. Der dagegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos.

Im März 1992 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und sich zur Begründung gegen die Einordnung der Spiele als Gewaltspiele gewandt.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 6. September 1995 hinsichtlich des Spiels Truxton stattgegeben und sie im übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, bei den Spielen Cadash und Aliens würden Gewalttätigkeiten gegen Menschen dargestellt. Aliens habe zusätzlich die Verherrlichung und Verharmlosung des Krieges zum Gegenstand. Letzteres gelte auch für das Spiel Air Buster. Zu Recht seien deshalb die genannten Spielautomaten zur höheren Besteuerung herangezogen worden.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt und zur Begründung geltend gemacht, nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei von der Verfassungswidrigkeit der Erhebung einer erhöhten Vergnügungssteuer für sog. Gewaltspielgeräte auszugehen. Die örtlichen Gesetzgeber griffen durch die verschiedenen Vergnügungssteuersatzungen insoweit erheblich in das Steuerrecht und in das Ordnungsrecht, also Gegenstände der Bundes- bzw. Landesgesetzgebung, ein. Im übrigen hat die Klägerin an ihrem erstinstanzlichen Vortrag festgehalten, wonach die betroffenen Spiele von der Beklagten unzutreffend als sog. Gewaltspiele eingestuft worden seien.

Mit Urteil vom 30. November 1998 hat das Oberverwaltungsgericht der Berufung stattgegeben.

Es hat zur Begründung ausgeführt, der Senat habe aufgrund seines Augenscheins in der mündlichen Verhandlung jedenfalls Zweifel an der Beurteilung des Verwaltungsgerichts, daß auch mit dem Spiel Cadash im Sinne von § 9 Ziff. 3 VStS Gewalttätigkeiten dargestellt würden, die sich nach dieser Vorschrift gegen Menschen richten müßten. Dies könne jedoch dahinstehen; denn die erhöhte Besteuerung der noch streitbefangenen drei Spiele sei jedenfalls aus anderen Gründen rechtswidrig. § 9 Ziff. 3 VStS sei, soweit es die Aufstellung solcher Geräte in Spielhallen betreffe, unwirksam, weil die Beklagte als Satzungsgeber ihre Kompetenzgrenzen nicht eingehalten und durch ihre Regelung das Prinzip der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verletzt habe.

Zur Regelung des Rechts der Automatenaufstellung habe der Bundesgesetzgeber ein Regelungswerk erlassen, das zwar bestimmte Verbote und Beschränkungen umfasse, jedoch insgesamt zu dem Schluß zwinge, daß Gewalt- und Kriegsspielautomaten nach der Entscheidung des Bundesgesetzgebers in den nur Erwachsenen zugänglichen Spielhallen bis zur Schwelle der § 131 StGB, § 118 OWiG erlaubt seien. Diese Entscheidung sei für die Beklagte verbindlich, sie könne nicht mit Hilfe der Vergnügungssteuersatzung gewissermaßen nachgebessert werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten.

Die Beklagte meint, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur kommunalen Verpackungssteuer könne auf die vorliegende Sachverhaltskonstellation nicht übertragen werden. Voraussetzung für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verpackungssteuer sei gewesen, daß der kommunale Satzungsgeber mit der Verpackungssteuer in den Kompetenzbereich des Sachgesetzgebers eingegriffen und die Regelung des kommunalen Satzungsgebers inhaltlich im Widerspruch zur Gesamtkonzeption des Sachgesetzgebers gestanden habe. Diese Voraussetzungen seien hier nicht gegeben. Es liege bereits kein Eingriff in die Kompetenz des Sachgesetzgebers vor. Der Bundesgesetzgeber sei als Sachgesetzgeber nur mit Verboten und Beschränkungen tätig geworden, eine darüber hinausgehende lenkende Regelung in dem Sinne, daß bestimmte Spiele zwar als zulässig anzusehen seien, eine allzugroße Verbreitung jedoch aus Gemeinwohlgesichtspunkten heraus verhindert werden solle, sei nicht erfolgt. Erst recht gebe es keinen inhaltlichen Widerspruch der Vergnügungssteuersatzung zu den Regelungen des Sachgesetzgebers. Die Entscheidung über Verbote und Beschränkungen von Spielen wegen deren gewaltverherrlichenden Inhalts setze qualitativ auf einer ganz anderen Ebene an als die Besteuerung mit dem Ziel eines lenkenden Einflusses auf die Ausbreitung bestimmter Spiele.

Auch aus sonstigen Gründen sei die Besteuerung nicht bedenklich. Insbesondere komme es durch die Steuersätze der Vergnügungssteuersatzung nicht zu einer erdrosselnden Wirkung.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. November 1998 aufzuheben und die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt unterstützt die Auffassung der Beklagten.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht nicht im Einklang. Da der Senat mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen im vorinstanzlichen Urteil gehindert ist, in der Sache selbst zu entscheiden, führt dies zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

A. In seinem – die Erhebung einer kommunalen Verpackungssteuer betreffenden – Urteil vom 7. Mai 1998 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 98, 106 ff.) nochmals die langjährige Rechtsprechung bestätigt, daß eine auf Art. 105 Abs. 2 a GG in Verbindung mit dem Kommunalabgabengesetz eines Landes beruhende satzungsrechtliche Steuerregelung, die Lenkungswirkungen in einem nicht steuerlichen Kompetenzbereich entfaltet, keiner zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompetenz bedarf. Der Steuergesetzgeber ist deshalb zur Regelung von Lenkungssteuern zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein (vgl. BVerfGE 55, 274/299; 98, 106/118). Zugleich hat das Bundesverfassungsgericht jedoch darauf hingewiesen, die Ausübung der Steuergesetzgebungskompetenz zur Lenkung in einem anderweitig geregelten Sachbereich sei nur zulässig, wenn dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich werde. Greife die steuerliche Lenkung auf eine Sachmaterie über, dürfe der Steuergesetzgeber nicht Regelungen herbeiführen, die den vom zuständigen Sachgesetzgeber getroffenen Regelungen widersprächen (a.a.O. S. 118). Die Steuerregelung dürfe deshalb weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderlaufen. Im Urteil vom 27. Oktober 1998 zum Bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz hat das Bundesverfassungsgericht diese letztlich aus dem Rechtsstaatsprinzip gefolgerte Konzeption nochmals bestätigt (BVerfGE 98, 265/298 ff.).

In Anwendung dieser Maßstäbe, denen der erkennende Senat folgt, geht das Berufungsgericht fehl in seiner Annahme, das das Gewerbe der Spielautomatenaufsteller betreffende Bundesrecht weise eine Gesamtkonzeption auf, die eine Satzungsregelung, die Gewaltspielautomaten mit einem höheren Steuersatz als andere Automaten belegt, als im Widerspruch dazu stehend erscheinen lasse. Vielmehr liegt diese Voraussetzung, auf die es nach der zitierten Rechtsprechung konstitutiv ankommt, gerade nicht vor.

1. Mit § 131 Abs. 1, § 11 Abs. 3 StGB, § 118 Abs. 1 OWiG, §§ 6 i.V.m. 1 Abs. 3, § 21 GjS, § 8 JÖSchG, §§ 33 c ff. GewO und der Spielverordnung hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkomplex, den der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeiten nach Art. 74 Abs. 1 Nrn. 1, 7 und 11 GG zur Regelung des Rechts der Aufstellung von Spielautomaten erlassen hat, zutreffend beschrieben. Diese Normen enthalten das Verbot der Darstellung bestimmter Gewalttätigkeiten, sie reglementieren die Verbreitung bestimmter Medien, beschränken den Zugang zu bestimmten Aufstellorten der fraglichen Spielautomaten und unterwerfen daneben die Gewerbetreibenden einer ganzen Reihe von Regeln bei der Ausübung des Gewerbes. Zu Recht stellt das Berufungsgericht fest, über die Tatbestände der § 131 StGB, § 118 OWiG hinausgehende Beschränkungen hinsichtlich des Spielprogramms von Unterhaltungsspielgeräten ohne Gewinnmöglichkeit in Spielhallen seien nicht feststellbar. Folglich sind Gewaltspielgeräte unterhalb der Schwelle der § 131 StGB, § 118 OWiG in Spielhallen nicht verboten. Allerdings enthält auch die Vergnügungssteuersatzung der Beklagten mit ihrer in § 9 Abs. 1 g VStS festgelegten erhöhten Besteuerung kein Verbot entsprechender Geräte. Die Formulierung des Oberverwaltungsgerichts, dieser Steuertatbestand widerspreche „mit seiner prohibitiven Lenkungswirkung” (UA S. 10 und 14/15) dem bundesrechtlichen Normenkomplex, ist insofern mißverständlich. Vielmehr ist darauf hinzuweisen, daß der Steuersatz von 300 DM monatlich gewiß eine eindämmende, doch keine erdrosselnde Wirkung hat, sich also nicht etwa als faktisches Verbot auswirkt. Dem widersprechende tatsächliche Feststellungen trifft das Berufungsurteil nicht. Im übrigen hat die Klägerin eine entsprechende Wirkung selbst nicht geltend gemacht. Mithin ist zunächst zu konstatieren, daß ein echter Normwiderspruch, also ein Zustand, in dem zwei Regelungen für denselben Sachverhalt zwei einander ausschließende, also miteinander unvereinbare Rechtsfolgen anordnen, nicht besteht. Die Notwendigkeit zur Überwindung eines solchen Widerspruchs (vgl. dazu Sendler, NJW 1998, S. 2875) ist damit nicht gegeben.

2. Auch im Fall der kommunalen Verpackungssteuer bestand allerdings ein solcher echter Normwiderspruch nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat es vielmehr beanstandet, daß die mit der kommunalen Verpackungssteuer angestrebte Lenkungswirkung das Kooperationskonzept störe, für das sich der Bundesgesetzgeber im Bereich der Abfallwirtschaft entschieden habe. Dem ist zu entnehmen, daß eine Kompetenzüberschreitung des Steuergesetzgebers bereits dann anzunehmen ist, wenn die vom Sachgesetzgeber getroffenen Entscheidungen durch steuerliche Lenkungswirkungenverfälscht werden (BVerfGE 98, 106, 119). Der erkennende Senat hat deswegen erwogen, ob ein – in der genannten Weise qualifizierter – Wertungswiderspruch auftritt, wenn Gewaltspielautomaten mit einem erhöhten Steuersatz belegt werden. Das ist nicht der Fall.

Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgesetzgeber unterhalb der Schwelle der § 131 StGB, § 118 OWiG dem Automatengewerbe einen Freiraum schaffen wollte, in dem sich das Marktgeschehen unbehelligt von staatlichen Lenkungsmaßnahmen entwickeln darf. Ebensowenig ist dieser Bereich Gegenstand eines gesetzlich verankerten Kooperationsmodells, das staatliche Reglementierungen und „freiwillige” Maßnahmen des Automatengewerbes ersetzen soll. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus den Selbstbeschränkungsvereinbarungen der Automatenwirtschaft aus dem Jahre 1990. Ihr Zustandekommen läßt nicht den Schluß zu, daß der Bundesgesetzgeber sich im Vorfeld einer Normierung generell auf eine Kooperation mit den Verbänden der Spielautomatenhersteller und -aufsteller festgelegt hat. Wie sich aus der Unterrichtung durch die Bundesregierung vom 15. Januar 1990 (BTDrucks 11/6224) ergibt, sind die Selbstbeschränkungsvereinbarungen zustande gekommen, nachdem der Deutsche Bundestag im April 1989 die Bundesregierung aufgefordert hatte, zur Vermeidung gesetzlicher Maßnahmen Verhandlungen mit der Automatenwirtschaft mit dem Ziel aufzunehmen, die Überschreitung von in der Spielverordnung genannten Gewinnspielobergrenzen zu vermeiden und die von den Geldspielgeräten ausgehenden Spielanreize zu mindern (deutliche Einschränkung des Münzspeichers, Verhinderung des gleichzeitigen Bespielens von mehr als zwei Geräten, Einrichtung einer Zwangspause bei ununterbrochenem Spiel nach einer Stunde). Diesem erfolgreich zum Abschluß gebrachten Vorgehen kann nicht entnommen werden, daß auch in Zukunft bei der Lösung anstehender Probleme mit der Automatenwirtschaft nach den Grundsätzen der Kooperation verfahren werden solle.

Dies kann auch nicht aus dem Umstand geschlossen werden, daß der Verband der Deutschen Automatenindustrie 1982, als die ersten Indizierungsanträge gegen Unterhaltungsautomaten vorlagen, die „Automaten-Selbstkontrolle” (ASK) gegründet und seitdem gemeinsam mit den Großhändlern und den Automatenaufstellern betrieben hat. Im Rahmen dieser Selbstkontrolle wird die Einhaltung der vom Berufungsgericht zitierten Rechtsvorschriften des Bundes beurteilt. Sie gibt demgegenüber nichts her für die hier maßgebliche Frage, ob nämlich das Bundesrecht zu den in ihm enthaltenen Verboten und Beschränkungen eine bestimmte Umgangsweise mit der Automatenwirtschaft im Sinne der Kooperation vorsieht, der eine besondere Besteuerung bestimmter Automaten widerspricht.

B. Es kann auch nicht festgestellt werden, daß das Berufungsurteil aus sonstigen Gründen zutreffend ist.

1. Im Zusammenhang mit der Frage, ob die Vergnügungssteuersatzung der Beklagten in dem fraglichen Punkt einer durch Art. 72 Abs. 1 GG ausgelösten Sperrwirkung des Bundesrechts zuwiderläuft, macht die Beklagte geltend, daß diese Wirkung sich im Verhältnis zu der Kompetenz aus Art. 105 Abs. 2 a GG nicht entfalten könne. Dies kann dahinstehen. Die Regelungen des Bundes zum Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht, zum Jugendschutz und zum Gewerberecht sind jedenfalls nicht in dem Sinne abschließend, daß sie eine kommunale Aufwandsteuer nach Art. 105 Abs. 2 a GG in der Form einer erhöhten Spielautomatensteuer für Gewaltspielautomaten verbieten. Eine solche Sperrwirkung ist den im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung ergangenen Bundesvorschriften nicht zu entnehmen.

2. Auch im übrigen hält sich § 9 Abs. 1 g VStS der Beklagten innerhalb der gesetzlichen Vorschriften. Dazu kann hinsichtlich der Grundsätze zur Besteuerung sog. Gewaltspielautomaten auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 1994 – BVerwG 8 NB 3.93 – (Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 26 = NVwZ 1994, 902 = DVBl 1994, 816) verwiesen werden. Die dort aufgestellten Rechtsgrundsätze hat die Beklagte in Ausübung ihrer Satzungsgewalt beachtet. Das hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt.

3. Das Berufungsgericht hat in seinem Urteil keine abschließende Beurteilung der streitgegenständlichen Automatenspiele vorgenommen, insbesondere offengelassen, ob das Spiel Cadash als Gewaltspiel einzustufen sei. Dies führt nach § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. In dem fortzusetzenden Berufungsverfahren wird das Oberverwaltungsgericht die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen in bezug auf den Inhalt der streitigen Spiele zu treffen und sodann auf der Grundlage der dem Landesrecht zugehörenden Vergnügungssteuersatzung der Beklagten deren rechtliche Einordnung vorzunehmen haben.

Unterschriften

Hien, Dr. Storost, Kipp, Vallendar, Prof. Dr. Rubel

Veröffentlichung

Veröffentlicht am 22.12.1999 durch Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Fundstellen

Dokument-Index HI558163